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  1. 1. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Dra. Rosa Maria Rocha rmr@estgf.ipp.pt 1ª. Aula 01.03.2007 Sumários: Apresentações Indicações bibliográficas. Apresentação da unidade curricular e sensibilização dos estudantes para a sua importância. Bibliografia: 1º Volume – Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo. Almedina, Novembro 2006 Direito Administrativo Geral – Rebelo de Sousa e André Salgado. Tomo II Pub. D. Quixote, 2006 Código Procedimento Administrativo, Almedina, 2006 Curso Solicitadoria 1º.Ano 1
  2. 2. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 2ª. Aula 02.03.2007 Sumários: O Direito Administrativo A Administração Pública: - As necessidades colectivas e a adminostração pública - A administração pública e a administração privada - Noção de administração pública - administração pública em sentido material, em sentido orgânico e em sentido formal - Evolução da administração pública - no monarquias absolutistas; no Estado Liberal de Direito; no Estado Social de Direito e na actualidade - A Função administrativa no contexto das funções estaduais Direito administrativo – Noção Superioridade da AP1 Inferioridade dos administrados Principio da supra-infra-ordenação ≠ principio da igualdade do Direito privado Direito Administrativo – é um direito público que tem por instrumento não só o contrato como também e essencialmente o princípio da supra-infra-ordenação. O Direito Administrativo tem também por base o princípio da legalidade que regula a organização, o funcionamento e a actividade da AP. Direito Administrativo – é um ramo do direito público, cosntituido pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização, a actividade e o controlo da admistraçao publica e as relações que esta, no exercício da actividade admistrativa de gestão publica, estabelece com outros sujeitos de direito. O que é o Direito administrativo? Conjunto de normas que regula o funcionamento da AP e a sua actuação O que é a AP? Sempre que existe uma necessidade colectiva, aí surge uma forma colectiva de satisfazer essa necessidade. Necessidades: Essencialmente individuais – Desde tempos antigos que o homem fazia as suas armas para obter comida, ou seja era o homem que desenvolvia as actividades de modo a satisfazer as suas necessidades Essencialmente colectivas – aquelas que o homem sente quando vive em sociedade e porque vive em sociedade. Resultam da vida em sociedade 1 AP – Administração Pública Curso Solicitadoria 1º.Ano 2
  3. 3. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Necessidades que o Homem sente colectivamente porque vive em sociedade – apesar de serem necessidades que também sentia quando vivia sozinho, ex.: face a um cataclismo. Necessidades colectivas instrumentais – são colectivas quanto ao seu processo de satisfação, ex.: eu faço a roupa, o outro faz o calçado. O Homem sente, quando vive sozinho determinadas necessidades, assim que passa ao estado de sociedade passa a existir um padrão de satisfação dessas mesmas necessidades diferente, uma vez que, ao invés de ser o próprio a satisfazê-las sozinho, ele vai dividi-las com os restantes membros de forma a que, a cada individuo corresponda uma determinada Necessidades públicas – necessidades colectivas satisfeitas pela comunidade (pela AP nos nossos dias) Como se distingue necessidades públicas de necessidades colectivas? Necessidades públicas ≠ Necessidades colectivas Satisfação a cargo da A.P. Satisfação a cargo dos particulares Todas as necessidades públicas são necessidades colectivas mas, nem todas as necessidades colectivas são necessidades públicas, porque são levadas a cabo por particulares. As necessidades colectivas e a Administração Pública Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental para a colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade. As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administração Pública, trata-se em síntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a três espécies fundamentais: a segurança; a cultura; e o bem-estar. Fica excluída do âmbito administrativo, na sua maior parte a necessidade colectiva da realização de justiça. Esta função desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradição e pela lei constitucional (art. 205º CRP), fora da esfera da própria Administração Pública: pertencer ao poder judicial. Quanto às demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e dão origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos a que se costuma chamar Administração Pública. O que é afinal a AP? Curso Solicitadoria 1º.Ano 3
  4. 4. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Conceito de administração pública Conjunto vasto e complexo de actividades e organismos, que existe e funciona para satisfação das necessidades públicas Etimologicamente Administrar é: Ad + manus + traere – manejar algo para atingir um fim Em sentido corrente Administrar é: Gerir, desenvolver uma actividade para atingir um fim O que é administrar ? Administrar é uma acção humana que consiste em prosseguir certos objectivos através do funcionamento da organização Privada – administração privada Administrar ≠ Entes públicos – administração pública Objecto (incide sobre) 1 Fins (Visa…) 2 Meios (natureza) 3 1 – Objecto: (nem sempre é fácil distinguir um tipo de necessidade de outro) Adm. Publica – Incide sobre necessidades publicas / colectivas Adm. Privada – Incide sobre necessidades privadas 2 – Fins: Adm. Publica – Visa a prossecução de interesses púbicos (sempre) Adm. Privada – visa um fim/interesse privado, económico, filantropo. 3 – Meios: Adm. Publica – utiliza o modo unilateral de actuação (produto apenas da sua vontade) Pode ser: Individual e concreta – actos Geral e abstracta – regulamento Principio da infra-supra-ordenação Excepcionalmente – controlo administrativo Adm. Privada – Direito privado Curso Solicitadoria 1º.Ano 4
  5. 5. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Contrato Administrativo – instrumento Principio regulador da igualdade das partes típico de actuação Administração Pública e Administração Privada Embora tenham em comum o serem ambas administração, a Administração Pública e a Administração Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam. Quanto ao objecto, a Administração Pública versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade, ao passo que a Administração Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, não atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira. Quanto ao fim, a Administração Pública tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse público: o interesse público é o único fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins não económicos e até nos indivíduos mais desinteressados, de fins puramente altruístas. Mas são sempre fins particulares sem vinculação necessária ao interesse geral da colectividade, e até, porventura, em contradição com ele. Quanto aos meios, também diferem. Com efeito na Administração privada os meios, jurídicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, são iguais entre si e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua própria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O contracto é assim, o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas Pelo contrário, a Administração Pública, porque se traduz na satisfação de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstâncias o interesse público definindo pela lei geral, não pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros. A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra sua vontade. O processo característico da Administração Pública, no que se entende de essencial e de específico, é antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos então o regulamento administrativo), quer sob a forma de decisão concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo). Acrescente-se, ainda, que assim como a Administração Pública envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes não são autorizados a utilizar uns para com os outros, assim também, inversamente, a Administração Pública se encontra limitada nas sua possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres especiais, de natureza jurídica, moral e financeira Os vários sentidos da expressão “Administração Pública” São dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expressão Administração Pública: (1) orgânico; (2) material ou funcional. Curso Solicitadoria 1º.Ano 5
  6. 6. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras A Administração Pública, em sentido orgânico, é constituída pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. Administração Pública em sentido orgânico Vários critérios : Substracto Territorial Estado Regiões Autónomas Autarquias locais Municípios Freguesias Regiões administrativas Estabelecimentos públicos Institutos Públicos Fundações Entidades reguladoras, …etc… Substracto Institucional Entidades Públicas Empresariais Entes Privados (Ordem dos Advogados, etc…) Substracto Associativo Associações Públicas Entes Públicos (Regiões de Turismo, etc…) Mistas (com associados privados e públicos) Ministérios Directa Secretarias gerais Administração Estadual Indirecta Autarquias locais Curso Solicitadoria 1º.Ano 6
  7. 7. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Administração Autónoma Regiões autónomas Associações públicas A administração pública, em sentido material ou funcional, pode ser definida como a actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. Noção de Administração Pública Orgânica ou Subjectiva Material ou Objectiva Formal Organização administrativa Actividade administrativa Entidades Órgãos Serviços Funcionários Agentes Conteúdo Conjunto de entidades, órgãos, serviços, funcionários e agentes que desenvolvem de forma regular e continua uma actividade tendente à satisfação das necessidades e fins do Estado , como o bemestar económico, social e cultural, segurança e progresso. Actividade desenvolvida pela Ónus, encargos e obrigações AP em sentido orgânico tendo (de que a AP privada está em vista a satisfação das dispensada) necessidades de bem-estar económico, social e cultural, segurança e progresso. AP * Modo especial de agir da administração publica Prerrogativas especiais – “Privilégio de execução previa (impõem os seus actos aos particulares que têm de acatar as consequências e só depois é que existe a possibilidade de recorrer aos tribunais) ius imperium (primeiro paga, depois reclama) ap * Curso Solicitadoria 1º.Ano 7
  8. 8. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Nota: * Alguns autores efectuam a distinção entre a Administração Publica em sentido orgânico ou material, utilizando as iniciais em maiúsculas ou minúsculas. Evolução da AP Estado absoluto/Estado polícia (meados do séc. XVII e séc. XVIII) Concentração de poderes legislativo, administrativo e jurisdicional nas mãos do monarca. (“O Estado sou Eu” ; Rei Luís XIV) Função administrativa centralizada no monarca. Levada a cabo pelos funcionários Rei “Longe manus” Limitados pelos direitos naturais dos cidadãos, invocando a “razão do Estado…”, pode negá-los. Unilateralidade das regras por que se rege a AP Monarca → funcionário → executa face ao particular Cidadão não goza de tutela jurisdicional Começa a existir um certo descontentamento na sociedade de então que se manifesta contra aquele estado de coisas É então criado o Fisco: Fisco – Pessoa colectiva de direito privado responsável pela responsabilidade extracontratual de AP (não tem ius imperium) Revolução francesa Curso Solicitadoria 1º.Ano 8
