Este documento discute abordagens de desenvolvimento local no Brasil, incluindo Arranjos Produtivos Locais (APLs). Apresenta APLs como uma nova forma de entender o espaço produtivo que leva em conta especificidades locais. Também discute como as políticas públicas para APLs evoluíram de ações pontuais para estratégias de longo prazo visando o desenvolvimento sistêmico.
Perpectivas para Brasil em desenvolvimento local - Margarete Gandini
1. Enfoques de Desenvolvimento Local no Brasil
APLs: Atualidade e Perspectivas para Brasil
(Versão Preliminar)
4 Taller DEL Brasil
Desarrollo Económico Local – FOMIN-CNI
Margarete M. Gandini
Brasília, 7 de março de 2012 – 10h30
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2. Desenvolvimento Local
Promoção do desenvolvimento econômico local e melhoria da
organização da produção e da competitividade das pequenas e
médias empresas
Abordagens metodológicas e conceituais diversas que compõem
peças individuais de caminhos aparentemente diferentes, mas que
buscam o mesmo objetivo
Desenvolvimento local com trabalho decente e inclusão social
4 Taller DEL Brasil
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3. Arranjos Produtivos Locais :
Novas Formas de Olhar o Espaço Produtivo
• “... onde houver produção de qualquer bem ou serviço haverá sempre
um sistema produtivo em seu entorno, envolvendo atividades e atores
relacionados à aquisição de matérias-primas, máquinas e demais
insumos, por mais rudimentar e desestruturado que este seja”.
• “Os Arranjos Produtivos Locais representam uma nova forma de olhar
o espaço produtivo, indo além da tradicional visão baseada na
organização individual, setor ou cadeia produtiva e estabelecendo uma
ponte entre o território e as atividades econômicas ao não se restringir
aos cortes espaciais clássicos, e levar em conta as especificidades dos
rebatimentos locais das atividades produtivas.”
• “... qualquer estrutura produtiva é passível de ser apoiada a partir do
referencial de política para APLs.
Lastres e Cassiolato, 2003;
Lastres, 2007 3
5. Arranjos Produtivos Locais e
Políticas Públicas
• O termo Arranjos Produtivos Locais difundiu-se de maneira
extremamente rápida no país, substituindo outros termos análogos
presentes nos programas de ação de diversos órgãos.
• APLs – modo ou moda: mudança apenas de terminologias, com a
manutenção de antigas visões sob novas roupagens para garantir
recursos públicos e espaços políticos.
• Esforço de internalização do referencial de APLs nos programas de apoio
e de conciliação entre o referencial original e a experiência de atuação
acumulada pela instituição ao longo de muitos anos.
• Adoção flexível do conceito de APLs, que passa a ser um elemento
norteador das estratégias de atuação de diferentes instituições –
Estratégias que permanecem centradas no tradicional foco e missão
institucional de cada órgão.
Síntese: Rápida adoção do termo APL nos documentos de política esteve
associado a um esforço gradual e de médio prazo de redirecionamento ou
adaptação das ações, buscando trazer para o centro
a perspectiva territorial, coletiva e sistêmica. 5
6. Arranjos Produtivos Locais:
Estruturação da Política de APLs no Brasil
• Instituição, no âmbito do Governo Federal, do Grupo de Trabalho
Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP APL): 33 instituições
de abrangência nacional.
• Metodologia baseada na construção de um Plano de Desenvolvimento
Preliminar/Produtivo .
• Eixos estruturantes (5): Tecnologia e Inovação; Formação e Capacitação;
Governança e Cooperação; Capacidade Produtiva; Acesso a Mercado.
• Instalação dos Núcleos Estaduais de Apoio aos APLs: 27 NEs.
• Esforço de mobilização e de inserção do tema na agenda de políticas – 5
Conferências.
Objetivo: Estimulo aos processos locais de desenvolvimento,
através da promoção da competitividade e da sustentabilidade
dos empreendimentos no território do APL.
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7. Arranjos Produtivos Locais:
Política de APLs no Brasil – 1ª Geração
• Avanços:
• Incorporação de novos atores, atividades e regiões.
• Reconhecimento do enfoque de APLs como importante estratégia de
promoção do desenvolvimento.
