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DIREITO ADMINISTRATIVO 
A impetração de habeas data é cabível quando a informação for relativa ao próprio 
impetrante. Fora dessa hipótese a obtenção de informação sonegada pelo Estado pode 
ser viabilizada pela utilização de mandado de segurança individual e mandado de 
segurança coletivo. 
Princípio da autotutela 
A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de 
legalidade, e pode revogá -los por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos” 
Princípio da obrigatória motivação 
O princípio da obrigatória motivação impõe à Administração Pública o dever 
de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a prática 
do ato (art. 2º, parágrafo único, VII, da Lei n. 9.784/99). Assim, a validade do ato 
administrativo está condicionada à apresentação por escrito dos fundamentos 
fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada. 
a corrente majoritária defende que a motivação é obrigatória tanto 
nos atos vinculados quanto nos atos discricionários. 
dos atos que exigem motivação. Todo e qualquer ato administrativo 
deve ser motivado (posição mais segura para concursos) 
nomeação e exoneração de cargos comissionados: conhecidos como 
cargos “de confiança”, são de livre provimento dispensando motivação. 
Mas se for apresentado motivo falso ou inexistente, a exoneração de comissionado 
será nula (teoria dos motivos determinantes). 
A motivação deve ser apresentada simultaneamente ou no instante seguinte 
à prática do ato. 
A teoria dos motivos determinantes afirma que o motivo apresentado como 
fundamento fático da conduta vincula a validade do ato administrativo. Assim, 
havendo comprovação de que o alegado pressuposto de fato é falso ou inexistente, o ato 
torna -se nulo. Assim, por exemplo, se o infrator demonstrar que a infração não 
ocorreu, a multa é nula. Ainda nos casos em que a lei dispensa a apresentação de 
motivo, sendo apresentada razão falsa, o ato deve ser anulado. 
2.7.3 Princípio da finalidade 
Seu conteúdo obriga a Administração Pública a sempre agir, visando a defesa 
do interesse público primário. Em outras palavras, o princípio da finalidade proíbe 
o manejo das prerrogativas da função administrativa para alcançar objetivo diferente 
daquele definido na legislação. 
Desvio de finalidade, desvio de poder ou tresdestinação é defeito que torna 
nulo o ato administrativo quando praticado, tendo em vista fim diverso daquele
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência (art. 2º, parágrafo 
único, e, da Lei n. 4.717/65). 
No desvio de poder (ou de finalidade), o agente competente atua visando interesse 
alheio ao interesse público; no excesso de poder, o agente competente 
exorbita no uso de suas atribuições indo além de sua competência. 
Princípio da proporcionalidade 
Não se usam canhões para matar pardais 
2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei 
O respeito à proporcionalidade vincula a Administração Pública e o Poder 
Le gislativo. Fala -se, assim, em proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade 
na lei. 
A proporcionalidade perante a lei aplica -se ao administrador público, que 
deverá evitar exageros no modo de aplicação da lei ao caso concreto. 
Pelo contrário, a proporcionalidade na lei constitui exigência aplicável ao 
legislador, pois, no momento de criação da norma, está obrigado, sob pena de 
violação do devido processo legal material (art. 5º, LIV, da CF), a estabelecer penas 
adequadas à gravidade dos comportamentos a serem reprimidos. 
A responsabilidade do Estado por condutas comissivas é objetiva, não dependendo 
da comprovação de culpa ou dolo. Já nos danos por omissão, o dever de indenizar 
condiciona -se à demonstração de culpa ou dolo, submetendo -se à teoria subjetiva. 
2.7.7 Princípio da segurança jurídica 
Proibição de aplicação retroativa de novas interpretações de dispositivos legais e 
normas administrativas. 
Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII – 
interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do 
fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”. 
2.7.9 Princípio do controle judicial ou da sindicabilidade 
Preceitua que o Poder Judiciário detém ampla competência para investigar a 
legitimidade dos atos praticados pela Administração Pública, anulando -os em caso 
de ilegalidade (art. 5º, XXXV, da CF: “a lei não excluirá da apreciação do Poder 
Judiciário lesão ou ameaça a direito”). 
2.7.10 Princípios da continuidade do serviço público e da obrigatoriedade 
da fun ção administrativa 
O princípio da continuidade veda a interrupção na prestação dos serviços 
públicos. Por ser característica inerente ao regime jurídico dos serviços públicos, o 
dever de continuidade estende -se às formas indiretas de prestação, por meio de 
concessionários e permissionários. Isso porque a continuidade constitui garantia do 
usuário, que não se altera diante da forma de prestação do serviço. 
Entretanto, o art. 6º, § 3º, da Lei n. 8.987/95, na esteira do entendimento doutrinário 
majoritário e da jurisprudência do STJ, autoriza o corte no fornecimento do serviço, 
após prévio aviso, nos casos de: a) razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações;
e b) inadimplemento do usuário. 
2.7.11 Princípio da descentralização ou especialidade 
O princípio da descentralização ou especialidade recomenda que, sempre que 
possível, as funções administrativas devem ser desempenhadas por pessoas jurídicas 
autônomas, criadas por lei especificamente para tal finalidade. É o caso das 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista 
(art. 37, XIX, da CF). 
