O conceito e estrutura do ato administrativo

DAA – Turma PL

Universidade Lusíada de Lisboa
2009/2010

O ACTO ADMINISTRATIVO
CONCEITO, NATUREZA E ESTRUTURA
ORIGEM E EVOLUÇÃO DO CONCEITO
É um conceito que delimita certos comportamentos da Administração, mas que os
delimita em função da fiscalização da actividade administrativa pelos Tribunais.
A noção de acto administrativo vai servir para um fim completamente diferente, isto é,
para definir as actuações da Administração Pública submetidas ao controle dos
Tribunais Administrativos. O acto administrativo passou assim a ser um conceito que
funciona ao serviço do sistema de garantias dos particulares.
Em resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como garantia da
Administração, e passa a servir depois como garantia dos particulares.
A principal função prática do conceito de acto administrativo, é a de delimitar
comportamentos susceptíveis de fiscalização contenciosa.
Isto resulta muito claro no nosso Direito onde o art. 268º/4 CRP. O acto administrativo
aparece aqui a delimitar os comportamentos da Administração que são susceptíveis de
recurso contencioso para fins de garantia dos particulares.
DEFINIÇÃO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Os elementos do conceito do acto administrativo são:
1) Trata-se de um acto jurídico;
2) Trata-se de um acto unilateral;
3) Trata-se de um acto organicamente administrativo;
4) Trata-se de um acto materialmente administrativo;
5) Trata-se de um acto que versa sobre uma situação individual num caso concreto.
Pode-se dizer que o acto administrativo é: o acto jurídico unilateral praticado por um
órgão de Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de
efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto.
O Código do Procedimento Administrativo usa o termo acto tanto no sentido amplo,
mais corrente na doutrina (art. 1º/1, em que se considera o procedimento administrativo
uma sucessão ordenada de factos), como num sentido mais restrito, em que o acto se
confunde com a decisão, surgindo como a conclusão do procedimento, sentido em que
aponta precisamente o art. 120º
ACTO JURÍDICO
Acto administrativo é um acto jurídico, ou seja, uma conduta voluntária. Dentro dos
factos jurídicos em sentido amplo figuram várias realidades e, nomeadamente, os actos
jurídicos. O acto administrativo é um acto jurídico.
Sendo ele um acto jurídico, são em regra aplicáveis ao acto administrativo os Princípios
Gerais de Direito referentes aos actos jurídicos em geral.
Por outro lado, e uma vez que o acto administrativo é um acto jurídico em sentido
próprio, isso significa que ficam de fora do conceito, sob este aspecto:
1) Os factos jurídicos involuntários;
2) As operações materiais;
3) As actividades juridicamente irrelevantes.

João Soares Lagoaça

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ACTO UNILATERAL
Reporta-se esta categoria a uma classificação conhecida dos actos jurídicos em actos
unilaterais e actos bilaterais.
Ao dizer que o acto administrativo é unilateral, pretende-se referir que ele é um acto
jurídico que provém de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do
concurso das vontades de outros sujeitos.
Nele se manifesta uma vontade da Administração Pública, a qual não necessita da
vontade de mais ninguém, e nomeadamente não necessita da vontade do particular, para
ser perfeita.
Por vezes, a eficácia do acto administrativo depende da aceitação do particular
interessado, mas essa aceitação funciona apenas como condição de eficácia do acto –
não íntegra o conceito do próprio acto.
Por exemplo o acto de nomeação de um funcionário público – é um acto unilateral.
ACTO PRATICADO POR UM ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO
É pois, um acto organicamente administrativo, um acto que provém da Administração
Pública em sentido orgânico ou subjectivo.
Isto significa que só os órgãos da Administração Pública praticam actos administrativos:
não há actos administrativos que não sejam provenientes de órgãos da Administração
Pública.
Os indivíduos que por lei ou delegação de poderes têm aptidão para praticar actos
administrativos são órgãos da administração; as nossas leis denominam-nos também
autoridade administrativa.
Daqui resulta, como consequência, que não cabem no conceito de acto administrativo:
1)
Os actos praticados por órgãos que não integram a Administração Pública:
nomeadamente, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as
empresas de interesse colectivo. Essas entidades, embora colaborem com a
Administração Pública, não fazem parte dela, não a integram. Contudo o
ETAF (arts. 26º/1-b), c), d, e 51º/1-c), d), admite que as pessoas colectivas de
utilidade pública administrativa e as empresas concessionárias possam
praticar “actos administrativos”, contenciosamente recorríveis.
2)
Também não são actos administrativos por não provirem de um órgão da
Administração Pública, os actos praticados por indivíduos estranhos à
Administração Pública, ainda que se pretendam fazer passar por órgãos desta.
É o caso dos usurpadores de funções públicas.
3)
Finalmente, também não são actos administrativos, por não provirem de
órgãos da Administração Pública, os actos jurídicos praticados por órgãos do
Estado integrados no poder moderador, no poder legislativo ou no poder
judicial.
Tem sido discutido o problema de saber se certos actos materialmente administrativos,
mas organicamente provindos de órgãos de outros poderes do Estado, devem ou não ser
considerados actos administrativos e, como tais, sujeitos a recurso contencioso para os
Tribunais Administrativos.
Certas leis avulsas foram admitindo recurso contencioso contra determinadas categorias
de actos materialmente administrativos emanados de órgãos não administrativos do
Estado.


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Tratando-se de actos materialmente administrativos, mas organicamente e
finalisticamente não administrativos, justificar-se-á em princípio que se lhes apliquem
as regras próprias do acto administrativo em tudo quanto decorra de exigências que
revelem da matéria administrativa, mas não já do que decorra de exigências que revelem
de autoria dos actos por autoridades administrativas ou de prossecução de fins
administrativos.
EXERCÍCIO DO PODER ADMINISTRATIVO
Ele deve ser praticado no exercício do poder administrativo. Só os actos praticados no
exercício de um poder público para o desempenho de uma actividade administrativa de
gestão pública – só esses é que são actos administrativos.
Daqui resulta, em consequência que:
1)
Não são actos administrativos os actos jurídicos praticados pela
Administração Pública no desempenho de actividade de gestão privada
(ETAF art. 4º/1-e), f).
2)
Também não são actos administrativos, por não traduzirem do poder
administrativos, os actos políticos, os actos legislativos e os actos
jurisdicionais, ainda que praticados por órgãos da Administração art. 4º/1-a),
b) ETAF).
PRODUÇÃO DE EFEITOS JURÍDICOS
INDIVIDUAL NUM CASO CONCRETO

SOBRE

UMA

SITUAÇÃO

Este último elemento do conceito de acto administrativo tem em vista estabelecer a
distinção entre os actos administrativos, que têm conteúdo individual e concreto, e as
normas jurídicas emanadas da Administração Pública, nomeadamente os regulamentos,
que têm conteúdo geral e abstracto.
O que interessa não é o facto de o acto, em certa altura, estar ou não a produzir efeitos:
o que interessa é que ele visa produzir efeitos, ainda que de momento não os esteja a
produzir por estar sujeito a uma condição suspensiva, a um termo inicial, etc. Parece
pois, mais correcto dizer que o acto administrativo é aquele que visa produzir dados
efeitos jurídicos.
Se a norma jurídica se define como regra geral e abstracta, o acto administrativo deve
definir-se como decisão individual e concreta.
As características geral ou individual têm a ver, com os destinatários dos comandos
jurídicos; pelo seu lado, as características abstracto ou concreto têm a ver com as
situações da vida que os comandos jurídicos visam regular.
O Direito é uma ordem normativa que se dirige aos homens e que se destina a ter
aplicação prática: por isso, entendemos que a referência, na definição de acto
administrativo, à produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual é ainda
mais importante e significativa do que a referência ao caso concreto.
Ficam, fora do conceito de acto administrativo, quer os actos legislativos emanados dos
órgãos de soberania, quer os regulamentos, que são actos normativos praticados pela
própria Administração.


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O PROBLEMA DOS CHAMADOS ACTOS COLECTIVOS, PLURAIS E
GERAIS
Na maioria dos casos não é uma distinção difícil de fazer. Mas por vezes surgem
dificuldades práticas de aplicação.
1) Em primeiro lugar, surgem os chamados “actos colectivos”, isto é, os actos que
têm por destinatários um conjunto unificado de pessoas.
2) Vêm depois os “actos plurais”, são aqueles em que a Administração Pública
toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes.
3) Em terceiro lugar, aparecem os chamados “actos gerais”, que são aqueles que se
aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos eles bem
determinados, ou determináveis no local.
IMPORTÂNCIA DO ACTO ADMINISTRATIVO NO ESTUDO DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
O acto administrativo, é a grande novidade que o Direito Administrativo traz à ordem
jurídica. De facto, normas jurídicas e contratos já eram, há muito, figuras habituais no
mundo do Direito. Agora, o acto unilateral de autoridade, esses, é que é a figura típica
do Direito Administrativo, e é para reagir contra ele – se for ilegal – que existe um
remédio especialmente criado pelo Direito Administrativo, destinado a proteger os
direitos dos particulares ou os seus interesses legítimos, que é o recurso contencioso de
anulação.
O Direito Administrativo nasce, precisamente, para garantir aos particulares a
possibilidade de recorrerem aos Tribunais contra os actos administrativos ilegais que o
prejudicam.
CARACTERÍSTICAS DO ACTO ADMINISTRATIVO
Temos de distinguir, a este propósito, as características comuns a todos os actos
administrativos das características específicas do tipo mais importante de acto
administrativo, que é o acto definitivo e executório.
As características comuns a todos os actos administrativos são:
1) Subordinação à lei: nos termos do princípio da legalidade, o acto administrativo
tem de ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade.
2) Presunção de legalidade: é o efeito positivo do princípio da legalidade. Todo o
acto administrativo, porque emana de uma autoridade, de um órgão da
Administração, e porque é exercício de um poder público regulado pela lei,
presume-se legal até decisão em contrário do Tribunal competente.
3) Imperatividade: é uma consequência da característica anterior. Por vir de quem
vem e por ser o que é, por se presumir conforme à legalidade vigente, o acto
administrativo goza de imperatividade, isto é, o seu conteúdo é obrigatório para
todos aqueles em relação aos quais o acto seja eficaz, e é o nomeadamente tanto
para os funcionários públicos que lhe hajam de dar execução, como para os
particulares que o tenham de acatar.
4) Revogabilidade: o acto administrativo é por natureza revogável pela
Administração. Porque a sua função é prosseguir o interesse público, e este é
eminentemente variável. O acto administrativo é por essência revogável, o que
permite à Administração ir modificando os termos em que os problemas da sua