• Amadurecimento das visões das instituições acerca do tema, com
sua inclusão nas agendas de políticas.
• avanço da competitividade nas empresas dos APLs, individualmente
e em coletivos, levando a um ambiente de busca contínua do
conhecimento.
“Em sua primeira fase, a política de desenvolvimento de APLs
teve uma função de busca de ganhos elementares de competitividade,
mas agora e cada vez mais, poderão se tornar
relevantes para a industrialização difusa no país.”
Caporali (2011) 7
8. Arranjos Produtivos Locais:
Política de APLs no Brasil – 1ª Geração
• Contudo:
• As formulações metodológicas não foram aprofundadas, nem o
conceito e seus elementos constitutivos.
• Cristalizou-se a visão de Arranjos Produtivos Locais como uma
estratégia a parte, carecendo, em muitos casos, de convergência
com as demais políticas do Governo Federal e as diretrizes de
atuação das instituições não-governamentais.
• O processo de formação de quadros para dar conta da
complexidade do processo de desenvolvimento dos APLs foi
interrompido.
• Caracterizou-se por ações compensatórias, muitas vezes pontuais,
monoescalares, setoriais, e, geralmente, descontextualizadas.
Políticas tradicionais, orientadas por instrumentos de apoio a
empresas isoladas nos APLs – “mais do mesmo com um novo
rótulo”.
Estudo BNDES (2010)8
9. Arranjos Produtivos Locais:
Política de APLs no Brasil – 2ª Geração
• Momento propício para um esforço estruturado – não se
propõe uma descontinuidade ou ruptura no âmbito
institucional, mas sim de reflexão, envolvendo diversas
instituições públicas e privadas. relacionadas ao tema.
• Fases:
• Difusão e consolidação.
• Dificuldades, desafios, soluções criativas e muitos êxitos.
• Momento de agregar experiências e promover salto
qualitativo nas políticas em curso, inserindo-as no centro
da política de desenvolvimento.
• Base e referência: aprendizado da trajetória – experiências de
êxito e dificuldades expostas.
5ª CB APL
10. Arranjos Produtivos Locais:
2ª Geração de Políticas Públicas para APLs
• Fomento à interação sistêmica: ações e instrumentos voltados ao
adensamento do espaço produtivo e à inovação, produção e
comercialização conjunta, incorporando a visão sistêmica.
• Fortalecimento de capacitações produtivas e inovativas: mobilizar a
capacidade de adquirir e usar conhecimentos e inovações, para agregar
qualidade e valor aos bens e serviços produzidos.
• Coesão com o desenvolvimento local: orientação para as
especificidades/ potencialidades dos lugares e seu ambiente produtivo e
institucional.
• Sustentabilidade econômica, política/institucional, social e ambiental,
associando as diferentes dimensões do desenvolvimento.
Mudança na Lógica de Atuação:
Da política NO APL para uma política PARA o APL (tradicional x novo),
com ações e instrumentos voltados ao desenvolvimento sistêmico dos APLs e
convergência com o conceito de APL e os objetivos da política do governo federal.
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11. Arranjos Produtivos Locais:
2ª Geração de Políticas Públicas para APLs
• Elementos Principais:
• Compromisso com o desenvolvimento econômico, social, cultural,
político e ambiental.
• Perspectiva de longo prazo e integradora das prioridades nacionais,
regionais, estaduais e locais.
• Capacidade de incluir e de estimular propostas, pactos e processos
locais de desenvolvimento.
• Escopo (dimensões com as quais a política para APLs deve guardar coerência):
• Plano Brasil Maior – PBM.
• Plano Brasil Sem Miséria – PBSM.
• Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR.
Consolidação dos avanços da trajetória.
Captura dos aprendizados. 11
12. Arranjos Produtivos Locais
e Plano Brasil Maior
• A grande diversidade interna do Brasil: heterogeneidade de agentes e
territórios e impactos das intervenções.
• Arranjos Produtivos Locais: rebatimentos locais dos atividades, setores e
cadeias produtivas, possibilitando maior clareza das diferenças e
peculiaridades do modelo de desenvolvimento e industrialização
brasileiros.
• Estratégia de Arranjos Produtivos Locais: forma eficaz de desenvolver a
política industrial nos estados e municípios, em uma abordagem
complementar à política horizontal e à abordagem setorial nacional que é
desenvolvida no PBM.
