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ATOS ADMINISTRATIVOS
Ângela Barreto
Cláudia Gonçalves
Caroline Lisboa
Fernanda Carvalho
Ivanildo Sampaio
Trabalho apresentado em cumprimento à avaliação da
disciplina Direito Administrativo I, ministrada pelo
Professor Felipe Montenegro.
Santo Antônio de Jesus – Bahia
Outubro de 2014
INTRODUÇÃO
A presente elaboração tem como objetivo descrever, dentro dos conceitos que
permeiam o Direito Administrativo, o que são os atos administrativos e como estes figuram
na Administração pública.
Pretende também contemplar em que momento são formados e quais são seus efeitos
para a Administração pública. Além de apresentar as conceituações propostas por diferentes
doutrinadores do Direito, bem como seus elementos, características e classificações, como
também das espécies de atos administrativos e ainda quando estes são extintos, invalidados ou
revogados.
CONCEITO
O ato administrativo é toda declaração unilateral de vontade do Estado ou de quem o
represente no exercício de função administrativa, de nível inferior a lei, com a finalidade de
atender ao interesse público.
Hely Lopes de Meireles compreende o Ato Administrativo também como uma
manifestação unilateral da Administração Pública que, por agir segundo estaqualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou
impor obrigações aos administrados ou a si própria.
Já para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é a declaração do Estado ou
de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o
regime jurídico de direito público e sujeita ao controle pelo Poder Público.
Portanto, há como se perceber que, em razão de inexistência de lei que trate especificamente
sobre os atos administrativos, coube a doutrina o seu estudo e fundamentação, o que parece
recair sempre para as mesmas conceituações, salvo alguns aprofundamentos.
Em suma o ato administrativo cumpre um papel de fundamental relevância para o
controle das atividades da Administração Pública, pois, como enfatiza o ilustre Professor
Alexandre Mazza, esta não poderá iniciar qualquer atuação material, sem a prévia expedição
de ato administrativo que lhe fundamente, ou seja, o ato administrativo é a fonte e o limite da
atuação da Administração.
O nobre Professor ainda subdivide esta conceituação em quatro partes, quais sejam:
1. A de que o ato é toda manifestação expedida no exercício da função administrativa,
pois, nem sempre expressa manifestação de vontade, visto que existem também máquinas
programadas para expedir ordens em nome da Administração, como exemplo, os semáforos.
2. Que figura através de caráter infralegal, ou seja, subordinado aos dispositivos legais.
Assim, está subordinado ao papel secundário de realizar a aplicação da lei no caso concreto.
3. Que consiste na emissão de comandos complementares à lei. Desta forma, não poderá
atual contra legem ou ainda praeter legem e, portanto, só poderá agir em conformidade a lei,
ou seja, secundum legem. Como exemplo tem-se de que não poderá existir decreto que
discipline matéria nova.
4. E que possuem a finalidade de produzir efeitos jurídicos, já que como qualquer ato
jurídico, será praticado para adquirir, resguardar, modificar, extinguir e declarar direitos.
ELEMENTOS
Dentre os elementos que compõe os atos administrativos estão os caracterizados como
essenciais à formação do ato administrativo e são reconhecidos como requisitos de validade.
O ato administrativo poderá até existir sem um dos seus requisitos, mas não será
válido frente a ausência de um dos requisitos essenciais. Estes requisitos ou elementos são:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
No que tange a competência esta se caracteriza pelo poder atribuído ao agente público
para o desempenho específico de suas funções. Sendo assim, a lei confere ao agente público a
prática de seus atos, portanto, a competência é resultado da lei e por esta é delimitada e que
por este motivo, não poderá ser alterada por vontade das partes ou do administrador público.
Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público, a competência
para praticar uma determinada atividade não configura uma faculdade do servidor estatal, mas
uma imposição de atuação. Outro fator importante é que a competência é imprescritível, ou
seja, não se extingue com a inércia do agente, ou seja, mesmo que se exima de praticar
condutas, não perderá a sua legitimidade.
No entanto, esta competência poderá ser delegada ou avocada. O primeiro se configura
como uma extensão de competência, de forma temporária, para outro agente de mesma
hierarquia ou de nível hierárquico inferior, para o exercício de atos que serão especificados no
instrumento de delegação.
Já o segundo, ocorre quando o agente público chama para si a competência de outro
agente. Na avocação, deve haver subordinação, ou seja, só se pode avocar agente de
hierarquia inferior.
A finalidade é o escopo do ato, ou seja, é aquilo que se busca proteger com a prática
do ato administrativo. Esta finalidade também pode ser genérica, ou seja, presente em todos
os atos ou ainda específica, quando, definida em lei e estabelecendo qual a finalidade de cada
ato de forma específica.
Quanto à forma, esta é a exteriorização do ato, determinada por lei. Assim, sem forma
não poderá haver ato e desta forma, a ausência de forma importa na inexistência do ato
administrativo, visto que este é um instrumento de projeção do ato.
No que se refere ao motivo, este se caracteriza através da razão de fato e de direito que
dão ensejo à prática do ato, ou seja, uma situação fática que precipita a edição do ato
administrativo.
O motivo deve ser analisado sob duas vertentes. A primeira quanto ao seu pressuposto
jurídico, ou seja, se configura pela norma de ordenamento jurídico que prevê um determinado
fato que precipitará a prática do ato administrativo e ainda pelo pressuposto de fato, o qual se
trata das circunstâncias ocorridas no plano fático.
Por fim, o objeto é o conteúdo do ato, é aquilo que o ato dispõe. È o efeito causado
pelo ato administrativo no mundo jurídico que terá como objeto a criação, modificação ou
comprovação de situações concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do
Poder Público.
CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atributos ou também nomeado de características por parte da doutrina, dizem
respeito à eficácia e qualidade de um ato administrativo, e isso possui grande relevância, para
proteger adequadamente o interesse público, diante do princípio basilar do sistema jurídico
administrativo, que é o principio da Supremacia do interesse público sobre o privado.
Portanto, é fundamental que possua força este instrumento que é o ato administrativo.
A doutrina predominante faz menção a cinco atributos, como a presunção de
legitimidade, imperatividade, exigibilidade, autoexecutoriedade e tipicidade. Nesse contexto,
iremos analisar a seguir, cada um desses aspectos de forma apartada.
A Presunção de legitimidade, também denominado como presunção de legalidade ou
presunção de veracidade, esta característica significa dizer que os atos administrativos são
considerados verdadeiros e legais para o Direito, até que se prove o contrário. Trata-se
portanto de uma presunção relativa ou juris tantum, no sentido que a situação descrita pela
conduta do poder público admite prova em contrário pelo interessado prejudicado. Por essa
razão, há a inversão do ônus da prova, pois incube ao particular prejudicado o dever de provar
que a Administração Pública contrariou a lei ou os fatos, tornando o ato administrativo
ilegítimo.
No que tange a presunção de legitimidade ou legalidade com presunção de veracidade
há doutrinadores que fazem a distinção entre ambos, visto que a presunção de legitimidade faz
referência a validade dos atos administrativos, ou seja, de acordo com a lei até que se prove o
contrário, enquanto que a presunção de veracidade diz respeito a verdade dos fatos,
motivadores do ato, isto é, a adequação do ato a realidade dos fatos, correspondente a fé
pública dos atos e documentos da Administração.
Este atributo está presente em todos os atos administrativos, e possui a finalidade de
gerar mais rapidez e agilidade na execução dos atos administrativos.
Outra característica do ato administrativo é a Imperatividade ou também conhecida
como Coercibilidade, que implica no poder da Administração em impor obrigações de forma
unilateral aos particulares, independentemente da anuência deste.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a imperatividade é o atributo do ato administrativo
que “impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução, decorrendo da só
existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou
invalidade”.
Este atributo é a possibilidade de submeter terceiros a deveres jurídicos, decorrentes
do poder extroverso do Estado, que se encontra intrinsecamente ligado a imperatividade do
ato administrativo.
A Exigibilidade, é denominado entre os franceses como privilège du préalable, que
consiste na permissão atribuída ao poder estatal no exercício da função administrativa, a
aplicação de sanções aos particulares quando houver a inobservância de determinada
obrigação imposta, sem a necessidade de ordem judicial.
Segundo Alexandre Mazza, o atributo da exigibilidade se resume ao poder de aplicar
sanções administrativas, como por exemplo, multas, advertências e interdição de
estabelecimentos comerciais.
A exigibilidade é uma característica presente na maior parte dos atos administrativos,
mas inexistente nos atos enunciativos, assim como também ocorre na imperatividade.
Autoexecutoriedade é uma das características mais relevantes, denominada também
de privilége d’ action d’office, pelo Direito Administrativo francês. Este atributo significa
dizer que a Administração Pública pode impor suas decisões imediatamente,
independentemente de provimento judicial, realizando, no entanto, a execução material dos
atos administrativos ou da norma legal, podendo se valer, caso necessário, até da força física,
com o escopo de exclusão no cometimento de qualquer violação a ordem jurídica. No entanto
é uma forma em que o Estado executa o ato administrativo, em determinadas situações, de
maneira direta, diante do descumprimento pelo particular, ou seja, além da punição, ocorre o
desfazimento da situação ilegal, formando um meio de coerção direta.
Mazza exemplifica algumas situações de autoexecutoriedade, como: guinchamento de
carro, parado em local proibido; fechamento de restaurante pela vigilância sanitária;
apreensão de mercadorias contrabandeadas; dispersão de passeata imoral; demolição de
construção irregular em área manancial, dentre outros.
Este atributo, não é existente em todos os atos administrativos, pois é necessária
sempre a previsão legal, ou uma situação de urgência, em caso de garantia ao interesse
público, desde que este, possua devidamente fundamentada a necessidade de uma atuação
urgente, sob pena de serem causados danos ao interesse da coletividade.
Por fim, a Tipicidade é o atributo pelo qual o administrador apenas poderá exercer
suas atividades nos termos previstos em lei. O ato administrativo deverá obrigatoriamente
corresponder a um tipo legal preliminarmente definido pela lei, habilitadas a produzir
determinados efeitos.
Neste sentido, Maria Sylvia Zanella de Pietro, esclarece melhor sobre esse atributo,
que por sinal fora criado pela doutrina da referida autora, portanto, é de suma relevância
observar o entendimento da autora, definindo que “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a
produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende
alcançar, existe um ato definido em lei”.
A tipicidade é uma verdadeira proteção ao particular, abstendo a Administração de
agir absolutamente de forma discricionária. Ocorrendo, uma limitação ao ente estatal para a
prática de atos não definidos por lei, atípicos ou inominados, desta maneira há uma derivação
do princípio da legalidade.
Fases da formação do ato administrativo
Assim como quaisquer atos jurídicos, para que o ato administrativo produza efeitos é
imprescindível que esteja devidamente previsto no sistema jurídico, devendo ultrapassar
algumas fases indispensáveis à sua constituição e atuação ao caso concreto, consoante a teoria
chamada de teoria tripartite ou pontesiana, adotada no Brasil por Pontes de Miranda, como o
plano de existência, validade e eficácia. Conforme vamos detalhar cada uma deles adiante;
O plano da existência, ou também denominada perfeição, se refere ao ato que teve
seu ciclo jurídico de formação encerrado, concluso, por ter esgotado todas as fases necessárias
à sua construção, possuindo todos os elementos e requisitos necessários para que possa ser
considerado um ato administrativo.
Vale ressaltar que a existência jurídica, deve ser investigada a sob a ótica de um
determinado ramo do direito, dado que o ato pode não existir para tal ramo do direito, no
entanto, este ato cumpra os requisitos necessários para existência como ato de outra classe,
ocasionando influências em outras categorias jurídicas.
É imperioso trazer a baila os ensinamentos do doutrinador Celso Antônio de Bandeira
de Mello, no qual é válido considerar que o ato administrativo possui dois elementos e dois
pressupostos de existência. Os elementos de existência são conteúdo e forma, caracterizam
aspectos intrínsecos do ato e os pressupostos se referem a objetos e referibilidade à função
administrativa, constituindo pressupostos extrínsecos.
Outro elemento exposto pelo mesmo doutrinador supracitado, é no tocante a forma do
ato que preferimos denominar exteriorização do conteúdo, prevalecendo o Princípio da
Publicidade, para que o ato produza seus efeitos perante a terceiros. E finalmente, para a
existência como ato administrativo, é fundamental que o ato tenha sido praticado no exercício
da função administrativa.
Validade do ato administrativo
No que concerne a validade ou regularidade do ato, é investigado o resultado da
conformidade com os requisitos fixados na lei, ou com outro ato de grau mais elevado, para a
sua perfeita elaboração. Caso o ato não seja adequado com a norma superior a situação, este,
ao contrário será de invalidade.
O entendimento doutrinário, no que se refere a condições de validade do ato
administrativo, trata em requisitos, pressupostos ou elementos. Entretanto, concernente a
denominação e a quantidade dos requisitos, ocorre uma dissonância entre os autores,
prevalecendo basicamente dois posicionamentos mais importantes como:
A visão tradicional, defendida por Hely Lopes Meirelles, que por sinal é a posição
predominante nos concursos públicos, sendo amparada pelo art. 2º da lei nº. 4.717/65, da lei
que regula a ação popular, separando o ato administrativo em cinco requisitos, bem como:
competência, objeto, forma, motivo e finalidade
Seguidamente a visão moderna, ilustrado por Celso Antônio Bandeira de Mello,
apontando seis pressupostos de validade do ato administrativo, tais como: sujeito, motivo,
requisitos procedimentais, finalidade, causa e formalização.