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competência vão sendo resolvidos, de harmonia com as exigências mutáveis do
interesse público.
5) Sanabilidade: o acto ilegal é susceptível de recurso contencioso e, se for
anulável, pode ser anulado pelo Tribunal Administrativo. Mas, se ninguém
recorrer dentro dos prazos legais, a ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se.
6) Autoridade: consequência do poder de decisão unilateral da Administração, que
se traduz na obrigatoriedade do acto administrativo para todos aqueles
relativamente a quem ele produza os seus efeitos.
Para além destes princípios, importa salientar as três principais características
específicas do acto administrativo definitivo e executório:
1) Condição necessária do uso da força: a Administração não pode fazer uso da
força sem primeiro ter adquirido a legitimidade necessária para o efeito,
praticando um acto definitivo e executório. Sem acto definitivo e executório
prévio, não é possível recorrer ao uso da força;
2) Possibilidade de execução forçada: o acto definitivo e executório, se não for
acatado ou cumprido pelos particulares, pode em princípio ser-lhes imposto pela
Administração por meios coactivos. É uma consequência do privilégio de
execução prévia;
3) Impugnabilidade contenciosa: o acto definitivo e executório é susceptível de
recurso contencioso, no qual os interessados podem alegar a ilegalidade do acto
e pedir a respectiva anulação. Por via de regra, os actos que não sejam
definitivos e executórios não são susceptíveis de recurso contencioso perante os
Tribunais Administrativos. A impugnabilidade contenciosa é, assim, uma
característica específica dos actos administrativos definitivos e executórios.
NATUREZA JURÍDICA DO ACTO ADMINISTRATIVO
Para uns, o acto administrativo tem um carácter de negócio jurídico, e deve por isso ser
entendido como uma espécie do género negócio jurídico, a par da outra espécie, sua
irmã, do negócio jurídico privado.
Para outros, o acto administrativo é um acto de aplicação do Direito, situado no mesmo
escalão e desempenhando função idêntica à da sentença.
Para uma terceira corrente de opinião, enfim, o acto administrativo não pode ser
assemelhado, nem ao negócio jurídico, nem à sentença, e portanto ser encarado como
possuindo natureza própria e carácter específico, enquanto acto unilateral de autoridade
pública ao serviço de um fim administrativo.
O acto administrativo, enquanto figura genérica e unitária, não se deixa reconduzir nem
ao negócio jurídico, nem à sentença, pela mesma razão porque a actividade
administrativa, se distingue claramente tanto da actividade privada como das demais
actividades públicas, nomeadamente da jurisdicional. O acto administrativo tem assim
uma natureza própria, específica, privativa, que dele faz figura sui generis na ordem
jurídica – a figura do “acto unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim
administrativo”.


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Atendendo ao carácter sui generis do acto administrativo, mas atendendo igualmente a
certas semelhanças das suas espécies mais representativas como o negócio jurídico e
com a sentença, somos levados a concluir as seguintes orientações:
1) O regime jurídico do acto administrativo é o que consta da lei e da
jurisprudência administrativa, e corresponde à natureza sui generis do acto
administrativo;
2) Se outra coisa não resultar da sua natureza específica de actos administrativos,
podem aplicar-se supletivamente aos actos discricionários as regras próprias do
negócio jurídico como acto intencional indeterminado;
3) Com idêntica ressalva, podem aplicar-se aos actos vinculados as regras próprias
da sentença como acto de aplicação da norma geral e abstracta a uma situação
individual e concreta.
O PAPEL DA VONTADE NO ACTO ADMINISTRATIVO
1) No plano da interpretação do acto administrativo: se o acto corresponde ao
negócio jurídico, o elemento decisivo da sua interpretação é o apuramento da
vontade psicológica (real) do seu autor. Mas se o acto corresponde à sentença, o
elemento decisivo da sua interpretação é a lei e o tipo legal de acto que ela
mandava praticar;
2) No plano dos vícios da vontade que afectem o acto administrativo: os que
encaram o acto como um negócio jurídico não consideram que os vícios da
vontade (erro, dolo, coacção), geram ilegalidade do acto, antes defendem a
relevância directa desses vícios como verdadeiros vícios da vontade e, portanto,
como fonte autónoma de invalidade. Por seu turno, os que concebem o acto
administrativo como sentença defendem que os vícios da vontade não revelam
enquanto tais, mas tão-somente na medida em que geram a ilegalidade do acto;
3) O papel da vontade no acto administrativo não é idêntico ao papel da vontade no
negócio jurídico ou na sentença, e por isso reclama uma consideração própria e
singular, de harmonia com o perfil sui generis do acto administrativo, enquanto
acto unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo.
ESTRUTURA DO ACTO ADMINISTRATIVO
A estrutura do acto administrativo, compõe-se de quatro ordens de elementos –
elementos subjectivos, formais, objectivos e funcionais, vejamos:
1) Elementos subjectivos: o acto administrativo típico põe em relação dois sujeitos
de direitos: a Administração Pública e um particular ou, em alguns casos duas
pessoas colectivas públicas. Reparte-se por: o autor, em regra um órgão de uma
pessoa colectiva pública; destinatário, um particular ou uma pessoa colectiva
pública.
2) Elementos formais: todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma
forma, isto é, um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta
voluntária em que o acto consiste (art. 122º CPA). É assim que os actos
administrativos podem ter a forma de decreto, de portaria, de despacho, de
alvará, de resolução, etc., etc.… Além da forma do acto administrativo, há ainda
a assinalar as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase da
preparação da decisão, ou na própria fase da decisão. Consideramos
formalidades todos os trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a


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correcta formação da decisão administrativa ou o respeito pelos direitos
subjectivos e interesses legítimos dos particulares.
3) Elementos objectivos: estes são o conteúdo e o objecto. O “conteúdo” do acto
administrativo é a substância da conduta voluntária em que o acto consiste. Mais
detalhadamente, fazem parte do conteúdo do acto administrativo:
a. A conduta voluntária da Administração;
b. A substância jurídica dessa conduta, ou seja, a decisão essencial por ela
tomada;
c. Os termos, condições e encargos que acompanharem a decisão tomada,
isto é, as cláusulas acessórias;
d. Os fundamentos da decisão tomada.
e. O “objecto” do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre
que o acto incide.
4) Elementos funcionais: o acto administrativo comporta três elementos funcionais:
a causa, os motivos e o fim:
a. A causa: é a função jurídico-social de cada tipo de acto administrativo
(vertente objectiva) ou, noutra perspectiva, o motivo típico imediato de
cada acto administrativo (vertente subjectiva).
b. Os motivos: são todas as razões de agir que impelem o órgão da
Administração a praticar um certo acto administrativo ou a dotá-lo de um
determinado conteúdo. Na designação de motivos abrangem-se, claro
está, motivos principais e acessórios, motivos típicos e atípicos, motivos
próximos e remotos, motivos imediatos e mediatos (ou ulteriores),
motivos expressos e ocultos, motivos legais e ilegais, etc.…
c. Quanto ao fim: trata-se do objectivo ou finalidade a prosseguir através da
prática do acto administrativo. Há que distinguir aqui o fim legal – ou
seja, o fim visado pela lei na atribuição de competência ao órgão da
Administração – e o fim efectivo, real, prosseguido de facto pelo órgão
num dado caso.
DAS FORMALIDADES EM ESPECIAL
Estas podem-se classificar:
1) Segundo o critério da sua indispensabilidade – são essenciais as formalidades
que não é possível dispensar, na medida em que a sua falta afecta
irremediavelmente a validade ou a eficácia do acto administrativo; são não
essenciais as formalidades que podem ser dispensadas;
2) Segundo o critério da possibilidade de remediar a sua falta – são supríveis as
formalidades cuja falta no momento adequado ainda pode ser corrigida pela
respectiva prática actual, sem prejuízo do objectivo que a lei procurava atingir
com a sua imposição naquele momento; são insupríveis as formalidades cuja
preterição não é susceptível de ser prosseguido pela lei com a sua imposição.
O princípio geral nesta matéria é o de que todas as formalidades legalmente prescritas
são essenciais, com excepção:
1) Daquelas que a lei considere dispensáveis;
2) Das que revistam natureza meramente interna;
3) Daquelas cuja preterição não haja obstado ao alcance do objectivo visado pela
lei ao prescrevê-las.


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As principais formalidades prescritas na lei (e Constituição) são:
1) A audiência dos interessados previamente à tomada de decisões administrativas
susceptíveis de contender com os seus interesses (arts. 267º/5 CRP, 100º CPA);
2) A fundamentação dos actos administrativos, que consiste na exposição das
razões da sua prática (arts. 268º/3 [segunda parte] CRP; 124º e 125º CPA);
3) A notificação dos actos administrativos, instrumento para levar estes ao
conhecimento dos interessados (arts. 268º/3 [primeira parte] CRP; 66º CPA).
Os arts. 124º e 125º CPA, são as principais disposições legais vigentes em
matéria de fundamentação.
O art. 124º, enumera os actos administrativos que devem ser fundamentados,
podendo afirmar-se, em linhas gerais, que devem ser fundamentados os actos
desfavoráveis aos interessados (n.º 1-a), os actos que incidam sobre anteriores
actos administrativos (n.º 1-b) e) e os actos que reflictam variações no
comportamento administrativo (n.º 1-c), d).
O art. 125º, pelo seu lado, estabelece as regras a que deve obedecer a fundamentação:
1) Deve ser expressa;
2) Deve ser de facto e de direito, isto é, não tem de indicar as regras jurídicas que
impõem ou permitem a tomada da decisão, mas também há-de explicar em que
medida é que a situação factual sobre a qual incide esta se subsume às previsões
normativas das regras aplicáveis;
3) A fundamentação deve ainda ser clara, coerente e completa, quando a
fundamentação não se consegue compreender, não é clara, é obscura; quando a
fundamentação, sendo embora compreensível em si mesma, não pode ser
considerada como pressuposto lógico da decisão, não é coerente, é contraditória;
quando a fundamentação não é bastante para explicar a decisão, não é completa,
é insuficiente.
ELEMENTOS, REQUISITOS E PRESSUPOSTOS
“Elementos”, são os pressupostos que integram o próprio acto, em si mesmo
considerado, e que uma análise lógica permite decompor. Dividem-se em elementos
essenciais – aqueles sem os quais o acto não existe –, e elementos acessórios – que
podem ou não ser introduzidos no acto pela Administração.
“Requisitos”, são as exigências que a lei fórmula em relação a cada um dos elementos
do acto administrativo, para garantia da legalidade e do interesse público ou dos direitos
subjectivos e interesses legítimos dos particulares. Dividem-se em requisitos de
validade – sem cuja observância o acto será inválido –, e requisitos de eficácia – sem
cuja observância o acto é ineficaz.
“Pressupostos”, são as situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade
legal de praticar um certo acto administrativo ou de o dotar com determinado conteúdo.


