O documento resume as teorias burocráticas de Marx, Weber e Michels. Apresenta as visões de Marx sobre burocracia como instrumento de dominação de classe. Discorre sobre as três formas de dominação de Weber - carismática, tradicional e legal - e as características da burocracia como organização racional e hierárquica.

1. LUCIANE NEVES BEPPLER
MODELOS DE GESTÃO – TEORIA BUROCRÁTICA
Resumo das idéias sobre a teoria buro-
crática conforme descrito por Mouzelis
no livro Organisations and Bureacracy,
apresentado ao Profº Francisco G.
Heidemann com o objetivo de obter
créditos na disciplina Modelos de Ges-
tão do Mestrado em Administração da
PUC-PR
CURITIBA
2002

2. INTRODUÇÃO
Em 1967, Mouzelis já afirmava que enfatizar a proliferação de organizações de larga escala
em sociedades modernas havia se tornado um lugar comum. Também Etzioni diz que “nós
nascemos em organizações, somos educados por organizações e a maior parte de nós passa muito
tempo de nossas vidas trabalhando em organizações”. O interessante é verificar a validade de tais
assertivas ainda hoje.
Visando facilitar o entendimento das teorias organizacionais, Mouzelis explora duas linhas
básicas em seu livro Organisations and Bureaucracy. Uma abrangente, trazendo as teorias de Marx,
Weber e Michels, que tentaram medir o impacto da burocracia de larga escala na estrutura de poder
da sociedade moderna e outra que examina a outra tradição principal de escritores organizacionais
que inicia com Taylor e o movimento de administração científica. Na última o foco da análise não
é a sociedade como um todo, mas o indivíduo, visto como uma unidade isolada cujas atividades
devem ser racionalizadas em prol da máxima produtividade. Concluindo a análise o autor mostra
que existe uma certa tendência à convergência entre as linhas de pensamento burocrática e gerencial
de pensamento.
No presente trabalho, será explorada a teoria burocrática e suas implicações sociais
conforme esquematizado por Mouzelis.
A ABORDAGEM CLÁSSICA DO ESTUDO DA BUROCRACIA
A principal motivação dos pesquisadores era aferir o impacto do crescimento de
organizações de larga escala na estrutura de poder da sociedade. Para tanto o autor exibe e analisa
três principais teóricos da burocracia: Marx, Weber e Robert Michels.
A POSIÇÃO MARXISTA
As idéias de Marx sobre burocracia só podem ser entendidas dentro do quadro geral de sua
teoria de conflito de classes, a crise do capitalismo e o advento do comunismo.
O conceito de filosofia de Marx foi elaborado através do estudo e crítica da filosofia de
estado de Hegel. Enquanto para Hegel o estado burocrático servia como uma ponte entre o estado e
a sociedade civil e entre os interesses particulares e gerais, Marx via a burocracia como um
instrumento de dominação social, através do qual a classe dominante manipulava as outras classes
sociais. Desta forma, em uma sociedade capitalista, a principal tarefa da burocracia é impor um
ordem social que consolide e perpetue a divisão de classes e dominação. Ao mesmo tempo, sua
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3. outra tarefa é mascarar essa dominação por interpor-se a si própria como uma cortina de fumaça em
prol dos interesses gerais entre exploradores e explorados. Mas, por outro lado, como a burocracia
não é uma parte integral da classe capitalista, ela tem uma certa autonomia que torna conflitos entre
seus senhores possível. Este conflito não pode ir além de certos limites, que são sempre
determinados pelas forças existentes e relações de produção.
Destas colocações chega-se à conclusão de que a burocracia não ocupa uma posição
orgânica na estrutura social, mas que sua existência e desenvolvimento tem um caráter parasitário.
Sua principal tarefa é manter o status quo e os privilégios da classe dominante.