  9. 9. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 3ª. Aula 08.03.2007 Sumários : Os sistemas de administração: o sistema de asministração judiciária e o sistema de administração executiva Revolução francesa Foi com a Revolução francesa, em 1789, que se criou o Estado de direito. Até aí, o Estado criava normas às quais o próprio não se submetia. Isto foi modificado, passando o próprio a submeter-se às normas por si elaboradas. Responsabilidade civil = Obrigação de indemnizar danos Morais Materiais Extracontratual Contratual Resulta de algo que não tem como base os contratos Resulta dos contratos Administração Pública – Estado Liberal de Direito Surge com a Revolução francesa Principio da legalidade Principio da Separação de poderes: • Legislativo • Administrativo ou executivo • Judicial O Princípio da Separação dos Poderes Este princípio consiste numa dupla distinção: a distinção intelectual das funções do Estado, e a política dos órgãos que devem desempenhar tais funções – entendendose que para cada função deve existir um órgão próprio, diferente dos demais, ou um conjunto de órgãos próprios. No campo do Direito Administrativo, o princípio da separação de poderes visou retirar aos Tribunais a função administrativa, uma vez que até aí, havia confusão entre as duas funções e os respectivos órgãos. Foi a separação entre a Administração e a Justiça. São três os corolários do princípio da separação dos poderes: Curso Solicitadoria 1º.Ano 9
  10. 10. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras A separação dos órgãos administrativos e judiciais: Isto significa que têm de existir órgãos administrativos dedicados ao exercício da função administrativa, e órgãos dedicados ao exercício da função jurisdicional. A separação das funções tem de traduzir-se numa separação de órgãos. 2) A incompatibilidade das magistraturas: não basta porém, que haja órgãos diferentes: é necessário estabelecer, além disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar funções em órgãos administrativos e judiciais. 3) A independência recíproca da Administração e da Justiça: a autoridade administrativa é independente da judiciária: uma delas não pode sobrestar na acção da outra, nem pode pôr-lhe embaraço ou limite. Este princípio, desdobrase por sua vez, em dois aspectos: (a) independência da Justiça perante a Administração, significa ele que a autoridade administrativa não pode dar ordens à autoridade judiciária, nem pode invadir a sua esfera de jurisdição: a Administração Pública não pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questões de competência dos Tribunais. Para assegurar este princípio, existem dois mecanismos jurídicos: o sistema de garantias da independência da magistratura, e a regra legal de que todos os actos praticados pela Administração Pública em matéria da competência dos Tribunais Judiciais, são actos nulos e de nenhum efeito, por estarem viciados por usurpação de poder (art. 133º/2 CPA). (b) independência da Administração perante a Justiça, que significa que o poder judicial não pode dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso excepcional, que é o do habeas corpus (art. 31º CRP). 1) Elementos fundamentais da Revolução francesa: Liberdade, igualdade e fraternidade – inalienáveis e irrenunciáveis; inerentes e imanentes à condição humana Constituições – princípios da constitucionalidade Deslocação do centro de gravidade de soberania, do Rei para o Povo. Relativamente ao plano económico – Liberalismo económico “Laissez fair, laissez passer, le monde va de lui même” Adam Smith Neste período a AP seria abstencionista, meramente policial e financeira. Pouco ou nada intervinha na sociedade, cabendo assim aos indivíduos que a compunha proporcionar o desenvolvimento e o avanço da mesma. Abstencionista – satisfaz apenas as necessidades não rentáveis Administração Policial – Zela pela segurança interna e externa Curso Solicitadoria 1º.Ano 10
  11. 11. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Financeira – Cobra impostos Lei da oferta e da procura Lassale – Lei de bronze salarial Acontecimentos que deterioraram a sociedade de então e que levaram o Estado a intervir: • O fracasso do Estado Liberal • Industrialização no 3º quartel do século XIX • I Grande Guerra (1914 – 1918) • Grande depressão económica (1929) Crash da bolsa de Nova Iorque • II grande Guerra (1939 – 1945) Esgotamento da dimensão “social” Desemprego Desemprego Fase de transição Estes acontecimentos, que fizeram com que a vida em sociedade se deteriorasse, levaram a própria sociedade a pedir a intervenção do Estado que passa a intervir de forma gradual. Assim, pouco a pouco vai assumindo um papel intervencionista. Estado Social de Direito (habituado a intervir), depois da II grande Guerra mantêm-se como Estado policial e financeiro mas, passa agora a prestar bens e serviços das mais variadas ordens. O Estado/Administração, fortemente intervencionista, chama a si a satisfação de grandes necessidades e, desta forma, tem que começar a planear a sua acção. Avalia as necessidades elaborando um plano de forma a conseguir satisfazê-las → Planeamento administrativo: - Prefixação de preços - Fixação de valores - Condicionamento industrial - Planeamento Curso Solicitadoria 1º.Ano 11
  12. 12. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Principio da legalidade Estado liberal de direito – sentido estrito Actividade contundente ou agressiva – colide directamente com o direito dos cidadãos. Está subordinada à Lei em termos de lei tudo o que não é legalmente permitido é proibido. Actividade prestativa subordinada à Lei em termos de preferência de Lei – tudo o que não é proibido é permitido. Estado social de Direito – em sentido amplo - Actividade prestativa - Actividade contundente Actividades paralelas ou conjugadas Reserva de Lei com fundamento na act. Adm. Paralelas – A AP satisfaz também o interesse privado Conjugadas – o Estado faz contrato com privados A AP só pode fazer aquilo que a Lei afirma, tudo o que for em contrário é proibido. Regulamentos – São regras gerais e abstractas elaboradas pela AP. Inicialmente quando se falava em lei, apenas significava a Lei que emanava do Parlamento Depois, com o tempo: - Decretos-lei (Governo); - Poder Regulamentar (AP); - Poder discricionário – AP – margem de liberdade A competência e os fins alcançados são sempre vinculados O actual entendimento do principio da legalidade: - A AP está duplamente subordinada à lei: Em termos de reserva de lei – só pode actuar quando a lei permitir e, ao actuar ao abrigo dessa lei tem de respeitar todas as demais em vigor; Em termos de preferência de lei – a sua actuação não pode em caso algum ser contrária à lei. (A lei prefere sempre ao acto e ou regulamento) Curso Solicitadoria 1º.Ano 12
  13. 13. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras O Princípio da Legalidade Este princípio é sem dúvida, um dos mais importantes Princípios Gerais de Direito aplicáveis à Administração Pública, e que aliás, se encontra consagrado como princípio geral de Direito Administrativo antes mesmo que a Constituição, o mencionasse explicitamente (art. 266º/2 CRP e art. 124º/1-d CPA). Os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. O princípio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se que a Administração Pública deve ou não deve fazer, e não apenas aquilo que ela está proibida de fazer. O princípio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. A lei não é apenas um limite à actuação da Administração é também o fundamento da acção administrativa. A regra geral, não é o princípio da liberdade, é o princípio da competência. Segundo o princípio da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe; segundo o princípio da competência, pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite. Quando nos referimos a Reserva de lei, referimo-nos à norma jurídica, não apenas às leis do Parlamento “Pactum sunt Servanda” – Os pactos são para serem cumpridos Principio da Legalidade – A AP está subordinada à lei, quando actua tem que o fazer segundo uma lei própria, tendo em conta as demais leis Principio da separação de poderes John Locke Poder legislativo – função legislativa – povo Poder judicial – função jurisdicional – Juízes/tribunais Poder executivo ou administrativo – função administrativa – o monarca Critérios de separação material das funções do Estado: - Judicial - Administrativa Actual entendimento Curso Solicitadoria 1º.Ano 13
  14. 14. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras - A cada poder corresponde o essencial da função correspondente, podendo no entanto, exercer funções de outra função - Caracterização tendencial das funções do Estado Ex. O Governo, sendo um órgão político, por excelência, é também um órgão legislativo. Resolver: O que é um acto legislativo? O que é um acto administrativo? O que é um acto jurisdicional? O que é um acto político? O Acto Administrativo é um acto jurídico unilateral, praticado por um órgão de administração, no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual, num caso concreto. Caracteriza-se como sendo jurídico uma vez que é uma conduta voluntária, e um acto unilateral, pois é um acto jurídico que provem de um autor cuja declaração é perfeitamente independente do concurso das vontades dos outros sujeitos. Por fim, é um acto administrativo porque, obviamente provem da AP em sentido orgânico ou subjectivo. Os Actos Legislativos são actos normativos, provenientes do exercício do poder legislativo. São as leis; Decretos-lei e decretos regionais, conforme o art.112º nº1 da CRP. Os órgãos que detêm essa competência são a Assembleia da República e o Governo nos termos do art.161º e 198º da CRP. O acto legislativo torna-se eficaz através da sua publicação em Diário da República, cuja finalidade é dar a conhecer o respectivo acto aos seus destinatários. Curso Solicitadoria 1º.Ano 14
  15. 15. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 4ª. Aula 09.03.2007 Sumários : Os sistemas de administração: o sistema de asministração judiciária e o sistema de administração executiva Funções do Estado Leis Função legislativa – criação de normas jurídicas Decretos-lei Esta é uma função prévia ou primária porque está, antes de mais, subordinada à Constituição – CRP. Acto legislativo – a norma tem um conteúdo geral e abstracto sem prejuízo das Leis mediada art.18ºnº3 CRP (interpretada à contrario sensus). Nota: Leis-medida – Leis de conteúdo individual e concreto. São feitas pelo governo como leis e com esta forma satisfazem o princípio da legalidade. O seu objectivo é que com um conteúdo concreto e individual, satisfaçam de imediato uma, aquela “necessidade”. Assim, o princípio da legalidade não é violado. Função política – Também é uma função prévia ou primária (também subordinada à CRP) Actos políticos – Actos de conteúdo individual e concreto. São praticados pelos órgãos supremos do Estado (órgãos de soberania, com excepção dos Tribunais), assim como por aqueles que, integrados nos órgãos de soberania merecem tratamento constitucional autónoma como é o exemplo do Primeiro-Ministro integrado no Governo e Deputados na Assembleia da República. Estão sujeitos à CRP e por isso não são passíveis de impugnação contenciosa (são insindicáveis) mas apenas censura política. Curso Solicitadoria 1º.Ano 15