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ESPÉCIES
TIPOLOGIA DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os actos primários e os
actos secundários.
São “actos primários”, aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada
situação da vida.
Os “actos secundários”, por seu turno, são aqueles que versam sobre um acto primário
anteriormente praticado: têm por objecto um acto primário preexistente, ou então
versam sobre uma situação que já tinha sido regulada através de um acto primário.
Dentro dos actos primários, há que distinguir, basicamente, entre actos impositivos,
actos permissivos e meros actos administrativos.
ACTOS IMPOSITIVOS
São aqueles que impõem a alguém uma determinada conduta ou sujeição a
determinados efeitos jurídicos.
Há que distinguir quatro espécies:
1) Actos de comando: aqueles que impõem a um particular a adopção de uma
conduta positiva ou negativa, assim: (1) se impõem uma conduta positiva,
chamam-se ordens; (2) se impõem uma conduta negativa chama-se proibições.
2) Actos punitivos: são aqueles que impõem uma sanção a alguém.
3) Actos ablativos: são aqueles que impõem o sacrifício de um direito.
4) Juízos: são os actos pelos quais um órgão da Administração qualifica, segundo
critérios de justiça, pessoas, coisas, ou actos submetidos à sua apreciação.
ACTOS PERMISSIVOS
São aqueles que possibilitam a alguém a adopção de uma conduta ou omissão de um
comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Estes distribuem-se por dois
grandes grupos:
1) Os actos que conferem ou ampliam vantagens:
a)
A “autorização”: é o acto pelo qual um órgão da Administração
permite a alguém o exercício de um direito ou de uma competência
preexistente.
b) A “licença”: é o acto pelo qual um órgão da Administração atribui a
alguém o direito de exercer uma actividade que é por lei relativamente
proibida.
c)
A “subvenção”: pela qual um órgão da Administração Pública atribui a
um particular uma quantia em dinheiro destinada a custear a
prossecução de um interesse público específico.
d) A “concessão”: é o acto pelo qual um órgão da Administração
transfere para a entidade privada o exercício de uma actividade
pública, que o concessionário desempenhará por sua conta e risco, mas
no interesse geral.
e)
A “delegação”: é o acto pelo qual um órgão da Administração,
normalmente competente em determinada matéria, permite, de acordo
com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos
sobre a mesma matéria.


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f)

A “admissão”: é aquela pelo qual um órgão da Administração pública
investe um particular numa determinada categoria legal, de que decorre
a atribuição de certos direitos e deveres.
2) Os actos que eliminam ou reduzem encargos:
a)
A dispensa: é o acto administrativo que permite a alguém, nos termos
da lei, o não cumprimento de uma obrigação geral, seja em atenção a
outro interesse público (isenção), seja como forma de procurar garantir
o respeito pelo princípio da imparcialidade da Administração Pública
(escusa).
b) A renúncia: que consiste no acto pelo qual um órgão da Administração
se despoja da titularidade de um direito legalmente disponível.
MEROS ACTOS ADMINISTRATIVOS
São actos que não traduzem uma afirmação de vontade, mas apenas simples declarações
de conhecimento ou de inteligência. Destacam-se duas categorias:
1) Declarações de conhecimento: são actos pelos quais um órgão da Administração
exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situações. É o
caso por exemplo, das participações, certificados, certidões, atestados,
informações prestadas ao público.
2) Actos opinativos: são actos pelos quais um órgão da Administração emite o seu
ponto de vista acerca de uma questão técnica ou jurídica. Dentro destes, há que
distinguir três modalidades: as informações burocráticas, são as opiniões
prestadas pelos serviços ao superior hierárquico competente para decidir; as
recomendações, são actos pelos quais se emite uma opinião, consubstanciando
um apelo a que o órgão competente decida daquela maneira, mas que o não
obrigam a tal; e os pareceres, são actos opinativos elaborados por peritos
especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza
consultiva.
DOS PARECERES EM ESPECIAL
Por um lado, os pareceres são “obrigatórios” ou “facultativos”, conforme a lei imponha
ou não a necessidade de eles serem emitidos (art. 98º e 99 CPA). Por outro lado, os
pareceres são “vinculativos” ou “não vinculativos”, conforme a lei imponha ou não a
necessidade de as suas conclusões serem seguidas pelo órgão activo competente.
A regra geral no nosso Direito é que, se a lei não disser o contrário, os pareceres são
obrigatórios, mas não vinculativos.


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ACTOS SECUNDÁRIOS
São aqueles actos administrativos que versam directamente sobre um acto primário e só
indirectamente sobre a situação real subjacente ao acto primário. Os actos secundários
distinguem-se em três categorias: actos integrativos, actos saneadores, actos
desintegradores, mas agora só nos vamos referir aos actos integrativos.
Actos integrativos, são os actos que visem completar actos administrativos anteriores,
cinco categorias:
1) A homologação: é o acto administrativo que absorve os fundamentos e
conclusões de uma proposta ou de uma parecer apresentados por outro órgão;
2) A aprovação: é o acto pelo qual um órgão da Administração exprime a sua
concordância com um acto definitivo praticado por outro órgão administrativo, e
lhe confere executoriedade.
3) O visto: não é um acto substancialmente diferente da aprovação. A única
diferença que existe é que, enquanto a aprovação é praticada por um órgão
activo, o visto é praticado por um órgão de controle.
4) A confirmação: é o acto administrativo pelo qual um órgão da Administração
reitera e mantém em vigor um acto administrativo anterior.
5) A ratificação confirmativa: é o acto pelo qual o órgão normalmente competente
para dispor sobre certa matéria exprime a sua concordância relativamente aos
actos praticados, em circunstâncias extraordinárias, por um órgão
excepcionalmente competente.
CLASSIFICAÇÃO DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1) Quanto ao autor;
2) Quanto aos destinatários;
3) Quanto aos efeitos.
QUANTO AO AUTOR OU SUJEITOS
As Decisões, são todos os actos administrativos que contenham a solução de um
determinado caso concreto. As Deliberações, são as decisões tomadas por órgãos
colegiais.
Chamam-se “actos simples”, aqueles que provêm de um só órgão administrativo, e
“actos complexos” aqueles em cuja a feitura intervêm dois ou mais órgãos
administrativos.
A complexidade do acto administrativo, neste sentido, pode ser igual ou desigual. Dizse que há “complexidade igual”, quando o grau de participação dos vários autores na
prática do acto é o mesmo. A complexidade igual corresponde assim a noção de coautoria. Diz-se que há “complexidade desigual” quando o grau de participação dos
vários intervenientes não é o mesmo.
QUANTO AOS DESTINATÁRIOS
Estes podem ser, actos singulares, colectivos, plurais e gerais.


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QUANTO AOS EFEITOS
Estes podem ser, “actos internos”, aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem no
interior da pessoa colectiva cujo órgão os praticou; são “actos externos”, aqueles cujos
efeitos jurídicos se protegem na esfera jurídica de outros sujeitos de direito diferentes
daqueles que praticou o acto.
A importância prática desta distinção reside no facto de só os actos externos serem
susceptíveis de afectar, os direitos ou interesses legítimos dos particulares e, por isso
mesmo, só deles caber recurso contencioso. A garantia do recurso contencioso só cobre
os actos externos, não cobre os actos internos, por definição os actos internos são
susceptíveis de ferir os interesses dos particulares.
Diz-se “acto de execução instantânea”, aquele cujo o cumprimento se esgota num acto
ou facto isolado. Pelo contrário, um acto diz-se de “execução continuada”, quando a sua
execução perdura no tempo.
A importância prática desta distinção decorre da circunstância de o regime de revogação
não ser o mesmo para ambos os tipos de actos. Nomeadamente, um acto de execução
instantânea que já tenha sido executado não pode, em princípio ser revogado.
Consideram-se “actos positivos”, aqueles que produzem uma alteração da ordem
jurídica. São “actos negativos”, aqueles que consistem na recusa de introduzir uma
alteração na ordem jurídica. Há três exemplos típicos destes actos negativos: a omissão
dum comportamento devido, o silêncio perante um pedido apresentado à Administração
por um particular, e o indeferimento expresso ou tácito duma pretensão apresentada.
São “actos declarativos”, aqueles que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer
a validade de direitos ou situações jurídicas preexistentes. São “actos constitutivos”,
aqueles que criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas.
A importância prática desta distinção tem a ver com o momento do qual os actos
administrativos começam a produzir os seus efeitos jurídicos. Um acto constitutivo
começa a produzir os seus efeitos no momento em que é praticado ou, num momento
posterior, se a sua eficácia for diferida para mais tarde por uma condição suspensiva ou
por um termo inicial. Portanto, um acto constitutivo ou tem eficácia imediata, ou tem
uma eficácia diferida: em princípio, não pode ter eficácia retroactiva.
Pelo contrário, um acto declarativo tem, em princípio, eficácia retroactiva. Como se
limita a reconhecer direitos ou situações que já existiam, esse reconhecimento vale a
partir do momento em que os direitos ou situações reconhecidas nasceram.
O ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO E EXECUTÓRIO
ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS E EXECUTÓRIOS
O conceito de acto definitivo e executório é um conceito da maior importância no
Direito Administrativo, sobretudo porque é nele que assenta a garantia do recurso
contencioso – ou seja, o Direito que os particulares têm de recorrer para os Tribunais
Administrativos contra os actos ilegais da Administração Pública.
O que é um acto definitivo e executório?
Trata-se do acto administrativo completo, do acto administrativo total, do acto
administrativo apetrechado com todas as suas possíveis “armas e munições” – numa
palavra, o paradigma dos actos administrativos praticados pela Administração Pública.
Com efeito, o acto administrativo definitivo e executório é o acto de autoridade típico: é
o acto em que a Administração Pública se manifesta plenamente como autoridade, como
poder. É designadamente o acto jurídico em que se traduz no caso concreto o pode


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administrativo, sob a forma característica de poder unilateral de decisão dotado do
privilégio de execução prévia.
ACTOS DEFINITIVOS E NÃO DEFINITIVOS
Quando a Administração Pública pratica um acto administrativo, têm de ter-se presentes
três aspectos diferentes.
Em primeiro lugar, o acto administrativo praticado pela Administração Pública não
surge de repente, é sempre procedido por uma série de formalidades, de actos
preparatórios, de estudos, de pareceres, de projectos, que vão ajudando a formar e a
esclarecer a vontade da Administração, e que acabam por desembocar numa conclusão.
O acto administrativo definitivo é a conclusão de todo um processo que se vai
desenrolando no tempo – e que se chama, procedimento administrativo.
Em segundo lugar, o órgão que pratica o acto definitivo em sentido horizontal é um
órgão da Administração, situado num certo nível hierárquico: pode ser um órgão
subalterno, pode ser um órgão superior de uma hierarquia, e pode ser um órgão
independente, não inserido em nenhuma hierarquia. À face da nossa lei, só são
definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de
uma hierarquia.
O acto é verticalmente definitivo, quando é praticado pelo órgão que ocupa a posição
suprema na hierarquia; inversamente, o acto não é verticalmente definitivo se for
praticado por qualquer órgão subalterno inserido numa hierarquia.
Em terceiro lugar, há que ponderar que a nossa lei só considera actos definitivos aqueles
que definam situações jurídicas. Actos administrativos cujo conteúdo não consista na
definição de situações jurídicas não são considerados, neste sentido, definitivos.
Eis aqui os três aspectos da definitividade: a definitividade horizontal; a definitividade
vertical e a definitividade material.
A DEFINITIVIDADE MATERIAL
É a característica do acto administrativo que define situações jurídicas. O acto
materialmente definitivo, é o acto administrativo que, no exercício do poder
administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou
da Administração perante um particular.
São actos materialmente definitivos:
1) Os actos sujeitos a condição ou a termo;
2) Actos postos em execução a título experimental;
3) As listas de antiguidade;
4) Actos pelos quais um órgão da Administração se declara incompetente para
decidir uma questão;
5) Actos pelos quais a Administração notifica um particular para legalizar uma
situação irregular.
A DEFINITIVIDADE HORIZONTAL
É a característica do acto administrativo que constitua resolução final do procedimento
administrativo. É a qualidade do acto que põe termo ao procedimento.
Pode-se assim definir acto horizontalmente definitivo, que constitui resolução final de
um procedimento administrativo, ou de um incidente autónomo desse procedimento, ou
ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso.


