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CURSO PARA UFBA
DIREITO ADMINISTRATIVO - PROFESSOR TARCÍSIO SOARES

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DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSOR: TARCÍSIO SOARES
TURMA: UFBA
AULA: 01
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
1. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO: NOÇÕES GERAIS:
Trata-se do conjunto de prerrogativas e limitações a que se submete o
Estado, que fazem com que o Poder Público goze de privilégios em face dos
particulares para alcançar o interesse público.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, o denominado “regime
jurídico administrativo” é um regime de direito público, aplicável aos órgãos e
entidades que compõem a administração pública e à atuação dos agentes
administrativos em geral. Para os renomados autores, esse regime baseia-se na
ideia de existência de poderes especiais passíveis de serem exercidos pela
administração pública, contrabalançados pela imposição de restrições especiais à
atuação dessa mesma administração, não existentes nem os poderes e nem as
restrições nas relações típicas do direito privado1
.
1
Alexandrino, Marcelo e Paulo, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado- 17ª. Ed. Rio de Janeiro:
Forense; São Paulo: MÉTODO, 2009, P. 10.
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Além disso, de acordo com o autor Matheus Carvalho, o regime jurídico
administrativo, é o conjunto harmônico de princípios que definem a lógica da
atuação do ente público, a qual se baseia na existência de limitações e prerrogativas
em face do interesse público. Esses princípios devem guardar entre si essa lógica,
havendo, entre eles, um ponto de coincidência2
.
Portanto, as prerrogativas bem como as limitações a que se sujeita o Estado,
são oriundas do Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse
Privado e do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.
Vamos estudar cada um deles, pessoal?
1.1. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O
INTERESSE PRIVADO
É aquele através do qual o Estado goza de prerrogativas em face do
particular para viabilizar o interesse público. Com isso, em havendo necessidade o
Estado irá restringir o interesse dos particulares para favorecer o interesse da
coletividade.
Dessa forma, quando o interesse da coletividade for comparado com o
interesse privado, o interesse da coletividade irá se sobrepor.
Exemplificando: Quando o Estado rescinde unilateralmente um contrato
administrativo por motivo de interesse público ainda que o contratado esteja
cumprindo o contrato. Imaginem que o Poder Público celebre um contrato
administrativo com uma empresa que forneça merenda escolar para uma escola
municipal. A Empresa X é conhecida por sempre fornecer merenda escolar de
qualidade e com preços módicos.
Todavia, em determinado momento o Estado percebe que a Empresa X, passa a
fornecer merenda escolar vencida e estragada. Com isso, o Estado rescinde
unilateralmente o contrato administrativo ainda que o contratado esteja cumprindo o
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Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo, 2ª ed. Revista e Atualizada: JusPODIVW, 2015, p. 55.
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contrato, valendo-se dessa forma, da cláusula exorbitante: Rescisão Unilateral do
Contrato.
Exemplificando: A Desapropriação que é modalidade de Intervenção do Estado na
Propriedade Privada, trata-se da supremacia do interesse da coletividade subtraindo
do particular a sua propriedade.
Assim, o Poder Público possui várias prerrogativas, tais como:
 Prazos diferenciados para as pessoas jurídicas de Direito Público: Prazo
em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar;
 Os créditos do Estado são cobrados mediante execução fiscal;
 Os débitos do Estado são pagos mediante uma ordem cronológica de
precatórios;
 A Administração Pública pode revogar seus próprios atos, quando
inoportunos ou inconvenientes, o que se chama de autotutela;
 O Estado possui atributos, como por exemplo a autoexecutoriedade, a
coercibilidade, bem como a imperatividade, a presunção de legitimidade
e a presunção de veracidade dos atos administrativos.
 Imprescritibilidade de bens públicos, bem como a impenhorabilidade e
não onerabilidade.
 O Estado goza também de Imunidade Tributária Recíproca.
Insta salientar que o Novo Código de Processo Civil
define que a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios e suas respectivas autarquias e
fundações de direito público gozarão de prazo em
dobro para todas as suas manifestações
processuais, a partir da sua vista dos autos.
1.2 PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO
É aquele que estabelece limitações ao Estado. Significa que o Poder Público
não poderá dispor do interesse público, pois o interesse público não pertence ao
Poder Público e sim pertence a coletividade.
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Dessa forma, o interesse público será indisponível para evitar o desvio do
interesse público, e por isso, a Administração Pública sofrerá limitações. O
ordenamento jurídico estabelece alguns limites ao administrador público para evitar
que ele se desvincule do interesse público em prol de direitos individuais.
Exemplo: Quando o Estado realizar um procedimento licitatório ele vai
contratar com o vencedor, porque o Estado não pode dispor da melhor
proposta, pois o interesse público pertence a coletividade e não ao agente
público. O interesse público não pode ser objeto de disposição do Estado.
Vejamos turma, alguns exemplos de limitações a que o Estado se submete:
 Os contratos administrativos possuem garantias, cláusulas
exorbitantes, mas dependem de licitação, precisam ter prazo
determinado, se submetem ao controle do TCU;
 Os servidores públicos possuem estabilidade, tem garantias, mas
dependem de concurso público, não podem acumular nem cargo e
nem emprego.
Esse princípio está ligado aos bens públicos, de modo que o gestor não pode
gastar uma verba do Estado por exemplo como se fosse sua, não pode levar o filho
para escola com o carro da repartição pública, pois não poderá se utilizar dos bens
públicos para seu uso pessoal porque, os bens públicos são indisponíveis, os
agentes públicos não podem dispor do interesse da coletividade.
Logo, o princípio da indisponibilidade do interesse público, tem o condão de
limitar a atuação da Administração Pública, evitando a busca por interesses
individuais, no exercício das suas atividades.
Portanto, o Regime Jurídico Administrativo se baseia, nesses dois princípios
básicos, na Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado que
estabelece prerrogativas e garantias ao Estado e na Indisponibilidade do Interesse
Público que impõe restrições ao administrador para que se evite uma atuação não
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na busca por interesses privados e sim por interesses coletivos, sendo que desses
dois princípios basilares, decorrem os demais.
2. PRINCÍPIOS EXPRESSOS
Em termos constitucionais, o Capítulo VII do Título III da Organização do
Estado da Constituição de 1988 consagra as normas básicas regentes da
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proclamando os princípios
constitucionais essenciais para a probidade e transparência na gestão da coisa
pública. São princípios constitucionais expressos no caput do art. 37 da CF
(LIMPE).
Tais princípios valem para todos os Poderes, de todos os entes integrantes da
Federação Brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e respectivas
Administração Direta e Indireta. Vamos fazer com atenção a leitura do referido artigo
constitucional:
“Art. 37, CF. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade eficiência e, também, ao
seguinte: (...). ”
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
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Quando tratamos, turma, do princípio da legalidade, precisamos traçar uma
diferença entre a legalidade no Direito Privado e a Legalidade no Direito Público,
para que fique bem claro o nosso entendimento.
O princípio da legalidade no Direito Privado, significa que no Brasil, ninguém é
obrigado a fazer ou deixar de fazer nada se não em virtude de lei.
Dessa forma, na legalidade privada vige a autonomia da vontade e, por isso,
os particulares poderão fazer tudo, desde que não contrariem o texto legal. Traz
aquela máxima de que: “Tudo que não está juridicamente proibido, presume-se
permitido. ” Trata-se do princípio da não contradição a lei, porque o particular
poderá fazer tudo, desde que não prejudique o texto legal. O indivíduo tem liberdade
de atuação, desde que ele não atue de forma contraria a lei.
Todavia, quando tratamos do princípio da legalidade no Direito Público,
significa que o Estado só poderá atuar quando houver prévia autorização legal, ou
seja, o Estado só atua quando a lei permite, (quando a lei estabelece).
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade representa
a consagração da ideia de que a Administração Pública só pode ser exercida
conforme a lei, sendo a atividade administrativa, por conseguinte, sublegal ou infra
legal, devendo restringe-se à expedição de comandos que assegurem a execução
da lei.
Patente, fica evidenciado, que a atuação do Estado está subordinada a
autorização legal, podendo-se chamar assim, de princípio da subordinação a lei.
Cumpre registrar, por cautela, que o princípio da legalidade não é restrito à
Administração Direta e Indireta e ao Poder Executivo, enfim, também vale para os
Poderes Judiciário e Legislativo e para os particulares, mas com outro enfoque
(legalidade constitucional): se uma norma não proibir, o particular, dispondo de
forma livre de sua vontade, pode agir da maneira que melhor entender.
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Pode-se, previamente, concluir que a Administração Pública só pode agir da
maneira que a lei determinar ou autorizar, enquanto o particular age do modo que
julgue mais conveniente, desde que a lei, não apenas a Constituição não o proíba.
Isso significa que o agente público, responsável por tornar concreta a missão
da Administração Pública, não pode fazer tudo o que não seja proibido em lei, e sim
só o que a norma autoriza ou determina.
Logo, como dito acima, o princípio da legalidade no Direito Público, se perfaz
com a atuação do Estado subordinada a autorização legal, onde o Poder Público só
poderá agir se a lei assim, determinar.
