Bens p+üblicos 2

Prof.: Gustavo Scatolino
Twitter: @gscatolino
Gustavo Scatolino Silva
Procurador da Fazenda Nacional
Professor de Direito Administrativo
http://gustavoscatolino.blogspot.com/
http://br.groups.yahoo.com/group/scatolino/
"O rio corta a rocha não por causa de sua força, mas por causa de sua
persistência."
BENS PÚBLICOS
DOMÍNIO PÚBLICO: São todos os bens que são destinados à coletividade. Incluem-se os
bens próprios do patrimônio do Estado(ex: praças) e que são inapropriáveis por natureza (ex: ar).
DOMÍNIO EMINENTE: é o poder geral do Estado sobre tudo quanto esteja em suas
linhas territoriais, decorrente de sua própria soberania. Disponibiliddade potencial de que é detentor
o Estado em razão de seu poder soberano.
CONCEITO – Entre os doutrinadores prevalece o entendimento de que são todas as coisas
materiais ou imateriais, móveis ou imóveis, em que os titulares são as pessoas jurídicas de direito
público ou as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, quando estes
bens estiverem vinculados à prestação do serviço público da respectiva entidade.
Entretanto, o Código Civil de 2002 apresenta o seguinte conceito:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for
a pessoa a que pertencerem.
Dessa forma, devemos fazer a observação que o ordenamento jurídico brasileiro fixou um
conceito mais restrito, considerando bens públicos somente aqueles pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público, quais sejam: a União, os Estados, o DF, os Territórios, os Municípios e
suas respectivas autarquias e fundações de direito público.
CLASSIFICAÇÃO
Quanto à titularidade
Os bens públicos podem ser bens federais (da União), estaduais (dos Estados), distritais (do Distrito
Federal), municipais (dos Municípios), autárquicos (das autarquias) e fundacionais (das fundações de direito
público)
Os bens federais pertencem à União e são regidos, em especial, pelo Decreto-Lei n. 9.760, de
1946. A CF define os bens pertencentes à União:
Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental,
definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as
praias fluviais;
IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a
sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade
ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas
que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu
território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas
milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos
casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância (art. 11, Lei n.
8.617/93). O Brasil exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental, para efeitos de
exploração dos recursos naturais.
A zona econômica exclusiva brasileira compreende uma faixa que se estende das doze às
duzentas milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do
mar territorial (art. 6º, Lei n. 8.617/93).
O mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas marítima de largura,
medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas
náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil. A soberania do Brasil estende-se ao
mar territorial, ao espaço aéreo sobrejacente, bem como ao seu leito e subsolo. (art. 1º, Lei n.
8.617/93).

Terrenos de Marinha São todos aqueles que, banhados pelas águas do mar ou dos rios e
lagoas navegáveis, vão até a distância de 33 metros para a parte da terra, contados da linha do preamar médio,
medida no ano de 1831 (este ponto refere-se ao estado do lugar no tempo da execução do art. 15, § 4°, da Lei
de 15 de novembro de 1831).
A influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros, pelo
menos, do nível das águas, que ocorra a qualquer época do ano.
Acontece que em muitos locais não se tem a demarcação da preamar média do ano de 1831. Desse
modo, a União, em vez de contar os terrenos de marinha da linha da preamar-média de 1831, toma como
marco a linha de jundu, isto é, a linha que indica o final das praias e o início da vegetação que a segue.
São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para
o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

São terrenos reservados (também chamados de terrenos marginais) os que, banhados pelas
correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos
horizontalmente, para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias, também medida
em 1831.
Esses terrenos pertencem aos Estados, salvo se, por algum título legítimo, forem do domínio
federal (os situados nos territórios federais e na faixa de fronteira), municipal ou particular (aforamento).
Quanto à natureza
A) Bem de uso comum do povo – são aqueles destinados ao uso comum e geral de toda a
comunidade, tais como os rios, os mares, as estradas, ruas e praças.
B) Bem de uso especial – destinam-se à prestação dos serviços administrativos, como por
exemplo, os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração. São
bens vinculados ao exercício de alguma atividade administrativa ou ao uso especial coletivo. São os
veículos oficiais, prédios públicos onde funcionam repartições administrativas, bibliotecas públicas,
museus e outros locais de acesso aberto ao público.
C) Bens dominicais ou dominiais (bens de domínio privado ou bens do patrimônio
disponível)– constituem o patrimônio disponível das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal ou real, de cada uma das entidades. Caracterizam-se por não possuir uma
destinação específica. Compreendem os bens móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos. São,
por exemplo, as terras devolutas, os terrenos da marinha e seus acrescidos e os terrenos reservados e
acrescidos quando não vinculados a destino público específico. Na forma do art 99 do Código Civil,
parágrafo único, “Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes
às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.”