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1) Actos anteriores ao acto definitivo:
a. Actos preparatórios: os actos praticados ao longo do procedimento e que
visam preparar a decisão final.
b. Actos pressupostos: os actos que têm por objecto a qualificação jurídica
de certos factos ou situações da vida, e de que depende a prática do acto
definitivo.
c. Decisões provisórias: as decisões da questão principal que foi objecto do
procedimento administrativo tomadas a “título provisório”.
2) Actos transformáveis em actos definitivos: trata-se de actos administrativos que
quando são praticados ainda não são definitivos, mas que se destinam a
converter-se, eles próprios, em actos definitivos um pouco mais tarde:
a. Actos sujeitos a ratificação – confirmativa: quando praticados, não são
definitivos, mas se posteriormente forem ratificados pelo órgão
competente, tornam-se definitivos;
b. Actos sujeitos a confirmação: é o caso de certos actos praticados por
subalternos, que a lei sujeito a confirmação pelo superior hierárquico.
Esta confirmação transforma o acto do subalterno em acto
horizontalmente definitivo;
c. Actos sujeitos a reclamação necessária: a lei declara que certos actos só
se tornam definitivos após o decurso de um dado prazo para reclamação.
Findo esse prazo sem que ninguém tenha reclamado, o acto torna-se
definitivo.
3) Actos posteriores acto definitivo: a Administração já praticou o acto definitivo,
mas precisa de praticar outros actos, após o acto definitivo: estes outros actos
não são definitivos porque o acto definitivo já foi praticado antes deles.
a. Actos complementares: os actos que a lei manda praticar com vista a
assegurar o conhecimento ou a plena eficácia do acto definitivo;
b. Actos de execução: os actos que a lei manda praticar com vista a pôr em
prática as determinações contidas no acto definitivo
c. Actos meramente confirmativos: são todos os actos administrativos que
mantêm um acto administrativo anterior, exprimindo concordância com
ele e recusando a sua revogação ou modificação. E considera-se “actos
meramente confirmativos”, aqueles, de entre os actos confirmativos, que
tenham por objecto actos definitivos anteriormente praticados.
A DEFINITIVIDADE VERTICAL
O “acto verticalmente definitivo”, é aquele que é praticado por um órgão colocado de
tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração
activa
Em regra, quando estamos perante um acto administrativo praticado por um órgão
subalterno, esse acto não é definitivo do ponto de vista vertical, porque a última palavra
da Administração sobre a questão será proferida pelo superior hierárquico e não pelo
subalterno. É o que acontece, designadamente, com os actos dos subalternos sujeitos a
recurso hierárquico necessário.


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O PRINCÍPIO
DEFINITIVO

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DA

TRIPLA

DEFINITIVIDADE.

NOÇÃO

DE

ACTO

É um acto que só poderá ser considerado definitivo, para efeitos de recurso contencioso,
quando haja simultaneamente um acto definitivo em sentido material, horizontal e
vertical.
O recurso contencioso pressupõe e exige a ocorrência simultânea das três formas de
definitividade.
Noção de “acto definitivo”, é o acto administrativo que tem por conteúdo uma resolução
final que defina a situação jurídica da Administração ou de um particular.
Se um acto de significado polivalente ou ambíguo, verticalmente definitivo, for
notificado ao interessado no termo do procedimento administrativo, sem satisfazer a
pretensão apresentada por aquele, tem necessariamente o sentido de um indeferimento,
uma decisão negativa. A não se entender assim, a Administração Pública teria um meio
prático de cercear as garantias dos cidadãos – não diria que sim nem que não – diria
talvez (seria mesmo melhor para ela do que não dizer coisa nenhuma, considerado o
mecanismo do “acto tácito”).
Há diversas espécies de actos administrativos, cuja a característica comum é a falta – ou
a insuficiente – definitividade. Entre estes actos, podem apontar-se:
1) A Promessa: acto através do qual um órgão da Administração anuncia para um
momento determinado, posterior, a adopção de um certo comportamento,
autovinculando-se perante um particular;
2) A decisão prévia: acto pelo qual um órgão da Administração aprecia a exigência
de certos pressupostos de facto e a observância de certas exigências legais,
sendo que de uns e de outras depende a prática de uma decisão final permissiva;
3) A decisão parcial: acto por via do qual um órgão da Administração antecipa uma
parte da decisão final relativa ao objecto de um acto permissivo, possibilitando
desde logo a adopção pelo particular de um determinado comportamento.
4) A decisão provisória: acto através do qual um órgão da Administração,
recorrendo a uma averiguação sumária dos pressupostos de um tipo legal de
acto, define uma situação jurídica até à prática de uma decisão final, tomada
então com base na averiguação completa de tais pressupostos;
5) A decisão precária: acto por meio do qual um órgão da Administração define
uma situação jurídica com base na ponderação de um interesse público
especialmente instável ou volátil, sujeitando a respectiva consolidação à
concordância do interessado na sua revogação ou apondo-lhe uma condição
suspensiva, que se concretizará na eventual prática de um acto secundário
desintegrativo ou modificativo.
ACTOS EXECUTÓRIOS E NÃO EXECUTÓRIOS
O “acto executório”, é o acto administrativo que obriga por si e cuja execução coerciva
imediata a lei permite independentemente de sentença judicial. O acto executório
apresenta duas características:
1) A obrigatoriedade;
2) A possibilidade de execução coerciva por via administrativa.


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Não se deve confundir executoriedade (potencialidade ou susceptibilidade de
execução); com execução (efectivação dos imperativos contidos no acto).
O acto pode ser (de direito) executório e não estar (de facto) a ser executado; o acto
pode ser (de facto) executado sem ser (de direito) executório.
A execução do acto administrativo está sujeita aos princípios e regras inscritos nos arts.
149º a 157º CPA:
1) O princípio da auto-tutela executiva ou privilégio de execução prévia (art.
149º/2);
2) O princípio da tipicidade das formas de execução (art. 149º/2);
3) O princípio da proporcionalidade (art. 151º/2);
4) O princípio da observância dos direitos fundamentais e do respeito devido à
pessoa humana (art. 157º/3);
5) A regra do acto administrativo prévio (art. 151º/2);
6) A proibição de embargos (art. 153º).
ACTOS QUE NÃO SÃO EXECUTÓRIOS
1) O acto administrativo pode não ser obrigatório porque ainda não o é, ou porque
já não o é.
a. Actos que ainda não são executórios:
i. Actos sujeitos a condição suspensiva ou termo inicial;
ii. Actos sujeitos a confirmação;
iii. Actos sujeitos a aprovação;
iv. Actos sujeitos a visto;
v. Actos que ainda não revistam a forma legal.
b. Actos que não são executórios:
i. Actos administrativos suspensivos;
ii. Acto administrativo dos quais se tenha interposto recurso
hierárquico com efeitos suspensivo.
2) Actos administrativos que não são susceptíveis de execução coerciva por via
administrativa.
Um acto administrativo pode ser insusceptível de execução forçada administrativa por
duas razões muito diferentes: ou porque não é susceptível de execução forçada, pura e
simplesmente, ou porque só é susceptível de execução forçada por via judicial. A regra
geral no nosso Direito é, a de que todos os actos da Administração Pública beneficiam
do privilégio da execução prévia; por isso os casos de actos administrativos que não são
susceptíveis de execução coerciva por via administrativa constituem excepção.


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PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
NOÇÃO
A actividade administrativa não se esgota na tomada de decisões: antes de cada decisão
há sempre numerosos actos preparatórios a praticar, estudos a efectuar, averiguações a
fazer, exames e vistorias a realizar, informações e pareceres a colher, etc.. E depois de
tomada a decisão, novos trâmites há a percorrer: registos, controles, vistos, publicação,
notificações aos interessados, etc..
A actividade da Administração Pública é, em larga medida, uma actividade processual:
ou seja, a actividade administrativa, sobre cada assunto, começa num determinado
ponto e depois caminha por fases, desenrola-se de acordo com um certo modelo, avança
pela prática de actos que se encadeiam uns nos outros, e pela observância de certos
trâmites, de certos ritos, de certas formalidades que se sucedem numa determinada
sequência.
Chama-se a esta sequência procedimento administrativo, ou processo burocrático, ou
processo administrativo gracioso, ou ainda processo não contencioso.
O procedimento administrativo é a sequência juridicamente ordenada de actos e
formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua
execução.
O procedimento é uma sequência. Quer isto dizer que os vários elementos que o
integram não se encontram organizados de qualquer maneira: acham-se dispostos numa
certa sequência, numa dada ordem.
O procedimento constitui uma sequência juridicamente ordenada. É a lei que determina
quais os actos a praticar e quais as formalidades a observar; é também a lei que
estabelece a ordem dos trâmites a cumprir, o momento em que cada um deve ser
efectuado, quais os actos antecedentes e os actos consequentes.
O procedimento administrativo traduz-se numa sequência de actos e formalidades. Não
há nele apenas actos jurídicos ou tão-só formalidades.
O procedimento administrativo tem por objecto um acto da Administração.
O procedimento administrativo tem por finalidade preparar a prática de um acto ou a
respectiva execução.
Importa não confundir o procedimento administrativo com o processo administrativo: a
primeira é uma noção do mundo jurídico, a segunda é uma noção do mundo físico; o
procedimento é uma sequência ou sucessão de actos e formalidades, o processo é o
conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o
procedimento (art. 1.º / 2 CPA).
OBJECTIVOS
DA
ADMINISTRATIVO

REGULAMENTAÇÃO

DO

PROCEDIMENTO

O procedimento administrativo é uma sequência juridicamente ordenada. O Direito
interessa-se por ele e regula-o através de normas jurídicas, obrigatórias para a
Administração.
Como resulta do art. 267.º CRP, são os seguintes os grandes objectivos da
regulamentação jurídica do procedimento administrativo:
1) Disciplinar da melhor forma possível o desenvolvimento da actividade
administrativa, procurando nomeadamente assegurar a racionalização dos meios
a utilizar pelos serviços;