  16. 16. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Função administrativa – função secundária ou derivada porque está directamente subordinada à lei e não à CRP. Acto administrativo – acto de conteúdo concreto e individual, praticado por órgãos da AP, subordinados à lei e, por isso, passíveis de impugnação contenciosa. Apesar de emanados pelos mesmos órgãos: Actos políticos (subordinados à CRP) ≠ Actos administrativos (subordinados à Lei) Função jurisdicional – função secundária ou derivada, porque subordinada à lei. É levada a cabo pelos Tribunais. Acto jurisdicional – é um acto praticado por agentes estaduais, imparciais, neutros e independentes que visam resolver, de acordo com o Direito, uma questão jurídica, entendendose por tal, um conflito de pretensões entre dois ou mais sujeitos ou uma controvérsia sobre a verificação ou não da violação da ordem jurídica. Acto administrativo (a AP é estadual mas não é imparcial neutra e independente) ≠ Acto jurisdicional (Emanada por agentes estaduais – juízes – imparciais, neutros e independentes) Sistemas de Administração Gerais Regulamento Abstractos Unilateral Individuais Actos admin. Concretos Actividade Administrativa Bilateral – Contratos administrativos Acordo de vontades Pressupõe acordo das partes Curso Solicitadoria 1º.Ano 16
  17. 17. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Poder de modificação* “Ius variandi” *Chamado reequilíbrio financeiro dos contratos (clausula). Organização administrativa (entenda-se, do Estado): 1. Administração directa – ESTADO: Ministérios Órgão centrais Direcções Gerais Ex. Direcções administrativas Órgãos periféricos Ex. Repartições de finanças O Estado administra directamente e, neste sentido fá-lo através dos seus serviços centrais e dos seus serviços periféricos. Estes últimos têm uma competência territorialmente limitada. Os órgãos centrais e periféricos são por isso dependentes do Estado ou governo. Neste sentido, o Governo tem o poder de direcção – art.199º d) CRP 2. Administração indirecta (pessoas colectivas, independentes do Estado mas que perseguem o fim público) Institutos públicos Estabelecimentos públicos Fundações públicas Serviços personalizados Empresas públicas – estas são diferentes das anteriores porque pressupõe a existência de lucros. O Governo, em relação a este tipo de administração – indirecta – tem o poder de supervisão, fixa as linhas de orientação e supervisiona de forma a verificar se os objectivos se cumprem. A criação destas entidades resulta do princípio da descentralização. 3. Administração autónoma Regiões administrativas Câmara municipal Autarquias locais Municípios Assembleias municipais Curso Solicitadoria 1º.Ano 17
  18. 18. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Juntas de freguesia Freguesias Assembleias de freguesia Associações públicas – Ex. Ordem dos médicos, advogados, solicitadores… O Governo, em relação a este tipo de administração – autónoma – apenas tem a tutela controlando a sua actuação. 5ª. Aula 15.03.2007 Sumários : O sistema de administração executiva Resolução de questões com os alunos OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurídico típico de organização, funcionamento e controlo da Administração Pública. Existem três tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britânico (ou de administração judiciária) e o sistema tipo francês (ou de administração executiva). Sistema administrativo tradicional Este sistema assentava nas seguintes características: a) Indeferenciação das funções administrativas e jurisdicional e, consequentemente, inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial; b) Não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e consequentemente, insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à administração. O advento do Estado de Direito, com a Revolução Francesa, modificou esta situação: a Administração Pública passou a estar vinculada a normas obrigatórias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequência simultânea do princípio da separação de poderes e da concepção da lei – geral, abstracta e de origem parlamentar – como reflexo da vontade geral. Em resultado desta modificação, a actividade administrativa pública, passou a revestir carácter jurídico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posição de cidadãos, titulares de direitos em face dela. Curso Solicitadoria 1º.Ano 18
  19. 19. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária As características do sistema administrativo britânico são as seguintes: a) Separação dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por concelhos formados por funcionários da sua confiança, questões de natureza contenciosa, por força da lei da “Star Chamber”, e foi proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, mediante o “Act of Settelement”; b) Estado de Direito: culminando uma longa tradição iniciada na Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde então claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinário, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (“Common Law”); c) Descentralização: em Inglaterra cedo se praticou a distinção entre uma administração central e uma administração local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma intervenção central diminuta; d) Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: a Administração Pública acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns; e) Sujeição da Administração ao Direito Comum: na verdade, em consequência do “rule of law”, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionários se regem pelo mesmo direito que os cidadão anónimos; f) Execução judicial das decisões administrativas: de todas as regras e princípios anteriores decorre como consequência que no sistema administrativo de tipo britânico a Administração Pública não pode executar as decisões por autoridade própria; g) Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública. 8. Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva As características iniciais do sistema administrativo Francês são as seguintes: a) Separação de poderes: com a Revolução Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princípio da separação dos poderes, com todos os seus corolários materiais e orgânicos. A Administração ficou separada da Justiça; b) Estado de Direito: na sequência das ideias de Loke e de Montesquieu, não se estabeleceu apenas a separação dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos públicos invocáveis pelo o indivíduo contra o Estado; c) Centralização: com a Revolução Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder; d) Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretação peculiar do princípio dos poderes, completamente diferente da Curso Solicitadoria 1º.Ano 19
  20. 20. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos Tribunais, o poder judicial também não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública; e) Subordinação da Administração ao Direito Administrativo: a força, a eficácia, a capacidade de intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fazendo desta uma espécie de exército civil com espírito de disciplina militar, levou o “conseil d' État” a considerar, ao longo do séc. XIX, que os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse público e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades dos interesses feridos; f) Privilégio da Execução Prévia: o Direito Administrativo confere, pois, à Administração Pública um conjunto de poderes “exorbitantes” sobre os cidadãos, por comparação com os poderes “normais” reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre esses poderes “exorbitantes”, sem dúvida que o mais importante é, no sistema Francês, o “privilégio de execução prévia”, que permite à Administração executar as suas decisões por autoridade própria; g) Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema administrativo Francês, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são efectivadas através dos Tribunais Comuns. Estas, características originárias do sistema administrativo de tipo francês – também chamado sistema de administração executiva – dada a autonomia aí reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais. Este sistema, nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam à independência no séc. XX depois de terem sido colónias desses países europeus. Confronto entre os sistemas de tipo britânico e de tipo francês Têm, vários traços específicos que os distinguem nitidamente: Quanto à organização administrativa, um é um sistema descentralizado. O outro é centralizado; Quanto ao controlo jurisdicional da administração, o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra há pois, unidade de jurisdição, em França existe dualidade de Jurisdições; Quanto ao direito regulador da administração, o sistema de tipo Britânico é o Direito Comum, que basicamente é Direito Privado, mas no sistema tipo Francês é o Direito Administrativo que é Direito Público; Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária fá-la depender da sentença do Tribunal, ao passo que o sistema de administração executiva atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal; Curso Solicitadoria 1º.Ano 20
  21. 21. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras - Enfim, quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injunção face à Administração, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidadãos, enquanto França só permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decisões ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizações, ficando a Administração independente do poder judicial. Sistemas de Administração Modo jurídico de organização e funcionamento da AP → Subordinação da AP ao Direito Modelo britânico → Sistema de administração judiciária Principio da separação de poderes Legislativo → Povo, representado pelo parlamento Administrativo → Rei Judicial → Tribunais/Juízes A Administração pública encontra-se fortemente descentralizada – descentralização administrativa Tribunais comuns → Poder de plena jurisdição O Direito privado pressupõe a igualdade de tratamento da AP e dos particulares - Não tem prerrogativas especiais - Não tem privilégios de execução prévia. Plena jurisdição (Anula e obriga a prática do acto legal; anula e condena) Vs Mera anulação (o tribunal apenas pode anular os actos, apenas anula) Responsabilidade civil e criminal dos órgãos e agentes Desvios do sistema judiciário em relação ao continental: • Em matéria de impostos, a AP pode impor a sua vontade Curso Solicitadoria 1º.Ano 21