Lógica de Atuação:
Subsidiar, a partir das demandas locais, a construção de políticas horizontais.
Territorializar as políticas horizontais.
Exercício matricial:
Combinação de políticas top-down, políticas bottom-up e políticas transversais.12
13. DESDOBRAMENTO DO PLANO BRASIL MAIOR – PBM NA POLÍTICA DE APLS
DIMENSÃO ESTRATÉGICA DIMENSÃO ESTRUTURANTE
Acesso aos Mercados Nacional e
Internacional
Fomento à interação sistêmica
Financiamento e Investimento
Promoção do fortalecimento de
Formação e Capacitação Profissional
capacitações produtivas e inovativas
Inovação e Tecnologia
Coesão e coerência com o processo de
desenvolvimento local Capacidade Produtiva, Qualidade e
Produtividade
Sustentabilidade econômica, política,
social e ambiental Governança e Cooperação
DIMENSÃO SETORIAL
Sistemas metalmecânicos e Sistemas intensivos em escala e Sistemas intensivos em trabalho:
eletroeletrônicos: tecnologia: Têxtil e confecções, Madeira e
Eletroeletrônica, Metalmecânico, Fármacos, Biotecnologia, móveis, Couro e calçados, APL de
Construção naval, Aeroespacial, Transformação plástica, Reciclagem de Resíduos Sólidos,
Automotivo e autopeças Petróleo e gás Construção civil
Sistemas do agronegócio: Sistemas extrativistas:
Leite e derivados, Fruticultura, Economia criativa e de serviços: Cerâmica/extrativismo mineral,
Floricultura, Mandiocultura, Tecnologia da informação, Extrativismo florestal,
Piscicultura, Turismo, Rochas/extrativismo mineral,
Ovinocaprinocultura, Apicultura, Artesanato, Entretenimento Gemas e joias/extrativismo
Carnes/bovinocultura e mineral
suinocultura
14. Arranjos Produtivos Locais
2ª Geração de Políticas Públicas para APLs
• Desafios:
• Aprofundamento do ferramental técnico e metodológico, convergente
com as demais políticas do Governo Federal e das instituições de
apoio não governamentais.
• Repactuação da atuação dos agentes públicos e privados de caráter
nacional ou estadual nos APLs.
• Aprimoramento dos instrumentos de política, com ênfase em modelos
de atendimento coletivo.
• Abordagem setorial articulando questões transversais com questões
setoriais e customização por APL.
• Formação de quadros capazes de operar a política.
• Planejamento, monitoramento e avaliação.
Plano Nacional de Capacitação para APLs
Observatório Brasileiro de APLs (tipologias e indicadores de APLs) 14
15. Arranjos Produtivos Locais e
Desenvolvimento Local
“A necessidade de reavaliar as bases do desenvolvimento marca o final da
primeira década do milênio.
Pensar novas políticas que promovam as potencialidades produtivas e
inovativas brasileiras em toda a sua diversidade mostra-se mais do que
nunca estratégico.
A implementação dessas políticas requer o tratamento sistêmico das
atividades produtivas e sua conexão com os territórios oferece
oportunidade valiosa para ampliar e enraizar o desenvolvimento.”
Luciano Coutinho – Presidente do BNDES
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16. Mesa Temática
Enfoques de Desenvolvimento Local no Brasil
7 de Março de 2012
Obrigada pela atenção.
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Notas do Editor
O conceito de APL: Representa uma unidade prática de investigação que vai além da tradicional visão baseada na organização individual (empresa), setor ou cadeia produtiva, permitindo estabelecer uma ponte entre o território e as atividades econômicas, as quais também não se restringem aos cortes clássicos espaciais como os níveis municipais e de microrregião. Na medida em que parte de uma concepção neo-schumpeteriana de sistemas de inovação, a abordagem de APLs focaliza um grupo de diferentes agentes (empresas e organizações de P&D, educação, treinamento, promoção, financiamento, etc.) e atividades conexas que usualmente caracterizam qualquer sistema produtivo e inovativo local. Do ponto de vista empírico o estudo sobre APLs abrange o espaço que simboliza o locus real, onde ocorre o aprendizado, são criadas as capacitações produtivas e inovativas e fluem os conhecimentos tácitos; e representa o nível no qual as políticas de promoção do aprendizado, inovação e criação de capacitações podem ser mais efetivas. Por reconhecer que todo sistema local de inovação é, pela sua própria natureza, aberto e permeável, o conceito de APL permite estabelecer uma ponte entre condicionantes que operam nas esferas micro, meso e macro; sociais, econômicas e políticas e entre estas e o território, proporciona a empresas, agências de promoção e demais atores uma visão abrangente sobre a realidade com que se defrontam, auxiliando a definição de estratégias adequadas.
