Artigo da revista da faculdade de direito da ULHT Numero 1 Lisboa 2012

1. Sobre
a
eventual
inconstitucionalidade
da
Taxa
de
Avaliação
do
Ensino
Superior
deliberada
pela
A3ES
Por
Rui
Teixeira
Santos1
RESUMO
O
Conselho
de
Administração
da
Agência
de
Acreditação
do
Ensino
Superior
(A3ES)
estabeleceu
os
montantes
da
taxa
a
cobrar
às
instituições
de
ensino
superior
pelo
procedimento
de
avaliação
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento
com
valores
manifestamente
desproporcionais
face
aos
custos
da
prestação
em
Portugal
e
para
a
dimensão
do
mercado
nacional.
Trata-­‐se
de
uma
taxa
usurária.
E
uma
taxa
usurária
não
é
uma
taxa,
mas
antes
um
imposto.
Ora
os
impostos
têm
que
ser
aprovados
pela
Assembleia
da
República.
Por
isso
a
deliberação
da
A3ES
é
inconstitucional.
A
A3ES
ao
estabelecer
em
Portugal
taxas
desproporcionadas
face
ao
nível
de
vida
do
país,
e
usurárias
face
aos
recursos
das
Universidades,
que
podem
ser
de
60000
a
9000
euros
para
avaliar
um
curso
de
licenciatura
do
ensino
superior,
quando
o
salário
máximo
de
um
professor
catedrático
com
duas
diuturnidades
no
Ensino
Superior
Público
não
ultrapassa
os
3.500
euros
por
mês,
quando
se
está
num
período
de
crise
e
numa
altura
em
que
o
Estado
deveria
estar
a
emagrecer,
está
«inventar»
receitas
públicas
(de
natureza
fiscal)
não
controladas
pela
Assembleia
da
República,
consignadas
expressamente
ao
pagamento
das
«mordomias»
de
uma
entidade
reguladora
(numa
clara
violação
do
«Principio
para-­‐constitucional
da
Não-­‐
Consignação»
das
receitas
fiscais,
o
que
em
nosso
entender
incorre
num
vício
de
inconstitucionalidade
indirecta).
Estas
taxas
são
muito
superiores
ao
custo
da
prestação
efectiva
da
contrapartida,
ou
seja,
não
cumprem
os
requisitos
do
instituto
jurídico
das
taxas
(que
em
princípio,
são
moderadoras
ou
pagam
o
serviço
prestado
pela
entidade
pública),
nem
as
exigências
de
proporcionalidade
(sempre
exigível,
mesmo
quando
o
preço
ou
taxa
ultrapassa
o
custo),
o
que
na
doutrina
do
Tribunal
Constitucional
é
claramente
uma
inconstitucionalidade
material.
Mas
é
de
considerar
ainda
que
a
tentativa
de
financiar
outras
despesas
públicas
com
recurso
à
aplicação
de
taxas
usurárias
–
o
que
é
necessariamente
um
imposto
pois
o
preço
não
é
para
pagar
o
serviço
prestado
mas
outras
despesas
da
Agência
–
é
uma
verdadeira
usurpação
de
competências
por
parte
da
A3ES,
configurando
portanto
a
figura
da
inconstitucionalidade
orgânica,
pois
que
a
criação
de
impostos
não
pode
ser
feita
por
deliberação
do
Conselho
de
Administração
de
uma
entidade
reguladora,
mas
por
Lei
da
Assembleia
da
República,
no
âmbito
das
suas
competências
legislativas
constitucionais
[artigo
165º,
nº1,
alínea
i)]
(vício
de
inconstitucionalidade
formal).
1
Professor
associado
da
Faculdade
de
Direito
da
ULHT.

2. Finalmente
a
questão
da
Legalidade.
Ao
contrário
do
regime
para
os
impostos,
com
a
revisão
constitucional
de
1997,
passou
a
ser
da
exclusiva
competência
da
Assembleia
da
República
legislar
sobre
o
regime
geral
de
taxas
[artigo
165º,nº1,
alínea
i)].
Apesar
de
em
2006
ter
sido
aprovado
o
regime
geral
de
taxas
para
as
Autarquias
Locais,
decorridos
13
anos
sobre
esta
revisão
constitucional
«continua
a
não
existir
qualquer
regime
geral
de
criação
de
taxas»
relativas
expressamente
à
administração
central
e
em
particular
relativamente
à
administração
independente
do
Estado,
o
que
configura
uma
clara
inconstitucionalidade
por
omissão
e
permite
colocar
a
questão
da
legitimidade
da
recusa
do
pagamento
da
pretendida
taxa
de
avaliação
dos
cursos
por
parte
da
A3ES,
por
manifesta
inconstitucionalidade.
O
artigo
defende
que
todas
as
taxas
criadas
pela
Administração
Central
depois
da
Revisão
Constitucional
de
1997
são
inconstitucionais
por
omissão2.
___________________________________________________________
Artigo
sobre
a
apreciação
da
eventual
inconstitucionalidade
da
Deliberação
nº
2284/2010
do
Conselho
de
Administração
da
Agência
de
Acreditação
do
Ensino
Superior
que
estabelece
os
montantes
da
taxa
a
cobrar
às
instituições
de
ensino
superior
pelo
procedimento
de
avaliação
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento:
O
Conselho
de
Administração
da
Agência
de
Acreditação
do
Ensino
Superior
(A3ES)
estabeleceu
os
montantes
da
taxa
a
cobrar
às
instituições
de
ensino
superior
pelo
procedimento
de
avaliação
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento,
com
valores
manifestamente
desproporcionais
face
aos
custos
da
prestação
em
Portugal
e
para
a
dimensão
do
mercado
nacional.