Quanto à eficácia do ato administrativo, incorre neste plano a idoneidade que tem o
ato administrativo para a produção de seus efeitos jurídicos, significa dizer que o ato está
prontamente apto para atingir seu fim que foi destinado.
O destino natural do ato administrativo é ser praticado com a finalidade de criar,
declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações.
Alexandre Mazza traz em sua doutrina, algumas situações que podem interferir na
divulgação dos efeitos do ato administrativo, como:
• A existência de vício são defeitos específicos que impedem a produção de seus
efeitos comuns.
• Condição suspensiva são atos ineficazes enquanto a situação de pendência não seja
concluída, ocorrendo a suspensão da produção de efeitos até a realização de evento futuro e
incerto.
• Condição resolutiva é o acontecimento futuro e incerto, cuja ocorrência interrompe a
produção de efeitos do ato administrativo.
• Termo inicial está sujeito ao início da difusão de efeitos do ato a evento futuro e
certo.
• Termo final é aprovação dos efeitos do ato, por um determinado período de tempo.
Com base no preceito doutrinário, os efeitos dos atos administrativos são
fragmentados em três classes, tais como: efeitos típicos, são os próprios efeitos do ato; efeitos
atípicos prodrômicos são efeitos prévios do ato, diferentemente da eficácia principal do ato e
por fim, os efeitos atípicos reflexos, que são efeitos que atingem uma relação jurídica
diferente daquela tratada no âmbito da conduta estatal, ocasionando assim, consequências a
terceiros não previstos diretamente no ato.
Mérito do ato administrativo
O mérito ou também conhecido como merecimento é o aspecto do ato administrativo,
que diz respeito a margem de liberdade, permitido somente os atos discricionários, onde o
agente público decide, diante do caso concreto, sobre a melhor forma de atender ao interesse
público, ficando submisso ao princípio da legalidade. Este se refere a um juízo de
conveniência e oportunidade, formando assim o núcleo da função típica do poder executivo,
sobre o qual é vedado de exercer o controle judicial sobre o mérito administrativo. Segundo
Hely Lopes Meirelles, esse grau de liberdade pode consistir no motivo ou no objeto do ato
discricionário.
Apesar do entendimento tradicional, em regra não é admitido a revisão judicial com
relação ao mérito dos atos discricionários, há uma exceção, ou melhor, uma tendência a
aceitação da discricionariedade pelo controle jurisdicional do Estado. Principalmente com
relação ao aspecto da proporcionalidade ou razoabilidade da decisão, ou através da teoria dos
motivos determinantes ou a ausência de desvio de finalidade.
No entanto, cabe salientar que não cabe ao poder judiciário substituir o administrador
público, conforme aduz a jurisprudência a seguir:
ADMINISTRATIVO. MILITAR. LICENÇA ESPECIAL. ARTIGO 68 DA
LEI6.880/80. FRUIÇÃO. LEI 238/48. AUTORIZAÇÃO PELA AUTORIDADE
COMPETENTE. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. MARGEM DE
DISCRICIONARIEDADE. - Trata-se de ação mandamental objetivando a
concessão da segurança, para garantir ao Impetrante o direito ao gozo da licença
especial de seis meses, em único período, por ter exercido suas funções por mais de
10 anos consecutivos, nos termos do artigo 68, da Lei6.880/80. - É inegável a
existência de uma margem discricionária ao ato administrativo, especialmente no
tocante à autorização para o início da fruição da aludida licença, eis que é
imprescindível a verificação, por parte da autoridade competente, quanto à
conveniência e oportunidade do serviço na caserna, de acordo como disposto no art.
6º da Lei nº 238/48. - Não cabe ao Poder Judiciário determinar que a Administração
Pública proceda ao ato de autorização, para que o militar goze de seu direito à
licença especial, no momento desejado por ele, haja vista a margem de
discricionariedade conferida, por lei, ao Administrador Militar, sob pena de incorrer
em inobservância dos princípios constitucionais delineadores da atividade
administrativa, inclusive o da separação dos poderes.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Quanto ao grau de liberdade iremos discorrer sobre os atos discricionários e atos
vinculados. A mais importante classificação dos atos administrativos baseia-se no critério do
grau de liberdade, dividindo os atos em vinculados e discricionários. Sendo que, os atos
vinculados são aqueles praticados pela administração sem margem alguma de liberdade.
Os atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito, que é o
juízo de conveniência e oportunidade relacionado à prática do ato, entretanto, podem ser
anulados por vício de legalidade.
Os atos discricionários são praticados pela administração dispondo de margem de
liberdade para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de
atingir o interesse público. Eles são caracterizados pela existência de um juízo de
conveniência e oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido como mérito, podendo tanto
ser anulados na hipótese de vício de legalidade quanto revogados por razoes de interesse
público. É interessante destacar que, estes estão sujeitos ao controle de legalidade perante o
Judiciário.
Vejamos seguinte julgado;
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. JUIZ SUBSTITUTO DA
MAGISTRATURA DOESTADO DO CEARÁ. CONTROLE JUDICIAL DO ATO
ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO. OPORTUNIDADE E CONVENIÊNCIA.
EXIGÊNCIA DO ENUNCIADODA QUESTÃO NÃO VALORADA NO
ESPELHO DE CORREÇÃO DA PROVA DE SENTENÇA PENAL. AUSÊNCIA
DE RAZOABILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA E DA
MORALIDADE. INCLUSÃODE NOVO ITEM NO ESPELHO DE CORREÇÃO.
REDISTRIBUIÇÃO DOS PONTOS.
1. É cediço que o controle judicial do ato administrativo deve se limitar ao exame de
sua compatibilidade com as disposições legais e constitucionais que lhe são
aplicáveis, sob pena de restar configurada invasão indevidado Poder Judiciário na
Administração Pública, em flagrante ofensa ao princípio da separação dos Poderes.
2. Desborda do juízo de oportunidade e conveniência do ato administrativo, exercido
privativamentepelo administrador público; a fixação de critériosde correção de prova
de concurso público que se mostrem desarrazoados e desproporcionais, o que
permite ao Poder Judiciário realizar o controle do ato, para adequá-lo aos princípios
que norteiam a atividade administrativa, previstos no art. 37 da Carta Constitucional.
3. Mostra-se desarrazoado e abusivo a Administração exigir do candidato, em prova
de concurso público, aapreciação de determinado tema para, posteriormente, sequer
levá-lo em consideração para a atribuiçãoda nota no momento da correção da prova.
Tal proceder inquina o ato administrativo de irregularidade, pois atenta contra a
confiança do candidato na administração, atuando sobre as expectativas legítimas
das partes e a boa-fé objetiva, em flagrante ofensa ao princípio constitucional da
moralidade administrativa.” (STJ, RMS 27566 / CE).
A respeito dos atos simples, compostos e complexos, é imprescindível distinguirmos a
definição de cada um.
Os atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja
singular ou colegiado. Assim, a vontade para a formação do ato deve ser unitária, sendo ela
obtida por meio de uma votação em órgão colegiado ou manifestação de um agente, em
órgãos singulares.
Os atos compostos são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da
verificação visto, aprovação, anuência, homologação ou de “de acordo”, como condição de
exequibilidade. Vale acrescentar que, a existência, a validade e a eficácia dependem da
manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas execução fica dependente até a
manifestação do outro órgão (ato secundário).
Já os atos complexos são formados pela conjugação de vontades de mais de um órgão
ou agente, sendo que para a existência do presente ato esse último elemento é indispensável.
Sendo assim, a diferença entre os atos complexos e compostos decorre do fato de que,
a despeito de serem atos que dependem de mais de uma vontade para sua formação, no ato
complexo, estas vontades são expedidas por órgãos independentes para formação de um ato,
enquanto que no ato composto, haverá a manifestação de autoridades diversas, dentro de uma
mesma estrutura orgânica, sendo que uma das condutas é meramente ratificadora e acessória
em relação à outra.
Para maior entendimento, vejamos o seguinte:
RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO
REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO.
APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. TERMO INICIAL. MANIFESTAÇÃO
DO TRIBUNAL DE CONTAS. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA.
JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NO STF E NO STJ.
1. A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, em sintonia com a orientação
consolidada no Supremo, decidiu que o ato de aposentadoria é complexo, não
correndo o prazo decadencial antes do registro da aposentação no Tribunal de
Contas. Precedentes do STJ e do Supremo.
2. A alegação de que o impetrante, ora agravado, não fez prova de que a
aposentadoria pende de registro na Corte de Contas não prospera. Primeiramente,
porque o ato de aposentação, segundo o acórdão recorrido, foi publicado em
21.9.2009, e o mandado de segurança impetrado pouco tempo depois,
especificamente em 29.1.2010. Assim, não houve tempo hábil e suficiente, até a
impetração, para que a aposentadoria fosse registrada no Tribunal de Contas do
Estado do Pará. Em segundo lugar, porque o agravado alegou no recurso ordinário
que a aposentadoria não foi registrada na Corte de Contas, não tendo sido a alegação
contraditada pelo Estado, de modo que se tornou fato incontroverso.
3. Agravo regimental não provido.AgRg no RMS 33930 PA 2011/0040196-
1;Relator; Min. Castro Meira; Jul. 06/08/2013; segunda turma; Dje 26/08/2013.
O STF já se manifestou nesse sentido, trazendo a seguinte Súmula Vinculante nº 3;
Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e
a ampla defesa quando da decisão puder resultaranulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do
ato de concessão inicial de aposentadoria,reforma e pensão.
OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Existem outras classificações dos atos administrativos que estão vinculados a
requisitos e ou critério que os definem de forma singular.
Veremos a classificação quanto aos destinatários que são os atos gerais ou
regulamentares que são dirigidos a uma quantidade indeterminável de destinatários, sendo
estes, portadores de determinações, em regra, abstratas e impessoais, não podendo ser
impugnados judicialmente até produzirem efeitos concretos em relação aos destinatários.
Estes ganham publicidade por meio da publicação na imprensa oficial.
Entretanto, os atos coletivos ou plúrimos são os expedidos em função de um grupo
definido de destinatários. Já os atos individuais aqueles direcionados a um destinatário
determinado, especificados no próprio ato. Nesses casos, não há uma descrição geral de
atividade ou situação, mas sim a discriminação específica de quais agentes ou particulares se
submetem às disposições.
Ressalta-se que o ato individual pode-se referir a vários indivíduos, mas eles estarão
todos explicitados no ato administrativo.
No que tange à estrutura eles podem ser os atos concretos são os que regulam um
caso, esgotando-se após a primeira aplicação. Enquanto que, atos abstratos ou normativos
são os que se aplicam a uma quantidade indeterminável de situações concreta, não se
esgotando a primeira aplicação, sua aplicação é continuada.
Quanto ao alcance temos os atos internos são os que produzem efeitos dentro da
administração, vinculados somente aos órgãos e agentes públicos, dispensando assim
publicação na imprensa oficial. Já os atos externos, estes produzem efeitos perante terceiros.
Em relação ao objeto os atos de império são os praticados pela administração em
posição de superioridade diante do particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo
direito privado. Na execução destas atividades, o poder público impõe obrigações, aplica
penalidades, sem a necessidade de determinação judicial, em virtude da aplicação das regras
que exorbitam o direito privado, sempre na busca do interesse da coletividade. Por óbvio, caso
tenha sido praticados em desrespeito às normas vigentes, poderão ser anulados pela própria
Administração Pública ou pelo poder Judiciário, sendo ainda possível sua revogação por
razoes de interesse público, desde que devidamente justificadas.
Os atos de expediente, estes dão andamento a processos administrativos, sem
configurar uma manifestação de vontade do Estado, mas sim a execução de condutas
previamente definidas. Considerados atos de rotina interna praticados por agentes subalternos
sem competência decisória.
Vale ressaltar, que os atos de Império e o de gestão ganharam grande ênfase no
período absolutista. Pois era atribuído a responsabilidade dos atos de gestão ao Estado, dando
continuidade à irresponsabilidade perante os mesmos.
Quanto à manifestação de vontade estes podem ser atos unilaterais, que dependem
tão somente de uma vontade. E os atos bilaterais dependem da anuência das duas partes.
Em relação aos efeitos estes são atos ampliativos são os que aumentam a esfera de
interesse do particular. E os atos restritivos, estes limitam a esfera de interesse do
destinatário.
No que concerne ao conteúdo podemos destacar: Os atos constitutivos, estes criam
novas situações jurídicas, previamente inexistente, mediante a criação de novos direitos ou a
extinção de prerrogativas anteriores estabelecidas. Os atos extintivos ou desconstitutivos
extinguem situações jurídicas. Os atos declaratórios 1 ou enunciativos visam preservar
direitos e afirmar situações preexistentes. Possuem efeitos retroativos, haja vista o fato de que
não constituem situações, mas tão somente as apresentam, como ocorre com o ato de
aposentadoria compulsória de um servidor público. Atos alienativos realizam a transferência
de bens ou direitos a terceiros. Atos modificativos alteram situações preexistentes. Atos
abdicativos são aqueles em que o titular abre mão de um direito.
Conforme posicionamento de Meirelles (2007, p. 174), a Administração Pública
somente pode renunciar a direito se houver autorização legislativa. Essa restrição é decorrente
do princípio da indisponibilidade do interesse público pela Administração.
A despeito à situação jurídica que criam existem os autos – regra criam situações
gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito adquirido e podendo ser revogado
qualquer tempo. Os atos subjetivos criam situações particulares, concretas e pessoais,
podendo ser modificadas pela vontade das partes. Os atos condição refere-se a submissão de
alguém a situação criadas pelas atos – regra, sujeitando-se a alterações unilaterais.
