O documento discute a participação popular nas políticas públicas no Brasil após a Constituição de 1988. A constituição estabeleceu a participação da população na formulação de políticas através de conselhos, porém esses espaços acabaram se tornando arenas de disputa e cooptação política. Novos movimentos sociais passaram a atuar nesses conselhos para fortalecer a garantia de direitos, mas revelaram contradições internas nos movimentos e tensões com o sistema capitalista.

1. A INSERÇÃO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS POLÍTICAS PÚBLICAS
NO BRASIL1
Ana Paula da S. Pereira2
Um grande desafio para a América Latina e em especial para o Brasil é o de se
efetivar e assegurar a construção de uma cultura democrática, em que sejam garantidos os
direitos e anseios da sociedade como um todo. Dentre estes, estão a garantia de condições dignas
de vida para todos sem distinção da condição econômica ou grupo social.
No caso do Brasil, os primeiros passos foram dados com a promulgação da Constituição
Federal de 1988, materialização de uma nova ordem social em que os direitos humanos foram
postos na ordem do dia os direitos resguardados como ação do Estado.
O texto constitucional estabelece grande ênfase no viés da participação da população
quando na efetivação das políticas públicas. Tomando esse fator como requisito básico para a
efetivação do processo democrático das gestões públicas, tal princípio encontra-se no art. 10
inciso VII, parágrafo único, e ainda no art. 194 da Constituição Federal de 1988. De acordo com
este último, é assegurada a participação da comunidade nos colegiados dos órgãos públicos, em
que seus interesses sejam objeto de deliberação.
Nessa análise da expressão constitucional brasileira, SIMÕES (2007) defende que esse
conteúdo expressa a superação da concepção tecnocrática na administração do Estado, deixando
evidente que não apenas as decisões técnicas, mas também as decisões políticas expressam igual
valor. Estabelece-se, neste sentido que a população, elemento central das ações do Estado,
participa das decisões deliberando sobre os rumos políticos de ações que irão afetar no destino de
todos.
1
Artigo produzido a partir de fragmento da dissertação de mestrado com o título “O projeto de revisão do Plano
Diretor de Maracanaú: experiência de participação popular? Defendido em 13 de abril de 2011, pela Universidade
Estadual do Ceará.
2
Assistente Social, especialista em Arte e Educação, mestre em Políticas Públicas e Sociedade, servidora da Prefeitura
de Maracanaú –CE, docente da Faculdade Ratio e Faculdades Cearense.

2. Ainda sobre sua análise SIMÕES (2007) afirma que a Constituição de 1988 instituiu a
participação da comunidade, ou sociedade, na gestão administrativa por meio dos Conselhos das
diversas políticas públicas. Salientando que a inserção se materializa com a indicação de
representantes da sociedade e do Poder Público. O inciso VII do art. 194, relacionado à
seguridade social, apresenta dentre outros objetivos:
“VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão
quadripartite, com a participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados
e do Governo nos órgãos colegiados” (CF, 2004, p.204)
A instituição dos Conselhos disseminou-se em todas as esferas das políticas públicas no
Brasil, fazendo parte das estruturas de Estado nas três instâncias federativas (federal, estadual e
municipal), ressaltando a ênfase na descentralização política como um dos princípios da
Constituição de 1988. Salientando que neste aspecto, o processo de democratização do Estado no
Brasil, foi construído a partir de embates históricos, entre sociedade civil e Estado,
caracterizando a busca da cultura democrática como um ideal quase que inatingível em nosso
pais.
Quando as políticas públicas passam a ser concebidas a partir da perspectiva
participativa, a população atendida pelas por estas, em conjunto com o Estado, monitoram,
digamos assim, sua rela efetivação, avaliando seus resultados e discutindo suas melhorias.