Trata-­‐se
uma
taxa
usurária
considerando
o
nível
de
vida
no
país
e
o
custo
do
serviço
prestado
(critério
fundamental
aplicando-­‐se
por
analogia
o
regime
geral
para
as
taxas
autárquicas)
e
a
jurisprudência
na
matéria.
E
uma
taxa
usurária
não
é
uma
taxa
nem
mesmo
uma
tarifa-­‐taxa
autoritariamente
imposta
pela
Administração
Pública,
no
caso
Independente,
mas
antes
um
tributo
com
2
Em
2006
foi
legislado
pela
Assembleia
da
República,
o
Regime
Geral
Das
Taxas
das
Autarquias
Locais
(Lei
nº
53-­‐E/2006,
de
29
de
Dezembro)
mas
não
o
Regime
Geral
de
Taxas
para
toda
a
Administração
Publica.

3. características
de
verdadeiro
imposto.
Ora
os
impostos
têm
que
ser
aprovados
pela
Assembleia
da
República.
Por
isso
a
deliberação
da
A3ES
é
inconstitucional.
Mas
comecemos
por
analisar
então
a
questão
da
legalidade.
Relativamente
à
legalidade
das
taxas
e
ao
contrário
dos
impostos,
com
a
revisão
constitucional
de
1997,
passou
a
ser
da
exclusiva
competência
da
Assembleia
da
República
legislar
sobre
o
regime
geral
de
taxas
[artigo
165º,nº1,
alínea
i)].
Como
lembra
Jorge
Miranda
e
Rui
Medeiros3
«a
actual
solução
(…)
parece
representar
um
compromisso
equilibrado,
restringindo
a
intervenção
da
Assembleia
à
definição
legal
do
regime
de
taxas,
na
medida
em
que
até
então
as
taxas
tinham
ficado
excluídas
totalmente
do
princípio
da
legalidade
e
o
Tribunal
Constitucional
considerara
como
inconstitucionais
as
tentativas
de
obrigar
à
criação
de
taxas
por
lei
–
Acórdãos
nºs
205/87
e
461/87».
Em
2006
foi
legislado
pela
Assembleia
da
República,
o
Regime
Geral
Das
Taxas
das
Autarquias
Locais
(Lei
nº
53-­‐E/2006,
de
29
de
Dezembro)
mas
não
o
Regime
Geral
de
Taxas
para
toda
a
Administração
Pública.
Decorridos
13
anos
sobre
esta
revisão
constitucional
«continua
a
não
existir
qualquer
regime
geral
de
criação
de
taxas»
nomeadamente
para
a
Administração
Pública
Reguladora,
o
que
configura
uma
clara
inconstitucionalidade
por
omissão
e
permite
colocar
a
questão
da
legitimidade
da
recusa
do
pagamento
da
actual
taxa
de
avaliação
dos
cursos
por
parte
da
A3ES,
por
manifesta
inconstitucionalidade.
É
inaceitável
que
numa
área
de
tão
poucas
garantias
para
os
contribuintes,
as
taxas
possam
ser
criadas
e
aplicadas
sem
sujeição
ao
Princípio
da
Legalidade
a
que
a
Constituição
da
República
Portuguesa
obriga,
apesar
do
recurso
sistemático
a
esta
figura
tributária
para
pagar
serviços
fornecidos
pelo
Estado
aos
cidadãos
e
da
enorme
facilidade
com
que
a
jurisprudência
tem
aceite
esta
receita
pública,
sobretudo
por
parte
das
autarquias
e
das
entidades
reguladoras.
E
se
já
é
controversa
a
fixação
de
taxas
pelas
autarquias,
nomeadamente
no
que
respeita
ao
preço
do
serviço
que
a
tarifa
taxa
não
pode
ultrapassar,
apesar
do
controlo
democrático
sistemático
na
gestão
autárquica,
no
que
respeita
às
tarifas-­‐taxas
criadas
pela
Administração
Independente
do
Estado
a
questão
é
muito
mais
grave,
devido
à
opacidade
da
gestão
pública
independente,
à
sua
enorme
arrogância
e
deriva
totalitária,
fazendo
lembrar
a
velha
Administração
Pública
napoleónica
anterior
ao
nosso
moderno
Estado
de
Direito
e
sobretudo,
devido
à
falta
de
controlo
político
claro
por
parte
dos
cidadãos
ou
seus
representantes,
sendo
os
titulares
inclusivamente
3
Jorge
Miranda
e
Rui
Medeiros,
Constituição
Portuguesa
Anotada,
Tomo
II,
Coimbra
Editora,
2006,
pp
218

4. inamovíveis
durante
os
mandatos,
quando
se
limitam
a
cumprir
funções
executivas
que
sempre
pertenceram
às
direcções-­‐gerais
dos
Ministérios
e
cuja
responsabilidade
política
era
do
Governo.
E
não
deixa
de
ser
relevante
os
termos
particularmente
amplos
com
que
a
nossa
Constituição
de
1976
admite
o
«direito
de
resistência».
O
segundo
aspecto
tem
que
ver
com
a
própria
natureza
da
taxa
e
dos
elementos
que
a
constituem.
Em
primeiro
lugar
a
taxa
é
uma
contrapartida
de
um
serviço
prestado
pela
Administração
Pública.
E
nesse
sentido
a
nossa
opção
por
uma
designação
mais
rigorosa
de
tarifa-­‐taxa4.
Uma
taxa
não
é
um
preço
autoritário,
nem
pode
ser
entendido
como
a
venda
de
um
serviço
por
parte
da
Administração
Publica,
no
caso
independente.
Porque
quando
a
Administração
Publica
vende
um
bem
ou
serviço
no
mercado
cobra
um
preço.