Quanto à eficácia identificamos os atos válidos praticados pela autoridade competente
atendendo a todos os requisitos exigidos pela ordem jurídica. Os atos nulos são os expedidos
1
O ato declaratório da concessão de isenção tem efeito retroativo à data em que a pessoa reunia os pressupostos legais para o
reconhecimento dessa qualidade. (STJ, AgRg no REsp 1170008 / SP).
em desconformidade com as regras do sistema normativo. Estes possuem defeitos
insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo e finalidade. Os
atos anuláveis praticados pela administração pública com vícios sanáveis na competência ou
na forma, admitindo convalidação. Assim, será executado, independente de intervenção do
poder judiciário, contudo, poderá ser propiciada as garantias do devido processo legal. Os
atos inexistentes possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação impeditivo da produção
de qualquer efeito jurídico. Há flagrante ilegalidade, sendo esta manifesta. A imperfeição é de
fácil visualização nesses atos, que não chegam a produzir efeitos. Já os atos irregulares são
os portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer consequência na
validade do ato.
Em relação à exequibilidade iremos identificar os atos perfeitos são os que atendem a
todos os requisitos para sua plena exequibilidade. Os atos imperfeitos são os incompletos na
sua formação. Os atos pendentes os que preenchem todos os elementos de existência e
requisitos de validade, mas a irradiação de efeitos depende do implemento de condição
suspensiva ou termo inicial. E os atos consumados ou exauridos são os que produzem todos
os efeitos.
É importante acrescentar que, o efeito produzido por um ato ilegal será o mesmo do
ato legalmente editado. Entretanto, na correção do ato ilegal, os efeitos que decorreram deste
serão apagados, em razão dos efeitos retroativos (ex tunc) da anulação.
Quanto à retratabilidade temos os atos irrevogáveis são os insuscetíveis de revogação,
como os atos vinculados, os exauridos, os geradores de direito subjetivo e os protegidos pela
imutabilidade da decisão administrativa. Os atos revogáveis são aqueles sujeitos à
possibilidade de extinção por revogação. Os atos suspensíveis praticados pela Administração
com a possibilidade de ter os efeitos poderão ser suspensos diante de situações excepcionais.
E por fim, os atos precários questão os expedidos pela Administração Pública pela criação de
vínculos jurídicos efêmeros e temporários, passiveis de desconstituição a qualquer momento
pela autoridade administrativa diante de razoes de interesse público superveniente. Pela sua
própria natureza, não geram direito adquirido à permanência do benefício.
Destacamos quanto ao modo de execução dos atos que são os autoexecutórios
podendo estes serem executados pela Administração sem necessidade de ordem judicial. Já os
atos não autoexecutórios dependem de intervenção do Poder Judiciário para produzir seus
efeitos regulares.
Quanto ao objetivo visado pela Administração iremos discorrer a respeito dos atos
principais são aqueles com a existência bastante em si, não sendo praticados em função de
outros atos. E os atos complementares que aprovam ou confirmam o ato principal, tendo
como consequência a produção de efeitos deste. Os Atos intermediários ou preparatórios são
os que concorrem para a prática de outro ato principal. Os atos – condição são os praticados
como exigência para efetivação de outro ato. E por derradeiro os atos de jurisdição ou
jurisdicionais são os praticados pela Administração Pública envolvendo uma decisão sobre
matéria controvertida.
Incide quanto à natureza da atividade à sua classificação se entende aos atos de
administração ativa que criam uma utilidade pública. Os atos de administração consultiva que
esclarecem, informam ou sugerem providências indispensáveis para a prática de um ato
administrativo. Os atos de administração controladora são os que impedem ou autorizam a
produção dos atos de administração ativa, servindo como mecanismo de exame da legalidade
ou do mérito dos atos controlados. Os atos de administração verificadora apuram a
existência de certo direito ou situação. E os atos de administração contenciosa que decidem
no âmbito administrativo questões litigiosas.
Em suma, no que tange à função da vontade administrativa é importante registar os
atos negociais ou negócios jurídicos que produzem diretamente efeitos jurídicos. Enquanto
que, os atos puros ou meros atos administrativos não produzem diretamente efeitos, mas
funcionam como requisito para desencadear, no caso concreto, efeitos emanados diretamente
da lei.
ESPÉCIE DE ATOS ADMINISTRATIVOS
A legislação elenca uma variedade de espécies de atos administrativos, todavia não os
identifica mediante parâmetros objetivos, em virtude disso a doutrina sistematizou as
inúmeras modalidades de atos.
A disposição das espécies mais utilizada por toda doutrina foi a delineada pelo insigne
Hely Lopes Meirelles. Tal doutrinador fragmentou os atos administrativos em cinco
categorias sendo elas: atos normativos, atos ordinatórios, atos negociais, atos enunciativos e
atos punitivos.
Os atos normativossão atos genéricos e abstratos que são destinados a uma
quantidade incerta de pessoas, devido ao potencial de sua abrangência. Essa modalidade ato
administrativo decorre do poder normativo do Estado e tem o desiderato de criar normas
gerais com fulcro na legislação existente, jamais produzindo novas situações.
São atos normativos:
 Regulamentos- são atos normativos privativos do chefe do Poder Executivo,
com fulcro na redação do art. 84, IV da Carta Magna, ao qual é aplicado o princípio da
simetria por tratar naquele artigo apenas de Presidente da República. Esse ato é manifestado
através de Decreto, o qual é a forma, o modo de exteriorização do regulamento, sendo este o
conteúdo daquele. Os regulamentos se classificam em:
1. Regulamentos executivos- os quais são editados para a efetivação da lei e visam pena
complementar o texto legal, sendo vedada a inovação de novas circunstâncias que
criam ou extinguem direitos e obrigações, sob pena de violação do Princípio da
Legalidade.
2. Regulamentos autônomos-são atos que substituem a legislação, inovando o
ordenamento jurídico. Esses atos versam sobre matérias que independem previsão
legislativa.
No tocante a tais atos sua aplicação é controversa, haja vista que o art. 84, IV, da
CR/1988, aduz que compete privativamente ao Presidente da República a emissão de
Decretos e Regulamentos que seguem estritamente o que a lei expõe.
Contudo, hodiernamente a doutrina majoritária é adepta do entendimento de que com
a modificação da Constituição Federal em 2001, com a Emenda Constitucional nº 32, passou
a existir duas únicas formas de regulamentos autônomos no ordenamento jurídico pátrio. A
referida EC 32/2001 introduziu no inciso VI do art. 84 a competência do Presidente da
República para determinar a extinção de cargo público e versar da organização administrativa,
desde que não cause aumento nas despesas, bem como na criação de órgão públicos.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça também adota o mesmo
posicionamento ora mencionado aludindo em um dos seus julgados que, in verbis, os
regulamentos autônomos vedados no ordenamento jurídico brasileiro, a não ser pela exceção
do ar. 84, VI, da Constituição Federal.
Assim, apena existe duas hipóteses de regulamentos autônomos do direito brasileiro,
que são àquela explicitada em epígrafe, que estão estampadas no art. 84, VI, da Lei Maior.
 Instruções normativas- são atos praticados por autoridades ou órgãos públicos que
possuam atribuição para tanto, com o escopo de propiciar a execução de leis, assim como de
atos normativos.
 Regimentos- é o ato normativo destinado à regulação normas internas de órgãos
colegiados e casas legislativas. Tal ato decorre do poder hierárquico, por isso seus efeitos não
se aplicam aos particulares que não tem relação com a estrutura organizacional da entidade
que editou o regimento.
 Deliberações- são atos normativos que representam a decisão de órgão colegiado,
expedida de acordo com a vontade da maioria das pessoas que lhe representam.
 Resoluções- são hierarquicamente inferiores aos decretos e regulamentos, utilizados
pelos Ministros de Estado, presidentes de tribunais, das casas legislativas, bem como de
órgãos colegiados, que tratam de matéria de interesse específico dos órgãos citados.
Os atos ordinatórios são atos de organização e estruturação interna oriunda do poder
hierárquico. Esses atos visam a ordenação interna das entidades e órgãos que compõem a
Administração Pública, logo, tais atos não abrange terceiros estranhos ao Estado. Ademais,
essa categoria, em razão da sua destinação, poderá ser revogado a qualquer tempo por àqueles
que o expediu. São atos ordinatórios:
 Instruções- são ordens escritas e genéricas emanadas por um agente hierarquicamente
superior, destinadas aos subordinados pra a efetivação de serviço público delimitado.
 Circulares- são atos designados em face de servidores que executam atividades em
situações específicas. O que os distingue das instruções é que esta não são gerais.
 Avisos- são atos de prática exclusiva de Ministros de Estado para regular situações de
competência interna do Ministério. Conforma a classificação de Matheus Carvalho, 2014, p.
277, tal ato é espécie de ato normativo.
 Portarias- são atos administrativos internos que estabelecem ordens e determinações
internas que tem como desiderato iniciar sindicâncias, processos administrativos, assim como
designação de servidores para cargos secundários. São direcionadas a pessoas específicas no
teor do ato administrativo.
 Ordens de serviço- é a conduta do Estado que possui o espeque de estruturar o serviço
interno do órgão através de determinações destinadas aso responsáveis por obras e serviços do
governo autorizando que estas sejam iniciadas.
 Ofícios- são atos que são representados por convites ou comunicados escritos direcionados
à particulares ou à servidores, que tratam de temas administrativos ou referente à ordem
social.
 Despachos- são espécies de decisões de autoridades públicas sobre temas específicos,
prolatadas no bojo de um processo ou em documentos, sob a responsabilidade daquelas
autoridades.
Atos negociais são atos administrativos no qual o Estado outorga ao particular alguns
direitos por estes pleiteados, mediante requerimento regularmente elaborado pelo cidadão. Tal
categoria não é um contrato administrativo, uma vez que advém de vontade unilateral do
Estado, por isso a doutrina o classifica como ato administrativo ampliativo. Os atos negociais
podem ser licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, visto, dispensas,
renúncia, protocolo administrativo concessões ou permissões, todos esses modelos de atos
administrativos negociais são revestidos da forma de alvará. Vejamos as especificidades de
cada espécie de atos negociais:
 Autorização- é uma espécie de ato unilateral, discricionário, precário e constitutivo, por
meio do qual a Administração Pública concede autorização a um particular que utilize bem
público consoante seu interesse, bem como concede o exercício de certas situações materiais
que estão sujeitas a fiscalização, como por exemplo porte de arma de fogo ou autorização para
funcionamento de instituição de ensino particular. Dessa forma, a doutrina divide a
autorização em duas espécies: a autorização de polícia e a autorização de uso de bem público,
os quais são dotados de natureza precária, em virtude de poderem ser desfeitos a qualquer
tempo, sem direito de requere indenização.
1. Autorização de uso de bem público- o uso normal ou natural dos bens públicos é livre aos
particulares. Entretanto, o uso anormal e privado de bem público necessita de autorização,
devendo o Estado averiguar se tal autorização infringe não interesse coletivo de uso normal
deste bem. Um exemplo dessa situação é autorização para realização de casamento na praia.
2. Autorização de polícia- são autorizações para que o particular realize atividades que serão
fiscalizadas pelo poder estatal, em decorrência de envolver circunstância de grande
importância social ou perigo que pode gerar na sociedade. Conforme o entendimento do STJ a
autorização pode ser desfeita a qualquer momento, não configurando direito adquirido aos
beneficiários.
 Permissão- é ato discricionário e precário que confere ao particular o exercício de serviço
de interesse precipuamente coletivo ou utilização anormal ou privativa de bem público. Para o
doutrinador Matheus Carvalho e José dos Santos Carvalho Filho, a permissão de serviço
público não constitui ato administrativo, todavia é uma espécie de contrato administrativo.
No tocante a diferenciação entre permissão a autorização, para a doutrina tradicional, a
primeira trata de situações permanentes, enquanto que a segunda versa sobre casos
transitórios. No entanto, para os doutrinadores modernos a distinção que predomina é que a
permissão cuida de interesse público, já a autorização é concedida no interesse particular.
Nesse diapasão, importa trazer a baila também que existem alguns casos em que a
precariedade da permissão será mitigada, em face da estipulação de prazo para o uso do bem.
Vale ressaltar de igual modo que sempre que houver mais de um particular interessado
em se beneficiar com o uso do bem público, será efetuado procedimento licitatório para
decidir quem se beneficiará. Tal circunstância se dá com o lastro no princípio da
impessoalidade, o qual está estampado no art. 37, caput, da Carta da República. Coaduna
desse entendimento a doutrina majoritária, bem como o Superior Tribunal de Justiça, que
decidiu nesse sentido em hipótese semelhante:
PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS
N.º 282 E 356 DO STF. PERMISSÃO DE USO. PRECARIEDADE.
REVOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO INDENIZATÓRIO. 1. O requisito
do prequestionamento é indispensável, por isso que veda-se a apreciação, em sede
de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de
origem. 2. É que o artigo 159 do CCB não foi prequestionado, e na forma da Súmula
356/STJ "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos
declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do
prequestionamento" (Súmula N.º 356/STJ). 3. A título de argumento obiterdictum, a
revogação do direito de ocupação de imóvel público, quando legítima, de regra, não
dá margem a indenização. Com efeito, quando existe o poder de revogar perante a
ordem normativa, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro
(Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, página 424). 4. In
casu, consoante assentado no acórdão objurgado o recorrido só poderia outorgar o
uso de área de suas dependências mediante o devido título jurídico, a saber,
autorização, permissão ou concessão, título este que a autora não comprovou
possuir. 5. A Permissão de uso de bem público é ato unilateral, precário e
discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso
de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou,
no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento
isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de
ordem de inscrição) (Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª
Edição, páginas 853/854). 6. O art. 71 do Decreto-lei 9.760/46, prevê que “ o
ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente
despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja
incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do
Código Civil” . 7. A falta da comprovação da outorga do instrumento jurídico
adequado para justificar o uso privativo de área de bem de uso especial da
Administração, a demonstrar a regularidade da ocupação do local em que a
recorrente montou o seu salão de beleza, restou assentada na Corte de origem,
situação fática insindicável nesta seara processual ante o óbice da Súmula 7/STJ. 8.