Para Marx a alienação é um conceito central e representa o processo pelo qual forças sociais
escapam do controle do homem, obtém uma existência independente e finalmente voltam-se contra
seu criador, o homem, e a burocracia é uma das instâncias que garantem este processo. De acordo
com Marx, a burocracia torna-se uma força autônoma e opressiva que é sentida pela maioria das
pessoas com uma entidade misteriosa e distante. Esta atitude é reforçada pela criação burocrática de
mitos e símbolos que santificam e mistificam a sua posição. É nesse sentido que a burocracia se
torna uma palavra fechada. Mas a alienação não é apenas limitada à relação entre burocratas e ou de
outras classes. Ela pode ser encontrada dentro da própria burocracia. A burocracia não apenas
esconde suas real natureza dos não burocratas, mas esconde de si própria. Geralmente o burocrata
não está consciente da natureza opressiva e parasitária de seu trabalho, convencendo-se que seu
trabalho é indispensável para o interesse comum. A incompetência, a falta de iniciativa e
imaginação e o medo de assumir responsabilidades são destacados por Marx como componentes da
burocracia. Marx também chama atenção para o que definiu "materialismo sórdido", que é a atitude
de luta interna por promoção, carreirismo e o apego a símbolos, status e privilégio. Para Marx em
uma sociedade comunista em que não existe exploração nem divisão social, a burocracia torna-se
redundante. No comunismo as funções burocráticas seriam desempenhadas por todos os membros
sociais. Não haveria monopólio das posições administrativas. O trabalhador, cidadão da verdadeira
democracia, seria ao mesmo tempo eleitor e elegível, administrado e administrador.
LENIN E TROTSKI
Lenin e Trotski tentaram interpretar a burocracia soviética de um modo que fosse
compatível com o Marxismo. Começando a priori com um comprometimento com tal
empreendimento, eles foram automaticamente forçados a ver o social-capitalismo como a única
possibilidade na história da evolução social. Se eles tivessem admitido outros desdobramentos
possíveis, a teoria de Marx estaria em risco. Por isso o principal esforço deles não era estudar o
fenômeno da burocracia em si próprio, mas buscar uma forma de acomodar a realidade soviética
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4. com o a teoria com a qual estavam comprometidos. O mesmo pode ser dito a respeito da análise de
Marx. Enquanto se mantém no nível descritivo, embora parcial, ela é bastante vívida e penetrante,
mas quando ele tenta explicar estas características ligando-as com a estrutura social com um todo,
pode-se sentir que suas observações são forçadas e distorcidas para se adaptarem ao modelo teórico.
A SOCIOLOGIA POLÍTICA DE WEBER
Weber definiu poder como sendo a possibilidade de impor a vontade de alguém através do
comportamento de outras pessoas e a relação de poder que foi foco de seu estudo foi a dominação.
Dominação é um tipo de poder em que o dominador acredita ter o direito de exercer o poder. Os
subordinados devem cumprir seus deveres e cumprir ordens. Ou seja, neste tipo de autoridade
estabelecida alguém encontra crenças que legitimam o exercício do poder aos olhos do líder e dos
liderados. Outra crença refere-se à necessidade de aparato administrativo. Quando exercida sobre
um elevado número de pessoas, a dominação precisa de um staff administrativo que execute os
comandos e que sirva como ponte entre dominantes e dominados. Na construção da tipologia da
dominação, Weber adotou esses dois princípios básicos: legitimidade e aparato administrativo.
Weber distingue três tipos de dominação:
• Dominação carismática: Carisma significa "presente da Graça", uma qualidade excepcional pela
qual alguém torna-se líder. Sua capacidade e atributos justificam a dominação, que os
discípulos aceitam por terem fé na sua pessoa. Os seguidores usualmente tornam-se
intermediários entre o líder e as massas.
• Dominação tradicional: A legitimidade do poder vem da crença no passado, na certeza de que o
método tradicional de fazer as coisas é o mais adequado. O líder comanda em virtude de seu
status hereditário. Suas ordens são pessoais e arbitrárias mas dentro de limites fixados pelo
costume.
• Dominação legal: A crença na correção da lei é o que sustenta a legitimidade deste tipo de
dominação. Neste caso as pessoas obedecem as leis não devido à qualidades do líder, mas pela
crença de que estas regras são editadas por um procedimento correto, um procedimento
considerado correto pelos legisladores e legislados.
