O documento discute os atos administrativos, definindo-os como manifestações unilaterais de vontade da administração pública que visam adquirir, transferir ou modificar direitos. Apresenta os requisitos essenciais dos atos administrativos, como competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Também classifica os atos de acordo com critérios como liberdade da vontade do administrador, formação da vontade administrativa e destinatários.

1. PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS
DIREITO ADMINISTRATIVO I
OBS: Material de 13 / 05 / 2010.
ATOS ADMINISTRATIVOS
1.DEFINIÇÃO
Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles “ato administrativo é toda
manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados
ou si própria.”
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, ato administrativo
é”...declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes), no exercício de
prerrogativas públicas, manifestadas mediante providências jurídicas
complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de
legitimidade por órgão jurisdicional”.
Segundo as definições destes dois renomados administrativistas
podemos apontar, como condições para a existência dos atos administrativos:
• Que a Administração aja nessa qualidade
• Que contenha manifestação de vontade apta a produzir efeitos jurídicos
para a própria Administração, para os administrados ou para seus
servidores
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2. • que seja realizado por agente competente, com finalidade pública e
revestido da forma legal.
2. REQUISITOS OU ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
São cinco os requisitos ou elementos do ato administrativo:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Estes elementos são o cerne,
a estrutura de todo ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionário.
• Competência: condição primeira de validade do ato administrativo.
Significa o poder atribuído ao agente da Administração para o
desempenho de suas funções. Resulta de lei que a delimita. A
competência é requisito de ordem pública, intransferível e improrrogável.
Pode, no entanto ser delegada e avocada, de acordo com as normas
que regulam a Administração.
Convém enumerar algumas características da competência:
* é de exercício obrigatório e portanto é irrenunciável, embora possa ser
parcial e temporariamente delegada, na forma da lei, situação que de forma
alguma implica na renuncia da competência.
* é intransferível, valendo a mesma observação feita no item acima
* é imodificável pela vontade do agente, vez que decorre de lei
* é imprescritível, pois seu não exercício não a extingue.
Regras de delegação de competência e avocação inseridas na lei
9784/99:
* regra geral : possibilidade de delegação de competência só sendo
vedada por lei
* a delegação pode ser feita para órgãos ou agentes com ou sem
subordinação hierárquica
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3. * deve ser parcial, nunca atingindo toda a competência do órgão ou do
agente
*deve ser por prazo determinada, podendo ou não conter ressalva de
exercício da atribuição delegada
* o ato da delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade
delegante
* o ato de delegação e sua revogação devem ser sempre publicados no
meio oficial
* o ato deve mencionar expressamente a delegação, pois o delegado
responde pelos atos praticados no exercício da delegação
* é vedada a delegação de atos de caráter normativo, de decisão de
recursos administrativos e de matérias de competência exclusiva do órgão
ou autoridade.
• Finalidade: É elemento vinculado de todo ato administrativo, quer seja
ele discricionário ou vinculado. Não se admite ato administrativo sem
finalidade pública ou desviado da finalidade pública. A finalidade é
aquela indicada na lei de forma explícita ou implícita, ficando o
administrador completamente vinculado ao que pretende a lei.Alteração
de finalidade consubstancia desvio de poder, rendendo ensejo à
invalidação do ato.
• Forma: para o direito administrativo a forma adquire relevância, pois
constitui garantia jurídica para a Administração e para o administrado. É
elemento vinculado, imprescindível a sua validade. Normalmente, os
atos administrativos são escritos. Porém há casos em que certos atos
são verbais e até mesmo são consubstanciados na linguagem de sinais,
como no caso dos sinais de trânsito, por exemplo.Convém ressaltar que
só é admissível ato administrativo não escrito em casos de urgência,
transitoriedade ou irrelevância do assunto, caso contrário vigora o rigor
da forma legal, sem a qual, o ato poderá ser invalidado.
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4. • Objeto: é o conteúdo do ato. É o que ele dispõe. Diz respeito ao efeito
jurídico imediato pretendido pelo ato. Da mesma forma que o direito
privado o objeto deve ser lícito, possível, certo (definido quanto ao
destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) e respeitar a moralidade.