E
por
isso
o
legislador
entendendo
estarmos
perante
um
verdadeiro
tributo,
ainda
que
tarifa-­‐taxa,
manda
o
legislador
comum
definir
uma
doutrina
geral
sobre
o
regime
de
taxas
na
Administração
Publica
em
vez
de
continuar
a
permitir
a
polémica
doutrinal.
A
segunda
questão
que
se
coloca
é
se
a
fixação
da
taxa
pode
ser
feita
pelo
organismo
administrativo
independentemente
da
lei
ou
do
despacho
que
a
criou.
Em
nosso
entender,
já
não
por
causa
do
Princípio
(formal)
da
Legalidade,
mas
porque
uma
taxa
é
sempre
uma
transferência
de
recursos
dos
cidadãos
para
gastos
do
Estado,
teremos
sempre
que
atender
ao
princípio
do
controlo
democrático
das
Receitas
Públicas
(no
taxation
without
representation)
na
fixação
de
taxas.
E
daí
decorre
que,
em
nosso
entender,
as
taxas
administrativas,
apesar
da
sua
enorme
diversidade,
só
poderão
de
jure
constituendo
ser
emanadas
por
decisão
governamental,
devendo
nessa
decisão
estar
estipulada
expressamente
a
taxa
e
não
apenas
o
critério
para
o
seu
cálculo,
ou
quando
muito
justificada
a
especificidade
da
taxa
e
a
sua
variação
no
tempo
dando
uma
margem
estreita
para
a
fixação
por
parte
da
entidade
administrativa.
Aliás
outra
não
poderia
ser
a
opção
por
analogia
com
a
doutrina
consagrada
relativa
à
lei
ou
ao
decreto-­‐lei
do
Governo
por
autorização
legislativa
da
Assembleia,
em
matéria
de
tributos.
Porém
e
violando
claramente
a
coerência
do
sistema
legislativo
português,
não
tem
sido
esse
o
entendimento
da
Administração
Independente
do
Estado
e
em
particular,
4
Nabais,
José
Casalta,
Direito
Fiscal,
6ª
Edição,
Almedina,
2010,
Coimbra,
p.
27
e
ss.,
e
também
Sousa
Franco,
Finanças
Públicas
e
Direito
Financeiro,
vol
II,
4ª
Edição,11ª
Reimpressão,
p.
63
e
ss

5. do
Ministério
do
Ensino
Superior
relativamente
à
Agencia
de
Acreditação
e
Avaliação
do
Ensino
Superior
(A3ES).
De
acordo
com
artigo
38º
nº1
do
Regulamento
nº419/2009,
a
decisão
sobre
a
avaliação
é
da
competência
do
Conselho
de
Administração
da
A3ES
que
expressamente
só
pode
«manifestar
a
concordância
parcial
ou
total
com
as
propostas
contidas
no
relatório
de
avaliação»
(estando
portanto
excluído
o
juízo
político
ou
de
oportunidade).
O
relatório
de
avaliação
é
elaborado
por
uma
Comissão
constituída
nos
termos
do
artigo
30º
do
mesmo
regulamento
e
que
pode
usar
os
meios
previstos
no
artigo
32º.
A
Comissão
elabora
um
relatório
preliminar
com
a
recomendação
da
avaliação
qualitativa
devendo
incluir
recomendações
consideradas
necessárias
ou
úteis
e
o
modo
de
a
instituição
as
implementar
[artigo
35º
nº
1
alínea
b)],
sujeito
a
audiência
prévia
(artigo
36º)
e
concluída
a
audiência
da
instituição
de
ensino
superior,
a
Comissão
de
Avaliação
Externa
elabora
o
relatório
final
(artigo
37º)
com
o
qual
o
Conselho
de
Administração
pode
concordar
total
ou
parcialmente
(artigo
38º
nº2).
Note-­‐se
portanto
que
é
ilegal
o
artigo
21º
do
regulamento
que
estabelece
o
regime
de
acreditação
dos
procedimentos
de
avaliação
e
acreditação
das
instituições
de
ensino
superior
e
dos
seus
ciclos
(Agência
de
Avaliação
e
Acreditação
do
Ensino
Superior,
deliberação
do
Conselho
de
Administração,
Regulamento
nº
504/2009,
divulgado
inicialmente
como
Regulamento
nº
1/2009),
pois
que
mesmo
cumprindo
as
recomendações
da
CAE,
uma
instituição
de
ensino
superior
pode
ver
revogada
a
acreditação.
(Outra
discussão
oportuna
seria
o
próprio
monopólio
legal
dado
à
A3ES,
no
território
português,
para
avaliação
da
conformidade
europeia
dos
nossos
ciclos
de
Estudos
Superiores,
quando
a
mesma
nem
sequer
está
acreditada
para
tal
efeito
conforme
previsto
na
legislação
europeia).
Das
decisões
conclusivas
do
Conselho
de
Administração
cabe
recurso
para
o
Conselho
de
Revisão
(artigo
41º).
Em
nosso
entender
a
lei,
decreto
ou
regulamento
de
autorização
para
a
fixação
da
taxa
não
se
reduz
a
uma
mera
formalidade.
Ela
possui
o
conteúdo
correspondente
ao
sentido
a
que
fica
obrigada
a
entidade
reguladora
a
fixar
a
taxa
nos
precisos
termos
que
são
definidos,
porque
se
assim
não
fosse,
ofender-­‐se-­‐ia
a
própria
ideia
de
reserva
da
Assembleia
da
República
em
matéria
de
definição
geral
das
taxas
a
favor
dos
entes
públicos
(artigo
165º
da
CRP)
e
do
Governo
na
direcção
central
da
Administração
Pública,
apesar
de
tudo
com
poderes
legislativos
controlados
politicamente,
no
nosso
ordenamento
jurídico.