Nenhum destes tipos de dominação é encontrado na forma pura. Sistemas de dominação reais
constituem uma mistura dos elementos pertencentes aos três tipos de dominação.
Weber observou o crescente aumento de organizações burocratizadas de larga-escala. A
burocracia, como um tipo de organização, gradualmente penetrou todas as instituições sociais. A
racionalização dos modos de produção, a busca de aumento de produtividade, passou a ser uma
preocupação constante das organizações. Weber também usou o termo burocratização com um
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5. sentido mais amplo para se referir aos modos de agir e pensar que não são encontrados apenas no
contexto organizacional, mas permeiam todos os aspectos da vida social. Duas noções distintas de
racionalismo foram formuladas por Weber:
• Adequação dos meios aos fins, otimização do processo produtivo;
• O tipo de racionalização realizada pelo pensador sistemático: um crescente aprendizado da
realidade pelos meios de conceitos gradualmente mais precisos e abstratos.
No processo histórico, líderes carismáticos constituem forças revolucionárias. No entanto o
carisma acaba por se tornar rotina. Ao longo do tempo, a espontaneidade e criatividade do líder é
substituída por regras impessoais e racionais (burocracia) ou por um tipo tradicional de organização.
É interessante notar que ao mesmo tempo em que aumentam a racionalização e a burocracia,
também um dado irracional aparece. Acreditava-se que a ciência livraria o homem dos deuses e
demônios, no entanto, a ciência destruiu os valores antigos, mas não deu à humanidade nenhuma
crença em troca. Isso porque a ciência pode mostrar ao homem os fenômenos, mas não pode dizer a
ele no que acreditar ou como usar estes fenômenos. A racionalidade e a irracionalidade aparecem
juntas como conseqüência da burocratização. Esta relação pode ser útil para ajudar a entender a
posição ambivalente de entendimento que Weber tinha da burocracia e da burocratização. Enquanto
considerava a burocracia a forma mais eficiente de organização inventada pelo homem, Weber
temia que esta eficiência resultante da crescente burocratização do mundo moderno constituísse a
maior ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas das sociedades ocidentais.
Quanto à burocracia e poder, no caso ideal típico, o burocrata tem os atributos de
imparcialidade, perícia e obediência. O líder político está engajado em lutas por poder. Sob esse
ponto de vista, o aparato burocrático é uma simples ferramenta nas mãos de um senhor, seja ela um
déspota, um presidente eleito ou um chefe de gabinete. Weber achou inerente a cada tendência
burocrática uma expansão de suas funções para áreas que idealmente se encontravam fora de sua
jurisdição.
Com respeito ao aspecto democrático da administração pública, Weber afirmava que em uma
burocracia moderna, os princípios democráticos são necessariamente violados. O modelo de
administração democrática de Weber é parecido com o de Marx, mas Weber postulava que só podia
ser aplicado com sucesso em pequenas comunidades.
Apesar do pessimismo de Weber com respeito às conseqüências de longo prazo da
burocratização e de seu medo relacionado ao declínio da democracia e liberdade individual, ele foi
cauteloso em não tirar conclusões definitivas e dogmáticas sobre o dominação futura da burocracia.
De fato, em sua análise da situação do poder na burocracia, Weber enfatizou que inerente ao tipo de
organização burocrática existem tendências que tanto favorecem quanto desencorajam a dominação
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6. burocrática. Portanto, se a burocracia continuará uma simples ferramenta a serviço de seus senhores
legitimados ou se ela ira substitui-los, depende de forças externas operando sobre ela sem uma
estrutura social específica. Neste sentido, a posição de Weber é claramente distinta dos outros
escritores de escolas posteriores que estudaram burocracia como um sistema de dominação política.
AS CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA
O tipo ideal de burocracia é uma construção conceitual de alguns elementos empíricos
dentro de uma lógica precisa e de uma forma consistente, uma forma que, em sua pureza ideal,
nunca será encontrada na realidade concreta.