2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
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Trata-se de um dos princípios mais importantes do Direito administrativo, e
que para ser melhor compreendido, pode ser dividido em três vertentes: Na primeira
vertente, o entendimento do princípio da impessoalidade será pautado na atuação
do agente público baseada na “busca dos interesses da coletividade. ” Na
segunda vertente, ele será entendido sobre a “Ótica do Agente”, atrelado a
“Teoria da Imputação Volitiva ou Teoria do Órgão”, onde se perfaz a “Vedação
da Autopromoção do Agente Público”. Por fim, numa terceira vertente, o princípio
está lastreado na “Não discriminação”. Então, turma, vamos estudar cada uma
dessas vertentes?
Em se tratando da primeira vertente, o princípio da impessoalidade será
compreendido na atuação do agente público na busca por interesses púbicos ou
interesses da coletividade.
Para o autor Cyonil Borges, nessa primeira visão, o tratamento conferido aos
administrados em geral deve levar em consideração não o “prestígio” social por
estes desfrutado, mas sim suas condições objetivas em face das normas que
cuidam da situação, tendo em conta o interesse público, que deve prevalecer3
.
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA
Dessa forma, o princípio da impessoalidade poderá ser entendido como
sinônimo de finalidade pública. Sobre o tema, vejamos o trecho do RE
191668/RS, apreciado pelo STF:
Ementa: EMENTA Publicidade de atos governamentais. Princípio da
impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal. 1. O caput e
o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja
qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos
alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo
constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a
publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é
incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos
slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A
possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido
3
Borges, Cyonil; Sá, Adriel .Direito Administrativo Facilitado – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO,
2015, pg. 72.
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político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da
impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de
orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta.
No tocante a segunda vertente, o princípio da impessoalidade será entendido
sobre a “Ótica do Agente”, atrelado a “Teoria da Imputação Volitiva ou Teoria
do Órgão”, onde se perfaz a “Vedação da Autopromoção do Agente Público”.
Nesse caso, significa dizer que quando o agente público atua, na verdade não
é a pessoa do agente que está atuando, mas sim é a pessoa jurídica que vincula
esse agente que está atuando por meio dele. Dessa forma, todos os atos praticados
pelo agente público serão imputados a pessoa jurídica que esse agente público
estiver vinculado, é a chamada Teoria da Imputação Volitiva.
Exemplificando: Vamos imaginar que uma viatura da Polícia Militar transita por uma
determinada rua e bairro de Salvador, acima do limite de velocidade permitido pela
via, e por isso, acaba por colidir com um motoqueiro que vinha andando
corretamente. Com o impacto da colisão, o motoqueiro veio a ser arremessado para
longe e bate com a sua cabeça no chão e vem a ter lesões corporais graves. Nesse
caso, a vítima ou suposto lesado poderá propor uma Ação de Reparação? Se
possível, essa Ação será proposta em face de quem? Em face do Estado, em face
dos agentes públicos, policiais militares que estavam na viatura, ou em face tanto do
Estado como dos policiais que estavam na viatura?
Nesse caso, a vítima poderá propor uma Ação de Reparação sim, em face do
Estado que é a pessoa jurídica que vincula os agentes públicos, policiais militares do
caso concreto, para se ver ressarcida dos prejuízos que sofreu com o acidente. De
acordo com o princípio da impessoalidade, na vertente que se aplica a Teoria da
Imputação Volitiva, a vítima não poderá propor a Ação de Reparação em face dos
agentes públicos diretamente, tendo em vista que a Ação só poderá ser proposta em
face do Estado e só posteriormente o Estado poderá se ressarcir perante os agentes
públicos, através da propositura de uma Ação de Regresso.
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Com isso, é possível se perceber, que não se admitirá responsabilização do
agente público pelos danos causados a terceiros, ou mesmo seu reconhecimento
gerado à coletividade.
Portanto, vê-se que a pessoa jurídica à qual é vinculado o agente responde
pelo dano causado por este, nitidamente em virtude da impessoalidade da atuação
funcional. Logo, o agente tem sua atuação atribuída ao órgão/entidade a que se
vincula.
Em relação a Vedação da Autopromoção do Agente Público, significa dizer
que, o agente público não poderá valer da sua imagem pública para se
autopromover. Vejamos, o que expressamente explica o dispositivo constitucional
abaixo:
Art. 37, §1º, CF. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços
e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.
Vamos entender essa vertente em um exemplo prático, turma?
Exemplificando: João do P, prefeito de uma determinada cidade x, resolve fazer
uma grande obra de viaduto e coloca na publicidade do viaduto assim: “Esse é um
presente de João do P, para a nossa querida cidade x.”
Percebam turma, que no caso em tela foi violado o princípio da impessoalidade,
tendo em vista que o prefeito João do P não pode se valer da sua imagem pública
para se autopromover, pois, o princípio da impessoalidade veda a autopromoção do
agente público.
Além disso, no caso em epígrafe, quando o prefeito João do P atua, na verdade não
ele que está atuando e sim, a pessoa jurídica que vincula ele agente público, e é por
isso que essa conduta não pode ser imputada a pessoa do prefeito João do P e sim,
deverá ser imputada ao Poder Público que a cidade x, pertence.
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Por fim, numa terceira vertente, o princípio está lastreado na “Não
discriminação”, ou seja, não discriminação em relação as pessoas que serão
atingidas pelos atos administrativos editados pela Administração Pública. Nesse
caso, o que quer se abordar é que quando a Administração Pública atua através da
edição de atos administrativos, ela não poderá discriminar as pessoas que serão
atingidas por esses atos administrativos, nem para beneficiá-las e nem para
prejudica-las. Dessa forma, a atuação da Administração Pública precisa ser
impessoal.
Essa terceira vertente pode ser encontrada no art. 37, II, da CF, como
exemplo. Ao se exigir concurso público para o acesso aos cargos públicos, o
legislador prezou pelo mérito, sem criar discriminações benéficas ou detrimentosas
em observância ao princípio da isonomia ou igualdade.
Para o autor Matheus Carvalho, o art. 37, II da CF, faz referências a ações
concretas do princípio da impessoalidade, ao prever que todos devem concorrer de
forma igual para ingresso em concurso público, bem como no art. 37, XXI, onde
todos os licitantes têm direito a concorrer de forma igualitária. Nesse diapasão, o
Poder Público não poderá nomear alguém para assunção de cargo público de
provas ou de provas e títulos. Da mesma forma, não é possível a contratação de
qualquer pessoa, mas tão somente do sujeito que se sagrou vencedor no
procedimento licitatório4
.
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Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo, 2ª ed. Revista e Atualizada: JusPODIVW, 2015, p. 66..
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2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
Por esse princípio se entende que a atuação da Administração Pública estará
pautada nos deveres de: honestidade, moral, ética e boa-fé, no trato com a coisa
pública, ou seja, no trato com o dinheiro público, não havendo que se falar em
corrupção no âmbito de uma repartição pública. A ideia aqui, não é de moralidade
social e sim de uma moralidade jurídica, no trato com a coisa pública.
A moralidade se perfaz em um conceito jurídico indeterminado, onde
normalmente a jurisprudência vem aplicando a sua violação como vício de
legalidade da atuação administrativa. Porém, a moralidade deve ser analisada como
princípio autônomo, sendo possível a retirada de um ato administrativo imoral, ainda
que não haja direta violação ao princípio da legalidade.
Exemplificando: A aplicação da penalidade de demissão de um servidor público
que é encontrado fazendo “sexo” dentro da repartição pública Receita Federal, em
virtude da chamada incontinência de conduta. Essa aplicação não é oriunda do
princípio da moralidade, no sentido de moralidade jurídica trazido pela norma, mas
sim da moralidade pública, “moral social”. Por conseguinte, visa à garantia da
moralidade a aplicação de penalidades aos agentes que desviam verba do Estado
para contas pessoais.
Além disso, a Constituição Federal confere aos particulares o poder de
controlar o respeito ao princípio da moralidade administrativa, seja mediante
provocação à própria Administração Pública, por exemplo, exercendo o direito de
petição, seja por meio de ações judiciais diversas. Um importante meio de controle
judicial da moralidade administrativa é a Ação Popular, remédio constitucional
previsto no art. 5º, LXXIII, da CF, abaixo, exposto:
Art. 5º LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
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salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.
2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
É aquele que pressupõe uma transparência, uma ideia de atuação sigilosa,
não secreta. Os atos administrativos precisam ser públicos, essa é a regra. Significa
que os atos administrativos só poderão produzir efeitos em relação a sociedade se
forem publicizados. Esse princípio está previsto na Constituição Federal no art. 37, §
1º, abaixo transcrito:
Art. 37, §1º, CF. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços
e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.
A publicidade dar ênfase a dois critérios no Direito Administrativo, a saber: O
primeiro critério compreende o princípio da publicidade como sendo um requisito de
eficácia dos atos administrativos e o segundo critério entende que a publicidade
serve como forma de controle dos atos administrativos pelos particulares.
No tocante, ao primeiro critério, o princípio da publicidade é compreendido
como requisito de eficácia dos atos administrativos, pois mesmo depois de
expedidos regularmente, os atos praticados pela Administração Pública não
produzirão efeitos em relação à sociedade se antes não for garantida a publicidade.
A eficácia dos atos administrativos depende da sua
publicidade, mas não a sua validade: a publicidade é
imprescindível diante da necessidade de a população
ter conhecimento dos atos. Contudo, o ato
administrativo editado conforme disposição de lei
será válido, mesmo antes de seu conhecimento pela
sociedade!