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2) Esclarecer melhor a vontade da Administração, de modo a que sejam sempre
tomadas decisões justas, úteis e oportunas;
3) Salvaguardar os direitos subjectivos e os interesses legítimos dos particulares,
impondo à Administração todas as cautelas para que eles sejam respeitados ou,
quando hajam de ser sacrificados, para que o não sejam por forma ilegal ou
excessiva;
4) Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações;
5) Assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam
respeito.
O processo administrativo é constituído por uma série de actos e formalidades que
precedem e preparam o acto administrativo. Tais formalidades, destinando-se a
esclarecer a vontade da Administração, em ordem a ser tomada uma decisão justa, útil e
oportuna, são para os administrados uma garantia e uma defesa contra a arbitrariedade e
a precipitação das resoluções administrativas.
A regulamentação jurídica do procedimento administrativo visa, por um lado, garantir a
melhor ponderação da decisão a tomar à luz do interesse público e, por outro, assegurar
o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares.
NATUREZA JURÍDICA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
O principal problema que se discute acerca da natureza jurídica do procedimento
administrativo consiste em saber se este constitui ou não um verdadeiro processo.
Confrontam-se a respeito desta questão duas teses opostas:
1) A tese processualista, preconizada por Marcello Caetano: o procedimento
administrativo é um autêntico processo. Claro que há diferenças entre o processo
administrativo e o processo judicial: mas ambos serão espécies de um mesmo
género – o processo;
2) A tese anti-processualista, seguida no seu ensino por Afonso Queiró: o
procedimento não é processo; procedimento administrativo e processo judicial
não são duas espécies de um mesmo género, mas sim dois géneros diferentes,
irredutíveis um ao outro.
Freitas do Amaral adere à primeira concepção.
É certo que o procedimento administrativo e o processo judicial são muito diferentes
entre si: todas as diferenças apresentadas pelos defensores da tese anti-processualista
existem, e não há que negá-las.
Todo o problema está em saber se as diferenças apontadas por tais autores são
diferenças que separam duas espécies do mesmo género, ou são diferenças que separam
dois géneros opostos. Ou seja, tudo está em saber se é ou não possível reconduzir o
procedimento administrativo e o processo judicial a um género comum – o conceito
jurídico de processo.
Freitas do Amaral considera que isso é possível: o fenómeno processual revela-se nos
vários sectores da Ordem Jurídica.
O que é então o processo? O “processo” será a sucessão ordenada de actos e
formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional.


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PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
O procedimento administrativo obedece a um certo número de princípios fundamentais.
Destacam-se os seguintes:
1) Carácter escrito
Como observava Marcello Caetano, o modo de funcionamento da Administração não se
compadece com a oralidade.
Em regra o procedimento administrativo tem carácter escrito.
2) Simplificação do formalismo
O procedimento administrativo é muito menos formalista e é mais maleável. A lei traça
apenas algumas linhas gerais de actuação e determina quais as formalidades essenciais:
o resto é variável conforme os casos e as circunstâncias.
3) Natureza inquisitória
Os tribunais são passivos: aguardam as iniciativas dos particulares e, em regra, só
decidem sobre o que aqueles lhes tiverem pedido. Pelo contrário, a Administração é
activa, goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesses públicos
postos por lei a seu cargo: assim, a Administração não está, em regra, condicionada
pelas posições dos particulares.
art. 56.º CPA.
Constituem importantes manifestações deste princípio as regras contidas nos arts. 86.º e
ss. CPA.
4) Colaboração da Administração com os particulares
O princípio da colaboração da Administração com os particulares está consagrado no
art. 7.º CPA.
Não obstante a redacção do art. 7.º / 2 CPA, quando houver o dever jurídico de dar a
informação, deve entender-se que esta responsabiliza a Administração mesmo que
prestada oralmente, em homenagem ao princípio da responsabilidade das entidades
públicas e da confiança nas relações com os particulares, ínsito no princípio do Estado
de direito democrático.
5) Direito de informação dos particulares
Não só no momento da resolução final mas durante todo o procedimento, se o cidadão
quiser ser informado sobre o estado de um processo que lhe diz respeito, tem esse
direito.
A CRP só exige dois requisitos para que exista este direito de informação: que o
particular requeira a informação à Administração, e que seja directamente interessado
no processo. Em caso de recusa ou de deficiente cumprimento do dever de informar,
não só a Administração responde civilmente pelos danos causados ao particular, como –
se tal comportamento ocorrer antes da decisão final do processo – haverá vício de forma
por preterição de formalidade essencial, o qual será invocável aquando da impugnação
do acto definitivo.


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O direito à informação procedimental constitucionalmente garantido está depois
legalmente regulado nos arts. 61.º a 64.º CPA. Comporta três direitos distintos: o direito
à prestação de informações (art. 61.º), o direito à consulta do processo e o direito à
passagem de certidões (art. 62.º). Os particulares que sejam directamente interessados
têm, pois, o direito de ser informados, sob qualquer das referidas formas, sobre os
procedimentos que lhes digam respeito.
E os outros cidadãos? Qualquer pessoa tem direito de acesso aos arquivos e documentos
da Administração Pública?
A resposta tradicional era negativa, de acordo com o sistema do segredo administrativo.
Hoje, porém, a tendência nos países mais avançados é para aceitar o sistema do arquivo
aberto: art. 48.º / 2 CRP. Existe, pois, a par de direitos à informação procedimental, um
direito à informação não procedimental, ou seja, um direito que existe
independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo. Leis n.º
65/93, de 26 de Agosto, n.º 28/94, de 29 de Agosto, e n. 8/95, de 29 de Março.
6) Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem
Art. 267.º / 5 CRP.
A participação dos interesses está depois legalmente configurada no CPA. art. 8.º CPA.
7) Princípio da decisão
Art. 9.º CPA. Através da consagração deste princípio da decisão dos órgãos
administrativos, pretende-se, não apenas que a Administração Pública se pronuncie
sempre que para tanto é solicitada pelos particulares, mas também facilitar a protecção
dos particulares em face de omissões administrativas ilegais, designadamente
garantindo a formação do acto tácito pela previsão genérica de um dever legal de
decidir.
8) Princípio da desburocratização e eficiência
Art. 10.º CPA. Implica que a Administração Pública deve organizar-se de modo a
possibilitar uma utilização racional dos meios ao seu dispor, simplificando tanto quanto
possível as suas operações como o relacionamento com os particulares.
9) Princípio da gratuitidade
Art. 11.º CPA.
ESPÉCIES DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS
Tradicionalmente, enunciam-se duas classificações dos procedimentos administrativos.
Por um lado, e atendendo ao critério de saber quem toma a iniciativa de desencadear o
início do procedimento (art. 54.º CPA), temos:
1) Procedimentos de iniciativa pública;
2) Procedimentos de iniciativa particular.
Os primeiros são os procedimentos que a Administração toma a iniciativa de
desencadear: por ex., o procedimento destinado à realização de uma obra pública.


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Os segundos são os procedimentos desencadeados por iniciativa dos particulares: por
ex., os procedimentos instaurados mediante requerimento de um particular para obter
uma autorização.
Por outro lado, e atendendo agora a um outro critério, o do objecto do procedimento,
teremos:
1) Procedimentos decisórios;
2) Procedimentos executivos.
Os primeiros são os procedimentos que têm por objecto preparar a prática de um acto da
Administração.
Os segundos são os procedimentos que têm por objecto executar um acto da
Administração: por ex., o procedimento pelo qual a Administração promove, pelos seus
próprios meios, a demolição de um prédio que ameaça ruína quando, ordenada a
demolição ao proprietário, este a não tenha efectuado.
Os procedimentos decisórios podem ser de 1.º grau ou de 2.º grau, conforme visem
preparar a prática de um acto primário ou de um acto secundário. Assim, por exemplo,
todos os procedimentos de reclamação ou de recurso hierárquico ou tutelar são
procedimentos decisórios de 2.º grau.
Cabe também distinguir entre:
1) Procedimento comum;
2) Procedimentos especiais.
O procedimento comum é aquele que é regulado pelo próprio CPA.
Os procedimentos especiais são os regulados em leis especiais.
O PROCEDIMENTO DECISÓRIO DE 1.º GRAU
Ou seja, o procedimento tendente à prática de um acto administrativo primário.
As fases do procedimento decisório de 1.º grau, à luz do actual direito português, são
seis, a saber:
1) Fase inicial;
2) Fase da instrução;
3) Fase da audiência dos interessados;
4) Fase da preparação da decisão;
5) Fase da decisão;
6) Fase complementar.
1) Fase inicial
É a fase em que se dá início ao procedimento (arts. 74.º a 85.º CPA). Esse início pode
ser desencadeado pela Administração (através de um acto interno), ou por um particular
interessado (em regra, através de um requerimento).
Se é a Administração que inicia o procedimento, deverá comunicá-lo às pessoas cujos
direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos actos a praticar no
decurso do procedimento e que possam ser desde logo nominalmente identificadas (art.
55.º / 1 CPA).


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Se é o particular que toma a iniciativa de desencadear o procedimento, deverá fazê-lo
através da apresentação de um requerimento escrito, do qual constem as várias menções
indicadas no art. 74.º / 1 CPA.
arts. 74.º, 76.º / 3, 77.º, 78.º, 79.º, 80.º e 81.º CPA.
Da fase inicial pode ainda fazer parte a tomada de medidas provisórias – ou seja, as que
forem necessárias se houver justo receio de, sem tais medidas, se produzir lesão grave
ou de difícil reparação dos interesses públicos em causa (art. 84.º / 1 CPA).
A mais conhecida das medidas provisórias é a suspensão preventiva do arguido no
procedimento disciplinar, medida que a lei permite aplicar no arguido sempre que a sua
presença se revele inconveniente para o serviço ou para o apuramento da verdade.
2) Fase da instrução
Destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final e, nomeadamente, à
recolha das provas que se mostrarem necessárias (arts. 86.º a 99.º CPA).
Trata-se de uma fase largamente dominada pelo princípio do inquisitório (art. 56.º
CPA).
Pode ser conduzida pelo órgão competente para tomar a decisão final (art. 86.º / 1
CPA), ou por um instrutor especialmente nomeado para o efeito (art. 86.º / 2 CPA).
O principal meio de instrução no procedimento administrativo é a prova documental.
art. 94.º e ss. CPA.
Podem resumir-se do seguindo modo as principais regras constantes do CPA em
matéria de prova:
1) Dever de averiguação dos factos por parte da Administração (art. 87.º / 1, 1ª
parte);
2) Admissão ampla de meios probatórios (art. 87.º / 1, in fine);
3) Livre apreciação da prova (art. 91.º / 2);
4) Desnecessidade de prova ou alegação de factos públicos ou notórios (art. 87.º /
2) ou dos que o órgão instrutor, por força do exercício de funções, tenha
conhecimento (art. 87.º / 3);
5) Ónus da prova a cargo dos interessados relativamente a factos que aleguem, sem
prejuízo do dever geral de averiguação a cargo da Administração (arts. 88.º e
87.º / 1).
3) Fase da audiência dos interessados
A audiência dos interessados é uma das mais importantes fases de dois importantes
princípios gerais da actividade administrativa formalizados no CPA: o princípio da
colaboração da Administração com os particulares, art. 7.º / 1, al. b), e o princípio da
participação, art. 8.º.
No procedimento disciplinar, a fase da audiência do arguido começa com a acusação,
documento em que o instrutor indica os factos que considera provados e a pena que lhes
corresponderá; a acusação é notificada ao arguido; e a este é concedido o direito de se
defender, examinando o processo, apresentando a sua resposta e indicando testemunhas.
Seguidamente, deve o instrutor inquirir as testemunhas de defesa e apreciar os demais
elementos de prova oferecidos pelo arguido.
Qual a regulamentação genérica da audiência prévia dos interessados no CPA.