Recurso Especial não conhecido. (STJ, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de
Julgamento: 18/11/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA). (Grifo nosso).
 Licença- é um ato unilateral, declaratório e vinculado, sendo uma representação do poder
de polícia. Em razão desse ato negocial ser vinculado, apenas é necessário o preenchimento
de pressupostos objetivos para que o Estado conceda a licença, possibilitando o exercício de
certa atividade que estará adstrita a fiscalização estatal. Alguns exemplos são a licença para
construir ou para exercer atividade profissional.
A licença é um ato vinculado e em função disso a doutrina aduz que o mesmo não pode
ser revogado, visto que não há nessa espécie análise com supedâneo nos quesitos de
conveniência e oportunidade. No entanto, no respeitante a licença para construção e reforma,
a doutrina e jurisprudência de posiciona majoritariamente no sentido de que surgindo fatos
supervenientes, que envolvam interesse público, a referida licença poderá ser revogada,
gerando a obrigação para o Estado de indenizar o particular pelos danos causados, sendo que
estes deverão ser devidamente comprovados. Sendo tal circunstância um caso excepcional
dentro das espécies de licenças. Na mesma acepção foi decisão do STJ ao julgar questão
congênere:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. APROVAÇÃO E LICENCIAMENTO
DE EDIFICAÇÃO DE NOVE ANDARES NA ORLA MARÍTIMA EM
CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO LOCAL E NORMAS DA ABNT.
LAUDO PERICIAL CONCLUSIVO PELA INEXISTÊNCIA DE DANO
AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE À CONCLUSÃO DA OBRA.
VIOLAÇÃO AO ART. 1.299 DO CÓDIGO CIVIL CONFIGURADA. 1. Aprovado
e licenciado o projeto para construção de edi fício pelo Poder Público
Municipal, em obediência à legislação correspondente e às normas técnicas
aplicáveis, a licença então concedida trará a presunção de legitimidade e
definitividade, e somente poderá ser (a) cassada, quando comprovado que o
projeto está em desacordo com os limites e termos do sistema jurídico em que
aprovado; (b) revogada, quando sobrevier interesse público relevante, hipótese
na qual ficará o Município obrigado a indenizar os prejuízos gerados pela
paralisação e demolição da obra; ou (c) anulada, na hipótese de se apurar que o
projeto foi aprovado em desacordo com as normas edilícias vigentes. 2. No caso, a
licença para construir foi concedida em conformidade com o Código de Obras do
Município de Osório (Lei n. 1.645, de 27 de novembro de 1978) e Código de
Posturas do Município de Osório (Lei n. 3.147, de 17 de dezembro de 1999), além
das normas da ABNT pertinentes, e não há nos autos qualquer informação de que a
construção encontra-se em desconformidade com o projeto apresentado quando do
licenciamento ou de qualquer outra irregularidade que obstaria o seguimento da
obra. Tampouco se indica com precisão em que consiste os danos paisagísticos e
ambientais que a construção do edifício irá ocasionar ao meio ambiente e aos
munícipes . O que se tem é a suposição de que a construção de edifício de nove
pavimentos poderá gerar prejuízos ao interesse público, pois prejudicaria o potencial
turístico do Município, além de causar transtornos aos seus munícipes, o que foi
devidamente refutado pela prova pericial realizada. Sendo assim, não cabe ao
Judiciário determinar a paralisação e demolição da obra anulando, desta forma,
aquele ato administrativo, porque importaria violação ao direito de construir
delineado no art. 1.299 do Código Civil. 3. Recurso especial a que se dá provimento
(STJ, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento:
07/08/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA). (Grifo nosso).
 Admissão- é um ato unilateral e vinculado que propicia que particulares ingressem,
usufruam de estabelecimentos públicos, mediante o cumprimento dos requisitos objetivos
legais impostos. Um exemplo dessa situação é a admissão em escola pública. A admissão
também pode ser compreendida, consoante o entendimento do ilustre Celso Antônio Bandeira
de Melo, como a investidura precária que é concedida a particulares para ingressar no quadro
público.
 Aprovação- é um ato administrativo unilateral e discricionário que averigua
preliminarmente ou a posteriori a legalidade e o mérito de outro ato como pressuposto para
este produzir efeitos. Então a aprovação realiza o controle de legalidade e de mérito de
conduta previamente efetivada pelo Estado.
 Concessão- é a atribuição que o Poder Público viabiliza ao particular a utilização de um
bem do domínio público, visando que este último explore o bem de acordo com sua
destinação específica. A modalidade de maior notabilidade é a concessão de serviço público, a
qual é um ato bilateral, sujeito a licitação nos moldes da espécie concorrência pública, por
meio do qual o Estado cede a um particular a prestação de serviço público por prazo
determinado, à custa de remuneração paga pelo usuário do serviço.
 Visto- é um ato vinculado que tem o espeque de controlar a legitimidade formal algum
ato efetuado por particular ou por agente público.
 Homologação- constitui ato unilateral, vinculado que analisa a legalidade e a
conveniência de ato emanado por outro agente da Administração Pública anteriormente. A
homologação é o pressuposto para tornar o ato exequível.
 Dispensa- é um ato discricionário que desonera o particular de efetivar determinada
atividade.
 Renúncia- configura ato unilateral, abdicativo, discricionário e irreversível, através do
qual a Administração Pública declina direito ou até mesmo crédito em benefício de um
particular.
 Protocolo administrativo- é uma declaração administrativa realizada
concomitantemente com o particular, que trata de efetivação de atividade ou privação de
determinada atitude em prol dos interesses públicos e do particular, conjuntamente.
Há também os atos enunciativos os quais apresentam opiniões, conclusões da
Administração Pública, bem como podem atestar ou verificar determinadas situações que
atingem o ente estatal.
Parte da doutrina aduz que esses atos não são atos administrativos por não exteriorizar
a vontade da Administração Pública, mas apenas ato praticado pelo ente estatal. Em face disso
estipula-se que não são atos, contudo fatos administrativos que não estão condicionados a
averiguação do mérito ou da legalidade. São atos enunciativos:
 Atestado- ocorre quando o Poder Público comprova o acontecimento de determinadas
situações fáticas transitórias, que não se encontra documentado nas repartições públicas.
 Certidão- constitui ato através do qual o ente público certifica fato que já foi
anteriormente registrado nos arquivos públicos.
 Apostila ou averbação- configura ato que tem por desiderato de acrescentar informações
em registro público.
 Parecer- é o ato que emana opinião de órgão consultivo do ente público, que versa sobre
tema de sua competência. Os pareceres poderão ser facultativos ou obrigatórios. Por somente
declarar conclusão técnica sobre determinado tema, tal declaração não vincula/obriga a
autoridade a qual é destinado.
No que concerne à responsabilidade do parecerista, a doutrina majoritária entende que
apenas será responsabilizado, quando o aquele emitir sua conclusão dolosamente ou com erro
grosseiro, fundamentando que o administrador tem discricionariedade em concordar ou não
com a opinião estampada no parecer. Dessa forma entende José dos Santos Carvalho Filho e
Matheus Carvalho.
Os pareceres podem ser:
1. Normativos- são aqueles que quando aprovados pela autoridade competente para tanto,
transformam-se me normas obrigatórias.
2. Técnicos- é o pronunciamento que exige capacitação técnica especializada para emanar
uma opinião da situação que lhe foi apresentada.
E por fim Alexandre Mazza, Matheus Carvalho e diversos outros juristas que adotam a
divisão das espécies dos atos elaborada por Hely Lopes Meirelles, elencam, in fine, os atos
punitivos. Essa categoria decreta a aplicação de sanções em função da consumação de
infrações administrativas por agentes públicos ou particulares. Tais atos podem advir tanto do
poder disciplinar, como do poder de polícia.
Configuram atos punitivos:
 Multa- é uma espécie de punição imposta em dinheiro, destinadas àqueles que infringem
determinações administrativas ou estipuladas por lei.
 Interdição de atividade- constitui vedação administrativa para a execução de algumas
atividades.
 Destruição de coisas- ó o ato administrativo que deteriora o uso de determinados bens
privados, seja em razão de serem inadequados para consumo ou por serem de comercialização
defesa.
É válido trazer a lume também que a doutrina especifica a classificação no que tange a
forma e ao conteúdo do ato administrativo. O primeiro é a maneira que se exterioriza o teor
da norma, enquanto que o segundo é a norma em si. Destarte, o decreto é o veículo dos
regulamentos e de outros; o alvará veicula a autorização e as licenças; a resolução é a forma
das deliberações colegiadas; o aviso é a exteriorização dos ofícios e instruções; e a portaria é
o ato que conduz instruções, ordens de serviço e circulares.
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
Depois de praticado e de produzir seus efeitos, o ato administrativo desaparece. A
extinção pode ocorrer de forma automática, sem intervenção estatal, chamada de extinção de
pleno direito ou ipso iure e também ocorre por força de um segundo ato normativo expedido
com o escopo de eliminar o primeiro ato.
Quando o ato não é eficaz, sua retirada ocorre pela revogação ou anulação. Em se
tratando de atos eficazes, a extinção acontece pelos seguintes motivos:
Extinção ipso iuri pelo cumprimento integral de seus efeitos.
Quando o ato produz todos os efeitos para os quais foi expedido, ocorre sua extinção
natural e de pleno direito. A extinção natural pode dar-se pelo esgotamento do conteúdo do
ato, ocorrendo seu exaurimento, como acontece em um edital para compra de medicamentos,
após concluído todo o processo. Pela execução material, isto é, quando a ordem expedida é
cumprida, a exemplo do que acontece com a ordem de guinchamento de veículo executada.
Também ocorre pelo implemento de condição resolutiva ou termo final, ou seja, ocorre o
evento que prevê o fim de sua aplicabilidade, como acontece quando finda o prazo de
validade da habilitação para conduzir veículos.
Extinção ipso iuri pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto.
Ocorre quando desaparece a pessoa ou objeto para os quais o ato se destina. Um
exemplo disso é o ato que promove um servido, extingue-se com o falecimento do mesmo.
Extinção por renúncia.
Ocorre quando o próprio beneficiário do ato abre mão, voluntariamente, dos
benefícios pelo ato proporcionados. É o que ocorre quando ocupante de cargo é exonerado a
pedido.
Por ultimo, a extinção pode ocorrer pela retirada do ato. Ocorre quando um ato posterior
extingue o anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação,
caducidade e contraposição.
Revogaçãoé a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex nunc,
praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse público, de acordo
com a conveniência e oportunidade. Nessa senda, a Súmula nº 473 do STF enuncia: “A
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”
Em razão de uma causa superveniente, que altera o juízo de conveniência e
oportunidade, a Administração decide, mediante expedição de novo ato administrativo,
extinguir ato administrativo pretérito. Cumpre ressaltar que a revogação não é exatamente o
ato, mas o efeito extintivo que é produzido pelo ato revocatório.
Uma vez que envolve questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pela
Administração Pública. A exceção ocorre quando outro Poder pratica ato no exercício de
função atípica. Isto significa que a revogação é de atribuição da mesma autoridade que
praticou a ato revogado. Não pode, desse modo, o Poder Judiciário se ismiscuir para revogar
ato praticado por outro Poder.
Cumpre ressaltar que existem atos administrativos que não podem, pela sua natureza
ou pelo estágio de aplicabilidade, ser revogados. Dentre os quais estão os atos que geram
direito adquirido; os já exauridos, isto é, já cumpriram totalmente o seu ciclo; atos vinculados;
os enunciativos, como as certidões e os atos preclusos no curso de procedimento
administrativo.
A anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, que pode ser determinada
pela Administração, bem como pelo Poder Judiciário, produzindo efeitos retroativos –
extunc.
Nessa toada, o artigo 53, da Lei 9.784/99, assim como a Súmula 473 do STF, alhures
mencionada, estabelecem que a Administração pode revogar seus atos por motivo de
conveniência e oportunidade e deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
ilegalidade.
Dispõe o artigo 54, da citada Lei que “o direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Lado outro, a anulação
pelo Poder Judiciário de ato da Administração sujeita-se ao prazo prescricional de cinco anos,
consoante art. 1º do Decreto n. 20.910/32.
O ato nulo nasce conflitando o ordenamento jurídico, sendo que, em razão disso, sua
anulação deve desconstituir os seus efeitos desde a origem, produzindo efeitos retroativos,
extunc. Por esse motivo, como regra, a anulação do ato administrativo não gera dever de
indenizar o particular prejudicado. Contudo, como exceção, pode o particular ter direito a
indenização se comprovadamente sofreu dano para o qual não concorreu.
A cassação é a modalidade de extinção do ato administrativo que ocorre quando o
beneficiário deixa de preencher a condição necessária para permanência da vantagem. Um
exemplo muito prático de cassação é o caso do condutor habilitado que fica sego, perdendo,
por essa causa superveniente o direito de dirigir.
A caducidade ou decaimento consiste na extinção do ato em consequência de
expedição de norma legal proibindo o benefício ou condição que o ato autorizava. Tem efeito
de anulação por causa superveniente. Um exemplo de tal forma de extinção é a proibição de
utilizar um imóvel para fins comerciais em razão de aprovação de lei que torna a área
exclusiva para uso residencial.
