Desenvolvimento Local Brasil
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Este documento discute abordagens de desenvolvimento local no Brasil, incluindo Arranjos Produtivos Locais (APLs). Apresenta APLs como uma nova forma de entender o espaço produtivo que leva em conta especificidades locais. Também discute como as políticas públicas para APLs evoluíram de ações pontuais para estratégias de longo prazo visando o desenvolvimento sistêmico.
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- 1. Enfoques de Desenvolvimento Local no Brasil APLs: Atualidade e Perspectivas para Brasil (Versão Preliminar) 4 Taller DEL Brasil Desarrollo Económico Local – FOMIN-CNI Margarete M. Gandini Brasília, 7 de março de 2012 – 10h30 1
- 2. Desenvolvimento Local Promoção do desenvolvimento econômico local e melhoria da organização da produção e da competitividade das pequenas e médias empresas Abordagens metodológicas e conceituais diversas que compõem peças individuais de caminhos aparentemente diferentes, mas que buscam o mesmo objetivo Desenvolvimento local com trabalho decente e inclusão social 4 Taller DEL Brasil 2
- 3. Arranjos Produtivos Locais : Novas Formas de Olhar o Espaço Produtivo • “... onde houver produção de qualquer bem ou serviço haverá sempre um sistema produtivo em seu entorno, envolvendo atividades e atores relacionados à aquisição de matérias-primas, máquinas e demais insumos, por mais rudimentar e desestruturado que este seja”. • “Os Arranjos Produtivos Locais representam uma nova forma de olhar o espaço produtivo, indo além da tradicional visão baseada na organização individual, setor ou cadeia produtiva e estabelecendo uma ponte entre o território e as atividades econômicas ao não se restringir aos cortes espaciais clássicos, e levar em conta as especificidades dos rebatimentos locais das atividades produtivas.” • “... qualquer estrutura produtiva é passível de ser apoiada a partir do referencial de política para APLs. Lastres e Cassiolato, 2003; Lastres, 2007 3
- 4. Arranjos Produtivos Locais : Novas Formas de Olhar o Espaço Produtivo 4
- 5. Arranjos Produtivos Locais e Políticas Públicas • O termo Arranjos Produtivos Locais difundiu-se de maneira extremamente rápida no país, substituindo outros termos análogos presentes nos programas de ação de diversos órgãos. • APLs – modo ou moda: mudança apenas de terminologias, com a manutenção de antigas visões sob novas roupagens para garantir recursos públicos e espaços políticos. • Esforço de internalização do referencial de APLs nos programas de apoio e de conciliação entre o referencial original e a experiência de atuação acumulada pela instituição ao longo de muitos anos. • Adoção flexível do conceito de APLs, que passa a ser um elemento norteador das estratégias de atuação de diferentes instituições – Estratégias que permanecem centradas no tradicional foco e missão institucional de cada órgão. Síntese: Rápida adoção do termo APL nos documentos de política esteve associado a um esforço gradual e de médio prazo de redirecionamento ou adaptação das ações, buscando trazer para o centro a perspectiva territorial, coletiva e sistêmica. 5
- 6. Arranjos Produtivos Locais: Estruturação da Política de APLs no Brasil • Instituição, no âmbito do Governo Federal, do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP APL): 33 instituições de abrangência nacional. • Metodologia baseada na construção de um Plano de Desenvolvimento Preliminar/Produtivo . • Eixos estruturantes (5): Tecnologia e Inovação; Formação e Capacitação; Governança e Cooperação; Capacidade Produtiva; Acesso a Mercado. • Instalação dos Núcleos Estaduais de Apoio aos APLs: 27 NEs. • Esforço de mobilização e de inserção do tema na agenda de políticas – 5 Conferências. Objetivo: Estimulo aos processos locais de desenvolvimento, através da promoção da competitividade e da sustentabilidade dos empreendimentos no território do APL. 6