A expressão Arranjo Produtivo Local, operacionalmente, envolve um conjunto de situações que na bibliografia pode apresentar-se denominada de cluster industrial, distrito industrial, aglomeração ou agrupamentos de empresas industriais com concentração setorial, arranjos inovativos locais, etc.. É utilizada com uma conotação abrangente, referindo-se a agrupamento de atividades econômicas e funções similares e convergentes no propósito, mesmo com baixo grau de articulação entre as partes. No Governo Federal, desde 1999, as políticas industriais, tecnológicas e de comércio exterior de apoio ao sistema produtivo, subordinadas à política macroeconômica e à visão de política pública da Organização Mundial de Comércio (OMC), tem reconhecido a legitimidade dos programas de desenvolvimento tecnológico, regional e de apoio a MPMEs. Nesse contexto, os APLs e os polos tecnológicos começaram a receber atenção do Estado, emergindo a importância das vocações e especializações regionais e da distribuição espacial das atividades produtivas.
O processo de difusão industrial via APLs, ainda incompleto, poderá ser abortado. As políticas de estímulo aos APLs, sobretudo aos situados à margem das cadeias produtivas priorizadas pela agenda pública, tornam-se verdadeiras políticas de defesa da indústria nacional, formas de sustentação do emprego em variadas regiões (Caporali, 2011). A primeira geração de políticas para APLs apresentou avanços relacionados à incorporação de novos atores, atividades e regiões; reconhecimento do enfoque de APLs como importante estratégia de promoção do desenvolvimento; amadurecimento das visões das instituições acerca do tema, com sua inclusão nas agendas de políticas; e incremento das competências empresariais nos APLs beneficiados, levando a um ambiente de busca contínua do conhecimento necessário ao avanço da competitividade nas empresas individualmente e em coletivos. Em sua primeira fase, para Caporali (2011), a política de desenvolvimento de APLs teve uma função de busca de ganhos elementares de competitividade, mas agora e cada vez mais, poderão se tornar relevantes para a industrialização difusa no país, reagindo às tendências de desindustrialização.
Na primeira geração de políticas de promoção de APLs, as formulações metodológicas não foram aprofundadas, nem o conceito e seus elementos constitutivos; cristalizou-se a visão de Arranjos Produtivos Locais como uma estratégia a parte, carecendo, em muitos casos, de convergência com as demais políticas do Governo Federal e as diretrizes de atuação das instituições não-governamentais; o processo de formação de quadros para dar conta da complexidade do processo de desenvolvimento dos APLs foi interrompido; e uma visão idealizada dos percursos atenuou o grau de dificuldade dos desafios. A primeira geração caracterizou-se por ações compensatórias, muitas vezes pontuais, monoescalares, setoriais, e, geralmente, descontextualizadas. Políticas tradicionais, orientadas por instrumentos de apoio a empresas isoladas nos APLs – “mais do mesmo com um novo rótulo” (Cassiolato, 2010).
APLs em Rede - Redes de APLs: desafios comuns, complementaridades, experiências exitosas e perspectivas futuras. Articulação de APLs e cadeias produtivas/de valor. Não há vantagens de custo, inovação, diferenciação, produtividade. Momento de expansão da economia: maior foco em capacidade produtiva e atendimento às demandas, esforços relativamente menores em ampliação de capacitações e inovação. Eixos de oportunidade: redução de desigualdades inter e intra-regionais e sociais; desenvolvimento baseado no aproveitamento sustentado da sociobiodiversidade; poder de compra governamental como dinamizador de APLs; novos nichos baseados em tecnologias limpas, produtos socialmente e ambientalmente responsáveis; PAC e entorno de grandes projetos; grandes eventos no Brasil e no exterior; mercado interno (local, regional, nacional).