Já a contraposição ocorre quando um segundo ato, expedido por autoridade diversa,
produz efeitos contrapostos aos do ato inicial, gerando uma espécie de revogação praticada
por autoridade distinta da que expediu o primeiro ato. É o que ocorre quando um ato nomeia
um funcionaria e um segundo ato, a exoneração, extingue o primeiro.
Por último, a convalidação é uma forma de suprir os defeitos considerados leves do
ato para que se preserve a sua eficácia e é realizado por um segundo ato denominado de ato
convalidatório. Este,tem natureza vinculada, constitutiva e de eficácia ex-tunc e, portanto,
constitui-se num meio de restaurar a juridicidade e assim preservar a segurança jurídica.
REFERÊNCIAS
CARVAHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Editora Juspodivum,
2014.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Lumen Júris, 2014
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo:
Malheiros, 2004.
SCATOLINO, Gustavo, TRINDADE, João. Manual de Direito Administrativo. Salvador:
Editora Juspodivum, 2014.

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Trabalho escrito administrativo atos

  • 1. ATOS ADMINISTRATIVOS Ângela Barreto Cláudia Gonçalves Caroline Lisboa Fernanda Carvalho Ivanildo Sampaio Trabalho apresentado em cumprimento à avaliação da disciplina Direito Administrativo I, ministrada pelo Professor Felipe Montenegro. Santo Antônio de Jesus – Bahia Outubro de 2014
  • 2. INTRODUÇÃO A presente elaboração tem como objetivo descrever, dentro dos conceitos que permeiam o Direito Administrativo, o que são os atos administrativos e como estes figuram na Administração pública. Pretende também contemplar em que momento são formados e quais são seus efeitos para a Administração pública. Além de apresentar as conceituações propostas por diferentes doutrinadores do Direito, bem como seus elementos, características e classificações, como também das espécies de atos administrativos e ainda quando estes são extintos, invalidados ou revogados. CONCEITO O ato administrativo é toda declaração unilateral de vontade do Estado ou de quem o represente no exercício de função administrativa, de nível inferior a lei, com a finalidade de atender ao interesse público. Hely Lopes de Meireles compreende o Ato Administrativo também como uma manifestação unilateral da Administração Pública que, por agir segundo estaqualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Já para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de direito público e sujeita ao controle pelo Poder Público. Portanto, há como se perceber que, em razão de inexistência de lei que trate especificamente sobre os atos administrativos, coube a doutrina o seu estudo e fundamentação, o que parece recair sempre para as mesmas conceituações, salvo alguns aprofundamentos. Em suma o ato administrativo cumpre um papel de fundamental relevância para o controle das atividades da Administração Pública, pois, como enfatiza o ilustre Professor Alexandre Mazza, esta não poderá iniciar qualquer atuação material, sem a prévia expedição de ato administrativo que lhe fundamente, ou seja, o ato administrativo é a fonte e o limite da atuação da Administração. O nobre Professor ainda subdivide esta conceituação em quatro partes, quais sejam:
  • 3. 1. A de que o ato é toda manifestação expedida no exercício da função administrativa, pois, nem sempre expressa manifestação de vontade, visto que existem também máquinas programadas para expedir ordens em nome da Administração, como exemplo, os semáforos. 2. Que figura através de caráter infralegal, ou seja, subordinado aos dispositivos legais. Assim, está subordinado ao papel secundário de realizar a aplicação da lei no caso concreto. 3. Que consiste na emissão de comandos complementares à lei. Desta forma, não poderá atual contra legem ou ainda praeter legem e, portanto, só poderá agir em conformidade a lei, ou seja, secundum legem. Como exemplo tem-se de que não poderá existir decreto que discipline matéria nova. 4. E que possuem a finalidade de produzir efeitos jurídicos, já que como qualquer ato jurídico, será praticado para adquirir, resguardar, modificar, extinguir e declarar direitos. ELEMENTOS Dentre os elementos que compõe os atos administrativos estão os caracterizados como essenciais à formação do ato administrativo e são reconhecidos como requisitos de validade. O ato administrativo poderá até existir sem um dos seus requisitos, mas não será válido frente a ausência de um dos requisitos essenciais. Estes requisitos ou elementos são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. No que tange a competência esta se caracteriza pelo poder atribuído ao agente público para o desempenho específico de suas funções. Sendo assim, a lei confere ao agente público a prática de seus atos, portanto, a competência é resultado da lei e por esta é delimitada e que por este motivo, não poderá ser alterada por vontade das partes ou do administrador público. Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público, a competência para praticar uma determinada atividade não configura uma faculdade do servidor estatal, mas uma imposição de atuação. Outro fator importante é que a competência é imprescritível, ou seja, não se extingue com a inércia do agente, ou seja, mesmo que se exima de praticar condutas, não perderá a sua legitimidade. No entanto, esta competência poderá ser delegada ou avocada. O primeiro se configura como uma extensão de competência, de forma temporária, para outro agente de mesma hierarquia ou de nível hierárquico inferior, para o exercício de atos que serão especificados no instrumento de delegação.
  • 4. Já o segundo, ocorre quando o agente público chama para si a competência de outro agente. Na avocação, deve haver subordinação, ou seja, só se pode avocar agente de hierarquia inferior. A finalidade é o escopo do ato, ou seja, é aquilo que se busca proteger com a prática do ato administrativo. Esta finalidade também pode ser genérica, ou seja, presente em todos os atos ou ainda específica, quando, definida em lei e estabelecendo qual a finalidade de cada ato de forma específica. Quanto à forma, esta é a exteriorização do ato, determinada por lei. Assim, sem forma não poderá haver ato e desta forma, a ausência de forma importa na inexistência do ato administrativo, visto que este é um instrumento de projeção do ato. No que se refere ao motivo, este se caracteriza através da razão de fato e de direito que dão ensejo à prática do ato, ou seja, uma situação fática que precipita a edição do ato administrativo. O motivo deve ser analisado sob duas vertentes. A primeira quanto ao seu pressuposto jurídico, ou seja, se configura pela norma de ordenamento jurídico que prevê um determinado fato que precipitará a prática do ato administrativo e ainda pelo pressuposto de fato, o qual se trata das circunstâncias ocorridas no plano fático. Por fim, o objeto é o conteúdo do ato, é aquilo que o ato dispõe. È o efeito causado pelo ato administrativo no mundo jurídico que terá como objeto a criação, modificação ou comprovação de situações concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Os atributos ou também nomeado de características por parte da doutrina, dizem respeito à eficácia e qualidade de um ato administrativo, e isso possui grande relevância, para proteger adequadamente o interesse público, diante do princípio basilar do sistema jurídico administrativo, que é o principio da Supremacia do interesse público sobre o privado. Portanto, é fundamental que possua força este instrumento que é o ato administrativo. A doutrina predominante faz menção a cinco atributos, como a presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade, autoexecutoriedade e tipicidade. Nesse contexto, iremos analisar a seguir, cada um desses aspectos de forma apartada.
  • 5. A Presunção de legitimidade, também denominado como presunção de legalidade ou presunção de veracidade, esta característica significa dizer que os atos administrativos são considerados verdadeiros e legais para o Direito, até que se prove o contrário. Trata-se portanto de uma presunção relativa ou juris tantum, no sentido que a situação descrita pela conduta do poder público admite prova em contrário pelo interessado prejudicado. Por essa razão, há a inversão do ônus da prova, pois incube ao particular prejudicado o dever de provar que a Administração Pública contrariou a lei ou os fatos, tornando o ato administrativo ilegítimo. No que tange a presunção de legitimidade ou legalidade com presunção de veracidade há doutrinadores que fazem a distinção entre ambos, visto que a presunção de legitimidade faz referência a validade dos atos administrativos, ou seja, de acordo com a lei até que se prove o contrário, enquanto que a presunção de veracidade diz respeito a verdade dos fatos, motivadores do ato, isto é, a adequação do ato a realidade dos fatos, correspondente a fé pública dos atos e documentos da Administração. Este atributo está presente em todos os atos administrativos, e possui a finalidade de gerar mais rapidez e agilidade na execução dos atos administrativos. Outra característica do ato administrativo é a Imperatividade ou também conhecida como Coercibilidade, que implica no poder da Administração em impor obrigações de forma unilateral aos particulares, independentemente da anuência deste. Segundo Hely Lopes Meirelles, a imperatividade é o atributo do ato administrativo que “impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução, decorrendo da só existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade”. Este atributo é a possibilidade de submeter terceiros a deveres jurídicos, decorrentes do poder extroverso do Estado, que se encontra intrinsecamente ligado a imperatividade do ato administrativo. A Exigibilidade, é denominado entre os franceses como privilège du préalable, que consiste na permissão atribuída ao poder estatal no exercício da função administrativa, a aplicação de sanções aos particulares quando houver a inobservância de determinada obrigação imposta, sem a necessidade de ordem judicial. Segundo Alexandre Mazza, o atributo da exigibilidade se resume ao poder de aplicar sanções administrativas, como por exemplo, multas, advertências e interdição de estabelecimentos comerciais.
  • 6. A exigibilidade é uma característica presente na maior parte dos atos administrativos, mas inexistente nos atos enunciativos, assim como também ocorre na imperatividade. Autoexecutoriedade é uma das características mais relevantes, denominada também de privilége d’ action d’office, pelo Direito Administrativo francês. Este atributo significa dizer que a Administração Pública pode impor suas decisões imediatamente, independentemente de provimento judicial, realizando, no entanto, a execução material dos atos administrativos ou da norma legal, podendo se valer, caso necessário, até da força física, com o escopo de exclusão no cometimento de qualquer violação a ordem jurídica. No entanto é uma forma em que o Estado executa o ato administrativo, em determinadas situações, de maneira direta, diante do descumprimento pelo particular, ou seja, além da punição, ocorre o desfazimento da situação ilegal, formando um meio de coerção direta. Mazza exemplifica algumas situações de autoexecutoriedade, como: guinchamento de carro, parado em local proibido; fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; apreensão de mercadorias contrabandeadas; dispersão de passeata imoral; demolição de construção irregular em área manancial, dentre outros. Este atributo, não é existente em todos os atos administrativos, pois é necessária sempre a previsão legal, ou uma situação de urgência, em caso de garantia ao interesse público, desde que este, possua devidamente fundamentada a necessidade de uma atuação urgente, sob pena de serem causados danos ao interesse da coletividade. Por fim, a Tipicidade é o atributo pelo qual o administrador apenas poderá exercer suas atividades nos termos previstos em lei. O ato administrativo deverá obrigatoriamente corresponder a um tipo legal preliminarmente definido pela lei, habilitadas a produzir determinados efeitos. Neste sentido, Maria Sylvia Zanella de Pietro, esclarece melhor sobre esse atributo, que por sinal fora criado pela doutrina da referida autora, portanto, é de suma relevância observar o entendimento da autora, definindo que “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei”. A tipicidade é uma verdadeira proteção ao particular, abstendo a Administração de agir absolutamente de forma discricionária. Ocorrendo, uma limitação ao ente estatal para a prática de atos não definidos por lei, atípicos ou inominados, desta maneira há uma derivação do princípio da legalidade.
  • 7. Fases da formação do ato administrativo Assim como quaisquer atos jurídicos, para que o ato administrativo produza efeitos é imprescindível que esteja devidamente previsto no sistema jurídico, devendo ultrapassar algumas fases indispensáveis à sua constituição e atuação ao caso concreto, consoante a teoria chamada de teoria tripartite ou pontesiana, adotada no Brasil por Pontes de Miranda, como o plano de existência, validade e eficácia. Conforme vamos detalhar cada uma deles adiante; O plano da existência, ou também denominada perfeição, se refere ao ato que teve seu ciclo jurídico de formação encerrado, concluso, por ter esgotado todas as fases necessárias à sua construção, possuindo todos os elementos e requisitos necessários para que possa ser considerado um ato administrativo. Vale ressaltar que a existência jurídica, deve ser investigada a sob a ótica de um determinado ramo do direito, dado que o ato pode não existir para tal ramo do direito, no entanto, este ato cumpra os requisitos necessários para existência como ato de outra classe, ocasionando influências em outras categorias jurídicas. É imperioso trazer a baila os ensinamentos do doutrinador Celso Antônio de Bandeira de Mello, no qual é válido considerar que o ato administrativo possui dois elementos e dois pressupostos de existência. Os elementos de existência são conteúdo e forma, caracterizam aspectos intrínsecos do ato e os pressupostos se referem a objetos e referibilidade à função administrativa, constituindo pressupostos extrínsecos. Outro elemento exposto pelo mesmo doutrinador supracitado, é no tocante a forma do ato que preferimos denominar exteriorização do conteúdo, prevalecendo o Princípio da Publicidade, para que o ato produza seus efeitos perante a terceiros. E finalmente, para a existência como ato administrativo, é fundamental que o ato tenha sido praticado no exercício da função administrativa. Validade do ato administrativo No que concerne a validade ou regularidade do ato, é investigado o resultado da conformidade com os requisitos fixados na lei, ou com outro ato de grau mais elevado, para a sua perfeita elaboração. Caso o ato não seja adequado com a norma superior a situação, este, ao contrário será de invalidade. O entendimento doutrinário, no que se refere a condições de validade do ato administrativo, trata em requisitos, pressupostos ou elementos. Entretanto, concernente a
  • 8. denominação e a quantidade dos requisitos, ocorre uma dissonância entre os autores, prevalecendo basicamente dois posicionamentos mais importantes como: A visão tradicional, defendida por Hely Lopes Meirelles, que por sinal é a posição predominante nos concursos públicos, sendo amparada pelo art. 2º da lei nº. 4.717/65, da lei que regula a ação popular, separando o ato administrativo em cinco requisitos, bem como: competência, objeto, forma, motivo e finalidade Seguidamente a visão moderna, ilustrado por Celso Antônio Bandeira de Mello, apontando seis pressupostos de validade do ato administrativo, tais como: sujeito, motivo, requisitos procedimentais, finalidade, causa e formalização. Quanto à eficácia do ato administrativo, incorre neste plano a idoneidade que tem o ato administrativo para a produção de seus efeitos jurídicos, significa dizer que o ato está prontamente apto para atingir seu fim que foi destinado. O destino natural do ato administrativo é ser praticado com a finalidade de criar, declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações. Alexandre Mazza traz em sua doutrina, algumas situações que podem interferir na divulgação dos efeitos do ato administrativo, como: • A existência de vício são defeitos específicos que impedem a produção de seus efeitos comuns. • Condição suspensiva são atos ineficazes enquanto a situação de pendência não seja concluída, ocorrendo a suspensão da produção de efeitos até a realização de evento futuro e incerto. • Condição resolutiva é o acontecimento futuro e incerto, cuja ocorrência interrompe a produção de efeitos do ato administrativo. • Termo inicial está sujeito ao início da difusão de efeitos do ato a evento futuro e certo. • Termo final é aprovação dos efeitos do ato, por um determinado período de tempo. Com base no preceito doutrinário, os efeitos dos atos administrativos são fragmentados em três classes, tais como: efeitos típicos, são os próprios efeitos do ato; efeitos atípicos prodrômicos são efeitos prévios do ato, diferentemente da eficácia principal do ato e por fim, os efeitos atípicos reflexos, que são efeitos que atingem uma relação jurídica diferente daquela tratada no âmbito da conduta estatal, ocasionando assim, consequências a terceiros não previstos diretamente no ato.