  22. 22. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras • • Em matéria aduaneira e de contractos, os litígios entre a AP e os particulares, escapavam sempre aos tribunais comuns pois diziam respeito a outros órgãos. Quanto à responsabilidade civil, os funcionários superiores da AP, estavam isentos dela. Aproximação: • Com o tempo, em Inglaterra, começam a surgir normas de Direito Administrativo • Administrative Tribunals – que não são verdadeiros tribunais mas que julgam; as suas decisões são vinculativas, no entanto, se os particulares discordarem podem recorrer para os tribunais comuns. • A partir de 1947 – Crown procedings acts – responsabilidade civil da AP. Sistema de administração executivo ou continental (Francês) Surge em França após a Revolução francesa -Subordinação do estado ao Direito, mas um direito próprio, o Direito Administrativo O direito Administrativo regula as relações entre a AP e os particulares AP → Princípio da supra-infra-ordenação Princípio da execução previa: → Resulta da presunção da legalidade da actuação da AP → Primeiro a AP actua, impõe o acto ao particular antes mesmo da pronúncia do Tribunal e, este tem de o respeitar. Só depois de sofrer as suas consequências jurídicas é que pode recorrer do mesmo, quer contenciosamente quer hierarquicamente. → Superioridade da AP/ prerrogativas especiais (no sistema anterior não funcionava da mesma forma uma vez que existia igualdade entre a AP e o particular). - O Direito Administrativo também impõe à AP ónus, encargos, deveres aos quais os particulares não estão sujeitos. O Direito administrativo é um direito especial → daí, a existência de Tribunais administrativos Os Tribunais administrativos têm poderes de mera actuação → apenas anulam os actos ilegais da AP, não podendo condená-la à prática de actos legais. Por vezes o particular recorre aos Tribunais comuns (direito privado) e, então surgem os conflitos de jurisdição entre os tribunais. Esses conflitos podem ser positivos ou negativos: Positivos – quando os dois tribunais se julgam competentes e, só apenas um é que o é; Negativo – quando ambos se julgam incompetentes mas um deles é competente. Curso Solicitadoria 1º.Ano 22
  23. 23. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Porque existe este tipo de actividade, obrigatoriamente existem os chamados tribunais de conflito: → Não são Tribunais permanentes; → Formados por juízes cíveis e administrativos; → Resolve apenas o conflito e, o tribunal que for considerado competente terá que resolver o problema que levou ao conflito de jurisdição. - Centralização administrativa - Responsabilidade civil da AP – esta é civilmente responsável pelos dados que possam causar os seus funcionários: é subsidiária e detém o direito de regresso. - Garantia administrativa – um agente administrativo não pode ser criminalmente julgado, no âmbito da função que desempenha, sem o consentimento do superior hierárquico. Poder regulamentar – poder de fazer regulamentos O Poder Regulamentar: A Administração Pública, tem o poder de fazer regulamentos, a que chamamos “poder regulamentar” e outros autores denominam de faculdade regulamentaria. Estes regulamentos que a Administração Pública tem o Direito de elaborar são considerados como uma fonte de Direito (autónoma). A Administração Pública goza de um poder regulamentar, porque é poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a lei. A Administração Pública tem de respeitar as leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se chama tradicionalmente poder executivo. Mas porque é poder, tem a faculdade de definir previamente, em termos genéricos e abstractos, em que sentido é que vai interpretar e aplicar as leis em vigor: e isso, fá-lo justamente elaborando regulamentos. Aparecimento do Direito administrativo O Direito administrativo é o produto de uma evolução resultante do facto de se ter constatado que as disposições do Direito privado não se encaixavam ou não eram capazes de resolver os litígios de que a AP era parte. Foram então sendo criadas outras soluções, que iam sendo adoptadas de cada vez que surgia, um problema semelhante (origem jurisprudencial). Aparecimento dos Tribunais Os litígios entre a AP e os particulares começaram por ser resolvidos pela própria AP. Mas, com o passar do tempo, esta criou órgãos consultivos aos quais apresentava as questões e, segundo o Curso Solicitadoria 1º.Ano 23
  24. 24. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras exposto, esses mesmos órgãos elaboravam pareceres, pareceres esses que podiam ou não ser acatados/seguidos. Assim, os particulares também podiam pedir a apreciação do caso. Esses órgãos consultivos foram depois transformados em órgãos de administração contenciosa cuja função passaria a ser o julgamento dos litígios. As decisões que tomavam eram obrigatórias. Mais tarde, foram transformados em Tribunais administrativos. Administração → Órgão activo → faz o acto administrativo → decide litígios com os particulares → Órgãos consultivos – centrais e locais O particular apresenta ao órgão consultivo que elabora um parecer → manda-o para o activo que por sua vez decide. Porque os órgãos activos se conformam sempre com os pareceres dos órgãos consultivos → transformam-se em órgãos de administração contenciosa → por força da Lei, os órgãos de administração contenciosa foram transformados em Tribunais administrativos. Sistema de administração portuguesa → Direito administrativo → Privilégio da execução prévia, que deriva da presunção da legalidade → O particular poder interpor uma providencia cautelar, suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma – art.112º CPTA → Existência de Tribunais administrativos com poder de mera ordenação → caminha-se para a plena jurisdição nomeadamente através do art. 268º, nº4 e 5 da CRP; art.66º e seguintes dão CPTA. Actualmente verifica-se uma fuga da administração para o Direito privado (Tribunais comuns → plena jurisdição): • Tribunais de conflito • Caminhamos para uma descentralização (art.267º, nº2 CRP) • Responsabilidade civil da AP (art.22º CRP e 221º) • Não há garantia administrativa (art.271º, nº1 in fine, excepto para os membros do governo desde que em funções mais de três anos) • Poder regulamentar Curso Solicitadoria 1º.Ano 24
  25. 25. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 6ª. Aula 16.03.2007 Sumários : A Administração Pública em Portugal Revisões Questões a considerar para o exame: -Distinguir necessidades públicas de necessidades colectivas -Distinguir administração pública e administração privada (considerar o objecto, fim e meio) - Definir Direito administrativo Instrumento legal que a AP utiliza para regular a própria organização administrativa, regras de funcionamento e actividade (actos, regulamentos e contratos) - Defina o actual entendimento da legalidade. A AP está subordinada duplamente à lei através da reserva de lei (tem de haver uma lei prévia à pratica dos actos) e da preferência de lei (ao actuar ao abrigo dessa lei, deve respeitar todas as outras) Nota: Bloco da legalidade → CRP; Direito internacional público /Direito comunitário; Lei; Decreto-lei; Decreto regional; princípios gerais de Direito administrativo; princípios gerais de Direito… - Caracterize a AP no Estado Liberal de Direito Surge com a Revolução francesa; principio da legalidade; principio da separação de poderes; primeiros princípios de constitucionalidade; deslocação da soberania para o povo; evolução histórica. - Caracterize o sistema de administração judiciária. - Distinga administração pública em sentido objectivo; sentido subjectivo /orgânico e sentido formal. - Defina o princípio do Privilégio de execução prévia. O Privilégio da Execução Prévia (art. 149º/2 CPA): Consiste este outro poder, na faculdade que a lei dá à Administração Pública de impor coactivamente aos particulares as decisões unilaterais que tiver tomado. Curso Solicitadoria 1º.Ano 25
  26. 26. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras O recurso contencioso de anulação não tem em regra efeito suspensivo, o que significa que enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo é legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se não o cumprir, a Administração Pública pode impor coactivamente o seu acatamento. Isto quer dizer, portanto, que a Administração dispõe de dois privilégios: Na fase declaratória, o privilégio de definir unilateralmente o Direito no caso concreto, sem necessidade duma declaração judicial; Na fase executória, o privilégio de executar o Direito por via administrativa, sem qualquer intervenção do Tribunal. É o poder administrativo na sua máxima pujança: é a plenitude potestatis. Execução – possibilidade de a AP impor aos particulares os actos administrativos Prévia – antes da pronúncia do Tribunal - Distinga acto político de acto administrativo Esta distinção torna-se muito importante na medida em que existe um órgão que simultaneamente é político e administrativo – o Governo e assim, pratica actos políticos e actos administrativos: O Acto administrativo é passível de impugnação porque está subordinado à lei O Acto político não é passível de impugnação porque está subordinado à Constituição - Distinga Responsabilidade civil de Garantia administrativa. - Um dos sistemas administrativos (judiciário, executivo ou português) sai no exame. Curso Solicitadoria 1º.Ano 26
  27. 27. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 7ª. Aula 22.03.2007 Sumários : A Administração Pública e o Direito - Subordinação da Administração Pública ao Direito - A Administração Pública e o Direito Administrativo - Noção de Direito Administrativo - O Direito Administrativo como ramo de Direito Público - Tipo de normas administrativas - Actividade de gestão pública e de gestão privada - Natureza do Direito Administrativo - Função do Direito Administrativo - Características materiais e formais do Direito Administrativo A AP e o Direito Características do nosso sistema administrativo: → Direito administrativo – Ramo de Direito Público que confere à AP prorrogativas especiais (privilégio de execução prévia) bem como certos ónus e obrigações. (Desvios no sentido de uma administração judiciária) → Possibilidade de suspensão de eficácia dos actos – se o particular conseguir provar que aquela suspensão não oferece “transtornos”problemas para a AP, pode lançar mão da providência cautelar para suspensão do acto. → Tribunais de conflito – destinam-se a resolver o conflito, a dizer qual é o Tribunal competente, se é o Comum ou o administrativo. → Descentralização – não apenas do governo mas também de outros organismos públicos → Responsabilidade civil – é responsável de uma forma solidária com os seus agentes, pelos prejuízos que possam causar. → Entre nós não há garantia administrativa. Garantia administrativa - os agentes só podem ser criminalmente julgados depois de ter havido autorização superior hierárquica → Poder de regulamentar A AP e o Direito Curso Solicitadoria 1º.Ano 27