No entanto é preciso se fazer uma ressalva quanto ao tipo de concepção democrática
estabelecida na proposta constitucional. Na proposição do texto constitucional há no inciso VII a
ideia de caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, o que
significa uma participação referendada pela representação dos diversos segmentos das categorias
sociais. A ressalva que faço, tem relação com esse modelo de participação representativa,
cabendo aos segmentos sociais inseridos no processo estabelecerem a escolha de seus
representantes.
É a partir dessa “escolha” que se estabelece um intenso embate político dos segmentos
sociais por tratar-se de esferas não hegemônicas no tocante ao referencial político e aos
processos reivindicativos. As esferas representativas dos segmentos sociais brasileiros
apresentam em sua composição, várias percepções políticas da dinâmica social, sendo esse fator
considerado o facilitador para a ocorrência dos conhecidos casos de cooptação dos movimentos
sociais (compreendidos aqui como expressão política dos segmentos sociais) na intensa disputa
de espaço com o Estado.
“A vulnerabilidade da participação à descaracterização, quer pela cooptação dos grupos sociais
superincluídos, quer pela integração em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial

3. democrático e de transformação das relações de poder está bem ilustrada em vários dos casos
analisados(...)a participação pode ser transformada em um processo de controle social organizado
de cima para baixo (top-down), no qual interesses e atores hegemônicos encontram uma nova
fórmula de prevalecer sobre interesses e atores subordinados, com menos capital político ou de
organização.”(SOUZA SANTOS, 2002, p.60)
Após a consolidação democrática no Brasil e a efetivação dos Conselhos de políticas
públicas o debate político passou a ser direcionado para a avaliação da dinâmica da participação
das representações da sociedade civil, desencadeada pela não efetivação imediata de alguns
direitos sociais garantidos na Constituição Federal (CF 1988) e a perda política sofrida pelos
movimentos com a crise dos anos de 1990 nos processos de instituição de uma política financeira
globalizada, reforçado pela instituição da chamada “contra-reforma neoliberal3
.
Analisando o caso brasileiro, Dagnino (2004) considera um equívoco da esquerda
histórica, que até o período da década de 1990 compreendiam os movimentos sociais numa
mesma perspectiva identitária com um perfil político hegemônico. A visão de que todos os
movimentos sociais e suas representações tinham como bandeira de luta única, a construção de
uma nova via política para a sociedade brasileira, no caso o socialismo, foi um erro, já que nem
todos os segmentos dos movimentos sociais percebiam claramente o processo excludente da
sociedade capitalista vivenciado no Brasil, sendo essa leitura bastante tratada nos movimentos
sindicais e dos partidos políticos, não sendo essa a mesma vivência nos movimentos populares,
como das associações de moradores por exemplo.
Um dos fatores determinantes que justifica a ausência da compreensão real da estrutura
sócio-política existente no Brasil é a absoluta falta de acesso às condições dignas de vida. Essa
foi a tônica dos movimentos populares (associações de bairros de periferia, favelas dentre
outros), a busca para essa conquista foi deliberadamente assumida pelos representantes desta
categoria social, nos moldes da vertente democrática liberal que no Brasil foi recheada pela
cultura patrimonialista e centralizadora como nos aponta CHAUI (2000).
Neste embate político interno dos movimentos sociais, ressalta-se ainda os segmentos
dos grupos específicos como é o caso do movimento feminista, movimento negro e movimento
LGBTT. O reconhecimento das particularidades intrínsecas desses grupos configurou o debate
político de forma mais intensa a partir dos anos de 1990, entretanto, a dificuldade dos
3
“Ao longo dos anos de 1990, propagou-se na mídia falada e escrita e nos meios políticos e intelectuais brasileiros uma avassaladora
campanha em torno de reformas. A era Fernando Henrique Cardoso(FHC)foi marcada por esse mote, que já vinha de Collor,(...).