  • 9. Mérito do ato administrativo O mérito ou também conhecido como merecimento é o aspecto do ato administrativo, que diz respeito a margem de liberdade, permitido somente os atos discricionários, onde o agente público decide, diante do caso concreto, sobre a melhor forma de atender ao interesse público, ficando submisso ao princípio da legalidade. Este se refere a um juízo de conveniência e oportunidade, formando assim o núcleo da função típica do poder executivo, sobre o qual é vedado de exercer o controle judicial sobre o mérito administrativo. Segundo Hely Lopes Meirelles, esse grau de liberdade pode consistir no motivo ou no objeto do ato discricionário. Apesar do entendimento tradicional, em regra não é admitido a revisão judicial com relação ao mérito dos atos discricionários, há uma exceção, ou melhor, uma tendência a aceitação da discricionariedade pelo controle jurisdicional do Estado. Principalmente com relação ao aspecto da proporcionalidade ou razoabilidade da decisão, ou através da teoria dos motivos determinantes ou a ausência de desvio de finalidade. No entanto, cabe salientar que não cabe ao poder judiciário substituir o administrador público, conforme aduz a jurisprudência a seguir: ADMINISTRATIVO. MILITAR. LICENÇA ESPECIAL. ARTIGO 68 DA LEI6.880/80. FRUIÇÃO. LEI 238/48. AUTORIZAÇÃO PELA AUTORIDADE COMPETENTE. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. MARGEM DE DISCRICIONARIEDADE. - Trata-se de ação mandamental objetivando a concessão da segurança, para garantir ao Impetrante o direito ao gozo da licença especial de seis meses, em único período, por ter exercido suas funções por mais de 10 anos consecutivos, nos termos do artigo 68, da Lei6.880/80. - É inegável a existência de uma margem discricionária ao ato administrativo, especialmente no tocante à autorização para o início da fruição da aludida licença, eis que é imprescindível a verificação, por parte da autoridade competente, quanto à conveniência e oportunidade do serviço na caserna, de acordo como disposto no art. 6º da Lei nº 238/48. - Não cabe ao Poder Judiciário determinar que a Administração Pública proceda ao ato de autorização, para que o militar goze de seu direito à licença especial, no momento desejado por ele, haja vista a margem de discricionariedade conferida, por lei, ao Administrador Militar, sob pena de incorrer em inobservância dos princípios constitucionais delineadores da atividade administrativa, inclusive o da separação dos poderes.
  • 10. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Quanto ao grau de liberdade iremos discorrer sobre os atos discricionários e atos vinculados. A mais importante classificação dos atos administrativos baseia-se no critério do grau de liberdade, dividindo os atos em vinculados e discricionários. Sendo que, os atos vinculados são aqueles praticados pela administração sem margem alguma de liberdade. Os atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito, que é o juízo de conveniência e oportunidade relacionado à prática do ato, entretanto, podem ser anulados por vício de legalidade. Os atos discricionários são praticados pela administração dispondo de margem de liberdade para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de atingir o interesse público. Eles são caracterizados pela existência de um juízo de conveniência e oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido como mérito, podendo tanto ser anulados na hipótese de vício de legalidade quanto revogados por razoes de interesse público. É interessante destacar que, estes estão sujeitos ao controle de legalidade perante o Judiciário. Vejamos seguinte julgado; ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. JUIZ SUBSTITUTO DA MAGISTRATURA DOESTADO DO CEARÁ. CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO. OPORTUNIDADE E CONVENIÊNCIA. EXIGÊNCIA DO ENUNCIADODA QUESTÃO NÃO VALORADA NO ESPELHO DE CORREÇÃO DA PROVA DE SENTENÇA PENAL. AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA E DA MORALIDADE. INCLUSÃODE NOVO ITEM NO ESPELHO DE CORREÇÃO. REDISTRIBUIÇÃO DOS PONTOS. 1. É cediço que o controle judicial do ato administrativo deve se limitar ao exame de sua compatibilidade com as disposições legais e constitucionais que lhe são aplicáveis, sob pena de restar configurada invasão indevidado Poder Judiciário na Administração Pública, em flagrante ofensa ao princípio da separação dos Poderes. 2. Desborda do juízo de oportunidade e conveniência do ato administrativo, exercido privativamentepelo administrador público; a fixação de critériosde correção de prova de concurso público que se mostrem desarrazoados e desproporcionais, o que permite ao Poder Judiciário realizar o controle do ato, para adequá-lo aos princípios que norteiam a atividade administrativa, previstos no art. 37 da Carta Constitucional. 3. Mostra-se desarrazoado e abusivo a Administração exigir do candidato, em prova de concurso público, aapreciação de determinado tema para, posteriormente, sequer levá-lo em consideração para a atribuiçãoda nota no momento da correção da prova. Tal proceder inquina o ato administrativo de irregularidade, pois atenta contra a confiança do candidato na administração, atuando sobre as expectativas legítimas das partes e a boa-fé objetiva, em flagrante ofensa ao princípio constitucional da moralidade administrativa.” (STJ, RMS 27566 / CE). A respeito dos atos simples, compostos e complexos, é imprescindível distinguirmos a definição de cada um.
  • 11. Os atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja singular ou colegiado. Assim, a vontade para a formação do ato deve ser unitária, sendo ela obtida por meio de uma votação em órgão colegiado ou manifestação de um agente, em órgãos singulares. Os atos compostos são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da verificação visto, aprovação, anuência, homologação ou de “de acordo”, como condição de exequibilidade. Vale acrescentar que, a existência, a validade e a eficácia dependem da manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas execução fica dependente até a manifestação do outro órgão (ato secundário). Já os atos complexos são formados pela conjugação de vontades de mais de um órgão ou agente, sendo que para a existência do presente ato esse último elemento é indispensável. Sendo assim, a diferença entre os atos complexos e compostos decorre do fato de que, a despeito de serem atos que dependem de mais de uma vontade para sua formação, no ato complexo, estas vontades são expedidas por órgãos independentes para formação de um ato, enquanto que no ato composto, haverá a manifestação de autoridades diversas, dentro de uma mesma estrutura orgânica, sendo que uma das condutas é meramente ratificadora e acessória em relação à outra. Para maior entendimento, vejamos o seguinte: RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. TERMO INICIAL. MANIFESTAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NO STF E NO STJ. 1. A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, em sintonia com a orientação consolidada no Supremo, decidiu que o ato de aposentadoria é complexo, não correndo o prazo decadencial antes do registro da aposentação no Tribunal de Contas. Precedentes do STJ e do Supremo. 2. A alegação de que o impetrante, ora agravado, não fez prova de que a aposentadoria pende de registro na Corte de Contas não prospera. Primeiramente, porque o ato de aposentação, segundo o acórdão recorrido, foi publicado em 21.9.2009, e o mandado de segurança impetrado pouco tempo depois, especificamente em 29.1.2010. Assim, não houve tempo hábil e suficiente, até a impetração, para que a aposentadoria fosse registrada no Tribunal de Contas do Estado do Pará. Em segundo lugar, porque o agravado alegou no recurso ordinário que a aposentadoria não foi registrada na Corte de Contas, não tendo sido a alegação contraditada pelo Estado, de modo que se tornou fato incontroverso. 3. Agravo regimental não provido.AgRg no RMS 33930 PA 2011/0040196- 1;Relator; Min. Castro Meira; Jul. 06/08/2013; segunda turma; Dje 26/08/2013. O STF já se manifestou nesse sentido, trazendo a seguinte Súmula Vinculante nº 3; Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultaranulação ou revogação de ato
  • 12. administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria,reforma e pensão. OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Existem outras classificações dos atos administrativos que estão vinculados a requisitos e ou critério que os definem de forma singular. Veremos a classificação quanto aos destinatários que são os atos gerais ou regulamentares que são dirigidos a uma quantidade indeterminável de destinatários, sendo estes, portadores de determinações, em regra, abstratas e impessoais, não podendo ser impugnados judicialmente até produzirem efeitos concretos em relação aos destinatários. Estes ganham publicidade por meio da publicação na imprensa oficial. Entretanto, os atos coletivos ou plúrimos são os expedidos em função de um grupo definido de destinatários. Já os atos individuais aqueles direcionados a um destinatário determinado, especificados no próprio ato. Nesses casos, não há uma descrição geral de atividade ou situação, mas sim a discriminação específica de quais agentes ou particulares se submetem às disposições. Ressalta-se que o ato individual pode-se referir a vários indivíduos, mas eles estarão todos explicitados no ato administrativo. No que tange à estrutura eles podem ser os atos concretos são os que regulam um caso, esgotando-se após a primeira aplicação. Enquanto que, atos abstratos ou normativos são os que se aplicam a uma quantidade indeterminável de situações concreta, não se esgotando a primeira aplicação, sua aplicação é continuada. Quanto ao alcance temos os atos internos são os que produzem efeitos dentro da administração, vinculados somente aos órgãos e agentes públicos, dispensando assim publicação na imprensa oficial. Já os atos externos, estes produzem efeitos perante terceiros. Em relação ao objeto os atos de império são os praticados pela administração em posição de superioridade diante do particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo direito privado. Na execução destas atividades, o poder público impõe obrigações, aplica penalidades, sem a necessidade de determinação judicial, em virtude da aplicação das regras que exorbitam o direito privado, sempre na busca do interesse da coletividade. Por óbvio, caso tenha sido praticados em desrespeito às normas vigentes, poderão ser anulados pela própria Administração Pública ou pelo poder Judiciário, sendo ainda possível sua revogação por razoes de interesse público, desde que devidamente justificadas.
  • 13. Os atos de expediente, estes dão andamento a processos administrativos, sem configurar uma manifestação de vontade do Estado, mas sim a execução de condutas previamente definidas. Considerados atos de rotina interna praticados por agentes subalternos sem competência decisória. Vale ressaltar, que os atos de Império e o de gestão ganharam grande ênfase no período absolutista. Pois era atribuído a responsabilidade dos atos de gestão ao Estado, dando continuidade à irresponsabilidade perante os mesmos. Quanto à manifestação de vontade estes podem ser atos unilaterais, que dependem tão somente de uma vontade. E os atos bilaterais dependem da anuência das duas partes. Em relação aos efeitos estes são atos ampliativos são os que aumentam a esfera de interesse do particular. E os atos restritivos, estes limitam a esfera de interesse do destinatário. No que concerne ao conteúdo podemos destacar: Os atos constitutivos, estes criam novas situações jurídicas, previamente inexistente, mediante a criação de novos direitos ou a extinção de prerrogativas anteriores estabelecidas. Os atos extintivos ou desconstitutivos extinguem situações jurídicas. Os atos declaratórios 1 ou enunciativos visam preservar direitos e afirmar situações preexistentes. Possuem efeitos retroativos, haja vista o fato de que não constituem situações, mas tão somente as apresentam, como ocorre com o ato de aposentadoria compulsória de um servidor público. Atos alienativos realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Atos modificativos alteram situações preexistentes. Atos abdicativos são aqueles em que o titular abre mão de um direito. Conforme posicionamento de Meirelles (2007, p. 174), a Administração Pública somente pode renunciar a direito se houver autorização legislativa. Essa restrição é decorrente do princípio da indisponibilidade do interesse público pela Administração. A despeito à situação jurídica que criam existem os autos – regra criam situações gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito adquirido e podendo ser revogado qualquer tempo. Os atos subjetivos criam situações particulares, concretas e pessoais, podendo ser modificadas pela vontade das partes. Os atos condição refere-se a submissão de alguém a situação criadas pelas atos – regra, sujeitando-se a alterações unilaterais. Quanto à eficácia identificamos os atos válidos praticados pela autoridade competente atendendo a todos os requisitos exigidos pela ordem jurídica. Os atos nulos são os expedidos 1 O ato declaratório da concessão de isenção tem efeito retroativo à data em que a pessoa reunia os pressupostos legais para o reconhecimento dessa qualidade. (STJ, AgRg no REsp 1170008 / SP).