A
criação
de
uma
taxa
é
da
competência
genérica
da
Assembleia
da
República
e
concreta
do
Governo.

6. E
embora
o
Decreto-­‐Lei
n.º
369/2007,
de
5
de
Novembro
que
estatui
a
A3ES
não
chegue
ao
utente
no
que
respeita
às
taxas
referentes
à
prestação
de
serviços
de
avaliação,
ela
manifesta-­‐se
na
dinâmica
global
do
ordenamento
e
por
isso
tem
que
ser
clara
e
precisa
nos
termos,
o
que
não
é.
O
mesmo
se
passa
no
que
respeita
ao
Código
do
Procedimento
Administrativo
e
às
exigências
de
utilização
eficiente
de
recursos,
bem
como
à
transparência
nas
decisões
da
Administração
Pública,
mesmo
da
Administração
Independente
do
Estado,
a
que
obriga
a
Lei
de
enquadramento
Orçamental.
Mas
ainda
ultrapassando
esta
óbvia
dificuldade
e
comparando
a
decisão
do
próprio
regulamento
da
A3ES
com
a
deliberação
do
Conselho
de
Administração
da
A3ES
nº
3348/2009
(divulgada
inicialmente
como
Deliberação
2/2009)
que
fixa
os
montantes
das
taxas
a
cobrar
pelos
procedimentos
de
acreditação
prévia
de
novos
ciclos
de
estudos
e
de
acreditação
preliminar
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento,
bem
como
da
Deliberação
nº
2284/2010
que
fixa
os
montantes
da
taxa
a
cobrar
pelo
procedimento
de
avaliação
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento,
podemos
concluir
que
a
própria
A3ES
não
só
não
cumpre
o
que
antes
determina
em
regulamento,
como
usurpando
poderes
fiscais
impõe
às
entidades
do
ensino
superior
um
imposto
que
não
tem
competência
para
determinar
ou
sequer
cobrar
cometendo
uma
inconstitucionalidade
formal,
orgânica
e
material.
Com
efeito,
nos
termos
do
n.º
4
do
artigo
7.º
do
Decreto-­‐Lei
n.º
369/2007,
de
5
de
Novembro,
da
alínea
e)
do
n.º
2
do
artigo
11.º
dos
Estatutos
da
Agência
de
Avaliação
e
Acreditação
do
Ensino
Superior,
aprovados
pelo
mesmo
Decreto-­‐Lei,
e
do
n.º
3
do
artigo
24.º
do
Regulamento
n.º
1/2009,
da
Agência
de
Avaliação
e
Acreditação
do
Ensino
Superior,
que
aprovou
o
regime
dos
procedimentos
de
avaliação
e
acreditação
das
instituições
de
ensino
superior
e
dos
seus
ciclos
de
estudos,
o
seu
Conselho
de
Administração
determina
o
montante
das
taxas
o
que
é
contraditório,
em
nosso
entender.
No
regulamento
504/209
estabelece-­‐se
um
regime
de
taxas
no
artigo
24º,
nos
seguintes
termos:
1
–
Por
cada
procedimento
de
acreditação,
reapreciação,
renovação
e
revisão
da
acreditação
são
devidas
taxas.
2
–
Com
a
entrega
do
pedido
de
acreditação
deve
ser
entregue
o
comprovativo
do
pagamento
da
taxa
que
for
devida.
3
–
As
taxas
a
que
se
refere
o
número
1
são
fixadas
por
deliberação
do
Conselho
de
Administração,
tendo
em
conta
os
custos
médios
dos
serviços
prestados,
segundo
critérios
de
economia,
eficiência
e
eficácia,
bem
como
das
melhores
práticas
internacionais
na
matéria.

7. Porém,
na
Deliberação
do
Conselho
de
Administração
da
A3ES
nº
3348/2009
(divulgada
inicialmente
como
deliberação
2/2009)
que
fixa
os
montantes
das
taxas
a
cobrar
pelos
procedimentos
de
acreditação
prévia
de
novos
ciclos
de
estudos
e
de
acreditação
preliminar
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento
estabelece
que
(1)
o
montante
da
taxa
a
cobrar
às
instituições
de
ensino
superior
pelo
procedimento
de
acreditação
prévia
de
novos
ciclos
de
estudos
é
fixado
em
€
2.300,00
(dois
mil
e
trezentos
euros)
e
que
(2)
o
montante
da
taxa
a
cobrar
às
instituições
de
ensino
superior
pelo
procedimento
de
acreditação
preliminar
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento
é
fixado
em
€
600,00
(seiscentos
euros).
Do
mesmo
modo
que
na
Deliberação
nº
2284/2010
do
Conselho
de
Administração
da
A3ES
se
estabelece
os
montantes
da
taxa
a
cobrar
às
instituições
de
ensino
superior
pelo
procedimento
de
avaliação
de
ciclos
de
estudos
em
funcionamento,
nos
seguintes
termos:
1
–
Quando
se
tratar
de
1
ciclo
de
estudos,
isoladamente,
€9500,00
(nove
mil
e
quinhentos
euros);
2
–
Quando
se
tratar
de
2
ciclos
de
estudos,
da
mesma
área
científica,
conjuntamente,
€13000,00
(treze
mil
euros);
3
–
Quando
se
tratar
de
3
ciclos
de
estudos,
da
mesma
área
científica,
conjuntamente,
€18000,00
(dezoito
mil
euros);
4
–
Quando
se
tratar
de
4
ciclos
de
estudos,
da
mesma
área
científica,
conjuntamente,
€22000,00
(vinte
e
dois
mil
euros);
5
–
Quando
de
tratar
de
mais
de
quatro
ciclos
de
estudos,
da
mesma
área
científica:
+€3000,00
(três
mil
euros)
por
cada
um
que
acresça.