- 7. Arranjos Produtivos Locais: Política de APLs no Brasil – 1ª Geração • Avanços: • Incorporação de novos atores, atividades e regiões. • Reconhecimento do enfoque de APLs como importante estratégia de promoção do desenvolvimento. • Amadurecimento das visões das instituições acerca do tema, com sua inclusão nas agendas de políticas. • avanço da competitividade nas empresas dos APLs, individualmente e em coletivos, levando a um ambiente de busca contínua do conhecimento. “Em sua primeira fase, a política de desenvolvimento de APLs teve uma função de busca de ganhos elementares de competitividade, mas agora e cada vez mais, poderão se tornar relevantes para a industrialização difusa no país.” Caporali (2011) 7
- 8. Arranjos Produtivos Locais: Política de APLs no Brasil – 1ª Geração • Contudo: • As formulações metodológicas não foram aprofundadas, nem o conceito e seus elementos constitutivos. • Cristalizou-se a visão de Arranjos Produtivos Locais como uma estratégia a parte, carecendo, em muitos casos, de convergência com as demais políticas do Governo Federal e as diretrizes de atuação das instituições não-governamentais. • O processo de formação de quadros para dar conta da complexidade do processo de desenvolvimento dos APLs foi interrompido. • Caracterizou-se por ações compensatórias, muitas vezes pontuais, monoescalares, setoriais, e, geralmente, descontextualizadas. Políticas tradicionais, orientadas por instrumentos de apoio a empresas isoladas nos APLs – “mais do mesmo com um novo rótulo”. Estudo BNDES (2010)8
- 9. Arranjos Produtivos Locais: Política de APLs no Brasil – 2ª Geração • Momento propício para um esforço estruturado – não se propõe uma descontinuidade ou ruptura no âmbito institucional, mas sim de reflexão, envolvendo diversas instituições públicas e privadas. relacionadas ao tema. • Fases: • Difusão e consolidação. • Dificuldades, desafios, soluções criativas e muitos êxitos. • Momento de agregar experiências e promover salto qualitativo nas políticas em curso, inserindo-as no centro da política de desenvolvimento. • Base e referência: aprendizado da trajetória – experiências de êxito e dificuldades expostas. 5ª CB APL
- 10. Arranjos Produtivos Locais: 2ª Geração de Políticas Públicas para APLs • Fomento à interação sistêmica: ações e instrumentos voltados ao adensamento do espaço produtivo e à inovação, produção e comercialização conjunta, incorporando a visão sistêmica. • Fortalecimento de capacitações produtivas e inovativas: mobilizar a capacidade de adquirir e usar conhecimentos e inovações, para agregar qualidade e valor aos bens e serviços produzidos. • Coesão com o desenvolvimento local: orientação para as especificidades/ potencialidades dos lugares e seu ambiente produtivo e institucional. • Sustentabilidade econômica, política/institucional, social e ambiental, associando as diferentes dimensões do desenvolvimento. Mudança na Lógica de Atuação: Da política NO APL para uma política PARA o APL (tradicional x novo), com ações e instrumentos voltados ao desenvolvimento sistêmico dos APLs e convergência com o conceito de APL e os objetivos da política do governo federal. 10
- 11. Arranjos Produtivos Locais: 2ª Geração de Políticas Públicas para APLs • Elementos Principais: • Compromisso com o desenvolvimento econômico, social, cultural, político e ambiental. • Perspectiva de longo prazo e integradora das prioridades nacionais, regionais, estaduais e locais. • Capacidade de incluir e de estimular propostas, pactos e processos locais de desenvolvimento. • Escopo (dimensões com as quais a política para APLs deve guardar coerência): • Plano Brasil Maior – PBM. • Plano Brasil Sem Miséria – PBSM. • Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR. Consolidação dos avanços da trajetória. Captura dos aprendizados. 11
- 12. Arranjos Produtivos Locais e Plano Brasil Maior • A grande diversidade interna do Brasil: heterogeneidade de agentes e territórios e impactos das intervenções. • Arranjos Produtivos Locais: rebatimentos locais dos atividades, setores e cadeias produtivas, possibilitando maior clareza das diferenças e peculiaridades do modelo de desenvolvimento e industrialização brasileiros. • Estratégia de Arranjos Produtivos Locais: forma eficaz de desenvolver a política industrial nos estados e municípios, em uma abordagem complementar à política horizontal e à abordagem setorial nacional que é desenvolvida no PBM. Lógica de Atuação: Subsidiar, a partir das demandas locais, a construção de políticas horizontais. Territorializar as políticas horizontais. Exercício matricial: Combinação de políticas top-down, políticas bottom-up e políticas transversais.12