As principais características do tipo burocrático de organização são:
 Elevado grau de especialização;
 Estrutura de autoridade hierárquica que determina áreas de comando e responsabilidade;
 Impessoalidade dos relacionamentos entre os membros da organização;
 Recrutamento e seleção baseados na habilidade e conhecimento técnico;
 Existência de um sistema de controle baseado em regras racionais, regras que tentam regular a
completa estrutura e processos organizacionais com base no conhecimento técnico e buscando
obter a máxima eficiência.
Podemos então inferir que o que torna uma organização mais ou menos burocrática não é a
simples existência de regras, e sim a qualidade destas regras. O feudalismo, por exemplo, era
regulado por regras, mas essas regras baseavam-se em tradição e não em conhecimento e perícia
técnica e pensamento racional.
CONSIDERAÇÕES DO AUTOR
Na análise Marxista, o conceito de burocracia referia-se estritamente aos problemas de
administração do estado, concebido como um aparato opressivo da classe capitalista. Os problemas
da burocracia se deviam a luta entre classes.
Weber categorizou a burocracia como um tipo de organização e enfatizou que a idéia de
que a burocracia iria desaparecer era ingênua. Para Weber a permanência ou não da burocracia era
de segunda importância, o principal era entender os impactos da burocracia na sociedade. Do ponto
de vista de Weber, burocratização significa principalmente o crescente aumento de tipos racionais
de organização, em todos os sistemas administrativos, dentro e fora das organizações públicas. Mais
largamente, ela também se refere ao aumento de racionalização nos relacionamentos e crenças
humanas.
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7. Mas, se Marx definiu burocracia como um instrumento de opressão e Weber como um de
eficiência, com Michels e aqueles que impressionados pelo subseqüente crescimento dos regimes
totalitários, divididos pelo pessimismo Maquiavélico sobre democracia, a burocracia deixa de ser
um instrumento e torna-se o dominador. Neste terceiro estágio teórico, a burocracia é estudada
como um sistema político de dominação que aparece de um deslocamento de poder das fontes
legitimas de autoridade para os burocratas que estão em uma posição dominante devido ao seu
conhecimento especializado. Para Weber a dominação política da burocracia era problemática e
dependia das forças externas de cada situação específica. Para Michels e Burnham, ela se tornava
um resultado inevitável, inerente à dinâmica interna da burocracia.
Agora, se tentarmos identificar elementos comuns subjacentes às teorias clássicas da
burocracia, o mais básico de todos é o escopo inclusivo. A análise estava ligada com a completa
estrutura social, com todas suas tensões e dilemas. Tanto os efeitos das transformações sociais eram
estudados em relação às organizações, quanto a burocracia e seu impacto na sociedade eram
observados. Todos os escritores também adotaram uma perspectiva histórica abrangente, o que
ajudou os escritores clássicos a verem os problemas organizacionais e suas conseqüências em todas
as suas dimensões fundamentais e suas relações com os problemas sociais de nossa civilização
organizacional. Outra atitude comum aos escritores clássicos foi seu anti-formalismo. Em seus
estudos eles não se baseavam em livros legais, ou regras administrativas, porque eles estavam
conscientes da diferença entre o que as pessoas dizem que fazem e o que elas realmente fazem.
Outro tema freqüente na literatura clássica é a preocupação com o impacto da burocracia na
liberdade e personalidade individual. Um problema advindo desta abrangência de escopo que pode
ser citado, é a falta de rigor e precisão que só é obtida por pesquisas mais restritas e menos
ambíguas. Os conceitos usados pelos escritores clássicos são geralmente imprecisos e não se pode
ter certeza da forma em que estão ligados com a realidade social que desejam revelar.