  28. 28. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Depois da Revolução francesa surge a subordinação da administração ao direito (conforme o Direito existente em cada país). Inicialmente, apenas é considerada a Lei do parlamento, depois e, no sentido de melhorar a actuação da AP, foi dado ao Governo o poder de legislar e mais tarde à AP o poder de regulamentar (fazer regulamentos). O legislador conferiu à AP o Poder discricionário, uma margem de liberdade no sentido de conduzir a sua actuação. A actividade administrativa está subordinada à Lei, esta actividade pode ser: • Agressiva e contundente – aquela que colide com os direitos, liberdades e garantias; • Prestativa – aquela que se traduz na prestação de bens e serviços a outros sujeitos; • Paralelas ou conjugadas 1. Paralelas – a AP e os particulares oferecem o mesmo serviço: ex. Saúde, educação 2. Conjugadas – ex. A construção de uma auto-estrada. A AP, faz um concurso público e escolhe um privado para a construir/satisfazer a necessidade pública. Jurídica – produz modificações no mundo do Direito Administrativo (regulamentos, actos e contratos Administrativos) Privado Actividade administrativa Técnica – produz modificações no mundo dos factos (ex. construir uma escola ou estrada) Como é que a actividade administrativa está subordinada à Lei? - Através do principio da legalidade → dupla vinculação: Reserva da Lei (tem que existir uma lei prévia que a permita actuar) Preferência de lei (tem de actuar em conformidade com as demais leis) Quando dizemos que está subordinada à Lei, falamos da lei em sentido amplo (Lei, decreto-lei, decreto legislativo regional e ainda ao bloco da legalidade) Se a administração está subordinada à lei, porque é que se justifica a existência do Direito administrativo? - Porque os tribunais não estavam preparados para fazer face às necessidades colectivas. O Direito administrativo, veio atribuir à AP prerrogativas especiais mas também impor-lhe certos deveres/ónus aos quais os particulares não estão sujeitos. Porquê os Tribunais administrativos? Curso Solicitadoria 1º.Ano 28
  29. 29. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras - Começou por ser pela necessidade de existir um foro específico/especial para julgar os litígios entre os particulares e a AP. Nos dias de hoje, mantêm-se por razões de especialização, questões de pormenor do próprio direito da AP. O que é afinal o Direito administrativo? - É um ramo de direito público1 que é constituído por um sistema de normas2 que regula a organização, funcionamento e actividade da AP bem como as relações que ela estabelece com outros sujeitos de direito no exercício da função/actividade administrativa. Noção de Direito Administrativo O Direito Administrativo é o ramo de Direito Público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização, o funcionamento e o controle da Administração Pública e as relações que esta, no exercício da actividade administrativa de gestão pública, estabelece com outros sujeitos de Direito. A característica mais peculiar do Direito Administrativo é a procura de permanente harmonização entre as exigências da acção administrativa e as exigências de garantia dos particulares. Interesses colectivos 1.Direito público (teorias) Sujeito - um dos sujeitos é sempre a AP Função do sujeito – AP, posição de superioridade Qualidade dos sujeitos – AP, intervém dotada de ius Imperium Nota: Por vezes os particulares podem ter prerrogativas especiais de autoridade, quando agem em nome da própria AP 2.Sistema de normas Tem uma coerência interna: Direito Normas organizatórias ou de organização Normas funcionais Normas relacionais ou materiais Normas organizatórias ou de organização – Regulam a organização administrativa. Indicam as pessoas colectivas em que a AP se desdobra e respectivas atribuições; os órgãos das pessoas colectivas e respectivas competências; bem como as normas relativas aos serviços, funcionários e agentes Curso Solicitadoria 1º.Ano 29
  30. 30. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras MUNICIPIO Titulares Pessoa colectiva Atribuições/fins a prosseguir Órgãos: Câmara Municipal; Assembleia; Municipal; Presidente da Câmara → Competências, conjunto de poderes/deveres Nota: Legal – respeita a lei Ilegal – desrespeita a lei → ilícita – lesa os particulares → Meramente ilegais As normas orgânicas, são hoje verdadeiras normas jurídicas com consequências jurídicas, nomeadamente a invalidade do acto, por exemplo, se determinado órgão é competente para realizar determinado acto, então o mesmo não pode ser praticado por outro órgão) Normas funcionais – entre o momento em que fazemos um pedido à AP e a sua tomada de decisão, há todo um caminho a percorrer, todo um procedimento a ser observado. Normas relacionais ou materiais – são normas que regulam as relações que a AP estabelece com outras entidades da AP, com outros sujeitos de direito e particulares. Apenas em termos de Curso Solicitadoria 1º.Ano 30
  31. 31. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras direito administrativo, são conferidos à AP prerrogativas espaciais, assim como a imposição de ónus, reconhecendo aos particulares certos direitos. Tipos de normas administrativas O Direito Administrativo é um conjunto de normas jurídicas. Mas não é um conjunto qualquer: é um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a princípios comuns e dotado de um espírito próprio – ou seja, é um conjunto sistemático, é um sistema. Há a considerar três tipos de normas administrativas: as normas orgânicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas. a) Normas orgânicas: normas que regulam a organização da Administração Pública: são normas que estabelecem as entidades públicas que fazem parte da Administração, e que determinam a sua estrutura e os seus órgãos; em suma, que fazem a sua organização. As normas orgânicas têm relevância jurídica externa, não interessando apenas à estruturação interior da Administração, mas também, e muito particularmente, aos cidadãos, art. 267º CRP. b) Normas funcionais: são as que regulam o modo de agir de específico da Administração Pública, estabelecendo processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art. 267º/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular relevância, as normas processuais. c) Normas relacionais: são as que regulam as relações entre a administração e os outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade administrativa. São as mais importantes, estas normas relacionais, até porque representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao passo que as que referimos até aqui, são Direito Administrativo orgânico ou processual. As normas relacionais de Direito Administrativo não são apenas aquelas que regulam as relações da administração com os particulares, mas mais importante, todas as normas que regulam as relações da administração com outros sujeitos de Direito. Há na verdade, três tipos de relações jurídicas reguladas pelo Direito Administrativo: As relações entre administração e os particulares; As relações entre duas ou mais pessoas colectivas públicas; Certas relações entre dois ou mais particulares. Não são normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes de autoridade à administração; são também normas típicas de Direito Administrativo, nesta categoria das normas relacionais. São caracteristicamente administrativas as seguintes normas relacionais: Normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública; Normas que submetem a Administração a deveres, sujeições ou limitações especiais, impostas por motivos de interesse público; Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legítimos face à administração. Curso Solicitadoria 1º.Ano 31
  32. 32. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Natureza do Direito administrativo O Direito administrativo é um ramo autónomo da ciência jurídica com objecto, regras, princípios e espírito próprios. É o Direito regra para as relações que pressupõe a superioridade de uma das partes. O Direito administrativo existe com um a dupla função: → Legitimar a intervenção da AP tendo em vista a prossecução das necessidades públicas (do interesse público); → Garantir os particulares, proteger os particulares. Natureza do Direito Administrativo a) O Direito Administrativo como Direito excepcional: É um conjunto de excepções ao Direito Privado. O Direito Privado – nomeadamente o Direito Civil – era a regra geral, que se aplicaria sempre que não houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo aplicável. b) O Direito Administrativo como Direito comum da Administração Pública: Há quem diga que sim. É a concepção subjectivista ou estatutária do Direito Administrativo, defendida com brilho inegável por Garcia de Enterría e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre nós por Sérvulo Correia. Para Garcia de Enterría, há duas espécies de Direitos (objectivos): os Direitos gerais e os Direitos estatutários. Os primeiros são os que regulam actos ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem ou exerçam; os segundos são os que se aplicam a uma certa classe de sujeitos. Ainda segundo este autor, o Direito Administrativo é um Direito estatutário, porque estabelece a regulamentação jurídica de uma categoria singular de sujeitos – as Administrações Públicas. c) O Direito Administrativo como Direito comum da Função Administrativa: Em primeiro lugar, não é por ser estatutário que o Direito Administrativo é Direito Público. Há normas de Direito Privado que são específicas da Administração Pública. Portanto o facto de uma norma jurídica ser privativa da Administração Pública, ou de uma especial pessoa colectiva pública, não faz dela necessariamente uma norma de Direito Público. Em segundo lugar. O Direito Administrativo não é, por conseguinte, o único ramo de Direito aplicável à Administração Pública. Há três ramos de Direito que regulam a Administração Pública: · O Direito Privado; · O Direito Privado Administrativo; · O Direito Administrativo. Em terceiro lugar contestamos que a presença da Administração Pública seja um requisito necessário para que exista uma relação jurídica administrativa. O Direito Administrativo, não é um Direito estatutário: ele não se define em função do sujeito, mas sim em função do objecto. O Direito Administrativo não é pois, o Direito Comum da Administração Pública, mas antes o Direito comum da função administrativa. Curso Solicitadoria 1º.Ano 32
  33. 33. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Características do Direito administrativo Formais: • Juventude • Forte influencia jurisprudencial • Autonomia • Codificação parcial Traços específicos do Direito Administrativo a) Juventude: O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, é um Direito bastante jovem: nasceu com a Revolução Francesa. Ele foi sobretudo o produto das reformas profundas que, a seguir à primeira fase revolucionária, foram introduzidas no ano VIII pelo então primeiro cônsul, Napoleão Bonaparte. Importado de França, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das reformas de Mousinho da Silveira de 1832. b) Influência jurisprudêncial: No Direito Administrativo a jurisprudência dos Tribunais tem maior influência. Também em Portugal a jurisprudência tem grande influência no Direito Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, convém ter presente que nenhuma regra legislativa vale apenas por si própria. As normas jurídicas, as leis têm o sentido que os Tribunais lhe atribuem, através da interpretação que elas fizerem. Em segundo lugar, acontece frequentemente que há casos omissos. E quem vai preencher as lacunas são os Tribunais Administrativos, aplicando a esses casos normas até aí inexistentes. Em Portugal, a jurisprudência e a prática não estão autorizadas a contrariar a vontade do legislador. c) Autonomia: O Direito Administrativo é um ramo autónomo de Direito diferente dos demais pelo seu objecto e pelo seu método, pelo espírito que domina as suas normas, pelos princípios gerais que as enforcam. O Direito Administrativo é um ramo de Direito diferente do Direito Privado – mais completo, que forma um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princípios subordinados a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de Direito. Sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autónomo, constituído por normas e princípios próprios e não apenas por excepções ao Direito Privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas não podem ser integradas através de soluções que se vão buscar ao Direito Privado. Não: havendo lacunas, o próprio sistema de Direito Administrativo; se não houver casos análogos, haverá que aplicar os Princípios Curso Solicitadoria 1º.Ano 33