- 13. DESDOBRAMENTO DO PLANO BRASIL MAIOR – PBM NA POLÍTICA DE APLS DIMENSÃO ESTRATÉGICA DIMENSÃO ESTRUTURANTE Acesso aos Mercados Nacional e Internacional Fomento à interação sistêmica Financiamento e Investimento Promoção do fortalecimento de Formação e Capacitação Profissional capacitações produtivas e inovativas Inovação e Tecnologia Coesão e coerência com o processo de desenvolvimento local Capacidade Produtiva, Qualidade e Produtividade Sustentabilidade econômica, política, social e ambiental Governança e Cooperação DIMENSÃO SETORIAL Sistemas metalmecânicos e Sistemas intensivos em escala e Sistemas intensivos em trabalho: eletroeletrônicos: tecnologia: Têxtil e confecções, Madeira e Eletroeletrônica, Metalmecânico, Fármacos, Biotecnologia, móveis, Couro e calçados, APL de Construção naval, Aeroespacial, Transformação plástica, Reciclagem de Resíduos Sólidos, Automotivo e autopeças Petróleo e gás Construção civil Sistemas do agronegócio: Sistemas extrativistas: Leite e derivados, Fruticultura, Economia criativa e de serviços: Cerâmica/extrativismo mineral, Floricultura, Mandiocultura, Tecnologia da informação, Extrativismo florestal, Piscicultura, Turismo, Rochas/extrativismo mineral, Ovinocaprinocultura, Apicultura, Artesanato, Entretenimento Gemas e joias/extrativismo Carnes/bovinocultura e mineral suinocultura
- 14. Arranjos Produtivos Locais 2ª Geração de Políticas Públicas para APLs • Desafios: • Aprofundamento do ferramental técnico e metodológico, convergente com as demais políticas do Governo Federal e das instituições de apoio não governamentais. • Repactuação da atuação dos agentes públicos e privados de caráter nacional ou estadual nos APLs. • Aprimoramento dos instrumentos de política, com ênfase em modelos de atendimento coletivo. • Abordagem setorial articulando questões transversais com questões setoriais e customização por APL. • Formação de quadros capazes de operar a política. • Planejamento, monitoramento e avaliação. Plano Nacional de Capacitação para APLs Observatório Brasileiro de APLs (tipologias e indicadores de APLs) 14
- 15. Arranjos Produtivos Locais e Desenvolvimento Local “A necessidade de reavaliar as bases do desenvolvimento marca o final da primeira década do milênio. Pensar novas políticas que promovam as potencialidades produtivas e inovativas brasileiras em toda a sua diversidade mostra-se mais do que nunca estratégico. A implementação dessas políticas requer o tratamento sistêmico das atividades produtivas e sua conexão com os territórios oferece oportunidade valiosa para ampliar e enraizar o desenvolvimento.” Luciano Coutinho – Presidente do BNDES 15
- 16. Mesa Temática Enfoques de Desenvolvimento Local no Brasil 7 de Março de 2012 Obrigada pela atenção. 16
Notas do Editor
- O conceito de APL: Representa uma unidade prática de investigação que vai além da tradicional visão baseada na organização individual (empresa), setor ou cadeia produtiva, permitindo estabelecer uma ponte entre o território e as atividades econômicas, as quais também não se restringem aos cortes clássicos espaciais como os níveis municipais e de microrregião. Na medida em que parte de uma concepção neo-schumpeteriana de sistemas de inovação, a abordagem de APLs focaliza um grupo de diferentes agentes (empresas e organizações de P&D, educação, treinamento, promoção, financiamento, etc.) e atividades conexas que usualmente caracterizam qualquer sistema produtivo e inovativo local. Do ponto de vista empírico o estudo sobre APLs abrange o espaço que simboliza o locus real, onde ocorre o aprendizado, são criadas as capacitações produtivas e inovativas e fluem os conhecimentos tácitos; e representa o nível no qual as políticas de promoção do aprendizado, inovação e criação de capacitações podem ser mais efetivas. Por reconhecer que todo sistema local de inovação é, pela sua própria natureza, aberto e permeável, o conceito de APL permite estabelecer uma ponte entre condicionantes que operam nas esferas micro, meso e macro; sociais, econômicas e políticas e entre estas e o território, proporciona a empresas, agências de promoção e demais atores uma visão abrangente sobre a realidade com que se defrontam, auxiliando a definição de estratégias adequadas.