Ou
seja,
a
A3ES
que
tinha
que
na
Deliberação
do
Conselho
de
Administração
sobre
as
taxas,
tomar
em
consideração
os
custos
médios
dos
serviços
prestados,
segundo
critérios
de
economia,
eficiência
e
eficácia,
bem
como
das
melhores
práticas
internacionais
na
matéria,
optou
por
fixar
preços
muito
acima
daqueles
que
são
praticados
no
mercado
nacional,
não
justificando
segundo
os
critérios
a
que
antes
se
obrigara
e
que
respeitam
naturalmente
o
Código
do
Procedimento
Administrativo5.
Na
falta
de
regra
geral
definida
pela
Assembleia
(inconstitucionalidade
por
omissão
já
o
dissemos)
ao
menos
era
de
esperar
que
as
taxas
fixadas
não
colocassem
em
causa
a
5
No
mesmo
sentido
aliás
vai
o
Regime
Geral
Das
Taxas
das
Autarquias
Locais
(Lei
nº
53-­‐E/2006,
de
29
de
Dezembro)
que
no
seu
artigo
4º:
(Princípio
da
equivalência
jurídica):
1
–
O
valor
das
taxas
das
autarquias
locais
é
fixado
de
acordo
com
o
princípio
da
proporcionalidade,
e
não
deve
ultrapassar
o
custo
da
actividade
pública
local
ou
o
benefício
auferido
pelo
particular.
2
–
O
valor
das
taxas
pode
ser
fixado
com
base
em
critérios
de
desincentivo
à
prática
de
certos
actos
ou
operações.

8. solvabilidade
das
instituições
em
primeiro
lugar,
como
refere
a
Direcção
da
APESP
em
carta
enviada
ao
Ministro
da
Ciência,
Tecnologia
e
Ensino
Superior
em
15
de
Dezembro
de
2010,
sendo
razoáveis
e
atendendo
ao
custo
real
do
serviço
prestado.
Essa
é
a
natureza
da
própria
taxa,
havendo
doutrina
do
Tribunal
de
Contas
e
do
Tribunal
Constitucional
sobre
a
matéria
que
a
A3ES
não
tomou
em
consideração.
Com
efeito
refere
o
Tribunal
de
Contas
(Acórdão
n.º
15/2008
-­‐
21.Out.2008
-­‐
1ªS/PL)
a
propósito
da
lei
reguladora
do
regime
geral
das
taxas
das
autarquias
locais
(Lei
53-­‐
E/2006
de
29-­‐12)
que
«estabelece
que
o
valor
das
taxas
deve
ter
em
consideração
um
conjunto
de
factores,
tais
como
“os
custos
directos
e
indirectos,
os
encargos
financeiros,
as
amortizações
e
investimentos
realizados
ou
a
realizar
pela
autarquia
local”.
Deve
portanto
concluir-­‐se
que
na
composição
do
“preço
do
custo”,
referido
na
norma
do
nº
4
do
artigo
62º
do
DL
59/99,
há
que
atender
aos
diferentes
factores
previstos
na
al.
c)
do
nº
2
do
artigo
8º
da
Lei
53-­‐E/2006»
para
salientar
adiante
que
a
Comissão
de
Acesso
aos
Documentos
Administrativos
(CADA),
no
parecer
nº
125/2007,
de
16
de
Maio
de
2007,
no
Processo
nº
125/2007,
diz
que
as
taxas
cobradas
pela
reprodução
de
documentos
não
podem
ultrapassar
significativa
e
injustificadamente,
em
violação
do
princípio
da
proporcionalidade
o
custo
dos
materiais
usados
e
do
serviço
prestado;
(…)
Nesse
sentido,
como
bem
refere
o
acórdão,
também
se
orienta
o
ponto
4.1.3
do
Plano
Oficial
de
Contabilidade
das
Autarquias
Locais
(POCAL),
ao
estabelecer
que
se
considera
como
custo
de
produção
de
um
bem,
a
soma
dos
custos
das
matérias-­‐primas
e
outros
materiais
directos
consumidos,
da
mão-­‐de-­‐obra
directa
e
de
outros
gastos
gerais
de
fabrico,
necessariamente
suportados
para
o
produzir»,
e
conclui
criticando
que
«Parece
pois
estar
sobretudo
“em
crise”
a
aplicação
desta
percentagem
de
10%,
relativa
a
custos
administrativos».
Por
analogia
deveremos
concluir
que
o
mesmo
se
aplica
a
serviços
das
entidades
reguladoras.
Os
custos
das
taxas
não
podem
exceder
os
custos
locais
para
os
referidos
trabalhos
tendo
em
atenção
o
pagamento
feito
no
mercado
aos
professores
universitários
que
fazem
a
avaliação.
Se
um
professor
catedrático
ganha
pouco
mais
de
3000
euros
por
mês
e
os
custos
administrativos
não
devem
fazer
parte
do
custo
do
serviço
mas
são
despesas
da
administração
pública
que
devem
ser
pagas
com
impostos,
no
cumprimento
das
regras
da
não
consignação
estabelecida
na
Lei
de
Enquadramento
Orçamental
artigo
7º
da
(Lei
n.º
91/2001,
de
20
de
Agosto,
republicada
com
a
terceira
alteração
pela
Lei
n.º
48/2004,
de
24
de
Agosto)
no
cumprimento
do
mandato
artigo
115
da
Constituição
da
República
Portuguesa
e
de
em
nosso
entender
dada
a
para-­‐constitucionalidade
da
referida
lei,
estarmos
perante
uma
inconstitucionalidade
indirecta6.