TEORIA DAS ORGANIZAÇÕES: UMA VISÃO GERAL
Mouzelis fornece uma visão geral do estudo realizado no livro. Algumas de suas
considerações seguem abaixo:
“Nós rastreamos a fonte inicial da tradição burocrática até Marx, Weber e Michels. De uma
forma bastante genérica, estes escritores tentaram analisar e desenvolver soluções para os
problemas cruciais criados por uma civilização industrial e organizacional. Para Marx a questão da
burocracia não ocupa o lugar central em sua crítica à sociedade industrial. Os problemas advindos
da burocracia e a alienação é uma instância, um aspecto de um problema maior, a dominação de
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8. classes, esse sim a fonte de toda a alienação e de todas as doenças sociais. A abolição de classes é a
solução para colocar um ponto final em todos os tipos de alienação. Portanto em uma sociedade
comunista a dominação burocrática é suprimida e as condições sociais provêm um modelo dentro
do qual a liberdade individual é possível pela primeira vez na história da humanidade.
O otimismo de Marx, sua fé em uma sociedade sem divisão de classes, não permitiu que ele
identificasse os problemas organizacionais que são comuns tanto a sociedades industriais quanto a
sociedades não-industriais. É neste sentido que as análises de Weber e Michels são complementares
à crítica Marxista dos aspectos estritamente capitalistas da sociedade moderna. Em seus estudos o
foco é dado aos aspectos organizacionais de nossa sociedade. Continua a haver preocupação com os
problemas de alienação e liberdade, mas estes itens tomam um aspecto diferente. O problema não é
tanto a dominação de classe, mas a dominação burocrática – as tendências totalitárias de
organizações de grande escala que ameaçam as instituições democráticas do mundo ocidental e, em
nível de indivíduo, as potencialidades humanas para razão e livre arbítrio.
Mas o elemento comum nos trabalhos de Marx e Weber é o escopo abrangente e a
perspectiva histórica. Apenas quando uma sociedade inteira torna-se a principal unidade de análise
e quando sua estrutura social é vista em um contexto histórico e evolutivo, que o tipo de problemas
com os quais os escritos clássicos se preocupavam aparecem e podem ser confrontados. Estes
problemas demandam uma forte orientação humanista, uma profunda preocupação com a condição
humana em um mundo dominado por forças que impedem a aplicação da razão em assuntos
humanos. Resumindo, os escritores clássicos estavam preocupados principalmente com os
problemas de poder, com o problema crucial de alienação e liberdade social. Juntas, as análises de
Marx e Weber constituem o diagnóstico mais profundo e crítico da sociedade moderna.
Os escritos pós-Weberianos deslocaram seus focos de análise do nível social para o
organizacional. Tomando como ponto de partida o tipo de burocracia ideal de Weber (que foi usado
por Weber para abrangentes comparações inter-culturais e históricos), eles tentaram modificá-la e
construir um modelo mais empírico de burocracia, mais adequado para uma análise da estrutura
interna das organizações burocráticas. Dentro deste contexto restrito, eles reexaminaram de uma
maneira mais rigorosa e empírica, alguns dos problemas propostos pelos escritores clássicos
(especialmente os problemas de democracia e liberdade individual em uma sociedade
burocratizada). (...).
Os valores de liberdade humana e razão fizeram que os escritores clássicos se
preocupassem com o impacto da burocratização na estrutura de poder da sociedade – e para tais
problemas um modelo conceitual abrangente e o método de comparação histórica é usado.
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9. Concluindo, olhando para o avanço global da burocracia e das tradições gerencias, podemos
representá-lo esquematicamente por duas linhas tendo pontos de partida diametralmente opostos ( a
primeira começa com a sociedade como unidade básica de análise e a outro com o indivíduo) e que
tendem a convergir gradualmente em algum lugar intermediário, i.e. maior ênfase é posta no nível
organizacional de análise.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
Mouzelis, Nicos P., 1967. Organisation and Bureaucracy. Chicago: Aldine Publishing Company.
1967.
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10. Concluindo, olhando para o avanço global da burocracia e das tradições gerencias, podemos
representá-lo esquematicamente por duas linhas tendo pontos de partida diametralmente opostos ( a
primeira começa com a sociedade como unidade básica de análise e a outro com o indivíduo) e que
tendem a convergir gradualmente em algum lugar intermediário, i.e. maior ênfase é posta no nível
organizacional de análise.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
Mouzelis, Nicos P., 1967. Organisation and Bureaucracy. Chicago: Aldine Publishing Company.
1967.
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