• Motivo: é o pressuposto de fato e de direito que enseja a edição do ato
administrativo. Pressuposto de fato pode ser considerado o conjunto de
circunstâncias que levaram a Administração a editar o ato. Pressuposto
de direito é o dispositivo legal no qual o ato se baseia. Segundo a teoria
dos motivos determinantes, uma vez consignados expressamente os
motivos do ato administrativo, estes ficarão vinculados, obrigando a
Administração. Como motivação, deve ser entendido a exposição dos
motivos, ou seja, é a demonstração de que a situação de fato realmente
existe. É necessária para os atos vinculados e para os discricionários,
pois é garantia de legalidade. A motivação foi alçada a categoria de
princípio pela lei 9784/99 e é em regra obrigatória. Só não será quando
a lei a dispensar ou quando incompatível com a natureza do ato..
3. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Podemos entender como atributos do ato administrativo,certas
características que os diferenciam dos atos jurídicos privados. Estamos nos
referindo a presunção de legitimidade e veracidade, à auto-executoriedade e à
imperatividade dos atos administrativos.
• Presunção de legitimidade e veracidade: A presunção de legitimidade
decorre do próprio princípio de legalidade previsto no artigo 37 da
Constituição Federal. Necessário a presunção de legitimidade pois não
poderiam, os atos administrativos, ficarem à espera da solução de
possíveis impugnações pelos administrados para só então serem
executáveis. No que tange à presunção de veracidade, esta diz respeito
aos fatos alegados pela Administração para a prática do ato, os quais se
presumem verdadeiros até prova em contrário (presunção júris tantum)
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5. Tal situação acarreta a prova da ilegalidade ou da inveracidade, a quem
alega.
• Auto-executoriedade: Em decorrência desse atributo, o ato
administrativo pode ser executado pela Administração Pública sem que
haja necessidade de provocação do Judiciário para fazer cumprir as
determinações e execuções de seus atos. Entretanto, a auto-
executoriedade não existe, também, em todos os atos administrativos.
Ela só é possível quando expressamente prevista em lei ou quando se
trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa
ocasionar prejuízo maior para o interesse público. A auto-
executoriedade não significa que o administrado está à mercê do Poder
Público, pois sempre poderá recorrer ao Poder Judiciário para
resguardar seus direitos.
• Imperatividade: Segundo este atributo, a Administração pode impor
seus atos diretamente a terceiros, desde que legais, e
independentemente do seu consentimento, criando, portanto,
obrigações para os administrados. A imperatividade decorre da própria
existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de
validade ou invalidade, devendo ser cumprido ou atendido enquanto não
revogado ou anulado. Deve ser ressaltado que este atributo não está
presente em todos os atos administrativos, pois alguns não necessitam
deste atributo para serem cumpridos, uma vez que dependem
exclusivamente do interesse dos administrados (exemplos: atos
negociais )
4. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Alguns critérios são adotados para a classificação dos atos
administrativos. Vamos analisar os mais utilizados.
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6. 4.1. Quanto à liberdade da vontade do administrador:
• Atos vinculados: são aqueles em que o administrador não tem opção
de escolha, pois a lei não deixa margem para tal comportamento. Daí
dizer-se que “diante de um poder vinculado o particular tem direito
subjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato, sob pena
de não o fazendo sujeitar-se à correção judicial.”(Maria Sylvia Z Di
Pietro) Pode-se concluir que a atuação da Administração Pública é
vinculada quando a lei estabelece uma única conduta diante do caso
concreto, fixando todos os requisitos de atuação da Administração sem
qualquer margem de apreciação subjetiva (Ex. licença maternidade)
• Atos discricionários:são aqueles em que o administrador atua com
certa margem de liberdade de avaliação ou decisão, segundo critérios
de oportunidade e conveniência, formulados pela própria Administração,
ainda que restrita à lei reguladora da expedição do ato. Assim, a atuação
é discricionária quando a Administração tem a possibilidade de eleger
dentre as soluções apresentadas pela lei, aquela que melhor se ajusta à
finalidade pública, observando a oportunidade e a conveniência para a
própria Administração (Ex. licença para interesse particular)
4.2 Quanto à formação da vontade administrativa:
• Atos simples: é o que resulta da manifestação de vontade de um único
órgão administrativo, seja unipessoal ou colegiado. Ex. exoneração de
um servidor comissionado ou decisão administrativa proferida pelo
Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda.