6
No
mesmo
sentido,
Guilherme
Waldemar
D'Oliveira
Martins,
Guilherme
d'Oliveira
Martins,
Maria
d'Oliveira
Martins,
A
Lei
de
Enquadramento
Orçamental
-­‐
Anotada
e
Comentada,
Almedina,
2009,
2.ª
Edição,
Lisboa,
ISBN
9789724040448

9. Ora,
se
o
montante
ultrapassa
o
custo
do
serviço
prestado
estamos
na
presença
de
um
acto
usurário
do
Estado.
E
uma
taxa
usurária
não
é
já
taxa,
pois
já
não
se
destina
a
pagar
o
serviço
prestado
ao
utente,
mas
antes
a
pagar
outras
despesas
públicas
e
nesse
particular,
em
nosso
entender,
apenas
e
para
isso
servem
os
impostos
e
não
as
taxas.
Ou
seja,
nos
precisos
termos
da
deliberação
da
A3ES
há
que
discutir
se
esta
taxa
é
um
‘imposto’
ou
uma
‘taxa’
-­‐
para
efeitos
de
saber
se
deveria
ter
sido
submetido
ou
não
à
‘credencial
parlamentar’,
ou
seja,
ao
regime
específico
dos
impostos.
Estaríamos
portanto
perante
uma
inconstitucionalidade
formal
nos
termos
do
artigo
103º
nº
3
e
do
artigo
165º
nº1
alínea
i).
Poder-­‐se-­‐ia
ainda
argumentar
que
mesmo
como
taxa,
esta
podia
ser
uma
‘taxa’
livre
e
isenta
de
critérios
de
proporcionalidade,
em
vez
de
uma
tributação
materialmente
desproporcionada,
sendo
ainda
uma
‘taxa’
e
não
imposto.
E
se
assim
(livremente
desligada
de
limites
materiais)
ser
editada
por
mera
deliberação
do
Conselho
de
Administração,
como
imposição
coactiva
genérica
de
serviços
obrigatórios
e
(por
ora)
em
monopólio,
ou
se
(nos
termos
da
CRP)
o
deverá
ser
por
norma
de
fonte
superior:
envolvendo,
ainda
que
não
o
Parlamento,
sim
o
Ministro
e
mesmo
o
Primeiro-­‐Ministro
e
o
Presidente
da
República.
O
Tribunal
Constitucional
debruçou-­‐se
sobre
a
temática
da
"desproporção
entre
a
quantia
a
pagar
e
o
valor
do
serviço
prestado,
sendo
o
"crivo
da
proporcionalidade"
um
parâmetro
a
que
largamente
se
ateve
o
acórdão
nº
113/2002
.
Há,
pois,
apenas
que
remeter
para
a
leitura
desse
acórdão.
Por
consequência,
e
para
encurtar
razões,
esta
taxa
não
pode
ser
considerada
como
tal
quanto
à
"questão
de
saber
se,
mesmo
como
taxa,
é
‘taxa’
livre
e
isenta
de
critérios
de
proporcionalidade,
ou
se
antes
é,
no
caso
(muito
diferente
nos
montantes),
uma
tributação
materialmente
desproporcionada7,
ainda
que
‘taxa’
e
não
imposto".
E
mesmo
que
fosse
considerado
como
taxa
e
não
o
é
em
nosso
entender,
e
porque
é
ao
Governo,
considerado
singularmente
(ministros)
ou
colegialmente
(Conselho
de
Ministros),
que
cabe
o
poder
regulamentar,
à
luz
da
competência
administrativa
definida
no
artigo
199º,
da
Constituição,
é
relevante
que
as
taxas
em
causa
tenham
tido
a
sua
fonte
numa
deliberação
do
Conselho
de
Administração
de
uma
entidade
reguladora,
como
foi
o
caso.
Não
havendo
obstáculo
a
que
as
taxas
sejam
criadas
e
reguladas
em
actos
normativos
de
cariz
regulamentar,
não
se
impõe
uma
fonte
normativa
de
grau
superior
mas
tem
que
estar
na
área
dos
actos
do
Governo
e
não
meros
actos
administrativos
da
Administração
Pública
Independente.
Em
suma
a
chamada
taxa
de
avaliação
mais
não
é
do
que
um
“imposto",
cabendo
a
fixação
do
respectivo
montante,
que
é
um
elemento
essencial
do
mesmo,
à
7
O
citado
Principio
da
Equivalência
Jurídica
estabelecido
aliás
na
Lei
do
Regime
Geral
das
Taxas
para
as
Autarquias
Locais.

10. Assembleia
da
República
pelo
que
a
deliberação
do
CA
da
A3ES
é
formalmente
inconstitucional
e
não
produz
quaisquer
efeitos.
Para
clarificar
importa
estabelecer
a
distinção
entre
taxa
e
imposto.
«A
taxa
distingue-­‐se
do
imposto
pelo
seu
carácter
bilateral
ou
sinalagmático,
em
contraste
com
o
carácter
unilateral
deste».
«O
imposto
é,
na
verdade,
uma
"prestação
pecuniária,
coactiva
e
unilateral,
sem
o
carácter
de
sanção,
exigida
pelo
Estado
com
vista
à
realização
de
fins
públicos"8».
«A
taxa
-­‐
diz
o
mesmo
autor
-­‐
é
a
"quantia
coactivamente
paga
pela
utilização
individualizada
de
bens
semipúblicos"
(ou
seja,
de
bens
que
"satisfazem,
além
de
necessidades
colectivas,
necessidades
individuais,
isto
é,
necessidades
de
satisfação
activa,
necessidades
cuja
satisfação
exige
a
procura
das
coisas
pelo
consumidor")
"ou
como
o
preço
autoritariamente
fixado
de
tal
utilização".