- A expressão Arranjo Produtivo Local, operacionalmente, envolve um conjunto de situações que na bibliografia pode apresentar-se denominada de cluster industrial, distrito industrial, aglomeração ou agrupamentos de empresas industriais com concentração setorial, arranjos inovativos locais, etc.. É utilizada com uma conotação abrangente, referindo-se a agrupamento de atividades econômicas e funções similares e convergentes no propósito, mesmo com baixo grau de articulação entre as partes. No Governo Federal, desde 1999, as políticas industriais, tecnológicas e de comércio exterior de apoio ao sistema produtivo, subordinadas à política macroeconômica e à visão de política pública da Organização Mundial de Comércio (OMC), tem reconhecido a legitimidade dos programas de desenvolvimento tecnológico, regional e de apoio a MPMEs. Nesse contexto, os APLs e os polos tecnológicos começaram a receber atenção do Estado, emergindo a importância das vocações e especializações regionais e da distribuição espacial das atividades produtivas.
- O processo de difusão industrial via APLs, ainda incompleto, poderá ser abortado. As políticas de estímulo aos APLs, sobretudo aos situados à margem das cadeias produtivas priorizadas pela agenda pública, tornam-se verdadeiras políticas de defesa da indústria nacional, formas de sustentação do emprego em variadas regiões (Caporali, 2011). A primeira geração de políticas para APLs apresentou avanços relacionados à incorporação de novos atores, atividades e regiões; reconhecimento do enfoque de APLs como importante estratégia de promoção do desenvolvimento; amadurecimento das visões das instituições acerca do tema, com sua inclusão nas agendas de políticas; e incremento das competências empresariais nos APLs beneficiados, levando a um ambiente de busca contínua do conhecimento necessário ao avanço da competitividade nas empresas individualmente e em coletivos. Em sua primeira fase, para Caporali (2011), a política de desenvolvimento de APLs teve uma função de busca de ganhos elementares de competitividade, mas agora e cada vez mais, poderão se tornar relevantes para a industrialização difusa no país, reagindo às tendências de desindustrialização.
- Na primeira geração de políticas de promoção de APLs, as formulações metodológicas não foram aprofundadas, nem o conceito e seus elementos constitutivos; cristalizou-se a visão de Arranjos Produtivos Locais como uma estratégia a parte, carecendo, em muitos casos, de convergência com as demais políticas do Governo Federal e as diretrizes de atuação das instituições não-governamentais; o processo de formação de quadros para dar conta da complexidade do processo de desenvolvimento dos APLs foi interrompido; e uma visão idealizada dos percursos atenuou o grau de dificuldade dos desafios. A primeira geração caracterizou-se por ações compensatórias, muitas vezes pontuais, monoescalares, setoriais, e, geralmente, descontextualizadas. Políticas tradicionais, orientadas por instrumentos de apoio a empresas isoladas nos APLs – “mais do mesmo com um novo rótulo” (Cassiolato, 2010).
- APLs em Rede - Redes de APLs: desafios comuns, complementaridades, experiências exitosas e perspectivas futuras. Articulação de APLs e cadeias produtivas/de valor. Não há vantagens de custo, inovação, diferenciação, produtividade. Momento de expansão da economia: maior foco em capacidade produtiva e atendimento às demandas, esforços relativamente menores em ampliação de capacitações e inovação. Eixos de oportunidade: redução de desigualdades inter e intra-regionais e sociais; desenvolvimento baseado no aproveitamento sustentado da sociobiodiversidade; poder de compra governamental como dinamizador de APLs; novos nichos baseados em tecnologias limpas, produtos socialmente e ambientalmente responsáveis; PAC e entorno de grandes projetos; grandes eventos no Brasil e no exterior; mercado interno (local, regional, nacional).