  34. 34. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Gerais de Direito Administrativo aplicáveis ao caso, deve recorrer-se à analogia e aos Princípios Gerais de Direito Público, ou seja, aos outros ramos de Direito Público. O que não se pode é sem mais ir buscar a solução do Direito Privado. d) Codificação parcial: Sabe-se o que é um código: um diploma que reúne, de forma sintética, científica e sistemática, as normas de um ramo de Direito ou, pelo menos, de um sector importante de um ramo de Direito. O Código Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora importante, do nosso Direito Administrativo. O Código Administrativo actual data de 1936-40. É portanto, ainda, o Código Administrativo do regime da Constituição de 1933. O Decreto-lei n.º 442/91 de 15 de Novembro, aprovou o primeiro Código do Procedimento Administrativo (CPA) português, que contém a regulamentação de um sector bastante extenso e importante da parte geral do nosso Direito Administrativo. Materiais: • Direito público • Constituído por normas orgânicas, funcionais e relacionais • É um sistema de normas orgânicas, funcionais e relacionais • Contém regras tendo em vista a satisfação das necessidades colectivas, atribuindo assim prerrogativas especiais à AP, como o privilégio da excussão prévia e, impondo à mesma encargos, ónus a que os particulares não estão sujeitos Nota: o 1º Código de Direito administrativo aparece em 1836 O Direito administrativo é considerado um ramo autónomo para o efeito de integração de lacunas através de: • Analogia com o Direito administrativo • Analogia com os princípios gerais do Direito administrativo • Analogia com os outros ramos de Direito público • Analogia com os princípios gerais do Direito privado • Analogia com os outros princípios gerais do Direito • Através da criação da norma “ad hoc” O Direito Administrativo como Direito Público O Direito Administrativo é, na ordem jurídica portuguesa, um ramo de Direito Público. E é um ramo de Direito Público, qualquer que seja o critério adoptado para distinguir o Direito Público de Direito Privado. Se se adoptar o critério do interesse, o Direito Administrativo é Direito Público, porque as normas de Direito Administrativo são estabelecidas tendo em vista a prossecução do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivo seja realizado. Se se adoptar o critério dos sujeitos, o Direito Administrativo é Direito Público, porque os sujeitos de Direito que compõem a administração são todos eles, sujeitos de Direito Público, entidades públicas ou como também se diz, pessoas colectivas públicas. Curso Solicitadoria 1º.Ano 34
  35. 35. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Se, enfim, se adoptar o critério dos poderes de autoridade, também o Direito Administrativo é o Direito Público porque a actuação da administração surge investida de poderes de autoridade. 8ª. Aula 29.03.2007 Sumários : Conclusão do sumário da aula anterior As fontes de Direito Administrativo Fontes de direito administrativo Codificação parcial – No Direito administrativo não há uma codificação plena como no Direito Civil. Ainda não atingiu o grau de maturação suficiente e, corria-se o risco de se estar sempre a modificá-lo. O Direito administrativo está ainda a mudar, no entanto, Portugal é conhecida a nível mundial como tendo uma codificação parcial. Ex. Código do procedimento administrativo. Distinção entre o Direito administrativo geral e os vários Direitos administrativos especiais. Distinção entre o Direito administrativo geral – Normas que contam os conceitos básicos do Direito administrativo; normas genéricas aplicáveis a todas as situações. Ex. Princípio da igualdade; princípio da proporcionalidade; princípio da legalidade. Direitos administrativos especiais – Há hoje todo um conjunto de normas especiais que dizem respeito a cada uma das áreas em que a AP intervém. Ex. Direito financeiro; cultural, entre outros. A haver uma codificação, deveria ter uma primeira parte geral e depois as partes especiais. Fontes de Direito administrativo: - São diferentes do Direito privado O Direito administrativo é o Direito regra, comum, aplicado entre a AP e os particulares. Assenta no princípio da supra-infra-ordenação. O Direito Privado é o Direito regra, comum, aplicado entre simples particulares. Assenta na igualdade das partes. No entanto, a AP, na prossecução da satisfação dos interesse públicos, utiliza cada vez mais o Direito privado. Curso Solicitadoria 1º.Ano 35
  36. 36. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras As actuações da AP, subordinadas ao Direito privado são actuações complexas, uma parte é regulada pelo direito administrativo e outra disciplinada pelo Direito privado. A teoria dos dois degraus, surgida na década de 50 do século passado, explica essas actuações tentando separar a parte que é regida pelo Direito administrativo (degrau público), da parte que é regulado pelo Direito privado (degrau privado). No mínimo, a parte pública é constituída pelo acto administrativo pelo qual a AP toma a decisão de celebrar o negócio jurídico à luz de Direito privado, é o princípio da decisão administrativa prévia. A validade do negócio jurídico privado fica sempre dependente da legitimidade do acto administrativo que o precedeu e ao abrigo do qual é praticado. Por vezes, a parte pública é mais extensa porque a lei impõe certos formalismos ou trâmites especiais, tendo em vista acautelar o interesse público. Ex. A celebração de um contrato privado tem de ser precedido pela realização de um concurso público. Há situações da vida em que, quer o Direito público quer o privado são chamados a regular a mesma situação, sendo que cada um regula aspectos diferentes dentro da mesma situação, ex. O casamento. Para a prossecução do fim público, a AP, muitas vezes tem de utilizar bens privados – princípio da especialidade. O Direito administrativo e privado também se tocam quando certos direitos particulares estão limitados por certos constrangimentos que advêm da prossecução dos fins públicos, ex. Quando um particular tem de ceder um terreno (direito de propriedade - direito privado), cede ao direito de expropriação (direito público) da AP - estes são chamados direitos empobrecidos. Por outro lado, existem direitos que os particulares têm (privados) mas que para os exercer precisam de uma autorização da AP, a AP só os autoriza se forem compatíveis com os interesses públicos – estes são chamados direitos comprimidos. Existem ainda, todo um conjunto de princípios, tais como o da boa fé que antes eram afectos ao Direito privados mas que agora são considerados como património comum da ciência jurídica. Direito administrativo/Direito Constitucional Têm inúmeras ligações. -Ambos são públicos - Surgiram ao mesmo tempo, após a revolução francesa. Normalmente é o Direito Constitucional que influencia mais o Direito administrativo que este aquele. - Há na Constituição, normas materialmente constitucionais que fixam competências da AP. Ex. O Governo Curso Solicitadoria 1º.Ano 36
  37. 37. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras - Direito Constitucional administrativo – no fundo são questões solenes que, por não serem alteradas a todo o tempo, o legislador constituinte entendeu inclui-las no texto formal da Constituição. Direito administrativo/Direito Penal e criminal Direito Penal/Criminal Direito administrativo - Tutela valores fundamentais - Tutela de valores de sã convivência social - Sanção privativa de liberdade por - Sanção pecuniária (coima) excelência - Reprovação ética e social - Valores ligados à sã convivência - Subordinada ao principio da legalidade - Subordinada ao principio da legalidade ainda mais profundo - Direito com fim essencialmente - Direito com fim essencialmente repressivo preventivo - Sanções aplicadas pelos tribunais - Sanções (coimas) aplicadas pelas autoridades administrativas Assim, O Direito penal é um ramo de Direito público que tutela os valores fundamentais da sociedade e para isso considera como crimes os comportamentos que atentem contra esses valores e definindo as sanções para aqueles que adoptem esses comportamentos criminosos. Tem subjacente princípios axiológicos e reprovação ética e social. A pena é tanto maior quanto é o prejuízo, o dano causado à sociedade. No Direito administrativo, há o chamado direito de mera ordenação social. Conjunto de normas que considera ilícitos os comportamentos que atentem contra princípios e regras ligadas à sã convivência social e estabelece uma sanção, aqui, normalmente com natureza pecuniária – coima. Por vezes, estes dois Direitos regulam a mesma situação mas em aspectos diferentes, ex. Num acidente de automóvel: -Velocidade – violação do código da estrada (contra-ordenação – Direito administrativo) - Morte de três pessoas – Crime de homicídio involuntário (pena – Direito Penal) Regime de contra-ordenações – Decreto-lei 433/82 de 27 de Outubro Decreto-lei 244/95 de 14 de Dezembro Curso Solicitadoria 1º.Ano 37
  38. 38. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Direito administrativo/Direito internacional público Regula as relações entre as entidades internacionais. Há no Direito internacional público normas que dizem respeito a aspectos da administração interna dos Estados → Direito internacional administrativo Direito internacional administrativo ≠ Direito administrativo internacional Direito administrativo internacional – diz respeito ao funcionamento/administração interna de organizações internacionais (este não interfere na nossa organização) Fontes do Direito administrativo Fonte formal - diferentes modos de exteriorização do Direito, diversos modos porque se manifesta ou revela o Direito. Fontes materiais – Razões de ordem material, económica, social e filosófica que justificaram o aparecimento/revelação das normas; contexto. Fontes – Materiais Formais Materiais – Princípios fundamentais. Formais – CRP; Direito internacional e comunitário; Leis; Decretos-lei; Decretos legislativos regionais; princípios gerais de Direito administrativo e regulamentos. Fontes indirectas ou subsidiárias: Jurisprudência – é importante porque através da resolução de certos (vários) casos, poderá indirectamente influenciar o legislador Costume (≠ usos) – praxes administrativas (costuma fazer-se assim …) Doutrina – também muito importante porque muitas vezes são pedidos pareceres aos doutrinadores que acabam por ser considerados. Curso Solicitadoria 1º.Ano 38