No
entanto,
nem
sempre
é
precisa
a
efectiva
utilização
dos
bens
para
serem
devidas
taxas.
Casos
há
(o
caso
das
propinas,
por
exemplo),
em
que
o
pagamento
das
taxas
precede
a
utilização
dos
bens.
As
taxas
são,
então,
devidas
pela
simples
possibilidade
dessa
utilização.
Por
isso,
se
os
bens
não
vierem
a
ser
utilizados,
não
haverá
lugar
à
restituição
das
quantias
pagas.
Mas,
mesmo
nestes
casos
em
que
o
pagamento
precede
a
utilização,
"a
exigência
das
taxas
continua
[...]
exclusivamente
relacionada
com
a
utilização
dos
bens",
já
que
são
"conveniências
da
cobrança"
que
justificam
que
as
taxas
sejam
pagas
em
momento
anterior
ao
da
efectiva
utilização
dos
bens»9.
«Dado
que
a
obrigação
de
as
pagar
não
é
negocialmente
assumida,
as
taxas
são
sempre
receitas
coactivas
-­‐
e,
portanto,
receitas
de
direito
público.
As
receitas
patrimoniais,
ao
contrário,
são
negocialmente
assumidas
(e,
assim,
pagas
voluntariamente),
pelo
que
constituem
receitas
de
direito
privado».
«As
utilizações
dos
bens
por
que
se
pagam
taxas,
"essas
podem
ser
voluntárias
ou
obrigatórias.
E
as
utilizações
obrigatórias,
por
seu
turno,
ainda
podem
ser
ou
não
solicitadas"
(é
deste
último
tipo
a
taxa
de
justiça
paga
pelo
réu
condenado
no
processo)».
Geralmente,
porém,
a
utilização
dos
bens
semipúblicos
é
voluntária.
«As
taxas10
são
normalmente
inferiores
ao
custo
dos
bens.
Mas
há
taxas
iguais
a
esse
custo
e,
até,
superiores
a
ele.
Mas,
ainda
neste
último
caso,
em
que
nos
encontramos
8
José
Joaquim
Teixeira
Ribeiro,
Lições
de
Finanças
Públicas,
Coimbra,
1977,
páginas
262
e
267.
9
No
artigo
3º
do
Regime
geral
de
taxas
para
as
Autarquias
Locais
a
definição
de
taxa
autárquica
é
a
seguinte:
«as
taxas
das
autarquias
locais
são
tributos
que
assentam
na
prestação
concreta
de
um
serviço
público
local,
na
utilização
privada
de
bens
do
domínio
público
das
autarquias
locais,
ou
na
remoção
de
um
obstáculo
jurídico
ao
comportamento
dos
particulares
quando
tal
seja
atribuição
das
autarquias
locais,
nos
termos
da
lei».
10
De
acordo
com
o
Acórdão
nº
354/98
da
2ª
Secção
do
Tribunal
Constitucional
(Processo
nº
32/97,
relator:
Conselheiro
Messias
Bento)
de
12
de
Maio
de
1998.
(http://w3.tribunalconstitucional.pt/Acordaos/Acordaos98/301-­‐400/35498.htm
)

11. perante
"preços
lucrativos",
as
taxas
não
se
"transmudam
em
receitas
patrimoniais,
visto
continuarem
coactivas,
nem
constituem
impostos
na
parte
excedente
ao
custo,
visto
manterem
o
seu
carácter
bilateral"11
».
Por
isso
-­‐
sublinhou-­‐se
no
acórdão
nº
640/95
do
Tribunal
Constitucional
e
repetiu-­‐se
no
acórdão
nº
1140/96
(publicados
no
Diário
da
República,
II
série,
de
20
de
Janeiro
de
1996
e
de
10
de
Fevereiro
de
1997,
respectivamente)
-­‐,
em
princípio,
são
insindicáveis
por
este
Tribunal
as
opções
que
o
legislador
(ou
a
Administração)
fizerem
na
fixação
dos
montantes
das
taxas.
«Este
Tribunal
só
deve
caçar
tais
opções,
"se,
entre
o
montante
do
tributo
e
o
custo
do
bem
ou
serviço
prestado,
houver
uma
desproporção
intolerável
-­‐
se
a
taxa
for
de
montante
manifestamente
excessivo",
diz
o
Tribunal
Constitucional.
[Sobre
os
conceitos
de
taxa
e
de
imposto,
cf.,
na
jurisprudência
deste
Tribunal,
entre
outros,
o
acórdão
nº
497/89
(publicado
nos
Acórdãos
do
Tribunal
Constitucional,
14º
volume,
páginas
227
e
seguintes),
e,
por
último,
o
acórdão
nº
1140/96,
no
qual
se
indica
muita
outra
doutrina].
Dito
isto,
pergunta-­‐se,
então:
a
taxa
de
avaliação
será
uma
taxa
ou
um
imposto?
Com
efeito
a
taxa
de
avaliação
constitui,
é
certo,
receita
da
A3ES,
e
esta
presta
um
serviço
público
(o
serviço
de
avaliação
e
acreditação
do
Ensino
Superior)
que
pode
ser
individualmente
utilizado
por
todas
a
entidades
de
ensino
superior.
Simplesmente,
a
taxa
nos
termos
fixados
é
absolutamente
desproporcional
relativamente
ao
preço
das
propinas
e
ao
preço
do
trabalho
de
um
professor
universitário
no
ensino
superior
público
ou
no
ensino
superior
privado12.
Nestes
termos
a
taxa
de
avaliação
do
A3ES
é,
pois,
um
imposto.