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Em que consiste
Trata-se da fase do procedimento administrativo em que é assegurado aos interessados
num procedimento o direito de participarem na formação das decisões que lhes digam
respeito.
Inclui, em síntese, a notificação dos interessados para dizerem o que se lhes oferecer
(art. 101.º CPA) e a ponderação, pelo instrutor, dos argumentos e razões apresentadas
pelos interessados em defesa dos seus pontos de vista.
Em que casos existe
A lei manda praticar a formalidade da audiência prévia dos interessados, em regra,
sempre que a Administração se incline para uma decisão desfavorável aos interessados
(art. 103.º / 2, al. b), a contrario CPA).
Há casos, porém, em que não há lugar a audiência prévia:
1) Quando a decisão seja urgente (art. 103.º / 1, al a) CPA);
2) Quando seja razoavelmente de prever que a audiência prévia possa comprometer
a execução ou a utilidade da decisão (art. 103.º / 1, al. b) CPA);
3) Ou quando, nos chamados “procedimentos de massa”, o número de interessados
a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo
nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais
adequada (art. 103.º / 1, al. c) CPA).
Noutros casos ainda, a lei permite aos instrutor dispensar a audiência prévia. É o que
poderá ter lugar:
1) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões
que importem à decisão e sobre as provas produzidas (art. 103.º / 2, al a) CPA);
2) Ou se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão
favorável aos interessados (art. 103.º / 2, al. b) CPA).
Fora destas hipóteses, a audiência prévia dos interessados é legalmente obrigatória.
Modalidades
O CPA prevê duas formas de os interessados serem ouvidos no procedimento antes de
ser tomada a decisão final: a audiência escrita e a audiência oral. Compete ao instrutor
decidir, em cada caso, se a audiência prévia dos interessados deve ser escrita ou oral
(art. 100.º / 2 CPA). A lei não fornece qualquer critério de opção do instrutor pela
audiência escrita ou oral: ele goza, portanto, aqui, de um poder discricionário.
Na audiência escrita, tanto a notificação dos interessados como a resposta destes são
efectuadas por escrito; o interessado tem um prazo não inferior a 10 dias para responder
(art. 101.º CPA).
Na audiência oral, os interessados são convocados com a antecedência de pelo menos
oito dias, e não há lugar a notificação que forneça os elementos necessários sobre o
procedimento, devendo tais elementos ser transmitidos oralmente aos interessados no
início da audiência; as primeiras alegações dos interessados são apresentadas oralmente
perante o instrutor; da audiência oral é lavrada acta (art. 102.º / 4 CPA).
Consequências da sua falta
A falta da audiência prévia dos interessados, nos casos em que seja obrigatória por lei,
constitui obviamente uma ilegalidade. Traduz-se num vício de forma, por preterição de
uma formalidade essencial. O vício será gerador de nulidade se o direito à audiência


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prévia for concebido como um direito fundamental (art. 133.º / 2, al. d) CPA); se o não
for, a falta de audiência produzirá mera anulabilidade (art. 135.º CPA).
Freitas do Amaral, sustenta que é a segunda concepção que deve ser perfilhada, a
exemplo do que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sempre entendeu
quanto à falta do arguido no procedimento disciplinar.
4) Fase da preparação da decisão
Esta é a fase em que a Administração pondera adequadamente o quadro traçado na fase
inicial, a prova recolhida na fase de instrução, e os argumentos aduzidos pelos
particulares na fase da audiência dos interessados (arts. 104.º e 105.º CPA).
À luz de todos os elementos trazidos ao procedimento nas três primeiras fases, a
Administração vai preparar-se para decidir.
No procedimento disciplinar, esta fase, que se segue à da audiência do arguido, consta
essencialmente da elaboração de um relatório final do instrutor, que resumirá os factos
dados como provados e proporá a pena que entender justa, ou o arquivamento dos autos,
se considerar insubsistente a acusação.
O instrutor, nesta fase, elaborará um relatório no qual indica o pedido do interessado,
resume o conteúdo do procedimento e formula uma proposta de decisão, sintetizando as
razões de facto e de direito que a justificam (art. 105.º CPA).
5) Fase da decisão
Ela cabe ao órgão competente para decidir (arts. 106.º e ss. CPA).
Se a competência decisória pertence a um órgão singular, as regras específicas a
observar são mínimas. Já, porém, se a competência pertencer a um órgão colegial, há
numerosas disposições especialmente aplicáveis: todo o conjunto de regras sobre
constituição e funcionamento de órgãos colegiais (arts. 14.º e ss. CPA).
De um modo geral, aplicam-se à decisão final do procedimento as regras de Direito
Administrativo constantes da Parte IV do CPA (Da Actividade Administrativa – arts.
114.º e ss.), que disciplinam genericamente o regulamento, o acto administrativo ou o
contrato administrativo, conforme for o caso.
Além da sua extinção através de decisão final expressa e formalidades complementares,
o procedimento administrativo pode também extinguir-se por uma das seguintes causas:
1) Desistência do pedido ou renúncia por parte dos interessados aos direitos ou
interesses que pretendiam fazer valer no procedimento (art. 110.º CPA);
2) Deserção dos interessados (art. 111.º CPA);
3) Impossibilidade ou inutilidade superveninente do procedimento (art. 112.º
CPA);
4) Falta de pagamento de taxas ou despesas (art. 113.º CPA);
5) Formação de acto tácito (art. 108.º e 109.º CPA).
6) Fase complementar
É aquela em que são praticados certos actos e formalidades posteriores à decisão final
do procedimento: registos, arquivamento de documentos, sujeição a controles internos
ou a aprovação tutelar, visto do Tribunal de Contas, publicação no DR ou noutro jornal
oficial, publicação em jornais privados ou afixação “nos lugares do estilo”, etc.


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A DECISÃO TÁCITA DO PROCEDIMENTO
Por vezes, a Administração nada faz ou nada diz acerca dos assuntos de interesse
público que tem entre mãos. Tal atitude pode provocar reacções por parte da opinião
pública, mas não tem normalmente qualquer consequência jurídica.
Existem, porém, algumas situações em que a lei atribui ao silêncio da Administração
um determinado significado, daí decorrendo efeitos jurídicos. Suponhamos que um
particular apresenta a um órgão da Administração um requerimento em que solicita que
lhe seja atribuída uma licença ou uma pensão a que por lei tem direito. Se a
Administração nada disser, está a violar a lei, está a ofender um direito subjectivo de um
cidadão. Mas, como a garantia dos cidadãos em Direito Administrativo se traduz,
fundamentalmente, no direito de recorrer contenciosamente dos actos praticados pela
Administração, se esta nada disser – se portanto não praticar nenhum acto –, como é que
o particular poderá recorrer, de que decisão é que ele irá interpor recurso?
Infelizmente, estas situações de inércia ou de silêncio da Administração perante
pretensões concretas apresentadas por Interessados aos órgãos competentes são muito
frequentes. E constituem uma das mais insidiosas formas de desrespeito pelas regras
estabelecidas e pelo princípio da legalidade, tal como devem ser entendidos e aplicados
num autêntico Estado de Direito. Acresce que, e como bem se compreende, tais
situações deixam os particulares desarmados, num sistema jurídico que organiza a
protecção dos particulares sobretudo na base do recurso contencioso da anulação o que
pressupõe a prática de um acto administrativo de que se possa recorrer. Como reagir
contra a política de braços cruzados, por parte da Administração?
Há várias maneiras de resolver o problema:
1) A primeira consiste em a lei atribuir ao silêncio da Administração o significado
de acto tácito positivo: perante um pedido de um particular, e decorrido um certo
prazo sem que o órgão administrativo competente se pronuncie, tendo o dever
jurídico de o fazer, a lei considera que o pedido foi satisfeito (“diferido”). Aqui
o silêncio vale como manifestação tácita da vontade da Administração num
sentido positivo para o particular;
2) A segunda maneira de resolver o problema consiste em a lei atribuir ao silêncio
da Administração o significado de acto tácito negativo: decorrido o prazo legal
sem que o pedido formulado pelo particular ao órgão competente e obrigado a
decidir tenha resposta, entende-se que tal pedido foi “indeferido”. Presume-se,
nestes casos, que há ali uma vontade tácita da Administração num sentido
negativo para o interessado, pois a sua pretensão considera-se indeferida.
Com a figura do acto tácito negativo, logo que passe o prazo legal sem haver resposta
da Administração, considera-se indeferido o pedido do particular, pelo que este poderá
recorrer contenciosamente contra o indeferimento (tácito) da sua pretensão.
Neste caso, o tribunal terá a considerar duas hipóteses: ou o indeferimento da pretensão
do particular foi legal, caso em que o tribunal dará razão à Administração, ou foi ilegal,
e neste caso o tribunal dá razão ao particular, anulando o acto tácito. E da anulação
contenciosa do indeferimento tácito resultará, nesta segunda hipótese, o dever de a
Administração satisfazer cabalmente a pretensão apresentada pelo particular.
Esta garantia dos particulares – o direito de recurso contencioso do indeferimento tácito
– foi considerada nos inícios do século XX como muito importante.
Hoje, porém, ganhou-se consciência de que ele não é muito forte: primeiro, porque a
nossa jurisprudência raramente considera verificado um acto tácito negativo; segundo,


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porque o recurso de anulação do indeferimento tácito leva muito tempo a julgar; e
terceiro, porque a utilidade prática desse recurso, em sede de execução da sentença
anulatória do indeferimento tácito, é bastante problemática e aleatória.
Assim, alguns países evoluíram para a aceitação, em lugar do recurso do acto tácito, de
uma acção contra as omissões indevidas da Administração, em que esta possa ser
condenada pelo tribunal administrativo a praticar os actos legalmente devidos.
A regra no nosso Direito é a de que, em princípio, o acto tácito é negativo: só há acto
tácito positivo nos casos expressamente previstos por lei.
O CPA veio trazer um feixe de casos em que, por disposição expressa, existe acto tácito
positivo, ou diferimento tácito. Quais sejam:
1) Em geral, sempre que a prática de um acto administrativo, ou o exercício de um
direito por um particular, dependam por lei de aprovação ou autorização de um
órgão administrativo (arts. 108.º / 1 e 3 CPA);
2) Em especial (art. 108.º / 3 CPA), nos casos seguintes:
a. Licenciamento de obras particulares;
b. Alvarás de loteamento;
c. Autorizações de trabalho concedidas a estrangeiros;
d. Autorizações de investimento estrangeiro;
e. Autorização para laboração contínua;
f. Autorização de trabalho por turnos;
g. Acumulação de funções públicas e privadas.
Condições de produção do acto tácito
As condições legais em que, no nosso Direito, se verifica a produção de um acto tácito
vêm reguladas nos artigos 9.°, 108.° e 109.° do CPA. Do disposto nos preceitos
referidos resulta que as condições da produção do acto tácito são as seguintes:
1) Que um órgão da Administração seja legalmente solicitado por um interessado a
pronunciar-se num caso concreto;
2) Que a matéria sobre que esse órgão é solicitado a pronunciar-se seja da sua
competência;
3) Que o órgão tenha, sobre a matéria em causa, o dever legal de decidir através de
um acto administrativo (art. 9.º / 2 CPA);
4) Que tenha decorrido o prazo legal (contado nos termos do art. 72.º CPA) sem
que haja sido tomada uma decisão expressa sobre o pedido (arts. 108.º / 2 e 109.º
/ 2 CPA);
5) E que a lei atribua ao silêncio da Administração, durante esse prazo, o
significado jurídico de deferimento (excepção) ou indeferimento (regra).
A regra geral no nosso Direito é a de que o silêncio da Administração perante as
pretensões dos particulares vale como indeferimento tácito logo que tenha decorrido o
prazo legal.
O prazo de produção do acto tácito negativo é, sa1vo disposição especial em contrário,
o prazo de 90 dias (art. 109.º / 2 CPA).
Este prazo conta-se, em princípio, a partir da data de entrada dos requerimentos ou
petições dos particulares nos serviços competentes. Porém, se a lei Impuser
formalidades especiais para o procedimento preparatório da decisão, o prazo ele
produção do acto tácito só começa a correr a partir do termo do prazo fixado na lei para
conclusão dessas formalidades – ou, na falta de fixação legal, do termo dos 3 meses
seguintes à apresentação da pretensão –, ou ainda da data em que o interessado tiver