• ´Atos compostos: são os que resultam da manifestação de vontade de
um único órgão, mas depende da verificação por parte de outro órgão
para se tornar exeqüível. Exemplo dado por Hely Lopes Meirelles – “uma
autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal
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7. caso a autorização é o ato principal e o visto é o complementar que lhe
dá exeqüibilidade.”.
• Atos complexos: são os que resultam da manifestação de mais de um
órgão administrativo, cuja vontade se funde para formar um ato único.
Não se deve confundir ato complexo com procedimento administrativo.
No ato complexo as manifestações de vontade se fundem para a
expedição de um único ato, enquanto que nos procedimentos
administrativos há o somatório de vários atos administrativos
intermediários e autônomos que culminam com um ato final. Ex. a
investidura de um servidor é um ato complexo, porque inicia-se com a
nomeação e só se completa com a posse. Já a concorrência é um
procedimento administrativo, porque embora o ato final (adjudicação do
objeto), seja de um único órgão, este ato é precedido de vários outros
autônomos praticados no decorrer do procedimento
4.3 Quanto aos destinatários:
• Atos individuais: destinam-se a regular situações jurídicas concretas,
sendo individualizados seus destinatários. Ex. decreto
expropriatório.Estes admitem impugnação por meio de recursos
administrativos ou de ação judicial, tais como o mandado de segurança,
ação popular, etc..
• Atos gerais: regulam situação jurídica que envolve um número
indeterminado de pessoas.São expedidoscom finalidade normativa e se
destinam a todos que estejam na mesma situação de fato, abrangida
pelas suas determinações. Assemelham-se às lei e portanto são
revogáveis pela própria Administração. Seu ataque pela via judicial se
dá pelo controle de constitucionalidade (art.102, I “a” da CF/88) Ex.
Instruções normativas, circulares normativas, decretos regulamentares
dentre outros .
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8. 4.4 Quanto as prerrogativas da Administração:
• Atos de império: são aqueles praticados pela Administração Pública no
exercício das prerrogativas e privilégios decorrentes da autoridade,
podendo, por este motivo, ser impostos unilateralmente aos
administrados.Ex. apreensão de gêneros alimentícios com data de
validade expirada.
• Atos de gestão: são atos praticados pela Administração Pública em
situação de igualdade com os particulares, tais como alienações,
locações, aquisições etc...
• Atos de expediente: destinados a dar andamento a processos e papéis
que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para receberem
decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São atos
de rotina interna sem caráter decisório.
4. 5 Quanto aos efeitos:
• Atos constitutivos: são os que criam, extinguem ou modificam direitos,
por exemplo, a demissão de um servidor público, a revogação de um ato
administrativo, etc.
• Atos declaratórios:são aqueles utilizados pela Administração para
reconhecimento de um direito preexistente, tais como a licença, a
homologação etc.
• Atos enunciativos: são atos pelos quais a Administração Pública atesta
ou reconhece determinada situação de direito. São as certidões,
atestados e pareceres. Alguns autores não os consideram atos
administrativos.
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9. • Atos extintivos ou desconstitutivos: são aqueles que põe termo a
situações jurídicas individuais. Ex. cassação de autorização,
encampação da concessão etc.
• Atos alienativos: são aqueles pelos quais a Administração opera a
transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Geralmente
dependem de autorização legislativa pois sua realização ultrapassam os
poderes normais do administrador.
4.6 Quanto à exigibilidade:
• Atos perfeitos: são os que reúnem todos os elementos necessários à
sua exeqüibilidade, ou seja, passaram por todo ciclo de sua formação
estando aptos a produzir efeitos.
• Atos imperfeitos: é o que se encontra incompleto na sua formação
dependendo de ato complementar para tornar-se exeqüível e
operante.Ex. minuta ainda não assinada; ato não publicado quando a
publicação for exigência legal, etc
• Atos pendentes: são os que se encontram sujeitos a condição ou termo
para produzir efeitos. Pressupõe um ato perfeito Ex. portaria que entra
em vigor 30 dias após sua publicação.