«A
reserva
da
lei,
quando
tenha
por
objecto
a
criação
de
impostos
-­‐
artigo
168º,
nº
1,
alínea
i),
da
Constituição
-­‐
abarca
"a
criação
e
a
definição
dos
elementos
essenciais
daquelas
receitas,
unilateralmente
impostas,
que
hão-­‐de
custear
o
financiamento
em
geral
das
despesas
públicas
(dir-­‐se-­‐á:
das
'despesas
gerais')
e
que
hão-­‐de
ser
repartidas
pela
'generalidade'
dos
contribuintes
de
harmonia
com
os
critérios
genericamente
apontados
nos
artigos
106º
e
107º
da
Constituição
da
República
Portuguesa"
[cf.
os
acórdãos
nºs
205/87,
461/87
(publicados
nos
Acórdãos
do
Tribunal
Constitucional,
9º
volume,
páginas
209
e
seguintes,
e
10º
volume,
páginas
181
e
seguintes,
respectivamente)
e
497/89].
E,
por
isso,
apenas
uma
lei
parlamentar
(ou
um
decreto-­‐
lei
parlamentarmente
autorizado)
pode
criar
impostos,
determinar-­‐lhes
a
incidência
e
a
taxa,
e
estabelecer
os
benefícios
fiscais
e
as
garantias
dos
contribuintes
[cf.,
entre
outros,
os
acórdãos
nºs
321/89
e
231/92
(publicados
nos
Acórdãos
do
Tribunal
Constitucional,
volumes
9º
e
23º,
páginas
209
e
seguintes,
e
357
e
seguintes,
respectivamente)].
Essa
lei
(formal)
já
não
tem,
porém,
que
versar
sobre
o
11
Revista
de
Legislação
e
Jurisprudência,
ano
117º,
páginas
289
e
ss,
Noção
Jurídica
de
Taxa.
12
E
não
se
diga
que
há
que
contratar
especialistas
estrangeiros
pois
isso
não
se
justifica
a
não
ser
em
alguma
área
nova
onde
não
existe
em
Portugal
especialistas
reconhecidos.
O
resto
é
despesismo
e
provincianismo.
E
será
sempre
uma
violação
do
principio
constitucional
da
utilização
eficiente
dos
recursos
a
que
está
obrigada
a
Administração
Publica
na
elaboração,
execução
e
fiscalização
dos
seus
consumos,
programas
e
orçamentos.

12. lançamento,
a
liquidação
e
a
cobrança
dos
impostos:
tais
matérias
podem,
com
efeito,
ser
reguladas
por
decreto-­‐lei
(reserva
de
lei
material):
[cf.,
entre
outros,
os
citados
acórdãos
nºs
205/87
e
461/87]»
escreve
o
Tribunal
Constitucional».
«A
matéria
da
criação
de
impostos
é,
de
facto,
muito
sensível:
pelo
seu
relevo
e
melindre
político,
tem
que
ser
submetida
à
regra
da
maioria
e
ao
debate
parlamentar,
ao
menos
para
o
efeito
de
a
Assembleia
da
República
definir
"o
objecto,
o
sentido,
a
extensão
e
a
duração
da
autorização"
de
intervenção
por
parte
do
Governo-­‐legislador
(…)».
«É
certo
que
alguma
doutrina
sustenta
que
é
constitucionalmente
admissível
que
o
legislador
delegue
na
Administração
a
"actualização
(mormente
anual)
dos
elementos
quantitativos
dos
impostos
de
modo
a
manter
estes
actualizados
face
ao
fenómeno
inflacionário
que,
desde
há
décadas,
vem
constituindo
um
fenómeno
normal
das
economias
desenvolvidas
[...].
Com
efeito,
a
actualização
de
tais
elementos
com
base
na
taxa
de
inflação
não
configura
qualquer
alteração
(real)
dos
mesmos,
não
constituindo
por
isso
qualquer
violação
ao
princípio
da
reserva
de
lei"13
».
«Sem
discutir
uma
tal
tese,
a
verdade
é
que,
no
caso,
o
que
o
legislador
delegou
na
Administração
não
foi
a
actualização
do
montante
da
taxa,
mas
a
fixação
da
mesma.
Ao
que
acresce
que
não
se
está
em
presença
de
simples
actualização
decorrente
da
inflação».
Conclusão:
a
Deliberação
nº
3348/2009
da
Agência
de
Acreditação
e
Avaliação
do
Ensino
Superior
é
inconstitucional
pois
viola
o
artigo
103º
nº3
e
o
artigo
165º
nº1,
alínea
i),
bem
como
a
Lei
de
Enquadramento
Orçamental.
Bibliografia
Acórdãos
do
Tribunal
Constitucional,
14º
volume,
Lisboa
Martins,
Guilherme
Waldemar
D'Oliveira,
Guilherme
d'Oliveira
Martins,
Maria
d'Oliveira
Martins,
A
Lei
de
Enquadramento
Orçamental
-­‐
Anotada
e
Comentada,
Almedina,
Coimbra,
2009,
2.ª
Edição
Nabais,
José
Casalta,
Contratos
Fiscais,
Coimbra,
1994
Nabais,
José
Casalta,
Direito
Fiscal,
Almedina,
Coimbra,
p.
27
e
ss,
2010,
6ª
Edição
13
JOSÉ
CASALTA
NABAIS,
Contratos
Fiscais,
página
247

13. Sousa
Franco,
Finanças
Públicas
e
Direito
Financeiro,
vol
II,
,
Almedina
Editora,
Coimbra,
2007,
4ª
Edição,11ª
Reimpressão
Ribeiro,
José
Joaquim
Teixeira,
Lições
de
Finanças
Públicas,
Coimbra,
1977
Revista
de
Legislação
e
Jurisprudência,
ano
117º,
Lisboa
http://w3.tribunalconstitucional.pt/Acordaos/Acordaos98/301-­‐400/35498.htm