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conhecimento da conclusão daquelas, se tal data for anterior ao termo daquele prazo
(art. 109.º / 3 CPA).
Fundamentos da impugnação contenciosa do indeferimento tácito
Se o particular tem direito a uma dada conduta da Administração, e esta através do
silêncio recusa reconhecer-lhe esse direito ou cumprir os deveres correspondentes
(passar uma licença, entregar uma coisa, pagar uma quantia em dinheiro), o particular
poderá – é esta a solução tradicional – impugnar contenciosamente o indeferimento
tácito com fundamento em violação de lei.
Vícios que poderão inquinar o indeferimento tácito, são, a violação de lei, por
contradição com lei expressa ou por ofensa de um princípio geral de direito, o vício de
forma por inobservância de uma formalidade essencial, o desvio de poder.
Regime do deferimento tácito
Como princípio geral, estes actos estão sujeitos ao regime dos actos constitutivos de
direitos.
Excepção a esta regra são os deferimentos tácitos precários.
NATUREZA JURÍDICA DO ACTO TÁCITO
A este respeito existem fundamentalmente três correntes de opinião:
1) A primeira, representada entre nós por Marcello Caetano, defende que o acto
tácito é um acto administrativo e, portanto, uma conduta voluntária da
Administração.
De acordo com esta concepção, no acto tácito há uma manifestação de vontade do órgão
competente da Administração, porque os órgãos administrativos conhecem a lei, sabem
que o silêncio, decorrido certo prazo e verificadas certas condições, será interpretado
como decisão, quer seja de indeferimento (regra geral), quer seja de deferimento (casos
excepcionais) – e, portanto, se nada dizem, é porque querem que a decisão seja no
sentido em que a lei manda interpretar aquele silêncio. Logo, o acto tácito é um acto
voluntário.
2) A segunda corrente, representada entre nós por André Gonçalves Pereira e Rui
Machete, por exemplo, defende que não há acto voluntário no chamado acto
tácito e que, por isso, tal acto não é um acto administrativo, mas simples
pressuposto do recurso contencioso.
Aquilo que a lei permite com a construção da figura do acto tácito é que se recorra
contenciosamente, apesar da não existência de um acto. Mas, sendo assim, então o acto
tácito não é um acto administrativo, é um simples pressuposto do recurso contencioso.
Estaremos perante um caso excepcional, em que a lei permite interpor um recurso
contencioso que não tem por objecto um acto voluntário da Administração, mas o
simples decurso do tempo sem qualquer resposta desta, ou seja, uma omissão da
Administração.


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3) Freitas do Amaral, entende que, em regra, não há acto voluntário no chamado
acto tácito, pelas razões invocadas pelos autores do segundo grupo, mas sustenta
que há mais do que um simples pressuposto do recurso contencioso.
Por um lado, a tese do acto tácito como pressuposto do recurso contencioso só poderia
aplicar-se aos actos tácitos negativos, mas nunca explicaria satisfatoriamente o acto
tácito positivo.
Por outro lado, a verdade é que o acto tácito é tratado por lei como se fosse um acto
administrativo para todos os efeitos, e não apenas para o efeito do recurso contencioso.
Mais importante ainda: o indeferimento tácito pode ser executado. Ora, se o acto tácito
fosse um mero pressuposto processual, não poderia ser executado como acto definitivo
e executório.
Dai que entendamos que a verdadeira natureza do acto tácito é a de uma ficção legal de
acto administrativo. Ou seja: o acto tácito não é um verdadeiro acto administrativo, mas
para todos os efeitos jurídicos tudo se passa como se o fosse.
O acto tácito não é um verdadeiro acto administrativo, pois na maior parte dos casos
não há nele um acto jurídico, não há uma conduta voluntária.
Mas tudo se passa como se o acto tácito fosse um verdadeiro acto administrativo: por
isso ele pode ser interpretado e integrado nos termos gerais, pode ser executado
administrativamente, e, se for caso disso, pode ser objecto de todos os actos secundários
previstos na lei.
Conclui-se, pois, que o acto tácito é uma ficção legal de acto administrativo.
A ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SEM RESPEITO DAS
FORMAS LEGAIS DO PROCEDIMENTO: O ESTADO DE NECESSIDADE E A
URGÊNCIA
ESTADO DE NECESSIDADE
Por vezes ocorrem situações nas quais a lei permite à Administração uma actuação
imediata e urgente com vista à salvaguarda de bens essenciais, mesmo que para isso os
agentes administrativos tenham de ignorar o respeito de regras estabelecidas para
circunstâncias normais. art. 162.º / 5 CA. E tudo isto pode ser feito de imediato no local,
sem procedimento escrito, sem expropriação ou requisição, sem audiência prévia dos
interessados, etc..
art. 3.º / 2 CPA. Os actos praticados pela Administração em estado de necessidade, com
preterição das regras normais do procedimento administrativo, são válidos desde que os
seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados terão o
direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração.
Pressupostos do estado de necessidade administrativo:
1) A urgência;
2) A natureza imperiosa do interesse público a defender;
3) E a excepcionalidade da situação.


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URGÊNCIA
Diferente do estado de necessidade é a figura da urgência administrativa.
A urgência administrativa caracteriza-se nas três seguintes ideias:
1) É uma realidade ordinária, ainda que eventual, da acção da Administração.
Ordinária, porque está prevista na lei para situações em que ocorra um perigo
actual e iminente que ameace a satisfação de um interesse público legalmente
protegido e imponha à Administração uma actuação imediata e inadiável.
Eventual, porque apenas tem lugar quando se verifiquem situações de perigo
actual e iminente;
2) Os procedimentos administrativos de urgência traduzem normas simplificadas
de agir.
3) A actuação administrativa urgente está, em qualquer caso, prevista na lei.
DEFINA “PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO”.
O procedimento administrativo é a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes
à formação e manifestação da vontade administrativa ou à sua execução (art. 1/1 CPA).
Constitui portanto um complexo de actos que culmina com o acto final: a decisão
referida no art. 120 CPA.
QUAIS AS FORMALIDADES ESSENCIAIS E INSUPRÍVEIS DO DIREITO
ADMINISTRATIVO, E ONDE SE ENCONTRAM CONSAGRADAS, NA CRP E
NO CPA?
São as seguintes as principais formalidades prescritas pela CRP e pela lei:
1) A AUDIÊNCIA PRÉVIA dos interessados nas decisões administrativas
susceptíveis de contenderem com os seus interesses (arts. 267/5 CRP e 100
CPA). A sua falta repercute-se na validade do acto administrativo, porquanto se
trata de formalidade essencial e insuprível;
2) A FUNDAMENTAÇÃO DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, a qual
consiste genericamente na exposição das razões da sua prática (arts. 268/3, 2ª
parte, CRP e 124 e 125 CPA). A falta de indicação dos fundamentos de facto e
de direito, bem como a obscuridade, contradição ou insuficiência da
fundamentação, equivalem à sua falta (art. 125/2 CPA) e afectam a validade do
acto;
3) A NOTIFICAÇÃO DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, por força da qual
estes são levados ao conhecimento dos interessados (arts. 268/3, 1ª parte, CRP e
66 CPA). A sua falta somente afecta a eficácia do acto, não a sua validade.
QUAL O ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO CPA?
O âmbito de aplicação do CPA vem estabelecido no art. 2 CPA, pretendendo
fundamentalmente determinar-se quando é que, face a um caso ou situação que se lhes
depare para resolver, devem os órgãos da Administração Pública, ou outros com
funções similares, ou os seus titulares, adequar a sequência ou o modo dos trâmites do
respectivo procedimento àquilo que se estabelece no CPA em vez de procederem de
qualquer outra maneira.
Pode ser subjectivo (art. 2/2 CPA) ou material (art. 2/5, 6 e 7 CPA).


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O QUE É A “FUNDAMENTAÇÃO” E EM QUE CONSISTE O “DEVER DE
FUNDAMENTAR”? ONDE ESTÁ CONSAGRADO, NA CRP E NO CPA?
A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o
tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, entendendo-se todavia que a
fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do
itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão,
isto é: quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como
decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos
administrativos ou contenciosos de impugnação.
O dever de fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação
das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos
essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva
lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.
Um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa
ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindolhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa
e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais
de impugnação.
O que releva, em sede de fundamentação do acto, atento o carácter essencialmente
instrumental do dever de fundamentação, é a efectiva possibilidade de um destinatário
normal ficar habilitado, através do acto e da documentação que o integra e suporta, a
conhecer as razões pelas quais se decidiu em determinado sentido, de modo a permitir,
querendo, a sua impugnação, às finalidades que o dever de fundamentação visa
assegurar, se se mostram, na perspectiva de um destinatário médio, suficientemente
externados os motivos do sentido decisório do acto de molde a que aquele mesmo
destinatário os possa apreender e assim, com eles não concordando, os possa impugnar,
possibilitando um controlo contencioso mais eficaz do acto administrativo, sobretudo
quanto aos vícios resultantes da ilegalidade dos pressupostos e do desvio de poder.
O dever de fundamentar os actos administrativos tem como escopo não só a defesa dos
administrados, dando-lhes a conhecer os motivos que conduziram À tomada da decisão
e não de outra qualquer, mas também o interesse público e uma função de auto-controle
da própria administração.
Porque assim é, impõe-se que na fundamentação se contenham todas as razões de facto
e de direito actuantes na génese da decisão, ou sejam: as concorrentes para a sua
formação e que por isso constituem a sua total motivação e justificação.
A esse dever de fundamentar corresponde um direito subjectivo do administrado,
consagrado constitucionalmente no art. 268/3 CRP, análogo aos direitos, liberdades e
garantias enunciados no Título II da Parte I, da mesma CRP.
No Direito Português, encontra-se consagrado nos arts. 268/3 CRP, 123 al. d), 124 e
125 CPA.