Exemplificando: No momento em que um gestor público assina determinado ato
administrativo na repartição pública proibindo que se estacione em local inadequado
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público, tal, ato, quando de sua assinatura é perfeito, válido, mas não é eficaz, pois a
sua eficácia depende da publicidade desse ato, para que possa produzir efeitos em
relação a sociedade. Dessa forma, enquanto não for colocada uma placa que
sinalize a proibição de estacionar no local, as pessoas poderão estacionar
livremente.
Em se tratando do segundo critério, a publicidade pode servir como forma de
controle dos administrativos pelos particulares. Configura-se aqui a garantia do
exercício da cidadania, pois a sociedade só poderá controlar os atos administrativos
se estes forem devidamente publicizados, sendo impossível efetivar essa garantia
em relação a atos praticados de forma alheia ao conhecimento popular.
REQUISITO DE EFICÁCIA
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
CONTROLE DOS ATOS
Insta salientar que, o princípio da publicidade não é absoluto, pois a própria
Constituição ressalva que existe atos administrativos que não necessitam serem
publicizados, são eles: Os atos administrativos que digam respeito a honra,
intimidade, vida privada, ao relevante interesse coletivo e aos imperativos da
segurança nacional. É o que se vê, no art. 5º, X, da CF, abaixo exposto:
Art. 5º. X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a
imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano
material ou moral decorrente de sua violação;
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Cumpre registrar, que nessas situações, a Administração Pública deve manter
sigilo de suas condutas sempre que a publicidade dos seus atos for de encontro a
alguma dessas garantias constitucionais.
2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Este princípio se tornou expresso com o advento da EC 19/98, e significa que
a atuação da Administração Pública está pautada na busca por resultados positivos
com o mínimo de gasto possível.
Trata-se de uma norma de eficácia plena, ou seja, é uma norma de
aplicabilidade imediata, não depende, dessa forma, de regulamentação por parte de
outra norma. A eficiência não necessita de regulamentação por parte de normas
infraconstitucionais.
Para Fernanda Marinela, o núcleo do princípio é a procura de produtividade
e economicidade e, o que é mais importante, é a exigência de reduzir os
desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos,
com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Além disso, a própria Constituição Federal alterada pela EC 19/98, define
algumas situações de aplicação desse princípio. Por exemplo, o art. 41 da CF foi
alterado pela respectiva emenda, criando a avaliação periódica de desempenho dos
seus servidores, mesmo depois da aquisição da estabilidade, como clara
concretização do princípio da eficiência. Dessa forma, atualmente o servidor, além
de ser aprovado em todas as fases do concurso público, tem que ser também
aprovado em uma Avaliação Especial de Desempenho, isto para que os resultados
de uma Administração Pública eficiente não seja um sonho futuro.
Nesse diapasão, podemos ainda relatar, como exemplo do princípio da
eficiência, as regras do art. 169 da CF que define limites com gasto de pessoal e
prevê inclusive corte nos gastos, em caso de serem ultrapassados os respectivos
limites.
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2.6 PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA
No tocante ao princípio do contraditório, significa que o particular tem o direito
de saber o que está acontecendo no processo e de se manifestar acerca do que
está acontecendo. Vejamos, o que demonstra o dispositivo constitucional abaixo,
transcrito:
Art. 5º. LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
Sendo o processo uma relação bilateral, o contraditório permite a participação
do interessado na condução do feito, tendo o poder de influenciar na decisão a ser
proferida, concedendo ao julgador a sua visão acerca do tema discutido.
Para o autor Matheus Carvalho, insta salientar que, para que se garanta o
exercício do contraditório de forma regular, é indispensável o respeito ao princípio da
igualdade na relação processual. O particular interessado deve ter o mesmo poder
de convencimento que qualquer outra pessoa na relação processual e, para tanto,
terá direito à ser notificado dos atos a serem praticados, bem como de produzir
provas e participar da produção de todas as provas produzidas nos autos5
.
No tocante a ampla defesa, a doutrina processual a define como
indispensável para a concepção de democracia, abarcando o direito de ação e à
tutela jurisdicional e administrativa para proteção de direitos dos particulares. Ao
tratarmos do tema, costuma se definir como inerente à ampla defesa o direito à
defesa prévia, a garantia da defesa técnica e o direito ao duplo grau de
julgamento.
No tocante a defesa técnica, significa o direito que o particular tem de ter a
presença do advogado no âmbito do processo administrativo disciplinar.
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É importante ressaltar que a Súmula 343 do STJ, definia que era
indispensável a presença de advogado em todas as fases do processo
administrativo disciplinar. Todavia, essa súmula foi revogada pela Súmula Vinculante
05 do STF, que estabelece que a ausência de defesa técnica no processo
administrativo disciplinar não viola a Constituição.
Em se tratando da defesa prévia, significa o direito que o particular tem de se
manifestar previamente e atuação do Estado. Em virtude dessa prerrogativa, todo o
procedimento a ser seguido pela Administração Pública em um processo, bem como
todas as penalidades que possam dele resultar precisam ser de conhecimento
prévio do particular interessado, para que seja possível a ele traçar planos e
estratégias de defesa.
Porém, existe situações em que o Estado se vale do chamado contraditório
diferido, em caso de situações de urgência, nas quais o interesse da coletividade
esteja em perigo, admite-se que a atuação do Poder Público anteceda a
manifestação do particular.
Vamos imaginar, por exemplo, que um prédio privado está em ruínas e
prestes a desabar em frente a um mercado municipal, com o perigo de destruir toda
a estrutura do mercado e causar a morte de centenas de pessoas.
Nesse caso, é permitido a Administração Pública tomar as providências
necessárias para demolição do prédio, sendo oportunizada, posteriormente, a
defesa do proprietário. Da mesma forma, considere-se um carro estacionado no
meio de uma avenida muito movimentada, na eminência de ser rebocado. Nessa
situação, o Poder Público irá efetuar o reboque do carro e depois conferir o
contraditório e a ampla defesa, para o particular.
Com relação ao Duplo Grau de Julgamento, para o autor Matheus
Carvalho, trata-se de prerrogativa que possibilita a reanálise dos atos praticados
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pela Administração Pública, por provocação do particular, com a finalidade de evitar
que se perpetuem injustiças ou decisões ilegais6
.
Nesse diapasão, reforça o conhecimento desta garantia a edição da
Súmula Vinculante 21, pelo STF dispondo que: “ É inconstitucional a
exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para
admissibilidade de recurso administrativo”.
Ao analisar esse dispositivo, percebe-se que, tal exigência seria
inconstitucional por restringir o acesso ao duplo grau e,
consequentemente, inviabilizar o exercício pleno da ampla defesa. Na
mesma esteira, o STJ também editou a Súmula 373, definindo que: “É
Ilegítima a exigência de depósito prévio para a admissibilidade de
recurso administrativo”.
É inconstitucional a exigência de depósito prévio
para a interposição de recurso administrativo. Pois, a
exigência de depósito prévio e de caução, restringe o
acesso ao recurso administrativo e nesse caso
restringe também o acesso ao duplo grau de
jurisdição e ao contraditório e a ampla defesa!
A orientação jurisprudencial do STF, entende que, se
você restringe o direito ao acesso ao recurso
administrativo e ao duplo grau de jurisdição por meio
da exigência de depósito prévio e de caução, você
estará restringindo e violando o princípio do
contraditório!
3. PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS
6
Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo, 2ª ed. Revista e Atualizada: JusPODIVW, 2015, p. 75
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Estão relacionados nos princípios implícitos: o princípio da autotutela, o
princípio da continuidade dos serviços públicos, o princípio da razoabilidade,
o princípio da proporcionalidade, o princípio da motivação e o princípio da
segurança jurídica. Vamos estudar cada um deles?
3.1 PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA OU SINDICABILIDADE
É aquele que decorre do poder que a Administração Pública possui de
autocontrolar seus próprios atos independentemente de provocação.
A expressão “sindicabilidade”, por si só, revela-nos o conteúdo do princípio.
Ser sindicável é ser controlável. Enfim, é a faculdade que os órgãos estatais
possuem de fiscalizarem os atos lesivos ao interesse público, por ilegais, ilegítimos
ou ilícitos.
DE OHO NA JURISPRUDÊNCIA
Acerca do tema, a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal dispõe que a
Administração Pública pode anular seus próprios atos quando eivados de
vícios de ilegalidade e revoga-los por motivo de interesse público. É o que
se vê, do dispositivo jurisprudencial abaixo exposto:
Súm. 473, STF. A Administração pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos ou revoga-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial.
Nesse diapasão, dispõe sobre o tema aludido a Súmula
346 do Supremo Tribunal Federal, que estabelece que o Poder Público pode anular
seus próprios atos. É que se extrai do dispositivo jurisprudencial abaixo transcrito:
Súm. 346, STF. A Administração Pública pode declarar a
nulidade de seus próprios atos.
Da mesma forma, dispõe o art.53 da Lei 9.784/99 que a Administração
Pública deverá anular seus próprios atos, quando forem ilegais e revoga-los por
motivo de conveniência e oportunidade. Vejamos o artigo abaixo exposto:
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Art. 53, Lei 9.784/99. A Administração Pública deve anular seus
próprios, quando eivados de vício de legalidade, e pode revoga-los
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.