Tratou-se, como se pôde observar, de ‘ reformas’orientadas para o mercado, num contexto em que os problemas no âmbito do Estado
brasileiro eram apontados como causas centrais da profunda crise econômica e social vivida pelo país desde o início dos anos
1980.Reformando-se o Estado, com ênfase especial nas privatizações e na previdência social, e, acima de tudo, desprezando as
conquistas de 1988 no terreno da seguridade social e outros – a carta constitucional era vista como perdulária e atrasada.”
(BEHRING-BOSCHETTI, 2008, p.148)

4. tradicionais partidos de esquerda em creditar apoio nessas lutas das categorias específicas,
arrefeceu a participação de muitos membros engajados. Criando assim um esvaziando no debate
político da garantia plena dos direitos, focando esse publico para defesa de suas reivindicações
específicas.
A partir desse contexto, verifica-se que as esferas de participação institucionalizadas, os
chamados conselhos de políticas públicas e conselhos de direitos, passam de ganho da sociedade
civil para espaço de risco, quanto à integridade dos movimentos sociais e de sua
representatividade, reforçando a ideia liberal de que as massas não estão aptas ao processo de
participação direta na condução das deliberações do Estado.
Com efeito, a institucionalização da participação popular é compreendida em algumas
análises como uma jogada liberal para anular o poder de mobilização dos segmentos sociais
excluídos do processo produtivo, colocando-os em uma esfera “engessada” sob a égide de uma
estrutura de Estado que em sua essência, se faz alheio à dinâmica cotidiana dos movimentos
sociais.
“A participação comunitária também é um derivativo da concepção liberal. Ela concebe o
fortalecimento da sociedade civil em termos de integração, dos órgãos representativos da sociedade
aos órgãos deliberativos e administrativos do Estado. Por isso, a participação coorporativa
comunitária se caracteriza como uma forma institucionalizada. Os grupos organizados devem
participar no interior dos aparelhos de poder estatal de forma que as esferas do público e do privado
possam fundir.” (GOHN, 2001, p.16)
Esta fusão entre o público e o privado gerou outro equívoco responsável pela chamada
crise de representatividade dos movimentos sociais nas instâncias dos Conselhos. O debate
sobre a questão do público e do privado estende-se por várias nuances que não serão detalhadas
aqui por ser questão que exige ampla exposição.
Dessa forma, o conflito público e privado evidenciou um dos aspectos da cultura
política vivenciada no Brasil, o patrimonialismo. Este foi expresso a partir da condução das
decisões do Estado quanto ao protecionismo ao capital privado no episódio das privatizações das
empresas estatais no período dos anos de 1990, por exemplo. A cultura patrimonialista ocorreu
em detrimento das políticas sociais, garantidas no texto constitucional, que foram duramente
revisadas tanto no orçamento público quanto na redefinição do arco de beneficiários destas
políticas.
As emendas constitucionais e as medidas provisórias oriundas do Executivo Federal,
eram agora parte do cotidiano do Legislativo (Câmara Federal). Eram os pacotes de ajuste que
alteravam os dispositivos constitucionais que eram impedimentos para a política de enxugamento
das ações do Estado. O Congresso Nacional, apreciou e aprovou vários ajustes a custa de acordos

5. fechados via bancada governista. Restando aos conselhos de políticas públicas, ter como pauta
permanente o alinhamento das medidas de ajuste ao ordenamento das políticas aos quais eles
faziam o controle social.
O que ocorria na Câmara Federal, os processos de acordos fechados, passou a fazer
parte do cotidiano destes conselhos, um processo de cooptação das lideranças que representavam
a sociedade civil, marcou profundamente os bastidores destes que eram os espaços de controle
social e político da sociedade.
A dinâmica foi tão intensa desses processo que ganhos históricos dos movimentos
sociais brasileiros na década anterior (anos de 1980) foram colocados em negociações. Porém a
resistência dos sindicatos consolidados em lutas anteriores, como por exemplo na ditadura
militar (1964-1985), grupos políticos de esquerda e a inserção dos chamados novos movimentos
sociais reverteram a situação passando a deflagrar essa faceta do Estado.