  • 14. em desconformidade com as regras do sistema normativo. Estes possuem defeitos insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo e finalidade. Os atos anuláveis praticados pela administração pública com vícios sanáveis na competência ou na forma, admitindo convalidação. Assim, será executado, independente de intervenção do poder judiciário, contudo, poderá ser propiciada as garantias do devido processo legal. Os atos inexistentes possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação impeditivo da produção de qualquer efeito jurídico. Há flagrante ilegalidade, sendo esta manifesta. A imperfeição é de fácil visualização nesses atos, que não chegam a produzir efeitos. Já os atos irregulares são os portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer consequência na validade do ato. Em relação à exequibilidade iremos identificar os atos perfeitos são os que atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade. Os atos imperfeitos são os incompletos na sua formação. Os atos pendentes os que preenchem todos os elementos de existência e requisitos de validade, mas a irradiação de efeitos depende do implemento de condição suspensiva ou termo inicial. E os atos consumados ou exauridos são os que produzem todos os efeitos. É importante acrescentar que, o efeito produzido por um ato ilegal será o mesmo do ato legalmente editado. Entretanto, na correção do ato ilegal, os efeitos que decorreram deste serão apagados, em razão dos efeitos retroativos (ex tunc) da anulação. Quanto à retratabilidade temos os atos irrevogáveis são os insuscetíveis de revogação, como os atos vinculados, os exauridos, os geradores de direito subjetivo e os protegidos pela imutabilidade da decisão administrativa. Os atos revogáveis são aqueles sujeitos à possibilidade de extinção por revogação. Os atos suspensíveis praticados pela Administração com a possibilidade de ter os efeitos poderão ser suspensos diante de situações excepcionais. E por fim, os atos precários questão os expedidos pela Administração Pública pela criação de vínculos jurídicos efêmeros e temporários, passiveis de desconstituição a qualquer momento pela autoridade administrativa diante de razoes de interesse público superveniente. Pela sua própria natureza, não geram direito adquirido à permanência do benefício. Destacamos quanto ao modo de execução dos atos que são os autoexecutórios podendo estes serem executados pela Administração sem necessidade de ordem judicial. Já os atos não autoexecutórios dependem de intervenção do Poder Judiciário para produzir seus efeitos regulares.
  • 15. Quanto ao objetivo visado pela Administração iremos discorrer a respeito dos atos principais são aqueles com a existência bastante em si, não sendo praticados em função de outros atos. E os atos complementares que aprovam ou confirmam o ato principal, tendo como consequência a produção de efeitos deste. Os Atos intermediários ou preparatórios são os que concorrem para a prática de outro ato principal. Os atos – condição são os praticados como exigência para efetivação de outro ato. E por derradeiro os atos de jurisdição ou jurisdicionais são os praticados pela Administração Pública envolvendo uma decisão sobre matéria controvertida. Incide quanto à natureza da atividade à sua classificação se entende aos atos de administração ativa que criam uma utilidade pública. Os atos de administração consultiva que esclarecem, informam ou sugerem providências indispensáveis para a prática de um ato administrativo. Os atos de administração controladora são os que impedem ou autorizam a produção dos atos de administração ativa, servindo como mecanismo de exame da legalidade ou do mérito dos atos controlados. Os atos de administração verificadora apuram a existência de certo direito ou situação. E os atos de administração contenciosa que decidem no âmbito administrativo questões litigiosas. Em suma, no que tange à função da vontade administrativa é importante registar os atos negociais ou negócios jurídicos que produzem diretamente efeitos jurídicos. Enquanto que, os atos puros ou meros atos administrativos não produzem diretamente efeitos, mas funcionam como requisito para desencadear, no caso concreto, efeitos emanados diretamente da lei. ESPÉCIE DE ATOS ADMINISTRATIVOS A legislação elenca uma variedade de espécies de atos administrativos, todavia não os identifica mediante parâmetros objetivos, em virtude disso a doutrina sistematizou as inúmeras modalidades de atos. A disposição das espécies mais utilizada por toda doutrina foi a delineada pelo insigne Hely Lopes Meirelles. Tal doutrinador fragmentou os atos administrativos em cinco categorias sendo elas: atos normativos, atos ordinatórios, atos negociais, atos enunciativos e atos punitivos.
  • 16. Os atos normativossão atos genéricos e abstratos que são destinados a uma quantidade incerta de pessoas, devido ao potencial de sua abrangência. Essa modalidade ato administrativo decorre do poder normativo do Estado e tem o desiderato de criar normas gerais com fulcro na legislação existente, jamais produzindo novas situações. São atos normativos:  Regulamentos- são atos normativos privativos do chefe do Poder Executivo, com fulcro na redação do art. 84, IV da Carta Magna, ao qual é aplicado o princípio da simetria por tratar naquele artigo apenas de Presidente da República. Esse ato é manifestado através de Decreto, o qual é a forma, o modo de exteriorização do regulamento, sendo este o conteúdo daquele. Os regulamentos se classificam em: 1. Regulamentos executivos- os quais são editados para a efetivação da lei e visam pena complementar o texto legal, sendo vedada a inovação de novas circunstâncias que criam ou extinguem direitos e obrigações, sob pena de violação do Princípio da Legalidade. 2. Regulamentos autônomos-são atos que substituem a legislação, inovando o ordenamento jurídico. Esses atos versam sobre matérias que independem previsão legislativa. No tocante a tais atos sua aplicação é controversa, haja vista que o art. 84, IV, da CR/1988, aduz que compete privativamente ao Presidente da República a emissão de Decretos e Regulamentos que seguem estritamente o que a lei expõe. Contudo, hodiernamente a doutrina majoritária é adepta do entendimento de que com a modificação da Constituição Federal em 2001, com a Emenda Constitucional nº 32, passou a existir duas únicas formas de regulamentos autônomos no ordenamento jurídico pátrio. A referida EC 32/2001 introduziu no inciso VI do art. 84 a competência do Presidente da República para determinar a extinção de cargo público e versar da organização administrativa, desde que não cause aumento nas despesas, bem como na criação de órgão públicos. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça também adota o mesmo posicionamento ora mencionado aludindo em um dos seus julgados que, in verbis, os regulamentos autônomos vedados no ordenamento jurídico brasileiro, a não ser pela exceção do ar. 84, VI, da Constituição Federal. Assim, apena existe duas hipóteses de regulamentos autônomos do direito brasileiro, que são àquela explicitada em epígrafe, que estão estampadas no art. 84, VI, da Lei Maior.
  • 17.  Instruções normativas- são atos praticados por autoridades ou órgãos públicos que possuam atribuição para tanto, com o escopo de propiciar a execução de leis, assim como de atos normativos.  Regimentos- é o ato normativo destinado à regulação normas internas de órgãos colegiados e casas legislativas. Tal ato decorre do poder hierárquico, por isso seus efeitos não se aplicam aos particulares que não tem relação com a estrutura organizacional da entidade que editou o regimento.  Deliberações- são atos normativos que representam a decisão de órgão colegiado, expedida de acordo com a vontade da maioria das pessoas que lhe representam.  Resoluções- são hierarquicamente inferiores aos decretos e regulamentos, utilizados pelos Ministros de Estado, presidentes de tribunais, das casas legislativas, bem como de órgãos colegiados, que tratam de matéria de interesse específico dos órgãos citados. Os atos ordinatórios são atos de organização e estruturação interna oriunda do poder hierárquico. Esses atos visam a ordenação interna das entidades e órgãos que compõem a Administração Pública, logo, tais atos não abrange terceiros estranhos ao Estado. Ademais, essa categoria, em razão da sua destinação, poderá ser revogado a qualquer tempo por àqueles que o expediu. São atos ordinatórios:  Instruções- são ordens escritas e genéricas emanadas por um agente hierarquicamente superior, destinadas aos subordinados pra a efetivação de serviço público delimitado.  Circulares- são atos designados em face de servidores que executam atividades em situações específicas. O que os distingue das instruções é que esta não são gerais.  Avisos- são atos de prática exclusiva de Ministros de Estado para regular situações de competência interna do Ministério. Conforma a classificação de Matheus Carvalho, 2014, p. 277, tal ato é espécie de ato normativo.  Portarias- são atos administrativos internos que estabelecem ordens e determinações internas que tem como desiderato iniciar sindicâncias, processos administrativos, assim como designação de servidores para cargos secundários. São direcionadas a pessoas específicas no teor do ato administrativo.  Ordens de serviço- é a conduta do Estado que possui o espeque de estruturar o serviço interno do órgão através de determinações destinadas aso responsáveis por obras e serviços do governo autorizando que estas sejam iniciadas.
  • 18.  Ofícios- são atos que são representados por convites ou comunicados escritos direcionados à particulares ou à servidores, que tratam de temas administrativos ou referente à ordem social.  Despachos- são espécies de decisões de autoridades públicas sobre temas específicos, prolatadas no bojo de um processo ou em documentos, sob a responsabilidade daquelas autoridades. Atos negociais são atos administrativos no qual o Estado outorga ao particular alguns direitos por estes pleiteados, mediante requerimento regularmente elaborado pelo cidadão. Tal categoria não é um contrato administrativo, uma vez que advém de vontade unilateral do Estado, por isso a doutrina o classifica como ato administrativo ampliativo. Os atos negociais podem ser licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, visto, dispensas, renúncia, protocolo administrativo concessões ou permissões, todos esses modelos de atos administrativos negociais são revestidos da forma de alvará. Vejamos as especificidades de cada espécie de atos negociais:  Autorização- é uma espécie de ato unilateral, discricionário, precário e constitutivo, por meio do qual a Administração Pública concede autorização a um particular que utilize bem público consoante seu interesse, bem como concede o exercício de certas situações materiais que estão sujeitas a fiscalização, como por exemplo porte de arma de fogo ou autorização para funcionamento de instituição de ensino particular. Dessa forma, a doutrina divide a autorização em duas espécies: a autorização de polícia e a autorização de uso de bem público, os quais são dotados de natureza precária, em virtude de poderem ser desfeitos a qualquer tempo, sem direito de requere indenização. 1. Autorização de uso de bem público- o uso normal ou natural dos bens públicos é livre aos particulares. Entretanto, o uso anormal e privado de bem público necessita de autorização, devendo o Estado averiguar se tal autorização infringe não interesse coletivo de uso normal deste bem. Um exemplo dessa situação é autorização para realização de casamento na praia. 2. Autorização de polícia- são autorizações para que o particular realize atividades que serão fiscalizadas pelo poder estatal, em decorrência de envolver circunstância de grande importância social ou perigo que pode gerar na sociedade. Conforme o entendimento do STJ a autorização pode ser desfeita a qualquer momento, não configurando direito adquirido aos beneficiários.  Permissão- é ato discricionário e precário que confere ao particular o exercício de serviço de interesse precipuamente coletivo ou utilização anormal ou privativa de bem público. Para o
  • 19. doutrinador Matheus Carvalho e José dos Santos Carvalho Filho, a permissão de serviço público não constitui ato administrativo, todavia é uma espécie de contrato administrativo. No tocante a diferenciação entre permissão a autorização, para a doutrina tradicional, a primeira trata de situações permanentes, enquanto que a segunda versa sobre casos transitórios. No entanto, para os doutrinadores modernos a distinção que predomina é que a permissão cuida de interesse público, já a autorização é concedida no interesse particular. Nesse diapasão, importa trazer a baila também que existem alguns casos em que a precariedade da permissão será mitigada, em face da estipulação de prazo para o uso do bem. Vale ressaltar de igual modo que sempre que houver mais de um particular interessado em se beneficiar com o uso do bem público, será efetuado procedimento licitatório para decidir quem se beneficiará. Tal circunstância se dá com o lastro no princípio da impessoalidade, o qual está estampado no art. 37, caput, da Carta da República. Coaduna desse entendimento a doutrina majoritária, bem como o Superior Tribunal de Justiça, que decidiu nesse sentido em hipótese semelhante: PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N.º 282 E 356 DO STF. PERMISSÃO DE USO. PRECARIEDADE. REVOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO INDENIZATÓRIO. 1. O requisito do prequestionamento é indispensável, por isso que veda-se a apreciação, em sede de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de origem. 2. É que o artigo 159 do CCB não foi prequestionado, e na forma da Súmula 356/STJ "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento" (Súmula N.º 356/STJ). 3. A título de argumento obiterdictum, a revogação do direito de ocupação de imóvel público, quando legítima, de regra, não dá margem a indenização. Com efeito, quando existe o poder de revogar perante a ordem normativa, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro (Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, página 424). 4. In casu, consoante assentado no acórdão objurgado o recorrido só poderia outorgar o uso de área de suas dependências mediante o devido título jurídico, a saber, autorização, permissão ou concessão, título este que a autora não comprovou possuir. 5. A Permissão de uso de bem público é ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de ordem de inscrição) (Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, páginas 853/854). 6. O art. 71 do Decreto-lei 9.760/46, prevê que “ o ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil” . 7. A falta da comprovação da outorga do instrumento jurídico adequado para justificar o uso privativo de área de bem de uso especial da Administração, a demonstrar a regularidade da ocupação do local em que a recorrente montou o seu salão de beleza, restou assentada na Corte de origem, situação fática insindicável nesta seara processual ante o óbice da Súmula 7/STJ. 8. Recurso Especial não conhecido. (STJ, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 18/11/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA). (Grifo nosso).