A nova geração de políticas para APLs deve perseguir os seguintes objetivos o que pode orientar seu monitoramento e avaliação: (1) geração de renda e redução da pobreza; (2) assimilação e incorporação de conhecimento e inovação, (aprendizagem, cooperação); (3) sustentabilidade; (4) reestruturação dos espaços, através da incorporação de regiões esquecidas, os chamados vazios de política; (5) capacidade de mobilizar processos sistêmicos, enfatizando a articulação sistêmica como elemento de coordenação em vez de uma retórica generalizada sobre “governança”. Esta percepção está incorporada nas quatro estratégias/metas da intervenção da política pública destacadas recentemente pela Secretaria Técnica do GTP-APL: Fomento à interação sistêmica: adensamento do espaço produtivo, inovação, produção e comercialização conjunta – incorporação da visão sistêmica; Fortalecimento de capacitações produtivas e inovativas: adquirir e usar conhecimentos e inovações para agregar qualidade e valor aos bens e serviços produzidos; Coesão com o desenvolvimento local: orientação para as especificidades/potencialidades locais e seu ambiente produtivo e institucional; Sustentabilidade econômica, política/institucional, social e ambiental: associação das diferentes dimensões do desenvolvimento.
Foco estratégico e instrumentos de intervenção devem busca situar o uso potencial da política para APL frente a diferentes estratégias de desenvolvimento local, endógeno e sustentável. Tendo em vista a necessidade de convergência dos eixos de intervenção com as políticas do governo federal considera-se que a análise sobre foco e instrumentos deva incorporar os desdobramentos do Plano Brasil Maior, do Plano Brasil sem Miséria e do PNDR na política de Arranjos Produtivos Locais.
Temas transversais do Plano Brasil Maior - paralelo com os eixos ou temas estruturantes do GTP APL: PBM - temas transversais de: comércio exterior, investimento, inovação, formação e qualificação profissional, produção sustentável, e bem-estar do consumidor. APLs - eixos estruturantes: acesso aos mercados nacional e internacional, financiamento e investimento, formação e capacitação profissional, inovação e tecnologia, capacidade produtiva, qualidade e produtividade, e governança e cooperação. Competitividade de pequenos negócios e ações especiais em desenvolvimento regional: pano de fundo da própria atuação da Rede de Apoio aos APLs. Operacional: Aprofundamento do ferramental técnico e metodológico, convergente com as demais políticas do Governo Federal e das instituições de apoio não governamentais. Repactuação da atuação dos agentes públicos e privados de caráter nacional ou estadual nos APLs. Aprimoramento dos instrumentos de política, com ênfase em modelos de atendimento coletivo. Abordagem setorial articulando questões transversais com questões setoriais e customização por APL. Formação de quadros capazes de operar a política. Planejamento, monitoramento e avaliação.
Temas transversais do Plano Brasil Maior - paralelo com os eixos ou temas estruturantes do GTP APL: PBM - temas transversais de: comércio exterior, investimento, inovação, formação e qualificação profissional, produção sustentável, e bem-estar do consumidor. APLs - eixos estruturantes: acesso aos mercados nacional e internacional, financiamento e investimento, formação e capacitação profissional, inovação e tecnologia, capacidade produtiva, qualidade e produtividade, e governança e cooperação. Competitividade de pequenos negócios e ações especiais em desenvolvimento regional: pano de fundo da própria atuação da Rede de Apoio aos APLs.
APLs Prioritários do Estado do Espírito Santo: APL de Rochas Ornamentais de Cachoeiro do Itapemirim (APL Piloto) (*) APL de Móveis de Linhares (*) APL Metalmecânico de Vitória (*) APL de Confecções de Colatina (*) APL de Turismo das Montanhas Capixabas (*) APL de Fruticultura de São Mateus APL de Software da Grande Vitória APL da Indústria Moveleira da Grande Vitória – Cariacica APL da Indústria da Cachaça de Nova Venécia APL de Café Conilon da Região Nordeste – São Gabriel da Palha Os APLs marcados com (*) apresentaram seus Planos de Desenvolvimento em 2007.