  39. 39. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 9ª. Aula 30.03.2007 Sumários : As fontes de Direito Administrativo - conclusão A interpretação das normas de Direito Administrativo Aplicação das normas de Direito Administrativo Princípios jurídicos fundamentais (fonte material) São anteriores ao Estado, limitadores do mesmo, inspiradores de direito constituindo assim fonte material de Direito. Servem para auxiliar a interpretação do Direito e a integração de possíveis lacunas. Em caso de “embate” entre estes e a Lei, prevalece a lei. Fontes formais CRP – referimo-nos às leis que constam desta e que podem vincular directamente a AP. São portanto uma fonte directa Direito Internacional e comunitário Internacional → comum e geral → costume internacional → art.8º da CRP → Recepção plena e automática Comunitário → Convencional → tratados e acordos internacionais → art.8ºnº1 CRP → recepção plena mas condicionada à publicação prévia em Diário da República O direito Comunitário pode ser originário (constituído pelos tratados) ou derivado (regulamentos e directivas), ambos regulados no art.8ºnº4 da CRP com remissão para o art.7º n´6 da CRP. Lei, decreto-lei, e decretos legislativos regionais – a lei concretiza os direitos e obrigações, constituindo por isso uma fonte importantíssima. A administração pública está subordinada à lei; Tem que respeitar a hierarquia das leis; Quem aprecia a inconstitucionalidade das leis são os tribunais e o tribunal constitucional é que declara a inconstitucionalidade; Razões de certeza e segurança das relações jurídicas. Princípios gerais de Direito Administrativo Conjunto de princípios que cede ao Direito administrativo uma certa estabilidade e que diferem de ramo para ramo. Estes atribuem-lhe coesão (principio da igualdade, da personalidade, livre acesso aos edifícios públicos…). Só são fonte de direito na medida em que eles próprios fundamentam a actuação da AP. Curso Solicitadoria 1º.Ano 39
  40. 40. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Existem princípios que precedem e antecedem a lei e que levam exactamente à criação da lei; são princípios que se deduzem do próprio direito administrativo. São mais gerais do que as normas. Partindo da norma e abstraindo, chegamos ao principio que lhe está subjacente. Se está na Constituição – valor constitucional Se está na lei – valor legal Só são fonte autónoma quando valem “per si”, e os demais têm valor semelhante às leis, no entanto subordinado a estes. Uma lei pode revogar um princípio, mas um princípio não pode revogar uma lei. Quando por exemplo um regulamento viola um princípio geral de direito administrativo, este é revogado, sendo que o ultimo tem valor semelhante ao da lei. Neste caso estamos perante o vício de violação da lei. Regulamentos São normas de carácter geral e abstracto, emanadas pela AP, no exercício da função administrativa. Todo o Regulamento tem que ter uma lei prévia. Porque é que a AP elabora regulamentos? É uma questão que está, de certa forma relacionada com o princípio da legalidade. Com a Revolução francesa, a AP ficou subordinada ao direito, atribuindo-se aos governantes também a função legislativa; a AP, que intervinha cada vez mais na sociedade, uma vez que intervinha em áreas específicas, conseguiu também adoptar o poder regulamentar. Os regulamentos são muito importantes pois muitas das actuações da AP são regidas por normas constantes dos mesmos. A lei é feita com respeito pela CRP A aplicação e a interpretação do Direito administrativo Interpretação – deve ser a melhor tendo em conta o fim publica prosseguido pela norma. Não existe interpretação regulamentar autentica. Os regulamentos são revogados, não interpretados. Aplicação – apresenta algumas dificuldades devido ao facto de existirem milhares de normas e de ser difícil a decisão de saber qual será a melhor a aplicar. Hoje esta situação está de certa forma atenuada porque existe uma “numeração” das alterações. O legislador quando procede a uma alteração, cita o número da alteração assim como as que já a alteraram. Por outro lado, a AP tem que fundamentar todos os actos de facto e de direito (ao abrigo da lei tal…pelo motivo tal…). Aplicação das normas no espaço Vigora o princípio da territorialidade, aplicam-se em território português e só e a cidadãos que nele estejam. Aplicação quanto ao tempo Seguem-se as regras do Código Civil Curso Solicitadoria 1º.Ano 40
  41. 41. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 10ª. Aula 04.04.2007 Sumários : Os regulamentos - conclusão Resolução de casos práticos Aula de compensação – Revisões 11ª. Aula 12.04.2007 Sumários : A organização administrativa - Noção - Princípios fundamentais - princípio da desburocratização - princípio da aproximação dos serviços às populações - princípio da participação dos interessados - princípio da descentralização - descentralização versus centralização; noção; vantagens e inconvenientes; tipos de descentralização; a tutela administrativa OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA Enumeração e Conteúdo A Constituição é uma Constituição programática e por isso, entre muitas outras, também fornece indicações quanto ao que deva ser a organização da nossa Administração Pública. A matéria vem regulada no art. 267º/1/2 CRP. Dessas duas disposições resultam cinco princípios constitucionais sobre a organização administrativa: 1. Princípio da desburocratização: significa que a Administração Pública deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficiência e de facilitação da vida dos particulares – eficiência na forma de prosseguir os interesses públicos de carácter geral, e facilitação da vida aos particulares em tudo quanto a Administração tenha de lhes exigir ou haja de lhes prestar. 2. Princípio dos serviços às populações: a Administração Pública deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços se localizem o mais possível junto das populações que visam servir. 3. Princípio da participação dos interesses na gestão da Administração Pública: significa que os cidadãos não devem intervir na vida da Administração apenas através da eleição dos respectivos órgãos, ficando depois alheios a todo o funcionamento do aparelho e só podendo pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleições para a escolha dos dirigentes, antes devem ser chamados a intervir no próprio funcionamento quotidiano da Administração Pública e, nomeadamente, devem poder participar na tomada de decisões administrativas. a) De um ponto de vista estrutural, a Administração Pública deve ser organizada de tal forma que nela existam órgãos em que os particulares Curso Solicitadoria 1º.Ano 41
  42. 42. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras participem, para poderem ser consultados acerca das orientações a seguir, ou mesmo para tomar parte nas decisões a adoptar. b) De um ponto de vista funcional, o que decorre do princípio da participação é a necessidade da colaboração da Administração com os particulares (art. 7º CPA) e a garantia dos vários direitos de participação dos particulares na actividade administrativa (art. 8º CPA). 4. Princípio da descentralização: A Constituição vem dizer que a Administração Pública deve ser descentralizada, isso significa que a lei fundamental toma partido a favor de uma orientação descentralizadora, e por conseguinte recusa qualquer política que venha a ser executada num sentido centralizador. 5. Princípio da desconcentração: impõe que a Administração Pública venha a ser, gradualmente, cada vez mais descentralizada. Recomenda que em cada pessoa colectiva pública as competências necessárias à prossecução das respectivas atribuições não sejam todas confiadas aos órgãos de topo da hierarquia, mas distribuídas pelos diversos níveis de subordinados. Principio da desburocratização A AP deve estar estruturada e deve funcionar em termos de eficiência para o cidadão. Deve evitar dificuldades e complicações da vida dos cidadãos. O legislador tem vindo ao longo dos tempos a legislar no sentido da a AP melhor servir o cidadão. Principio da aproximação dos serviços às populações Aproximação em termos físicos e psicológicos, esses serviços devem ser preenchidos por pessoas que sejam oriundas das localidades onde o serviço é implementado, tornando assim mais fácil a comunicação com os próprios utentes/cidadãos Principio da participação dos interessados na gestão da AP A participação dos cidadãos não se deve restringir ao momento das eleições. Este princípio quer que os cidadãos sejam mais activos na gestão da AP – Art.8º, 52º, 100º e seguintes da CPTA Principio da descentralização Nota: Descentralização ≠ centralização – várias pessoas colectivas Desconcentração ≠ concentração – organização interna da pessoa colectiva Descentralização Etimologicamente – des + centralização Des – administrativamente = criar novas pessoas colectivas Centralização = tirar do centro; colocar na periferia Curso Solicitadoria 1º.Ano 42
  43. 43. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 1.Descentralização em termos jurídicos Existe descentralização desde que existam várias pessoas colectivas (não há descentralização política) 2.Descentralização em termos políticos Ex. Os órgãos que constituem os Municípios são constituídos por pessoas que são eleitas pelos munícipes para os representar, não estão vinculados, não são nomeados pelo governo central e por vezes até reagem contra ele. Diferentes tipos de descentralização: Descentralização de base territorial – criação das autarquias locais, pessoas colectivas com fins múltiplos tais como os Municípios (Assembleias municipais – órgão deliberativos e câmara municipal – órgãos executivos); as freguesias (Assembleia de freguesia e junta de freguesia) e eventualmente no futuro, as regiões autónomas. Descentralização democrática (art.267ºnº2 CRP) e Autonomia local são dois conceitos distintos como deriva do art.6º da CRP Autonomia local – Constitui um limite material ao poder de revisão – art288º n) CRP Descentralização institucional ou associativa – pessoas colectivas de fins específicos, como é o caso das ordens profissionais, as associações públicas, câmaras profissionais… art.267ºnº4 CRP Os dois tipos de descentralização anteriores dizem-se administração autónoma, o Estado tem apenas a tutela administrativa de controlo da legalidade – art.199 d) CRP Descentralização funcional ou de serviços – O estado cria pessoas colectivas distintas para satisfazerem as necessidades que lhe compete com o objectivo de melhor serem satisfeitas, com maior celeridade e assim transfere poderes para a chamada administração indirecta do Estado. Não é o Estado que directamente satisfaz as necessidades, sendo certo que são sentidas por todos, por toda a colectividade nacional e, daí estarmos perante a administração indirecta do Estado. A administração indirecta do estado é levada a cabo por: • Empresas públicas Serviços personalizados (1) • Institutos públicos Fundações públicas (2) Estabelecimentos públicos (3) 1.Quase que são serviços dos Ministérios mas têm personalidade jurídica própria. Curso Solicitadoria 1º.Ano 43