Se extrai, de uma análise do dispositivo transcrito, que não precisa a
Administração ser provocada para rever seus próprios atos, podendo ser feito o
controle de ofício, diferentemente do Poder Judiciário que não pode atuar no
exercício do controle de atividades estatais sem que haja provocação para tanto.
Mesmo depois da Administração Pública exercer a
autotutela e controlar seus próprios atos, qualquer
pessoa que se sinta prejudicada poderá recorrer ao
judiciário!
O Princípio da Autotutela, verifica se o ato administrativo é lícito, dessa forma,
analisa os aspectos de legalidade do ato administrativo e analisará também os
aspectos de interesse público, através da análise dos critérios de conveniência e de
oportunidade.
Dessa forma, a autotutela é ampla e vai verificar se o ato é lícito através da
legalidade. Assim, se o ato administrativo não for lícito, a Administração Pública irá
anular esse ato, que está eivado de vício de ilegalidade.
Todavia, se o ato administrativo ainda que lícito, mas se a Administração
Pública não tiver mais interesse na manutenção desse ato por motivo de interesse
público, por motivo de conveniência e oportunidade, o Poder Público irá efetuar a
revogação desse ato administrativo.
Portanto, a Administração Pública pode controlar seus próprios atos por
motivo de ilegalidade para anulá-los ou para revoga-los, por motivo de interesse
público, por motivo de conveniência e oportunidade.
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Ocorre que, em observância ao princípio da segurança jurídica, alguns limites
foram criados para autotutela, no que tange à anulação de atos viciados, com intuito
de evitar que a revisão de alguns atos possa ser mais nociva do que a sua
permanência no ordenamento jurídico. Nesses casos, é relevante analisar a boa-fé
dos destinatários da conduta ilícita.
No âmbito da administração pública federal, a lei 9.784/99 prevê um prazo de
cinco anos para rever os atos que sejam favoráveis aos particulares, salvo a má-fé
do beneficiário. Se não o fizer, a situação jurídica anterior se torna legítima. Para a
doutrina majoritária, trata-se de prazo decadencial imposto ao poder público. É o que
se vê do dispositivo legal abaixo transcrito:
Art. 54, Lei 9.784/99: O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
3.2 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Por esse princípio, entende-se que, a prestação dos serviços públicos tem
que ser contínua, não havendo em regra, a interrupção da atividade administrativa
por parte da Administração Pública. Esse princípio está expresso no art. 6º, § 1º, da
Lei 8987/95, como necessário para que o serviço público seja considerado
adequado, em sua execução e implícito no texto constitucional. É o que se vê do
artigo abaixo exposto:
Art. 6º, § 1º, Lei 8987/95: Serviço adequado é o que satisfaz as
condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade
das tarifas.
Da análise desse princípio, decorrem algumas consequências à execução das
atividades estatais que ensejam alguns questionamentos, vejamos:
Se a prestação dos serviços públicos tem que ser contínua, o servidor
público pode fazer greve? Se a prestação dos serviços públicos tem que ser
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contínua, é possível a interrupção da prestação do serviço por inadimplemento
do usuário? Se a prestação dos serviços públicos tem que ser contínua, é possível
no Direito Administrativo a Exceção de Contrato não cumprido?
 É possível o servidor público fazer greve?
Depende. Acerca do questionamento efetivado, inicialmente, cumpre ressaltar
que os servidores militares não têm direito de greve e nem de sindicalização, por
expressa vedação constitucional, sejam eles das forças armadas ou policiais
militares estaduais e integrantes do corpo de bombeiros militar dos Estados. A
norma está definida no art. 142, § 3º, IV, da CF que dispõe que “ao militar são
proibidas a sindicalização e a greve”.
Todavia, o servidor público, em sentido estrito, tem direito à greve e à
sindicalização. Com efeito, ao tratar dos servidores públicos civis, em seu art. 37,
VII, a CF definiu o direito de greve a estes agentes nos termos e condições
estabelecidos em lei específica, garantindo o direito à livre associação sindical, no
art. 37, VI, CF.
Os militares não têm direito de greve e nem de
sindicalização. Ao passo que, os servidores civis
terão direito de greve que será exercido nos termos
de lei específica!
A organização jurisprudencial do STF entende, que o direito de greve do
servidor é uma norma de eficácia limitada. Dessa forma, enquanto não vier uma
norma infraconstitucional regulamentar esse direito, o particular terá o direito, mas
não poderá exercê-lo.
Dessa forma, o STF determinou, ao julgar Mandado de Injunção referente à
matéria que, enquanto não houver lei específica a regulamentar a greve dos
servidores, será utilizada a lei geral de greve (Lei 7.783/89) para o exercício desse
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direito. Tal entendimento visa garantir que a omissão legislativa não cause prejuízos
a direito constitucional e vem sendo reiterado pela Suprema Corte.
 O tempo que o servidor fica parado em razão da greve lícita, ele terá
direito a remuneração?
A orientação jurisprudencial do STF entende que, o servidor não receberá
remuneração pelos dias parados ainda que a greve tenha sido lícita. Esse é
o entendimento que predomina para a prova. Embora, o STJ venha
entendendo que o servidor pode receber remuneração pelos dias parados,
desde que se comprometa e compense posteriormente esses dias em que
não trabalhou, sob pena de ressarcimento ao erário.
Considerando que a greve seja lícita, se o servidor
estiver em estágio probatório, isso pode ser
considerado uma falta grave para fins de inaptidão
no estágio? Não. O servidor público em estágio
probatório tem direito de exercer o seu direito de
greve como qualquer outro servidor, desde que faça
de forma lícita!
 É possível a interrupção da prestação dos serviços públicos por motivo
de inadimplemento do usuário?
Sim. De acordo com o art. 6º, § 3º, II, da Lei 8987/95 é possível interromper a
prestação dos serviços públicos por inadimplemento do usuário, desde que haja
uma situação de urgência ou um prévio aviso. É o que se vê da norma da legislação
administrativa abaixo transcrita:
Art. 6º, § 3º, II, da Lei 8987/95. Não se caracteriza como
descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando:
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II. por inadimplemento do usuário, considerado o interesse
da coletividade.
Exemplificando: Se João não pagar a conta de energia elétrica de sua casa, será
que é possível que a Administração Pública efetue o corte? Sim, pois a
Administração Pública poderá interromper a prestação do serviço público por motivo
de inadimplemento do usuário, desde que haja uma situação de urgência ou um
prévio aviso.
Portanto, é possível como visto que a Administração Pública efetue a
paralização da prestação do serviço público por motivo de inadimplemento do
usuário, desde que haja uma situação de emergência ou um prévio aviso e se
liguem no detalhe, desde que sejam resguardados o interesse da coletividade
ou seja, desde que, não seja paralisado um serviço essencial a coletividade.
Exemplificando: Se um Hospital Público não pagar a energia elétrica a
Administração Pública poderá interromper a prestação do serviço por motivo de
inadimplemento do usuário? Não. Pois, o serviço público prestado pelo Hospital
Público é um serviço essencial a coletividade.
A doutrina vem entendendo que a interrupção da
prestação dos serviços públicos por inadimplemento
do usuário é oriunda da supremacia do interesse
público sobre o interesse privado. Dessa forma, se
determinado particular não pagar a conta de energia
elétrica, o Estado corta, para favorecer a
coletividade!
Logo, para garantir a prestação dos serviços públicos para os adimplentes,
corta-se a dos inadimplentes.
 É possível no Direito Administrativo arguir a exceção de contrato não
cumprido?
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Sim. Significa que o particular só poderá suspender a execução do contrato
administrativo com a Administração Pública se ela for inadimplente por mais de 90
dias, alegando dessa forma, a exceção de contrato não cumprido. Isso quer dizer,
que o particular tem que suportar os primeiros 90 dias de Inadimplemento da
Administração Pública, em virtude do princípio da continuidade dos serviços
públicos. É o que se vê do dispositivo da legislação administrativa abaixo exposto:
Art. 78, XV, Lei 8666/93: O atraso superior a 90 dias dos
pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras,
serviços ou fornecimento, ou parcelas destes já recebidos ou
executados, salvo em caso de calamidade pública, grave
perturbação de ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações
até que seja normalizada a situação.
Contudo, é possível sim, a aplicação da exceção de contrato não cumprido no
Direito Administrativo, desde que o particular suspenda a execução do contrato
administrativo após 90 dias de inadimplemento por parte da Administração Pública.
3.3 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE
Significa que a atuação da Administração Pública deve estar pautada dentro
dos limites da lei, de forma lícita e razoável, para garantir a satisfação social,
limitando-se dessa forma, a discricionariedade da Administração Pública. Esse
princípio está previsto no art. 2º, VI, da Lei 9.784/99, vejamos:
Art. 2º, caput.Lei 9.784/99. A Administração Pública obedecerá,
dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
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VI. Adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
Para o autor Matheus Carvalho, este princípio visa impedir uma atuação
desarrazoada do Administrador, definindo que o agente não se pode valer de seu
cargo ou função, om a falsa intenção de cumprir a lei, para agir de forma ilegal e
arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao senso comum. Este princípio
representa certo limite para discricionariedade do administrador, uma vez que,
mesmo diante de situações em que a lei define mais de uma possibilidade de
atuação, a interpretação do agente estatal deve-se pautar pelos padrões de escolha
efetivados pelo homem médio da sociedade, sem o cometimento de excessos.7
Em ato contínuo, o mesmo autor, elenca que quando uma determinada
decisão administrativa for proferida, sob a alegação da análise de critérios de
oportunidade e de conveniência, de forma desarrazoada, esta conduta será ilegal e
ilegítima, por ofender a lei em sua finalidade e, neste caso, poderá o Poder
Judiciário corrigir a violação, realizando o controle de legalidade da atuação viciada.