O Código Civil de 2002 manteve praticamente a mesma classificação do código anterior
(1916), entretanto ressaltou que se incluem entre os bens públicos aqueles pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público. Pelo código anterior, o conceito de bens públicos dominicais deixava
expresso que “constituem o patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios, como objeto de
direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.” Com o Novo Código Civil (2002) a
concepção foi modificada para “os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas
de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.”
OBS! Os bens de uso comum do povo e os de uso especial são bens públicos com destinação
pública específica (afetados) e, portanto, são inalienáveis enquanto conservarem essa qualificação,
na forma em que a lei dispuser. Os bens dominicais, por não terem destinação específica podem ser
alienados respeitadas as exigências legais. No caso de bens imóveis – art. 17, I, Lei n. 8.666/93.
A afetação é o ato ou fato através do qual um bem, não vinculado a um fim específico,
passa a sofrer destinação ao fim público se tornando bem de uso comum do povo ou de uso
especial.
A desafetação ocorre por meio de ato em que um determinado bem vinculado ao uso
coletivo ou ao uso especial tem suprimida essa destinação pública.
OBS! A afetação ou desafetação podem ser expressas ou tácitas. Serão expressas quando decorrem
de lei ou de ato administrativo. Serão tácitas quando resultam da atuação da Administração
Pública, porém sem manifestação expressa a respeito, ou de fato da natureza, o que pode ocorrer,
por exemplo, quando a Administração Pública determina a instalação de uma escola pública num
determinado prédio público desocupado ou quando determina a mudança dessa escola, deixando o
referido prédio novamente desocupado, sem nenhuma destinação, ou, ainda, quando um terreno põe
abaixo um prédio público que sediava uma Secretaria de Estado.
CARACTERÍSTICAS
A) INALIENABILIDADE
Impossibilidade de se transferir a terceiros. Mas essa característica não é absoluta.
Tratando-se de bem afetado, ele precisa ser, previamente, desafetado, para que possa ser
alienado. Isso significa que, enquanto afetados, os bens públicos são absolutamente inalienáveis,
ou seja, não poderá haver sua transferência para terceiros. Nesse sentido, diz o art. 100 do Código
Civil, que os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial (bens afetados) são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. Em termos
mais claros, desafetados estes bens - isto é, suprimindo sua destinação - eles podem ser alienados,
desde que sejam atendidas as exigências legais conforme veremos mais adiante.
Em relação a bens públicos federais, deve ser observado o art. 17, I da Lei n. 8.666/93.
B) IMPENHORABILIDADE
A Administração Pública se submete a um processo de execução especial na forma do art 730
do CPC. Portanto, a Administração Pública se submete a um processo de execução próprio, via precatórios,
regido pelo art. 100 da Constituição Federal, não se admitindo a penhora de bens públicos.

Código de Processo civil
Art. 730. Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora
para opor embargos em 10 (dez) dias; se esta não os opuser, no prazo legal, observar-se-ão
as seguintes regras: (Vide Lei nº 9.494, de 10.9.1997)
I - o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente;
II - far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo
crédito.
C) IMPRESCRITIBILIDADE
Não podem ser adquiridos mediante usucapião. (art. 183 da CF e Código Civil, art. 102).
D) IMPOSSIBILIDADE DE ONERAÇÃO
Não pode incidir hipoteca, penhor e anticrese
SILVIO RODRIGUES, ensina que a hipoteca é o direito real que recai sobre um imóvel,
um navio ou um avião, que, embora não entregues ao credor, o asseguram, preferentemente, do
cumprimento da obrigação. Assim sendo, não paga a dívida, cabe ao credor o direito de excutir o
bem dado em garantia, para com o produto apurado em praça pagar-se, preferentemente e com
exclusão dos outros credores, que só terão direito às sobras, se houver. RODRIGUES, Silvio,
Direito Civil, vol. 5, 2a. edição, 1980, Editora Saraiva.1
Penhor: direito real de garantia sobre coisa móvel alheia cuja posse, no penhor comum, é
transferida ao credor, que fica com o direito de promover a sua venda judicial e preferir no
pagamento a outros credores, caso a dívida não seja paga no vencimento.
Tem como sujeitos o devedor pignoratício (pode ser tanto o sujeito passivo da obrigação
principal como terceiro que ofereça o ônus real) e o credor pignoratício (é o que empresta o
dinheiro e recebe o bem empenhado, recebendo pela tradição, a posse deste).
Anticrese: É um direito real de garantia estabelecido em favor do credor e com a finalidade
de compensar a dívida do devedor, por meio do qual este entrega aquele coisa frugífera,
transferindo-lhe o direito de auferir os rendimentos e os frutos do citado bem.
USO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULAR
NORMAL E ANORMAL
O uso normal é o que se dá de acordo com a destinação principal. Ex: Rua aberta à
circulação.
Já o uso anormal é o que ocorre em desconformidade com a destinação principal como, por
exemplo, ginásio esportivo para show musical.
1
J.M. CARVALHO SANTOS, define a hipoteca como "o direito real de garantia, concedido a certos
credores, de serem pagos pelo valor de certos bens do devedor, dados em garantia, e com preferência a outros
credores, se seus créditos estiverem devidamente transcritos". J.M.CARVALHO SANTOS, Código Civil
Interpretado, pg. 485