• Atos consumados: é o que já exauriu seus efeitos, vale dizer,
esgotaram-se na produção dos próprios resultados.Ex. autorização para
uma passeata, depois de realizada
4.7Quanto à eficácia:
• Ato válido: é aquele emanado de autoridade competente para sua
prática contendo todos os requisitos necessários à sua eficácia. Mesmo
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10. válido, pode não ser exeqüível, por estar pendente condição suspensiva
ou termo não verificado
• Ato nulo: é aquele que nasce afetado de vício insanável em razão de
defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento
de sua formação. Não produz qualquer efeito entre as partes, pois não
se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade deve ser reconhecida
pela própria Administração ou pelo Judiciário. Entretanto, enquanto não
proclamada, não é lícito ao particular negar-se ao cumprimento do ato. A
decretação de sua nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, retroage a sua
origem e alcança todos os efeitos passados, presentes e futuros em
relação às partes, só havendo exceção em relação aos terceiros de boa-
fé que foram sujeitos às suas conseqüências reflexas.
• Ato inexistente: é aquele que não chega a se aperfeiçoar como ato
administrativo. Ex: o ato praticado por usurpador de função pública. Ato
inexistente ou ato nulo é ilegal desde seu nascedouro.
Considerações importantes:
Podemos dizer que a perfeição diz respeito à formação do ato. É o que
passa por todas as fases de elaboração (motivação, assinatura, publicação
etc.) Já a validade é a verificação do ato em sua conformidade com a lei.
No que diz respeito à eficácia o ato eficaz é aquele que pode produzir
efeitos imediatamente. Assim, todo ato pendente é ineficaz, pois sujeito a
uma condição ou termo.
O ato inválido pode ser eficaz, pois se o ato e perfeito (formação) está
pronto a produzir efeitos mesmo se inválido. O ato inválido é eficaz até ser
declarada sua nulidade.
5. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
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11. Após a classificação, passamos agora a definir as espécies de atos
normativos. Adotaremos nesta sinopse a classificação de Maria Sylvia Z.Di
Pietro que os divide quanto ao conteúdo e quanto a forma.
5.1 Quanto ao conteúdo:
• Autorização: “ato administrativo unilateral, discricionário e precário
pelo qual a Administração faculta ao particular o uso de bem público
(autorização de uso) ou a prestação de serviço público (autorização de
serviço público) ou o desempenho de atividade material, ou a prática
de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos
(autorização como ato de polícia)” É ato discricionário.
• Licença: “é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a
Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o
exercício de uma atividade.” É ato vinculado.
• Admissão: “é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração
reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito à
prestação de um serviço público” É ato vinculado .
• Permissão: “designa o ato administrativo unilateral, discricionário e
precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta
a um particular a execução de serviço público ou a utilização de bem
público. “ Obs. A Lei 8987/95 que trata da concessão de serviço
público, trata a permissão formalizando-a mediante contrato de
adesão. É ato discricionário.
• Aprovação: “é ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o
controle a priori ou a posteriori do ato administrativo.”
• Homologação: “é ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração
Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza
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12. sempre a posteriori e examina apenas o aspecto de levalidade, no eu
se distingue da aprovação.”
• Parecer: “é o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração
emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua
competência” Pode ser facultativo, obrigatório e vinculante.
• Visto: “é o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade
competente atesta a legitimidade formal de outro ato jurídico. Não
significa concordância com o seu conteúdo, razão pela qual é incluído
entre os atos de conhecimento, que são meros atos administrativos e
não atos administrativos propriamente ditos, porque não encerram
manifestação de vontade.Ex. visto do chefe imediato para
encaminhamento de solicitação ao superior.
5.2 Quanto à forma:
• Decreto:”é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais,
emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador,
Prefeito) Pode conter regras gerais e abstratas, dirigidas a todos
(decreto geral) ou pode se dirigir a uma pessoa ou a um grupo
determinado de pessoas (decreto individual), como é o caso de um
decreto de aposentadoria, de desapropriação, etc. Tratando-se dos que
possuem efeito geral, podem ser regulamentar ou de execução (art.84,
IV da CF/88) ou autônomos (artigo 84, VI da CF/88)
• Resolução e portaria: “são formas de que se revestem os atos, gerais
ou individuais, emanados de autoridades outras que não o Chefe do
Executivo.
• Circular:”é o instrumento de que se valem as autoridades para
transmitir ordens internas uniformes a seus subordinados”.
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13. • Despacho: “ato administrativo que contem decisão das autoridades
administrativas sobre assunto de interesse individual ou coletivo
submetido à sua apreciação”
• Alvará: “instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença
ou autorização para a prática do ato ou exercício de atividade sujeitos ao
poder de policia do Estado. Mais resumidamente, o alvará e o
instrumento da licença ou da autorização, Ele é a forma, o revestimento
exterior do ato; a licença e autorização são o conteúdo do ato.