Com efeito, não obstante não se admita que a correição judicial possa invadir o
mérito administrativo, haja vista pertencer ao administrador valorar a melhor atuação
em cada caso concreto, não se deve esquecer que a discricionariedade encontra
respaldo na lei e nos princípios administrativos.
Dessa forma, todas as vezes que o mérito administrativo extrapola os limites
da lei, seja por atuação que afronta expresso dispositivo legal, seja pela violação ao
princípio da razoabilidade, compete ao Judiciário, desde que provocado, sanar o
vício da conduta Estatal, determinando a anulação do ato ilícito.
3.4 PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
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Por esse princípio se entende que deverá haver uma adequação entre os atos
administrativos e os motivos que deram ensejo a pratica desses atos, ou seja, os
motivos que justificaram a pratica dos atos administrativos devem ser proporcionais
e adequados aos atos em si. É famosa adequação dos fins com os meios.
Para o autor Cyonil Borges, a ideia central da proporcionalidade é de que
todos só são obrigados a suportar restrições em sua liberdade ou propriedade, por
iniciativa da Administração Pública, se imprescindíveis ao atendimento do interesse
Público8
.
A grande finalidade deste princípio é evitar abusos
na atuação de agentes públicos, ou seja, impedir que
as condutas inadequadas dos agentes públicos
ultrapassem os limites no que tange à adequação, no
desempenho de suas funções em relação aos fatos
que ensejaram a conduta do Estado.
Exemplificando: Imaginemos que estivéssemos diante de uma infração leve
praticada por um agente público, seu chefe, exercendo uma margem de escolha em
sua atuação, decidiu pela aplicação de uma penalidade muito grave. Nesses casos,
compete ao poder judiciário, desde que provocado pelo interessado, anular o ato
praticado, por violação à proporcionalidade. Ressaltando-se que a decisão judicial
não pode reaplicar a pena, pois isso configuraria invasão do mérito administrativo.
De acordo com a proporcionalidade, não se pode aplicar uma sanção nem
mais intensa e nem menos intensa do que o necessário para cumprir determinada
infração ou determinada conduta.
Dessa forma, no momento em que uma infração é praticada, deve se criar
uma proporcionalidade, uma adequação entre a gravidade da infração cometida e a
intensidade da penalidade a ser aplicada pela Administração Pública.
8
Borges, Cyonil; Sá, Adriel. Direito Administrativo Facilitado– Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO,
2015, pg. 107.
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Logo, pelo princípio da proporcionalidade devemos entender, que a atuação
da Administração Pública deve ser proporcional, adequada aos motivos que deram
ensejo a pratica dos atos administrativos.
3.5 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
Significa que a Administração Pública tem o dever de fundamentar os atos
administrativos praticados pelo Estado, de forma que toda vez que o Poder Público
praticar um ato administrativo, ele tem que demonstrar os motivos que deram ensejo
a pratica do ato, ou seja, ele tem que demonstrar os motivos que justificaram o
exercício do ato, para garantir o controle dos atos administrativos pela sociedade.
Vejamos os dispositivos da legislação administrativa que trata da matéria,
expressamente abaixo transcritos:
Art. 2º, VII, Lei 9.784/99. indicação dos pressupostos de fato e de
direito que determinaram a decisão.
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção
pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de
ato administrativo.
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A motivação é a explicitação dos motivos e ela
integra a “formalização do ato administrativo”.
Ela será feita pela autoridade administrativa!
A motivação deve ser verdadeira!
Ela deve corresponder aos motivos que justificaram a
pratica do ato administrativo! Haverá conclusão lógica
decorrente do dispositivo mencionado: se a lei determina
que, nessas hipóteses, os atos administrativos deverão
ser motivados, em outras, evidentemente, poderão deixar
de sê-lo.
Como bem preleciona o autor Cyonil Borges, NEM SEMPRE, a motivação
prévia ou concomitante dos atos é OBRIGATÓRIA. Ainda que desejável, poderá
não ser expressamente exigida. Com efeito, cite-se a possibilidade de “exoneração
ad nutum” (a qualquer tempo) de um servidor ocupante de cargo em comissão (de
chefia de assessoramento), como por exemplo, Ministro de Estado para os quais a
Administração é eximida de apresentar motivação expressa9
.
Exemplificando: Em casos de homologação de processo licitatório, uma que
as leis não exigem expressa justificação. A desnecessidade de motivação é
absolutamente excepcional, pois, por princípio, a regra é que a Administração motive
seus atos.
Em ato contínuo, insta salientar que o autor Alexandre Mazza, sintetiza três
casos em que a motivação escrita é dispensada. Vejamos:
1. Motivação evidente: como nos casos de gestos executados por policial na
disciplina do trânsito;
9
2015, pg. 105.
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2. Motivação inviável: na hipótese de sinais de trânsito emitidos por semáforos;
3. Nomeação e exoneração de cargos comissionados: são conhecidos como
cargos “de confiança”, são de livre provimento dispensando motivação.
Atos discricionários não podem ser motivados a
posteriori, mas sim prévia e concomitantemente,
caso contrário, o administrador ficaria livre para criar
o motivo que melhor lhe aprouvesse!
Portanto, a motivação nada mais é, do que a exteriorização dos pressupostos
de fato e de direito que deram ensejo a pratica dos atos administrativos.
3.6 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
Significa que esse princípio proíbe em nome da estabilidade social, a
INTERPRETAÇÃO RETROATIVA DA LEI, em prejuízo aos administrados. É o que
se vê da norma administrativa prevista abaixo:
Art. 2º, Lei 9.784/99. A Administração Pública obedecerá, dentre
outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados,
entre outros, os critérios de:
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor
garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada
aplicação retroativa de nova interpretação.
 A Administração Pública pode modificar uma interpretação de norma de
lei?
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Pode. O que não poderá é, retroagir para prejudicar situações já estabilizadas, de
acordo com a lei.
Para o autor Matheus Carvalho, é relevante ressaltar que a aplicação do
princípio da segurança jurídica deve ter como base a boa-fé daqueles que se valiam
da situação anterior para seu benefício, não podendo configurar uma forma de
beneficiar os particulares pela torpeza de suas condutas. Trata-se do princípio da
proteção a confiança10
.
Exemplificando: Imaginem que a Administração Pública pratique atos em benefício
de determinados beneficiários, não pode, posteriormente, sob a alegação de que
imprimiu nova interpretação à norma legal, retirar o benefício anteriormente
concedido.
Contudo, para esse princípio estará proibida que a nova interpretação
retroaja, de forma a prejudicar situações previamente consolidadas no ordenamento
jurídico.
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TURMA: UFBA
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1. INTRODUÇÃO
O estudo da Organização Administrativa é conhecimento das pessoas que
fazem parte do Estado, que compõem a estrutura da Administração Pública.
Dessa forma, alguns serviços públicos são prestados diretamente pelos
entes federativos, que são a UNIÃO, ESTADO, DISTRITO FEDERAL e
MUNICÍPIOS, sem que seja transferida a execução para outros entes. E, para
facilitar nosso entendimento, vejamos um macete para memorizarmos os entes
federativos da Administração Pública Direta:
M U N I C Í P I O
U N I Ã O
D I S T R I T O F E D E R A L
E S T A D O
Todavia, em determinadas situações, as pessoas políticas transferem a
prestação dos serviços públicos para outras entidades.
Essa prestação direta feita pelos próprios entes políticos da Administração é
designada de CENTRALIZAÇÃO ou PRESTAÇÃO CENTRALIZADA DO SERVIÇO.
Com isso, estas entidades se denominam ENTES da ADMINISTRAÇÃO DIRETA ou
ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA.
Ocorre que, o Estado tem a necessidade de garantir a EFICIÊNCIA e a
ESPECIALIZAÇÃO, na prestação dos serviços públicos e para tanto cria pessoas
especializadas e efetua a transferência da prestação dos serviços públicos. Essa
transferência na prestação dos serviços públicos para outras pessoas jurídicas
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TURMA: UFBA
denomina-se DESCENTRALIZAÇÃO. Isso é feito, porque a transferência à pessoa
especializada na prestação de determinado serviço garante uma maior eficiência na
prestação da atividade administrativa.
Assim, essa descentralização pode ocorrer de duas formas:
 Para a própria Administração Pública Indireta:
A transferência na prestação de serviços públicos, será feita para os entes da
Administração Indireta que foram criados para esse próprio fim.
 Para Particulares:
Nesse caso, a descentralização será feita para os particulares mediante
contratos de concessão e permissão de serviços públicos.