- A nova geração de políticas para APLs deve perseguir os seguintes objetivos o que pode orientar seu monitoramento e avaliação: (1) geração de renda e redução da pobreza; (2) assimilação e incorporação de conhecimento e inovação, (aprendizagem, cooperação); (3) sustentabilidade; (4) reestruturação dos espaços, através da incorporação de regiões esquecidas, os chamados vazios de política; (5) capacidade de mobilizar processos sistêmicos, enfatizando a articulação sistêmica como elemento de coordenação em vez de uma retórica generalizada sobre “governança”. Esta percepção está incorporada nas quatro estratégias/metas da intervenção da política pública destacadas recentemente pela Secretaria Técnica do GTP-APL: Fomento à interação sistêmica: adensamento do espaço produtivo, inovação, produção e comercialização conjunta – incorporação da visão sistêmica; Fortalecimento de capacitações produtivas e inovativas: adquirir e usar conhecimentos e inovações para agregar qualidade e valor aos bens e serviços produzidos; Coesão com o desenvolvimento local: orientação para as especificidades/potencialidades locais e seu ambiente produtivo e institucional; Sustentabilidade econômica, política/institucional, social e ambiental: associação das diferentes dimensões do desenvolvimento.
- Foco estratégico e instrumentos de intervenção devem busca situar o uso potencial da política para APL frente a diferentes estratégias de desenvolvimento local, endógeno e sustentável. Tendo em vista a necessidade de convergência dos eixos de intervenção com as políticas do governo federal considera-se que a análise sobre foco e instrumentos deva incorporar os desdobramentos do Plano Brasil Maior, do Plano Brasil sem Miséria e do PNDR na política de Arranjos Produtivos Locais.
- Temas transversais do Plano Brasil Maior - paralelo com os eixos ou temas estruturantes do GTP APL: PBM - temas transversais de: comércio exterior, investimento, inovação, formação e qualificação profissional, produção sustentável, e bem-estar do consumidor. APLs - eixos estruturantes: acesso aos mercados nacional e internacional, financiamento e investimento, formação e capacitação profissional, inovação e tecnologia, capacidade produtiva, qualidade e produtividade, e governança e cooperação. Competitividade de pequenos negócios e ações especiais em desenvolvimento regional: pano de fundo da própria atuação da Rede de Apoio aos APLs. Operacional: Aprofundamento do ferramental técnico e metodológico, convergente com as demais políticas do Governo Federal e das instituições de apoio não governamentais. Repactuação da atuação dos agentes públicos e privados de caráter nacional ou estadual nos APLs. Aprimoramento dos instrumentos de política, com ênfase em modelos de atendimento coletivo. Abordagem setorial articulando questões transversais com questões setoriais e customização por APL. Formação de quadros capazes de operar a política. Planejamento, monitoramento e avaliação.
- Temas transversais do Plano Brasil Maior - paralelo com os eixos ou temas estruturantes do GTP APL: PBM - temas transversais de: comércio exterior, investimento, inovação, formação e qualificação profissional, produção sustentável, e bem-estar do consumidor. APLs - eixos estruturantes: acesso aos mercados nacional e internacional, financiamento e investimento, formação e capacitação profissional, inovação e tecnologia, capacidade produtiva, qualidade e produtividade, e governança e cooperação. Competitividade de pequenos negócios e ações especiais em desenvolvimento regional: pano de fundo da própria atuação da Rede de Apoio aos APLs.
- APLs Prioritários do Estado do Espírito Santo: APL de Rochas Ornamentais de Cachoeiro do Itapemirim (APL Piloto) (*) APL de Móveis de Linhares (*) APL Metalmecânico de Vitória (*) APL de Confecções de Colatina (*) APL de Turismo das Montanhas Capixabas (*) APL de Fruticultura de São Mateus APL de Software da Grande Vitória APL da Indústria Moveleira da Grande Vitória – Cariacica APL da Indústria da Cachaça de Nova Venécia APL de Café Conilon da Região Nordeste – São Gabriel da Palha Os APLs marcados com (*) apresentaram seus Planos de Desenvolvimento em 2007.