Os novos movimentos sociais na verdade são os segmentos considerados específicos,
como movimento negro, movimento de mulheres (mais amplo que o feminista) e movimento de
lésbicas, gays, bissexuais, transexuais e transgêneros (LGBTT).
Inicialmente sem inserção nos espaços dos conselhos, o segmento dos novos
movimentos sociais percebeu a possibilidade de reversão do processo de cooptação a partir da
inserção de seus quadros nesta representação. Mesmo que para isso fosse causar embate frente
aos demais segmentos da sociedade civil organizada e já consolidados com seus assentos nos
conselhos gestores das políticas públicas.
A partir desta retomada, os novos movimentos sociais inseridos nessa dinâmica passam
a fortalecer a garantia a efetivação dos direitos previstos nas leis ampliando as demandas sociais.
Certamente para que isso ocorresse os conselhos de políticas públicas passaram a comportar uma
intensa arena de disputa que se travava entre os representantes da sociedade civil entre si.
Em análise, conclui-se que esse fato trás mais ganhos para o Estado e perdas para a
representação da sociedade civil. Pois o Estado tem sua representação formatada a partir do
princípio da fidelidade ideológica, dessa forma não há questionamentos na condução das
propostas.
As contradições sociais expressam a linha tênue entre a democracia e o capitalismo as
divergências existentes dentro dos movimentos sociais apontam para uma configuração social
permeada de entraves que permitam a plenitude de usufruto das riquezas produzidas em nossa
sociedade, expressam natural de um sistema formatado em processos de desigualdades, como é o
sistema capitalista.

6. Sendo assim, o contraditório mais uma vez determinou que nada que aparenta ser o é
efetivamente, dessa forma o que poderia ser considerado perda absoluta na luta dos movimentos
sociais, passou a ser algo de importância para diferenciar os movimentos sociais a partir dos
referenciais ideológicos e dos propósitos de construção de um ideário de sociedade justo e
igualitário.
Diante destas considerações o termo institucionalização da participação popular aponta para
a crítica ao processo como ocorreu a inserção da sociedade a partir das representações dos
diversos segmentos sociais, nos espaços decisórios das políticas públicas no Brasil. O que
transparece quando se analisa detalhadamente os fatos é que a participação popular só é
considerada legitima quando inserida nas esferas institucionais similares à estrutura do Estado.
Assim espaços como Assembléias Populares, os Fóruns Sociais não fossem suficientes como
espaço de interlocução direta com o Estado. Mas oficialmente a interlocução entre Estado e
Sociedade Civil no Brasil oficialmente se dá a partir das estruturas de conselhos inseridas em
todas as políticas públicas.
.O que se pode concluir é que a possibilidade de ampliação dos espaços participativos já
é um processo amplamente utilizado pelos diversos segmentos dos movimentos sociais. Os
Fóruns Sociais estão cada vez mais buscando se fortalecer a partir da utilização de instrumentos
previstos na Constituição Federal de 1988 – como é o caso do “projeto de lei de iniciativa
popular”.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Cassimiro; BONETI, Lindomar Wessler; SOULET, Marc-Henry. Conceitos e dimensões da
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CHAUÍ, Marilena, Brasil: Mito Fundador e Sociedade Autoritária. São Paulo, Fundação
Perseu Abramo, 2000.
DAGNINO, E. (org.), Os anos 90: política e sociedade no Brasil, São Paulo, Ed. Brasiliense,
2004.
DAGNINO, E., Sociedade civil, participação e cidadania: de estamos falando? , em Daniel
Mato (coord.), Políticas de ciudadania y sociedad civil em tiempos de globalización. Caracas:
FACES, Universidad Central de Venezuela, 2004, pp. 95-110,
www.bibliotecavirtual.caclso.org.arg/ar/libros, acesso em 24/05/2010 às 9h15min.