  44. 44. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 2.Afectação de um certo património para a prossecução de um determinado fim. Ex. Instituto da prevenção rodoviária. 3.Pessoas colectivas que se destinam a satisfazer prestações individualizadas da generalidade dos cidadãos, especialmente daqueles que as procuram. Ex. Hospitais, Universidades, Institutos politécnicos. Na administração indirecta do Estado, o Estado não só controla a sua legalidade mas também define e fixa as orientações gerais das políticas administrativas a seguir – poder de superintendência. Vantagens e inconvenientes da centralização: Vantagens • Contribui para uma maior unidade do Estado • Contribui para uma maior idoneidade • Contribui para uma maior coordenação dos serviços administrativos Desvantagens • Contribui para o gigantismo do poder central • Contribui para uma maior burocracia e maior morosidade • Contribui para uma máquina mais pesada e cara • Como única pessoa colectiva, abafava-se o pulsar das populações, o sentir das necessidades reais das populações a nível local Vantagens e inconvenientes da descentralização: Vantagens • Garante mais e melhores as liberdades locais • Sentem-se melhor as necessidades locais, o pulsar porque mais próximas delas • Constitui um próprio limite ao poder central • Limite ao absolutismo/totalitarismo • As decisões serão mais adequadas às necessidades porque os centros de decisão estão mais próximos dos cidadãos, assim mais rápidas e oportunas Desvantagens • Leva a uma maior descoordenação • Leva a uma desarmonia de decisões, para situações semelhantes, diferentes soluções • Pode levar a um mau uso de poder (autarcas menos bons que outros, beneficiarão menos bem as suas populações) • Resultante da desigualdade natural, pode haver um diferente grau de desenvolvimento e daí a necessidade de muitas vezes haver a necessidade de certas obras ou iniciativas ficarem a cargo do poder central para assim compensar tais desigualdades. Curso Solicitadoria 1º.Ano 44
  45. 45. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 12ª. Aula 13.04.2007 Sumários : Conclusão do sumário da aula anterior. O princípio da desconcentração Vantagens da descentralização da AP Mais e melhores liberdades locais Limita o poder central Decisões mais adequadas às necessidades locais Decisões mais rápidas Tutela Administrativa Tutela Administrativa é o correctivo da descentralização, só existe nas formas previstas na lei. Tutela Administrativa – Conjunto de poderes intervenção de uma pessoa colectiva publica na gestão de outra pessoas colectiva, tendo em vista assegurar a legalidade e/ou mérito da sua actuação. TUTELAR ( Controlo ) 2 Pessoas Colectivas TUTELADA ( Controlada ) Pelo menos a PC2 Tutelar é Publica Continente – Governo Regiões Autónomas – Governos Regionais 2 Pessoa Colectiva Curso Solicitadoria 1º.Ano 45
  46. 46. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Tipos e Formas de Tutela Organização Tutela de Nomeação Tutela de Exoneração Tutela Disciplinar Tutela Dissolução Funcionamento Tutela Directiva Tutela Inspectiva Substitutiva (resulta de inacção do agente tutelado) Curso Solicitadoria 1º.Ano 46
  47. 47. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Actividade Correctiva (quanto Correctiva (quanto ao momento) ao conteúdo) Preventiva (antes de produzir efeitos) Sucessiva (depois efeitos) Legalidade Mérito de produzir A Priori Autorização S/Autorização – Vicio de Falta Legitimidade p/agir. Anulabilidade Revogação Suspensão A Posteriori Aprovação Sem Aprovação – Acto Ineficaz Regime jurídico da Tutela A tutela tem que estar prevista na lei, não se presume A tutela sobre as autarquias locais é de mera legalidade A tutela tem legitimidade para impugnar os actos praticados pelo ente tutelado no âmbito da relação de tutela e que o prejudiquem Espécies Há que distinguir as principais espécies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao conteúdo. Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mérito. A “tutela de legalidade” é a que visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada; a “tutela de mérito” é aquela que visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada. Quando averiguamos da legalidade de uma decisão, nós estamos a apurar se essa decisão é ou não conforme à lei. Quando averiguamos do mérito de uma decisão, estamos a indagar se essa decisão, independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, etc. Noutro plano, distinguem-se espécies de tutela administrativa quanto ao conteúdo: Curso Solicitadoria 1º.Ano 47
  48. 48. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras a) b) c) d) e) Tutela integrativa: é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa à priori, que é aquela que consiste em autorizar a prática de actos, e tutela integrativa à posteriori, que é a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorização tutelar como a aprovação tutelar pode ser expressas ou tácitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou a termo. O que nunca podem é modificar o acto sujeito a apreciação pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da decisão deverá impugnar o acto da entidade tutelada, e não a autorização ou aprovação tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas por vícios próprios que fundamentem a sua impugnação autónoma. Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada – ou, se quisermos utilizar uma fórmula mais sintética, consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada. Tutela sancionatória: consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada. Tutela revogatória: é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. Só existe excepcionalmente, na tutela administrativa este poder. Tutela substitutiva: é o poder da entidade tutelar se suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos. 97. Regime Jurídico Existe um princípio geral da maior importância em matéria de tutela administrativa, e que é este: a tutela administrativa não se presume, pelo que só existe quando a lei expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei estabelecer. A tutela administrativa sobre as autarquias locais é hoje uma simples tutela de legalidade, pois já não há tutela de mérito sobre as autarquias locais (art. 242º/1 CRP e Lei 27/96). A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela. Curso Solicitadoria 1º.Ano 48
  49. 49. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras 13ª. Aula 19.04.2007 Sumários : O princípio da desconcentração - conclusão A delegação de poderes - noção espécies e regime jurídico. As pessoas colectivas - noção; distinção entre pessoas colectivas públicas e privadas; regime jurídico das pessoas colectivas públicas. Conceito Tanto o sistema da concentração como o sistema da desconcentração dizem respeito à organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública. Mas o problema da maior ou menor concentração ou desconcentração existente não tem nada a ver com as relações entre o Estado e as demais pessoas colectivas: é uma questão que se põe apenas dentro do Estado, ou apenas dentro de qualquer outra entidade pública. A concentração ou desconcentração têm como pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na existência de distribuição vertical de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia. Assim a “concentração de competência”, ou a “administração concentrada” é o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele. Por seu turno, a “desconcentração de competência”, ou “administração desconcentrada”, é o sistema em que o poder decisório se reparte entre superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele. A desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de competências, conferindo-se a funcionários ou agentes subalternos certos poderes decisórios, os quais numa administração concentrada estariam reservados exclusivamente ao superior. Não existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede é que os sistemas se nos apresentam mais ou menos concentrados – ou mais ou menos desconcentrados. Entre nós, o princípio da desconcentração administrativa encontra consagração constitucional no art. 267º/2 CRP. Princípio da desconcentração Princípio que pode existir havendo apenas uma pessoa colectiva No sistema concentrado, as competências estão distribuídas verticalmente e apenas o topo tem o poder decisório. Isto leva a que a máquina do Estado seja lenta e burocrática. É através da desconcentração que se atribuem poderes/competências decisórias a órgãos periféricos ou intermédios da escala hierárquica. Este é um princípio que opera no próprio interior da pessoa colectiva. Curso Solicitadoria 1º.Ano 49
  50. 50. DIREITO ADMNISTRATIVO 1º.ANO Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Felgueiras Vantagens e inconvenientes da desconcentração/concentração Concentração Vantagens: unicidade no que diz respeito às decisões; maior homogeneidade na actuação da AP Desvantagens: forte centralização de poder; congestionamento e lentidão; realidades desfasadas dos cidadãos. Desconcentração Vantagens: decisões mais adequadas à especificidade da situação; maior celeridade; actuação menos burocrática e mais eficácia; permite a especialização para que determinados órgãos façam determinados actos. Desvantagens: poder criar uma certa incoerência nas decisões; poder quebrar uma certa harmonia dentro da pessoa colectiva; poder criar certos inconvenientes a certos órgãos que deixam de estar motivados para desempenhar certas funções; poder hie4rarquico que pode contrariar as desvantagens anteriores. Espécies de desconcentração Espécies de Desconcentração Tais espécies podem apurar-se à luz de três critérios fundamentais – quanto aos níveis, quanto aos graus e quanto às formas. Assim: a) Quanto ao “níveis de desconcentração”, há que distinguir entre desconcentração a nível central e desconcentração a nível local, consoante ela se inscreva no âmbito dos serviços da Administração central ou no âmbito dos serviços da Administração local; b) Quanto aos “graus de desconcentração”, ela pode ser absoluta ou relativa: no primeiro caso, a desconcentração é tão intensa e é levada tão longe que os órgãos por ela atingidos se transformam de órgãos subalternos em órgãos independentes; no segundo, a desconcentração é menos intensa e, embora atribuindo certas competências próprias a órgãos subalternos, mantém a subordinação destes ao poder do superior (que constitui a regra geral no Direito português). c) Por último, quanto às “formas de desconcentração”, temos de um lado a desconcentrarão originária, e do outro a desconcentração derivada: a primeira é a que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competência entre o superior e os subalternos; a segunda, carecendo embora de permissão legal expressa, só se efectiva mediante um acto específico praticado para o efeito pelo superior. A desconcentração derivada, portanto, traduz-se na delegação de poderes. Curso Solicitadoria 1º.Ano 50

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