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QUAIS
SÃO
AS
ADMINISTRATIVO?

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DIFERENTES

FASES

DO

PROCEDIMENTO

São as seguintes as fases do procedimento comum de primeiro grau para a tomada de
uma decisão administrativa:
1) Fase do arranque do procedimento (arts. 74 ss. CPA);
2) Fase da instrução (arts. 86 ss. CPA);
3) Fase da audiência dos interessados (é uma fase eventual – arts. 100 ss. CPA);
4) Fase da decisão (arts. 106 ss. CPA).
DEFINA E CARACTERIZE SUCINTAMENTE A “AUDIÊNCIA PRÉVIA”.
A audiência prévia prevista no art. 100 CPA constitui uma manifestação do princípio do
contraditório, assumindo-se também como uma dimensão qualificada a que alude o art.
8 CPA, visto possibilitar não só o confronto dos critérios da Administração com os
administrados, de modo a poderem ser obtidas plataformas de entendimento, mas
também a possibilidade de estes apontarem razões e fundamentos, quer de facto quer de
direito, que invalidem o caminho que a Administração intenta percorrer e levem a que
outro seja o sentido da decisão.
É uma formalidade essencial e insuprível do procedimento administrativo, prevista nos
arts. 267/5 CRP e 100 ss. CPA, excepto nos casos em que possa ser dispensada (Art.
103 CPA).
Salienta-se que a participação pode ocorrer em qualquer fase do procedimento (art. 59
CPA), sendo obrigatória antes da tomada da decisão final (ressalvados os casos do art.
103 CPA, de dispensa de audiência prévia), pois só assim estará assegurada a
possibilidade de esta ser influenciada pela manifestação de vontade dos interessados
(art. 100 CPA).
E embora ocorra (como regra geral) no termo da instrução, pode não suceder assim
(v.g.: quando o instrutor haja promovido diligências instrutórias complementares
sugeridas pelos próprios interessados – art. 104 CPA).
A audiência pode realizar-se por escrito (art. 101 CPA) ou oralmente (art. 102 CPA),
dependendo de escolha do instrutor (art. 100/2 CPA).
Salienta-se que a invalidade procedimental resultante da não audiência prévia fora dos
casos previstos no art. 103 CPA gera a anulabilidade da decisão final (arts. 124 e 135
CPA).
CARACTERIZE SUCINTAMENTE O “DIREITO DE AUDIÊNCIA”
PREVISTO NA CRP E NO CPA (ARTS. 267/5 CRP E 100 SS. CPA).
O direito de audiência consagrado no art. 100 CPA constitui uma importante
manifestação do princípio do contraditório pois que, dessa forma, não só se possibilita o
confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado como também
se permite que este requeira a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos
ponham em causa, a decisão que a Administração projecta proferir.
Destarte e porque a mesma constitui uma formalidade essencial a violação da referida
norma procedimento ou a sua incorrecta realização tem como consequência normal a
ilegalidade do próprio acto final e a sua consequente anulabilidade.
Todavia, nem sempre assim acontece pois, em certos casos, a lei dispensa o seu
cumprimento (art. 103 CPA) e, noutros, a mesma pode consubstanciar formalidade não
essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte ilegalidade determinante da


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anulação do acto. É o que acontecerá, por exemplo, quando haja urgência na decisão a
tomar (art. 103/1 al. a) CPA).
A situação de urgência que justifica a não audiência dos interessados, nos termos do art.
103/1 al. a) CPA tem natureza excepcional, só ocorrendo quando haja de prosseguir
determinada finalidade pública em que o facto tempo se apresente como elemento
determinante e constitutivo e seja impossível ou, pelo menos, muito difícil, cumpri-la
através da observância do procedimento previsto no art. 100 CPA.
DEFINA E CARACTERIZE A “INSTRUÇÃO” ENQUANTO FASE DO
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMUM PARA A TOMADA DE UMA
DECISÃO ADMINISTRATIVA.
A instrução é a fase procedimental que visa a recolha e tratamento dos dados essenciais
à decisão. Nesta fase, assumem particular relevo:
1) Princípio da legalidade, segundo o qual todas as provas são admissíveis desde
que sejam legais;
2) Princípio do inquisitório, que confere ampla liberdade ao órgãos instrutor do
procedimento, mesmo nos processos de iniciativa particular, permitindo-lhe a
efectivação de todas as diligências com vista à descoberta da verdade material
(art. 87/1 CPA);
3) Princípio da liberdade de recolha e apreciação dos meios probatórios (arts. 87/1
e 91/2 CPA).
COMO SE INICIAM OS PROCEDIMENTOS DE HETERO-INICIATIVA?
Nos termos legais, os procedimentos de hetero-iniciativa iniciam-se a requerimento dos
interessados (art. 54 CPA), requerimento esse que deve obedecer aos requisitos
previstos no art. 74 CPA, devendo igualmente ser apresentado por escrito, salvo nos
casos em que a lei permita a sua formulação oral (arts. 74/1 + 75 CPA), constar de papel
de formato A4 ou contínuo, cor clara, liso ou timbrado e, finalmente, quando enviado
pelos CTT, deve ser registado com A/R (art. 79 CPA) ou, se entregue pessoalmente, sêlo nos locais previstos (arts. 77 e 78 CPA).
QUAIS
SÃO
OS
ADMINISTRATIVO?

PRINCÍPIOS

GERAIS

DO

PROCEDIMENTO

É possível autonomizar os seguintes princípios do procedimento administrativo:
1) Princípio do inquisitório (art. 56 CPA), o qual consagra o papel preponderante
dos órgãos administrativos na instrução do procedimento e na preparação da
decisão administrativa, facultando-lhes a iniciativa de promover diligências e
quaisquer outros actos visando a tomada da decisão materialmente correcta,
constituindo corolário do princípio da prossecução do interesse público;
2) Princípio da celeridade e da eficácia (arts. 57 e 58 CPA): traduz-se no poderdever de remover do procedimento administrativo tudo o que for impertinente e
dilatório, pelo que vem acompanhado de um prazo geral para conclusão do
procedimento. Isto é: a autoridade encarregada de dirigir a tramitação do
procedimento não observará formalidades nem se deterá em diligências que
relativamente ao objecto do procedimento nada aduzem;
3) Princípio da publicidade do impulso processual (art. 55/1 CPA): procura
assegurar-lhes efectivas possibilidades de participação no procedimento


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administrativo mesmo que por via da garantia de que os particulares estejam
informados do início do mesmo, no caso de procedimentos de início oficioso;
4) Princípio da colaboração dos interessados (art. 60 CPA), o qual pretende
assegurar que estes facilitem a actividade da Administração Pública auxiliando,
com a sua boa fé e seriedade, na preparação das decisões administrativas.
QUAIS
AS
FORMAS
ADMINISTRATIVO?

DE

EXTINÇÃO

DO

PROCEDIMENTO

São as seguintes as formas de extinção do procedimento administrativo previstas na lei
vigente:
1) Decisão final expressa (arts. 106 e 107 CPA), consubstanciando uma
manifestação de vontade do órgãos administrativo, a qual contém o juízo da
instância decisória acerca do merecimento jurídico-administrativo substantivo
e/ou procedimental da pretensão nele formulada. A ela se opõe a decisão tácita
ou silente, imputada pela lei ao silêncio ou abstenção da Administração (arts.
108 e 109 CPA);
2) A desistência do pedido por renúncia dos interessados aos direitos ou interesses
que pretendiam fazer valer no procedimento (art. 110 CPA);
3) Deserção do procedimento, que traduz a falta de interesse dos interessados pelo
andamento do procedimento (art. 111 CPA);
4) Impossibilidade física ou jurídica do respectivo objecto, ou da perda de utilidade
do procedimento (art. 112 CPA);
5) Não pagamento de taxas ou despesas (somente constitui causa de extinção do
procedimento nos casos previstos no art. 11/1 CPA (art. 113 CPA) e desde que
sejam decorridos os 10 dias a que se refere o art. 113/2 CPA sem que o
interessado haja efectuado o pagamento em dobro;
6) Omissão juridicamente relevante (acto tácito).
VALIDADE, EFICÁCIA E INTERPRETAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO
NOÇÕES DE VALIDADE E EFICÁCIA
A “validade” é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos
correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade
com a ordem jurídica. A “eficácia” é a efectiva produção de efeitos jurídicos.
A lei formula, em relação aos actos administrativos em geral, um certo número de
requisitos. Se não se verificarem em cada acto administrativo todos os requisitos de
validade que a lei exige, o acto será inválido; se não se verificarem todos os requisitos
de eficácia exigidas pela lei, o acto será ineficaz.
A “invalidade” de um acto administrativo será, pois, a inaptidão intrínseca para a
produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica. E a “ineficácia” será, a
não produção de efeitos num dado momento.
Um acto administrativo pode ser válido e eficaz; válido mas ineficaz; inválido mas
eficaz; ou inválido e ineficaz.
REQUISITOS DE VALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO
São as exigências que a lei faz relativamente a cada um dos elementos deste – autor,
destinatários, forma e formalidades, conteúdo e objecto, fim.


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DAA – Turma PL

2009/2010

REQUISITOS QUANTO AOS SUJEITOS
O autor do acto administrativo é sempre e necessariamente um órgão da Administração.
Assim, é indispensável, para a validade do acto administrativo, que se verifiquem os
seguintes requisitos de validade relativos aos sujeitos:
1)
Que o órgão tenha competência para a prática do acto administrativo (art.
123º/1-a CPA);
2)
Se se tratar de um órgão colegial, que este esteja regularmente constituído,
tenha sido regularmente convocado, e esteja em condições de funcionar
legalmente (art. 123º/1-b CPA).
Relativamente ao destinatário ou destinatários do acto administrativo, a lei exige que ele
ou eles sejam determinados ou determináveis.
REQUISITOS QUANTO À FORMA E ÀS FORMALIDADES
Em relação às formalidades, o princípio geral do nosso Direito é o de que todas as
formalidades prescritas por lei são essenciais. A sua não observância, quer por omissão
quer por preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do acto administrativo.
O acto será ilegal se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei, quer
em relação ao procedimento administrativo que preparou o acto, quer relativamente à
própria prática do acto em si mesmo. Esta regra comporta três excepções:
1) Não são essenciais as formalidades que a lei declarar dispensáveis;
2) Não são essenciais aquelas formalidades cuja emissão ou preterição não tenha
impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-la;
3) Não são essenciais as formalidades meramente burocráticas, de carácter interno,
tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos serviços.
Há certas formalidades cuja preterição é reputada “insuprível”, aquelas formalidades
cuja observância tem de ter lugar no momento em que a lei exige que elas sejam
observadas. Outras cuja preterição se considera “suprível”, aquelas em que à uma
omissão ou preterição daquelas formalidades que a lei manda cumprir num certo
momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de
garantir os objectivos para que foram estabelecidas.


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