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
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TURMA: UFBA
PREVISÃO LEGAL: ART. 4º do Decreto-lei 200/1967
Podemos entender como Administração Pública Direta, como o conjunto de
órgãos despersonalizados, que estão atrelados as próprias pessoas jurídicas, com o
escopo de prestar serviços públicos de forma centralizada, sem transferir essa
prestação para outrem. Vamos ver o teor do art. 4º do Decreto-lei 200/1967, abaixo
transcrito:
Art. 4º A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios.
Percebe-se que a Administração Pública Direta, no âmbito federal, restou
identificada com o Poder Executivo. Todavia, a norma em referência precisa ser lida
em comparação com a CF;1988, mais precisamente do art. 37, abaixo exposto:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
Para o autor Cyonil Borges, na realidade, a Administração Direta
corresponde a todos os órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam
ligados à própria pessoa política, a qual, no caso federal, é a União. Portanto, a
Administração Direta e um conjunto de órgãos internos a cada um dos Poderes
Políticos da pessoa integrante da Federação, ou seja, a Administração Direta existe
em todos os Poderes1
.
1
2015, pg. 283.
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TURMA: UFBA
Cumpre registrar, por cautela, que mesmo quando o Estado não descentraliza
a prestação do serviço público, ele deve prestar este serviço de forma eficiente e
para tanto, se especializa internamente. A distribuição interna se da por meio da
divisão de competência entre os órgãos de uma mesma pessoa jurídica, e recebe o
nome de DESCONCENTRAÇÃO.
Exemplificando: O serviço de saúde é prestado por meio do Ministério da Saúde,
hierarquicamente superior ao SUS, que controla os postos de saúde e assim por
diante.
OBS: A desconcentração de serviços, decorre do Poder Hierárquico, uma vez que
se trata de distribuição interna de competências, diferentemente da
descentralização, haja vista o fato de que, entre pessoas jurídicas diversas, não há
hierarquia.
SE LIGA NO MACETE:
 DESCONCENTRAÇÃO: CRIA ÓRGÃOS
 DESCENTRALIZAÇÃO: CRIA ENTIDADES
2.1ÓRGÃOS PÚBLICOS
PREVISÃO LEGAL: ART. 1, § 2º, LEI 9.784/99
Os órgãos públicos são unidades de atuação que integram uma pessoa
jurídica responsável. Por sua vez, eles não gozam de PERSONALIDADE
JURÍDICA PRÓPRIA, pois eles não são titulares de direitos e obrigações. É o
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que se vê da norma da legislação administrativa, prevista no art. 1º, §2º, da Lei
9.784/99, abaixo exposta:
Art. 1o § 2º Lei 9.784/99. Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da estrutura da Administração indireta.
Dessa forma, esses órgãos públicos, não possuem responsabilidade por seus
atos, de modo que as pessoas jurídicas que esses órgãos públicos integram é que
irão responder pelos atos praticados pelos respectivos órgãos públicos.
Trata-se da festejada, TEORIA DO ÓRGÃO, que significa que toda vez que
os órgãos públicos atuam no caso concreto, na verdade não são eles que estão
atuando e sim, quem estão atuando são as pessoas jurídicas que vinculam esses
órgãos. Logo, toda a atuação praticada pelos órgãos públicos, serão atribuídas
para as pessoas jurídicas que a eles estão vinculadas.
Vamos ver alguns exemplos em relação aos órgãos públicos?
Exemplificando: Vamos imaginar que dois alunos de uma determinada Escola
Pública Municipal de Salvador, brigam no pátio da escola no intervalo das aulas e
um deles estava com um canivete e durante a briga acerta o pescoço perto da
garganta do outro colega, que teve lesões graves. Nesse caso, a vítima pode propor
uma Ação de Reparação em face do Município de Salvador e não contra a Escola
Pública, pois a Escola Pública, nada mais é do que um órgão público que integra a
pessoa jurídica responsável, que é o Município de Salvador.
OBS: NÃO SE PROPÕE AÇÃO, em face de ÓRGÃO PÚBLICO! Pois, os órgãos
públicos não são titulares de direitos e obrigações, não gozam de personalidade
jurídica própria.
Exemplificando: Vamos imaginar que determinada viatura da Polícia Militar vem
trafegando em alta velocidade, sem nenhum motivo, pois não estava nem em
operação, e anda acima do limite de velocidade previsto pela via, momento em que
um determinado motoqueiro vinha devagar, respeitando a velocidade da pista,
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quando é surpreendido com a viatura que o atropela e derruba-o da moto. O
motoqueiro teve lesões graves e sua moto foi toda quebrada.
Nesse caso senhores e senhoritas, a vítima poderá propor uma Ação de Reparação
em face em regra do Estado e não dos agentes públicos policiais militares que
estavam presentes na viatura e que por sua vez provocaram o acidente. Isto porque,
se respeitou no caso concreto a chamada TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA, que
significa como visto acima, que quando os agentes públicos atuam no caso
concreto, na verdade não são os agentes públicos que estão atuando e sim é a
pessoa jurídica que vincula os agentes públicos que atua por meio deles.
Dessa forma, toda a atuação praticada pelos agentes públicos, policiais militares no
caso concreto serão imputadas a pessoa jurídica que vincula os agentes públicos.
Exemplificando: No caso dos Estados, pessoa jurídica de direito público, se o
mesmo que exercer atividade de saúde, essa atividade será exercida por seu órgão
público que será a Secretaria de Saúde. Da mesma forma se o Estado quiser
exercer atividade de segurança pública, essa atividade será exercida pela Secretaria
de Segurança Pública. Assim, se o Estado precisar exercer atividade de cultura,
essa atividade será exercida pela Secretaria de Cultura.
No âmbito Federal da União temos os Ministérios e as Secretarias também. Como
por exemplo, o Ministério da Fazenda, Ministério da Educação, Ministério da
Previdência, Secretaria da Fazenda, Secretaria de Educação e etc.
DE OLHO NA CURIOSIDADE
Em regra, os órgãos públicos são os Ministérios e as
Secretarias. Porém existem outros: As Casas
Legislativas, são órgãos públicos: CD, SF,
CVEREADORES. Os Tribunais também são órgãos
públicos: STJ, STF, TJ e o TRF. Assim como também
o MP, é órgão público!
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OBS: Os órgãos públicos devem ser criados por lei, e por simetria, devem ser
extintos por lei (princípio da reserva legal- art. 88, da CF). Dessa forma, podemos
perceber que o Chefe do Poder Executivo Federal fica impedido de expedir Decretos
Autônomos para a criação e extinção de órgãos públicos, conforme restrição contida
no art. 84, VI, da CF.
Todavia, isso não é uma verdade absoluta em termos de concursos públicos, tendo
em vista que, para parte da doutrina, é lícito que o Executivo crie órgãos auxiliares,
inferiores ou subalternos, desde que os cargos existentes sejam aproveitados,
sendo uma espécie de reengenharia organizacional.
Trata-se de uma situação específica. Portanto, se o examinador não especificar
essa exceção de forma expressa, aceite como correta a afirmação de que os órgãos
públicos precisam ser criados por lei.
Os órgãos públicos atuam em nome do Estado, não
tendo personalidade jurídica, tão pouco vontade
própria, mas expressam a vontade da entidade a que
pertencem, nas áreas de atribuições e nos limites de
sua competência funcional.
Todos os órgãos têm, necessariamente, cargos,
funções e agentes, sendo certo que esses elementos
podem ser alterados, substituídos ou retirados, sem
que isso importe a extinção do órgão.
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2.2CAPACIDADE PROCESSUAL DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
Não obstante os órgãos públicos como estudamos acima, não gozem de
personalidade jurídica própria, pois não são titulares de direitos e obrigações,
excepcionalmente, existem EXCEÇÕES. É o caso dos ÓRGÃOS PÚBLICOS
INDEPENDENTES e AUTÔNOMOS, de estatura constitucional, que possuem a
denominada CAPACIDADE PROCESSUAL ou PERSONALIDADE JUDICIÁRIA,
que é a possibilidade que esses órgãos possuem para figurar como parte em juízo
em um processo para a defesa de suas prerrogativas constitucionais.
Dessa forma, os TRIBUNAIS e a DOUTRINA, entendem, por exemplo, que
esses órgãos independentes e autônomo, que possuem personalidade judiciária,
podem impetrar MANDADO DE SEGURANÇA, na defesa de suas prerrogativas
constitucionais.
Vamos ver alguns exemplos, turma?
Exemplificando: Vamos supor que a Receita Federal se recuse a se submeter a
uma auditoria do Tribunal de Contas da União, o (TCU), por entender que isso
implicaria revelar sigilo dos dados fiscais de uma categoria de contribuintes. Caberia
nesse caso, o processo ser movido pela União? Mas, em face de quem seria? Em
face da própria União? Seria, meus amigos, um absurdo jurídico! Em situações
como estas é que faz sentido, em termos jurídicos, um órgão assumir o polo, ativo e
passivo, de um processo.
Exemplificando: Imaginem um condomínio residencial, ele é uma pessoa jurídica?
Não. Trata-se em verdade, de um “ente despersonalizado”, mas, não obstante não
seja uma pessoa jurídica, ele pode propor uma ação. Quando por exemplo, um
condômino está inadimplente com o condomínio, o condomínio pode propor uma
ação contra o condômino que se encontra inadimplente, para buscar essa
reparação. Dessa forma, turma, o condomínio pode propor a ação, pois ele possui
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capacidade processual ou personalidade judiciária, e ele propõe a ação na defesa
de interesses e prerrogativas próprias.