  • 20.  Licença- é um ato unilateral, declaratório e vinculado, sendo uma representação do poder de polícia. Em razão desse ato negocial ser vinculado, apenas é necessário o preenchimento de pressupostos objetivos para que o Estado conceda a licença, possibilitando o exercício de certa atividade que estará adstrita a fiscalização estatal. Alguns exemplos são a licença para construir ou para exercer atividade profissional. A licença é um ato vinculado e em função disso a doutrina aduz que o mesmo não pode ser revogado, visto que não há nessa espécie análise com supedâneo nos quesitos de conveniência e oportunidade. No entanto, no respeitante a licença para construção e reforma, a doutrina e jurisprudência de posiciona majoritariamente no sentido de que surgindo fatos supervenientes, que envolvam interesse público, a referida licença poderá ser revogada, gerando a obrigação para o Estado de indenizar o particular pelos danos causados, sendo que estes deverão ser devidamente comprovados. Sendo tal circunstância um caso excepcional dentro das espécies de licenças. Na mesma acepção foi decisão do STJ ao julgar questão congênere: ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. APROVAÇÃO E LICENCIAMENTO DE EDIFICAÇÃO DE NOVE ANDARES NA ORLA MARÍTIMA EM CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO LOCAL E NORMAS DA ABNT. LAUDO PERICIAL CONCLUSIVO PELA INEXISTÊNCIA DE DANO AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE À CONCLUSÃO DA OBRA. VIOLAÇÃO AO ART. 1.299 DO CÓDIGO CIVIL CONFIGURADA. 1. Aprovado e licenciado o projeto para construção de edi fício pelo Poder Público Municipal, em obediência à legislação correspondente e às normas técnicas aplicáveis, a licença então concedida trará a presunção de legitimidade e definitividade, e somente poderá ser (a) cassada, quando comprovado que o projeto está em desacordo com os limites e termos do sistema jurídico em que aprovado; (b) revogada, quando sobrevier interesse público relevante, hipótese na qual ficará o Município obrigado a indenizar os prejuízos gerados pela paralisação e demolição da obra; ou (c) anulada, na hipótese de se apurar que o projeto foi aprovado em desacordo com as normas edilícias vigentes. 2. No caso, a licença para construir foi concedida em conformidade com o Código de Obras do Município de Osório (Lei n. 1.645, de 27 de novembro de 1978) e Código de Posturas do Município de Osório (Lei n. 3.147, de 17 de dezembro de 1999), além das normas da ABNT pertinentes, e não há nos autos qualquer informação de que a construção encontra-se em desconformidade com o projeto apresentado quando do licenciamento ou de qualquer outra irregularidade que obstaria o seguimento da obra. Tampouco se indica com precisão em que consiste os danos paisagísticos e ambientais que a construção do edifício irá ocasionar ao meio ambiente e aos munícipes . O que se tem é a suposição de que a construção de edifício de nove pavimentos poderá gerar prejuízos ao interesse público, pois prejudicaria o potencial turístico do Município, além de causar transtornos aos seus munícipes, o que foi devidamente refutado pela prova pericial realizada. Sendo assim, não cabe ao Judiciário determinar a paralisação e demolição da obra anulando, desta forma, aquele ato administrativo, porque importaria violação ao direito de construir delineado no art. 1.299 do Código Civil. 3. Recurso especial a que se dá provimento (STJ, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento: 07/08/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA). (Grifo nosso).
  • 21.  Admissão- é um ato unilateral e vinculado que propicia que particulares ingressem, usufruam de estabelecimentos públicos, mediante o cumprimento dos requisitos objetivos legais impostos. Um exemplo dessa situação é a admissão em escola pública. A admissão também pode ser compreendida, consoante o entendimento do ilustre Celso Antônio Bandeira de Melo, como a investidura precária que é concedida a particulares para ingressar no quadro público.  Aprovação- é um ato administrativo unilateral e discricionário que averigua preliminarmente ou a posteriori a legalidade e o mérito de outro ato como pressuposto para este produzir efeitos. Então a aprovação realiza o controle de legalidade e de mérito de conduta previamente efetivada pelo Estado.  Concessão- é a atribuição que o Poder Público viabiliza ao particular a utilização de um bem do domínio público, visando que este último explore o bem de acordo com sua destinação específica. A modalidade de maior notabilidade é a concessão de serviço público, a qual é um ato bilateral, sujeito a licitação nos moldes da espécie concorrência pública, por meio do qual o Estado cede a um particular a prestação de serviço público por prazo determinado, à custa de remuneração paga pelo usuário do serviço.  Visto- é um ato vinculado que tem o espeque de controlar a legitimidade formal algum ato efetuado por particular ou por agente público.  Homologação- constitui ato unilateral, vinculado que analisa a legalidade e a conveniência de ato emanado por outro agente da Administração Pública anteriormente. A homologação é o pressuposto para tornar o ato exequível.  Dispensa- é um ato discricionário que desonera o particular de efetivar determinada atividade.  Renúncia- configura ato unilateral, abdicativo, discricionário e irreversível, através do qual a Administração Pública declina direito ou até mesmo crédito em benefício de um particular.  Protocolo administrativo- é uma declaração administrativa realizada concomitantemente com o particular, que trata de efetivação de atividade ou privação de determinada atitude em prol dos interesses públicos e do particular, conjuntamente. Há também os atos enunciativos os quais apresentam opiniões, conclusões da Administração Pública, bem como podem atestar ou verificar determinadas situações que atingem o ente estatal.
  • 22. Parte da doutrina aduz que esses atos não são atos administrativos por não exteriorizar a vontade da Administração Pública, mas apenas ato praticado pelo ente estatal. Em face disso estipula-se que não são atos, contudo fatos administrativos que não estão condicionados a averiguação do mérito ou da legalidade. São atos enunciativos:  Atestado- ocorre quando o Poder Público comprova o acontecimento de determinadas situações fáticas transitórias, que não se encontra documentado nas repartições públicas.  Certidão- constitui ato através do qual o ente público certifica fato que já foi anteriormente registrado nos arquivos públicos.  Apostila ou averbação- configura ato que tem por desiderato de acrescentar informações em registro público.  Parecer- é o ato que emana opinião de órgão consultivo do ente público, que versa sobre tema de sua competência. Os pareceres poderão ser facultativos ou obrigatórios. Por somente declarar conclusão técnica sobre determinado tema, tal declaração não vincula/obriga a autoridade a qual é destinado. No que concerne à responsabilidade do parecerista, a doutrina majoritária entende que apenas será responsabilizado, quando o aquele emitir sua conclusão dolosamente ou com erro grosseiro, fundamentando que o administrador tem discricionariedade em concordar ou não com a opinião estampada no parecer. Dessa forma entende José dos Santos Carvalho Filho e Matheus Carvalho. Os pareceres podem ser: 1. Normativos- são aqueles que quando aprovados pela autoridade competente para tanto, transformam-se me normas obrigatórias. 2. Técnicos- é o pronunciamento que exige capacitação técnica especializada para emanar uma opinião da situação que lhe foi apresentada. E por fim Alexandre Mazza, Matheus Carvalho e diversos outros juristas que adotam a divisão das espécies dos atos elaborada por Hely Lopes Meirelles, elencam, in fine, os atos punitivos. Essa categoria decreta a aplicação de sanções em função da consumação de infrações administrativas por agentes públicos ou particulares. Tais atos podem advir tanto do poder disciplinar, como do poder de polícia. Configuram atos punitivos:  Multa- é uma espécie de punição imposta em dinheiro, destinadas àqueles que infringem determinações administrativas ou estipuladas por lei.
  • 23.  Interdição de atividade- constitui vedação administrativa para a execução de algumas atividades.  Destruição de coisas- ó o ato administrativo que deteriora o uso de determinados bens privados, seja em razão de serem inadequados para consumo ou por serem de comercialização defesa. É válido trazer a lume também que a doutrina especifica a classificação no que tange a forma e ao conteúdo do ato administrativo. O primeiro é a maneira que se exterioriza o teor da norma, enquanto que o segundo é a norma em si. Destarte, o decreto é o veículo dos regulamentos e de outros; o alvará veicula a autorização e as licenças; a resolução é a forma das deliberações colegiadas; o aviso é a exteriorização dos ofícios e instruções; e a portaria é o ato que conduz instruções, ordens de serviço e circulares. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO Depois de praticado e de produzir seus efeitos, o ato administrativo desaparece. A extinção pode ocorrer de forma automática, sem intervenção estatal, chamada de extinção de pleno direito ou ipso iure e também ocorre por força de um segundo ato normativo expedido com o escopo de eliminar o primeiro ato. Quando o ato não é eficaz, sua retirada ocorre pela revogação ou anulação. Em se tratando de atos eficazes, a extinção acontece pelos seguintes motivos: Extinção ipso iuri pelo cumprimento integral de seus efeitos. Quando o ato produz todos os efeitos para os quais foi expedido, ocorre sua extinção natural e de pleno direito. A extinção natural pode dar-se pelo esgotamento do conteúdo do ato, ocorrendo seu exaurimento, como acontece em um edital para compra de medicamentos, após concluído todo o processo. Pela execução material, isto é, quando a ordem expedida é cumprida, a exemplo do que acontece com a ordem de guinchamento de veículo executada. Também ocorre pelo implemento de condição resolutiva ou termo final, ou seja, ocorre o evento que prevê o fim de sua aplicabilidade, como acontece quando finda o prazo de validade da habilitação para conduzir veículos.
  • 24. Extinção ipso iuri pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto. Ocorre quando desaparece a pessoa ou objeto para os quais o ato se destina. Um exemplo disso é o ato que promove um servido, extingue-se com o falecimento do mesmo. Extinção por renúncia. Ocorre quando o próprio beneficiário do ato abre mão, voluntariamente, dos benefícios pelo ato proporcionados. É o que ocorre quando ocupante de cargo é exonerado a pedido. Por ultimo, a extinção pode ocorrer pela retirada do ato. Ocorre quando um ato posterior extingue o anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição. Revogaçãoé a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex nunc, praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse público, de acordo com a conveniência e oportunidade. Nessa senda, a Súmula nº 473 do STF enuncia: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” Em razão de uma causa superveniente, que altera o juízo de conveniência e oportunidade, a Administração decide, mediante expedição de novo ato administrativo, extinguir ato administrativo pretérito. Cumpre ressaltar que a revogação não é exatamente o ato, mas o efeito extintivo que é produzido pelo ato revocatório. Uma vez que envolve questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pela Administração Pública. A exceção ocorre quando outro Poder pratica ato no exercício de função atípica. Isto significa que a revogação é de atribuição da mesma autoridade que praticou a ato revogado. Não pode, desse modo, o Poder Judiciário se ismiscuir para revogar ato praticado por outro Poder. Cumpre ressaltar que existem atos administrativos que não podem, pela sua natureza ou pelo estágio de aplicabilidade, ser revogados. Dentre os quais estão os atos que geram direito adquirido; os já exauridos, isto é, já cumpriram totalmente o seu ciclo; atos vinculados; os enunciativos, como as certidões e os atos preclusos no curso de procedimento administrativo.
  • 25. A anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, que pode ser determinada pela Administração, bem como pelo Poder Judiciário, produzindo efeitos retroativos – extunc. Nessa toada, o artigo 53, da Lei 9.784/99, assim como a Súmula 473 do STF, alhures mencionada, estabelecem que a Administração pode revogar seus atos por motivo de conveniência e oportunidade e deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de ilegalidade. Dispõe o artigo 54, da citada Lei que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Lado outro, a anulação pelo Poder Judiciário de ato da Administração sujeita-se ao prazo prescricional de cinco anos, consoante art. 1º do Decreto n. 20.910/32. O ato nulo nasce conflitando o ordenamento jurídico, sendo que, em razão disso, sua anulação deve desconstituir os seus efeitos desde a origem, produzindo efeitos retroativos, extunc. Por esse motivo, como regra, a anulação do ato administrativo não gera dever de indenizar o particular prejudicado. Contudo, como exceção, pode o particular ter direito a indenização se comprovadamente sofreu dano para o qual não concorreu. A cassação é a modalidade de extinção do ato administrativo que ocorre quando o beneficiário deixa de preencher a condição necessária para permanência da vantagem. Um exemplo muito prático de cassação é o caso do condutor habilitado que fica sego, perdendo, por essa causa superveniente o direito de dirigir. A caducidade ou decaimento consiste na extinção do ato em consequência de expedição de norma legal proibindo o benefício ou condição que o ato autorizava. Tem efeito de anulação por causa superveniente. Um exemplo de tal forma de extinção é a proibição de utilizar um imóvel para fins comerciais em razão de aprovação de lei que torna a área exclusiva para uso residencial. Já a contraposição ocorre quando um segundo ato, expedido por autoridade diversa, produz efeitos contrapostos aos do ato inicial, gerando uma espécie de revogação praticada por autoridade distinta da que expediu o primeiro ato. É o que ocorre quando um ato nomeia um funcionaria e um segundo ato, a exoneração, extingue o primeiro. Por último, a convalidação é uma forma de suprir os defeitos considerados leves do ato para que se preserve a sua eficácia e é realizado por um segundo ato denominado de ato convalidatório. Este,tem natureza vinculada, constitutiva e de eficácia ex-tunc e, portanto, constitui-se num meio de restaurar a juridicidade e assim preservar a segurança jurídica.
  • 26. REFERÊNCIAS CARVAHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Editora Juspodivum, 2014. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2014 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013. MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004. SCATOLINO, Gustavo, TRINDADE, João. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Editora Juspodivum, 2014.