• Estes são os principais, mas a doutrina elenca outros, a saber, de
caráter normativo temos ainda os regulamentos, regimentos, instruções
normativas; de caráter ordinatório: avisos, ordens de serviço, instruções,
ofícios, provimentos e despachos.
6. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello os atos
administrativos extinguem-se por :
● cumprimento de seus efeitos
● desaparecimento do sujeito ou objeto
● mera retirada que pode ocorrer em virtude de:
* Revogação: ocorre por razões de oportunidade e conveniência.
Pressuposto indispensável para a revogação é que deve ocorrer em
razão de fato superveniente à prática do ato que venha a alterar a
situação preexistente.
* Invalidação (ou anulação): é o desfazimento do ato por razões de
ilegalidade, podendo ocorrer por pronunciamento de ofício da própria
Administração ou após provocação do Poder Judiciário pelo interessado
(ação civil pública, mandado de segurança, ação popular etc....)
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14. *Cassação: decorrente do descumprimento de condições estabelecidas
juridicamente por parte do destinatário.
* Caducidade: ocorre quando uma norma jurídica nova torna
inadmissível a situação antes permitida pelo direito e concretizada no
ato precedente
● Deve ser ressaltado o teor da Súmula 473 do STF: “A administração
pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos, a apreciação
judicial.”
ANULAÇÃO do ato
administrativo
Retirada do ato em decorrência de sua ilegalidade.
Efeitos ex tunc
REVOGAÇÃO do ato
administrativo
Retirada do ato em decorrência de sua inconveniência ou
oportunidade. Efeitos ex nunc
CASSAÇÃO do ato
administrativo
Retirada do ato em razão de descumprimento de condição
pelo beneficiário do ato. Efeito ex nunc
Para finalizar, temos que a possibilidade de “correção” de defeito
existente no ato, em razão de ausência de interesse da parte a quem caberia a
iniciativa de provocar a anulação, dá-se o nome de convalidação.
A doutrina entendia que tratando-se de Direito Administrativo, não
havia sentido em se falar na “vontade”, uma vez que em Administração Pública
vigora o princípio da legalidade, e na edição do ato administrativo existiria
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15. apenas a vontade da lei. Assim, existindo vício, o ato seria ilegal restando
apenas declarar sua nulidade.
Entretanto a lei 9784/99 (lei do processo administrativo) estabeleceu
a possibilidade de convalidação de atos administrativos, divergindo da doutrina.
O artigo 55 da mencionada lei prevê a possibilidade de convalidação
expressa, decorrente do poder discricionário do administrador, caso os defeitos
sejam sanáveis e não acarretem lesão ao interesse público ou a terceiros.
Também no artigo 54 há outra regra normatizando a convalidação,
regra esta impeditiva do controle de legalidade, caso o ato viciado tenha
produzido efeitos favoráveis ao administrado. Neste caso, a Administração
dispõe do prazo decadencial de 05 anos para anular o ato. Não o fazendo,
ocorre a decadência do direito de anulação, importando a convalidação do ato
com o reconhecimento da definitividade dos efeitos dele decorrentes.
Desta forma, se o ato é praticado com vício de incompetência em
razão do sujeito, admite-se a convalidação desde que a autoridade competente
ratifique o ato praticado pelo sujeito incompetente, e que não seja caso da
matéria ser de competência exclusiva da autoridade.
O ato praticado com vício de incompetência em razão da matéria
não admite convalidação. Ex. Se uma Secretaria (educação) pratica ato de
competência de outra Secretaria (saúde), não há que se falar de convalidação.
Quando o vício incidir sobre finalidade e motivo, obviamente também
não há a possibilidade de convalidação, pois a finalidade sempre deve ser o
interesse público e o motivo sempre deve estar presente.
Objeto ilegal também não pode ser objeto de convalidação e quanto
ao vício de forma, só pode ser objeto de convalidação caso a forma não seja
essencial a validade do ato.
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16. REFERÊNCIAS:
MEIRELLES, Hely Lopes – Direito Administrativo Brasileiro – 26ª
Ed./ 2001Malheiros
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella – Direito Administrativo – 18ª
Ed/2005 - Atlas
CARVALHO FILHO, José dos Santos – Manual de Direito
Administrativo - Editora Lúmen Júris 12ª Ed./2005
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