Um estacionamento público utilizado por motoristas para estacionarem veículo durante jogo de futebol
realizado, estará em uso comum normal; no caso de estar fechado para evento festivo teremos o uso comum
anormal.
Se uma praia está aberta à visitação para prática de esportes, banho entre outros lazeres , tem-se uso comum
normal; se estiver sendo utilizada para festas, tem-se uso comum anormal. Se for utilizada, porém, uma
parte da calçada para instalar uma barraca ou tabuleiro de venda de acarajé, tem-se uso privativo anormal.
Uso normal ordinário não depende de qualquer consentimento prévio.
Uso normal extraordinário depende de consentimento prévio da administração.
COMUM E PRIVATIVO
O uso comum é aquele diante do qual todos podem, igualmente, utilizar o bem, dispensando, em
regra manifestação prévia do Poder Público.
O uso privativo é aquele em face do qual somente o particular legitimado para tanto, através de
prévio consentimento estatal, utilizará o bem. Em outras palavras, o uso privativo do bem público consiste na
utilização, em caráter exclusivo, de um bem público pelo particular. Assim ocorre quando o particular deseja
utilizar um dos boxes em mercados municipais; colocar mesas do restaurante na via pública; instalar bancas de
revista e jornal nos calçadões e nas praças, etc.
O uso privativo de bens públicos pode ser de bens afetados (uso comum e especial) ou de
não afetados (dominicais)
Os bens afetados podem ser transferidos mediante autorização, permissão ou concessão de
uso.
AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO
Ato discricionário e precário. Pode ser
condicionada (com prazo)
Ato discricionário e precário. Pode ser
condicionada (com prazo)
Interessepredominantemente particular interesse predominantemente público
Dispensa licitação Em regra, exige licitação
São exemplos: autorização de uso para se colocar nas ruas pequenas barracas durante o carnaval;
autorização de uso para se instalar em determinados locais públicos modestas bancas de camelo; autorização
de uso para se colocar nas ruas mesas e cadeiras de bar, etc.
São exemplos: permissão para instalação de bancas de jornal e revista em ruas ou praças;
permissão para uso de boxes em mercados públicos, etc.
São exemplos: concessão de uso (CONTRATO – precedido da modalidade licitatoria
concorrência) de áreas localizadas nas dependências de aeroportos, de portos e de estações rodoviárias, para
exploração de lojas, lanchonetes e restaurantes; concessão de uso de áreas localizadas nas dependências de
escolas e universidades públicas, para instalação de cantinas e livrarias; concessão de uso de sepultura, etc.

Bens não afetados podem ser utilizados mediante locação, arrendamento, comodato,
enfiteuse, concessão de direito real de uso.
A locação dos bens imóveis da União não se sujeita à lei geral das locações, mas sim ao
Decerto-lei n° 9.760/46, ainda em vigor, segundo o qual a locação se fará quando houver conveniência
em tornar o imóvel produtivo, conservando, porém, a União, sua plena propriedade, considerada
arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de
serviços (art. 64, § 1°).
Arrendamento é modalidade de locação que objetiva a exploração dos frutos ou a
prestação de serviços.
Na enfiteuse ou aforamento o domínio útil (uso, gozo e disposição) do imóvel é conferido
ao enfiteuta ou foreiro, cabendo à união somente o domínio direto.
O conceito de enfiteuse pode ser definido como o direito que uma pessoa adquire de usar,
gozar, fruir de determinado bem imóvel alheio, mediante uma remuneração paga anualmente, que
se denomina foro.
Enfiteuse é o desmembramento da propriedade, do qual resulta o direito real perpétuo. em
que o titular (enfiteuta), assumindo o domínio útil da coisa, constituído de terras não cultivadas ou
terrenos por edificar (prazo, bem enfitêutico ou bem foreiro), é assistido pela faculdade de lhe fruir
todas as qualidades, sem destruie a substância, mediante a obrigação de pagar ao proprietário
(senhorio direto) uma pensão anual invariável (foro);
Quanto à natureza, a enfiteuse é o mais amplo direito real sobre coisa imóvel alheia, já que
com ela se pode tirar da coisa todas as utilidades e vantagens que encerra e de empregá-la nos
misteres a que, por sua natureza, se presta, sem destruir-lhe a substância e com a obrigação de pagar
ao proprietário uma certa renda anual.
Concessão de direito real de uso: É instituto de direito real resolúvel, para fins específicos de
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra,
aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de
subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.

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