Exemplificando: Quando a pessoa morre por exemplo, o espólio que não é pessoa
jurídica, é ente despersonalizado, pode propor uma ação, na defesa de suas
prerrogativas e interesses.
Logo, insta salientar que, a personalidade judiciária dos órgãos, quando
existente, limita-se à defesa de suas próprias prerrogativas institucionais, não
podendo avançar na autonomia de outras estruturas da Administração Pública.
Vejamos, sobre o tema, recente julgado do STJ, em que se afastou a legitimidade da
Câmara Legislativa para impugnar, em juízo, suposta aplicação irregular dos
recursos advindos do Fundo de Participação do Município:
Ementa: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SUPOSTA
OFENSA AO ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO NO ACÓRDÃO
RECORRIDO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO POR CÂMARA
MUNICIPAL PARA DISCUTIR RETENÇÃO DE VALORES DO FPM.
ILEGITIMIDADE ATIVA. 1. Não havendo no acórdão recorrido omissão,
obscuridade ou contradição, não fica caracterizada ofensa ao art. 535 do
CPC. 2. A Câmara Municipal não possui personalidade jurídica, mas
apenas personalidade judiciária, a qual lhe autoriza apenas atuar em
juízo para defender os seus interesses estritamente institucionais, ou
seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia e
independência do órgão, não se enquadrando, nesse rol, o interesse patrimonial do ente
municipal. Nesse sentido: Resp. 1.164.017/PI, 1ª Seção, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 6.4.2010. 3.
Recurso especial não provido.
Encontrado em: /2/2014 RECURSO
ESPECIAL Resp. 1429322 AL 2014/0005721-7 (STJ) Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES.
Vamos sintetizar os traços que diferem as entidades e os órgãos:
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2.3 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
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2.2.1 QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL
Os órgãos públicos podem ser: Independentes ou primários, Autônomos,
Superiores e Subalternos ou Subordinados. Vamos ver cada um deles?
 Independentes ou primários: São os órgãos que decorrem diretamente da
Constituição, sem que tenham subordinação hierárquica a qualquer
outro. São os responsáveis por traçarem o destino da nação, ou, de certa
forma, contribuírem para tanto.
Exemplificando: Chefia do Executivo (Presidente da República, Governador e
Prefeito); Casas Legislativas; Tribunais (inclusive de Contas); e Ministério Público.
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Dessa forma, para identificar um órgão independente, basta sentar na cadeira
do chefe e olhar para cima, se não há outro órgão acima, estamos diante de um
órgão independente.
 Autônomos: São órgãos igualmente localizados no ápice da Administração,
contudo subordinados diretamente aos independentes, com plena
autonomia financeira, técnica e administrativa.
Exemplificando: Ministérios e as Secretarias Estaduais e Municipais e a
Advocacia-Geral da União.
Mais uma vez, é fácil de se os identifica-los: sentamos na cadeira do Chefe da
Casa Civil e, olhando para cima, quem visualizamos? O Presidente da República,
não é verdade turma? E acima deste? Não temos ninguém. Logo, está-se diante de
órgão autônomo, com a existência de apenas uma cadeia hierárquica.
 Superiores: São os órgãos denominados de diretivos, encarregados do
controle, da direção, e de soluções técnicas em geral, e, diferentemente dos
autônomos e dos independentes, não gozam de autonomia financeira e
administrativa.
Exemplificando: As inspetorias, os gabinetes e as divisões.
 Subalternos: São também chamados de subordinados, são os órgãos
encarregados dos serviços rotineiros, com pouco ou nenhum poder decisório.
Exemplificando: Portarias, seções de expediente e protocolos.
2.2.2 QUANTO À ESTRUTURA
Os órgãos públicos podem ser: Simples ou Compostos.
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 Simples: São também chamados e unitários, porque não há outros órgãos
abaixo deles, quer dizer, não há desconcentração do órgão em outros órgãos.
Exemplificando: A Presidência é órgão composto, porque desconcentrada em
Ministérios, os quais, por sua vez, são igualmente compostos, porque
desconcentrados em gabinetes e em departamentos. Já o serviço de protocolo,
localizado no departamento de pessoal do Ministério, é órgão unitário, porque é o
último da cadeia de desconcentração, não havendo outro órgão a seguir.
 Compostos: Um exemplo bastante citado é o de uma Secretaria de
Educação, a qual tem sua função principal desempenhada por outras
unidades escolares. Percebam que estamos diante do processo de
DESCONCENTRAÇÃO, sendo, portanto, o traço característico da
classificação dos órgãos compostos.
Logo, os órgãos simples, são órgãos em que não há mais divisões.
2.2.3 QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL
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Os órgãos públicos podem ser: Singulares ou Colegiados.
 Singulares: São aqueles reconhecidos como unipessoais, porque a decisão
do órgão (a manifestação de vontade) parte de um único agente, como é o
caso da Presidência da República. São órgãos organizados, em regra
verticalmente, daí serem chamados por alguns estudiosos de órgãos
burocráticos.
 Colegiados: os chamados pluripessoais ou coletivos. Nesses órgãos o que
vale é o quórum, não sendo suficiente a decisão isolada do chefe ou de um
dos agentes. São órgãos deliberativos, organizados horizontalmente (as
pessoas estão em um mesmo plano, sem hierarquia, verticalidade), e que
prevalece a decisão da maioria para a formação de um único ato.
Exemplificando: Conselho nacional de Justiça, Tribunais de Contas, Conselho de
Contribuintes.
2.2.4 QUANTO ÀS FUNÇÕES EXERCIDAS
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Quanto às funções exercidas, os órgãos públicos podem ser: Ativos, de
consulta e de controle.
 Órgãos ativos: São aqueles que produzem ações, os atos necessários para
o cumprimento dos fins da pessoa jurídica da qual fazem parte.
Exemplificando: Os Ministérios e as Secretarias.
 Órgãos de consulta: São aqueles que produzem os pareceres e as opiniões
necessárias para a tomada de decisão por parte dos órgãos ativos.
Exemplificando: Assessorias jurídicas integrantes das estruturas dos
Ministérios.
 Órgãos de controle: São aqueles responsáveis por acompanhar e fiscalizar
outros órgãos.
Exemplificando: O TCU, que é órgão essencialmente e controle.
2.3.5. QUANTO À ESFERA DE AÇÃO
Esta classificação é apresentada pela autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
 Órgãos Centrais: São aqueles que exercem atribuições em todo o território
nacional, estadual ou municipal.
Exemplificando: São de exemplos de órgãos centrais as Casas Legislativas,
os Ministérios, as Secretarias de Estado e as de Município.
 Órgãos Locais: São aqueles que atuam apenas sobre uma parte do
território.
Exemplificando: As Delegacias Regionais da Receita Federal, as Delegacias de
Polícia os Postos de Saúde.
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 Órgãos de Controle: São aqueles responsáveis por acompanhar e fiscalizar
outros órgãos.
Exemplificando: Temos o TC#U como exemplo, que é órgão
essencialmente de controle.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
PREVISÃOLEGAL: ART. 37, CF
Vimos que em regra os entes federativos da Administração Pública Direta,
prestam os serviços públicos diretamente sem transferir à sua execução para outras
pessoas jurídicas.
Todavia, o Estado percebe que existe a necessidade de garantir a eficiência e
a especialidade na prestação dos serviços públicos e para tanto cria pessoas
jurídicas especializadas na prestação dos serviços públicos e transfere esses
serviços para essas pessoas jurídicas.
Por sua vez, essas pessoas jurídicas que prestarão os serviços públicos de
forma decentralizada ou por meio de transferência, serão denominadas de
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLIA INDIRETA ou ENTIDADES DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DESCENTRALIZADA. Vejamos, o teor do art. 37,
caput da Constituição Federal, abaixo exposto:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
São entes da Administração Pública Indireta:
As AURTARQUIAS, as FUNDAÇÕES PÚBLICAS, as EMPRESAS
PÚBLICAS e as SOCIEDADES de ECONOMIA MISTA.
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TURMA: UFBA
Antes de começarmos a tratar de cada uma dessas entidades, vejamos um
macete, onde ajudará a vocês na fixação do tema. Toda vez, que tratarmos das
entidades da Administração Pública Indireta, temos que lembrar que passamos por
uma:
F U N DA Ç Õ E S P Ú B L I C A S
A U T A R Q U I A S
S O C I E D A D E D E E C O N O M I A M I S T A
E M P R E S A P Ú B L I C A
Ainda antes de adentrarmos no estudo das entidades que regem a
Administração Indireta, precisamos, estudar os quatro critérios que serão válidos
para todos esses entes. Senão vejamos:
1. Os entes da Administração Pública Indireta gozam de personalidade
jurídica própria: Significa que esses entes são titulares de direitos e
obrigações e não se confundem com os entes da Administração Pública
Direta que os criou.
Assim, em caso de eventual processo judicial, a Ação deverá ser proposta
contra a pessoa jurídica da Administração Indireta e não em face do ente
federativo que criou.
Exemplificando: Vamos imaginar, que dois estudantes da UFBA, estão brigando no
âmbito da Universidade e um deles com um golpe de faca vem a lesionar
gravemente o colega, por motivo de divergências de Grêmios estudantis. Pergunta:
O colega lesionado irá propor uma Ação de Reparação em face da União ou em
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TURMA: UFBA
face da UFBA? O colega lesionado deverá propor a Ação de Reparação em face da
UFBA, pois, trata-se de Autarquia Federal, e como as autarquias são entes da
Administração Pública Indireta, ela goza de personalidade jurídica própria e dessa
forma, pode compor o polo passivo da Ação.
2. Criação: A criação de qualquer ente da Administração Pública Indireta será
feita por meio de uma LEI ESPECÍFICA. Vamos observar o que
expressamente diz o artigo 37, XIX da CF, abaixo exposto:
Art. 37. XIX, CF. somente por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar; neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
A Lei CRIA as AUTARQUIAS e AUTORIZAM a
CRIAÇÃO, dos demais entes da Administração
Indireta, ou seja, Fundações Públicas, Empresas
Públicas e Sociedade de Economia Mista!
Nas situações em que a lei específica CRIA a
entidade, como por exemplo, quando cria as
autarquias, o registro dos atos constitutivos não se
faz necessário à sua existência no mundo jurídico,
sendo suficiente a publicação da lei para que esteja
regularmente constituída!
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TURMA: UFBA
Nos casos em que a Lei AUTORIZA a criação, é
imprescindível o registro dos atos constitutivos no
Cartório de Pessoas Jurídicas ou na Junta
Comercial, no caso das Empresas Estatais!
OBS: No tocante as FUNDAÇÕES PÚBLICAS, insta salientar, que, elas podem ser
divididas como Fundações Públicas de Direito Público e Fundações Públicas de
Direito Provado.
Dessa forma, quando essas Fundações forem constituídas sobre o regime jurídico
de direito privado, não há divergência acerca da aplicação literal do dispositivo
constitucional, o que enseja a edição de lei autorizadora da criação desta entidade.
Por conta disso, a LEI ESPECÍFICA, AUTORIZA A CRIAÇÃO das FUNDAÇÕES
PÚBLICAS DE DIREITO PRIVADO, também denominadas de FUNDAÇÕES
GOVERNAMENTAIS, e a criação se dá, efetivamente, com o REGISTRO DOS
SEUS ATOS CONSTITUTIVOS no CARTÓRIO DE PESSOAS JURÍDICAS, haja
vista não possuírem natureza comercial.
Em se tratando das FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE DIREITO PÚBLICO, que são
criadas pelo regime jurídico de direito público, essas entidades possuem natureza
autárquica. Dessa forma, essas fundações são denominadas de AUTARQUIAS
FUNDACIONAIS, e por esse motivo, a elas se aplicam todas as regras aplicáveis as
autarquias, inclusive sua criação por meio de lei específica.
Contudo, é relevante informar que, em virtude da simetria das formas, as entidades
devem ser extintas por meio de lei específica. Com isso, a lei específica extingue as
autarquias, inclusive as autarquias fundacionais e autoriza a extinção dos demais
entes da Administração Descentralizada.
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TURMA: UFBA
3. Finalidade: Os entes têm a finalidade especificada na própria lei responsável
pela sua criação. Dessa forma, quando a lei específica cria determinado ente,
já estabelece a sua finalidade, ou seja, o ente já é criado com a sua finalidade
especificada na lei.
Os fins dessas entidades, são fins públicos, não
lucrativos, mesmo que essa entidade, seja uma
empresa estatal, e mesmo que ela tenha lucro como
consequência da atividade que ela exerce!
4. Controle: Os entes da Administração Indireta são submetidos a um
CONTROLE pelos entes da Administração Direta, da pessoa especificamente
à qual são vinculados.
Esse controle pode ser denominado de “CONTROLE FINALÍSTICO”, porque
diz respeito a finalidade da entidade. Esse controle recebe outras
denominações como por exemplo: VINCULAÇÃO, TUTELA
ADMINISTRATIVA ou ainda SUPERVISÃO MINISTERIAL.
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TURMA: UFBA
 CONTROLE FINALÍSTICO: Significa que os entes federativos da
Administração Pública Direta vão verificar se os entes da Administração
Pública Indireta estão cumprindo a finalidade para a qual foram criados.
 OBS: O CONTROLE FINALÍSTICO, NÃO configura HIERARQUIA e nem
SUBORDINAÇÃO. Porque, não existe hierarquia entre os entes da
Administração Direta e os entes da Administração Indireta, tendo em
vista que a hierarquia só pode se manifestar entre órgãos da mesma pessoa
jurídica, dentro da mesma pessoa jurídica.
Exemplificando: Quem controla o INSS? O Ministério da Previdência. Que controla
o IBAMA? O Ministério do Meio-Ambiente. Quem controla a UFBA? O Ministério da
Educação. Quem controla os CORREIORS? O Ministério das Telecomunicações.
Quem controla o BANCO CENTRAL? O Ministério da Fazenda. Quem controla o
IPHAN? O Ministério da Cultura.
 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA INSS
 MINISTÉRIO DO MEIO-AMBINTE IBAMA
 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO UFBA
 MINISTÉRIO DAS TELECOMUNICAÇÕES ECT
 MINISTÉRIO DA FAZENDA BANCO CENTRAL
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 MINISTÉRIO DA CULTURA IPHAN
Exemplificando: Se determinado particular for no INSS e pleitear um benefício e o
analista do INSS negar o benefício. Da decisão do analista do INSS, o particular
recorre, ao dirigente do próprio INSS. Esse recurso, feito da decisão do analista do
INSS para o dirigente do próprio INSS, será HIERÁRQUICO, porque o indivíduo,
está dentro da mesma pessoa jurídica, entre órgãos e agentes da mesma pessoa
jurídica.
Então, dentro da autarquia INSS, estamos falando de um RECURSO
HIERÁRQUICO INTERNO. Da decisão do dirigente do INSS se houver previsão em
lei, o indivíduo pode recorrer a União, no caso em tela ao Ministério da Previdência.
A decisão do dirigente do INSS é submetida a um Recurso do Ministério
da Previdência, esse recurso é hierárquico?
Não. Mas, a lei diz que é hierárquico. A doutrina vai dizer que o 1º recurso é
hierárquico porque está realmente dentro da mesma pessoa jurídica, por isso será
chamado de RECURSO HIERÁRQUICO PRÓPRIO, já o 2º recurso que de
hierárquico não tem nada, porque ele decorre da supervisão ministerial, decorre de
pessoas jurídicas diferentes e depende de lei, convencionou se chamar de
RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO, porque ele é impropriamente chamado de
recurso hierárquico. Nesse caso, não existe hierarquia que existe é SUPERVISÃO
MINISTERIAL.
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TURMA: UFBA
Os Recursos Hierárquicos Impróprios só podem ser
interpostos, se houver previsão legal expressa.
Então, não havendo previsão legal expressa, não
poderá haver recurso fora da estrutura hierarquizada da entidade!
Portanto, o Recurso Hierárquico Impróprio depende de lei, porque ele não é um
recurso administrativo hierárquico e sim ele é um recurso administrativo exercido
entre pessoas jurídicas diferentes.
UNIÃO
RECURSO HIERÁRQUICO
IMPRÓPRIO
INSS
RECURSO HIERÁRQUICO
PRÓPRIO
INSS
DE OLHO NA CURIOSIDADE
O Reitor de uma Universidade Federal é subordinado
hierarquicamente ao Ministro da Educação?
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TURMA: UFBA
Não. Porque, o Ministro da Educação representa uma entidade, que tem autonomia e o
Reitor representa outra entidade que tem autonomia também. Dessa forma, a tutela é
mera SUPERVISÃO MINISTERIAL!
3.1 AUTARQUIAS
PREVISÃO LEGAL: ART. 5º, I, DECRETO-LEI 200/1967
Autarquia, cujo o vocábulo é formado pela junção de duas expressões
(autos- próprio + arquia- direção), significa uma entidade que se comanda, que tem
sua própria direção.
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, que desenvolvem
atividades típicas de Estado de Estado, que gozam de “Poder de Império do
Estado ou Imperis Estatal”, e possuem o mesmo regime jurídico da Fazenda
Pública.
Exemplificando: INSS, IBAMA, IPHAN, INCRA.
Todo o regime de prerrogativas e limitações aplicáveis ao
Estado, se aplicam as autarquias. As autarquias gozam de
todos os privilégios oriundos da supremacia do interesse
público sobre o interesse privado e se submetem a todas as
limitações da indisponibilidade!
Ter regime de Estado, significa ter certos privilégios: Vamos ver todos eles
turma?
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 Privilégios Processuais: Possui prazo em DOBRO para recorrer e em
DOBRO para contestar, de acordo com a atualização realizada com o
advento da Lei 13.105/2015, que trata do NOVO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL (NCPC).
 Os CRÉDITOS das autarquias são cobrados mediante EXECUÇÃO FISCAL;
 Os DÉBITOS das autarquias são pagos mediante ORDEM CRONOLÓGICA
DE PRECATÓRIOS;
 São beneficiadas pela IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA;
 Se submetem a Responsabilidade Civil do Estado Objetiva;
 Os CONTRATOS firmados pelas autarquias são administrativos e dependem
de licitação prévia;
 Os servidores são estatutários e aprovados mediante concurso público;
 Os bens públicos não são sujeitos à usucapião;
 Os bens públicos são impenhoráveis;
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