2.7.12 Princípio da presunção de legitimidade 
até prova em contrário, os atos administrativos são considerados válidos para o Direito, 
cabendo ao particular o ônus de provar eventual ilegalidade na sua prática. 
2.7.13 Princípio da isonomia 
O princípio da isonomia é preceito fundamental do ordenamento jurídico que 
impõe ao legislador e à Administração Pública o dever de dispensar tratamento 
igual a administrados que se encontram em situação equivalente. Exige, desse 
modo, uma igualdade na lei e perante a lei. tratar igualmente os iguais e 
desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades”. 
DESCONCENTRAÇÃO 
Na desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos públicos 
pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. 
Os órgãos não possuem capacidade processual pois não tem personalidade jurídica 
própria. 
DESCENTRALIZAÇÃO 
Já na descentralização, as competências administrativas são exercidas por pessoas 
jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
O instituto fundamental da descentralização é o de entidade. Nos termos do 
art. 1º, § 2º, II, da Lei n. 9.784/99, entidade é a unidade de atuação dotada de 
personalidade jurídica própria. Tendo personalidade autônoma, tais entidades 
respondem judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos. 
3.7 ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é composta por pessoas 
jurídicas autônomas com natureza de direito público ou de direito privado. 
1 
São pessoas de direito público: autarquias, fundações públicas, agências 
reguladoras e associações públicas. 
Possuem personalidade de direito privado: empresas públicas, sociedades 
de economia mista e fundações governamentais. 
3.7.1 Autarquias
Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à 
Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades 
típicas da Administração Pública. 
O conceito legislativo de autarquia é apresentado pelo art. 5º, I, do Decreto -Lei 
n. 200/67: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, 
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada. 
As autarquias possuem as seguintes características 
jurídicas: 
a) são pessoas jurídicas de direito público 
b) são criadas e extintas por lei específica 
afasta a possibilidade de criação de tais entidades por meio de leis 
a) multitemáticas. 
b) Em 
c) respeito ao princípio da simetria das formas, se 
d) a criação depende de lei, então a extinção de 
e) autarquia igualmente exige lei específica, sendo 
f) inaplicável o regime extintivo falimentar; 
dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia 
é capacidade de autogoverno representando um nível de liberdade na gestão de 
seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a 
independência 
Assim, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração 
Pública Direta, mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela 
ministerial 
. nunca exercem atividade econômica: 
autarquias somente podem desempenhar atividades típicas da Administração 
Pública (art. 5º, I, do Decreto -Lei n. 200/67), como prestar serviços públicos, 
exercer o poder de polícia ou promover o fomento 
são imunes a impostos: por força do art. 150, § 2º, da Constituição Federal, 
autarquias não pagam nenhum imposto. Em razão de a norma mencionar somente 
impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e 
contribuições especiais, são devidos normalmente. 
seus bens são públicos: os bens pertencentes às autarquias são revestidos dos 
atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade 
praticam atos administrativos: os atos praticados pelos agentes públicos pertencentes 
às autarquias classificam -se como atos administrativos sendo dotados de 
presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutorie dade; 
celebram contratos administrativos 
o regime normal de contratação é estatutário: em regra, os agentes públicos
pertencentes às autarquias ocupam cargos públicos, compondo a categoria dos 
servidores públicos estatutários. A contratação celetista é excepcional; 
possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: as autarquias possuem 
todos os privilégios processuais característicos da atuação da Fazenda Pública em juízo, 
como prazos em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar, desnecessidade de 
adiantar custas processuais e de anexar procuração do representante legal, dever de 
intimação pessoal, execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios etc. 
responsabilidade objetiva e direta: 
as autarquias respondem objetivamente, isto é, sem necessidade de comprovação de 
culpa ou dolo, pelos prejuízos causados por seus agentes a particulares. Além de 
objetiva, a responsabilidade também é direta, porque é a própria entidade que deve ser 
acionada judicialmente para reparar os danos patrimoniais que causar. A 
Administração Direta (entidades federativas) só poderá ser acionada em caráter 
subsidiário, vale dizer, na hipótese de a autarquia não possuir condições patrimoniais e 
orçamentárias de indenizar a integralidade do valor da condenação; 
3.7.2 Fundações públicas 
Fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas 
por lei específica mediante a afetação de um acervo patrimonial do Estado a 
uma dada finalidade pública. Exemplos: Funai, Funasa, IBGE, Funarte e Fundação 
Biblioteca Nacional. 
De acordo com o entendimento adotado pela maioria da doutrina e pela totalidade 
dos concursos públicos, as fundações públicas são espécies de autarquias 
revestindo -se das mesmas características jurídicas aplicáveis às entidades autárquicas. 
Podem exercer todas as atividades típicas da Administração Pública, como prestar 
serviços públicos e exercer poder de polícia. 
Agencias reguladoras 
As agências reguladoras são autarquias com regime especial, possuindo todas as 
características jurídicas das autarquias comuns mas delas se diferenciando pela 
presença de duas peculiaridades em seu regime jurídico: 
a) dirigentes estáveis: ao contrário das autarquias comuns, em que os dirigentes 
ocupam cargos em comissão exoneráveis livremente pelo Poder Executivo, nas agências 
reguladoras os dirigentes são protegidos contra o desligamento imotivado. 
mandatos fixos: diferentemente do que ocorre com as demais autarquias, nas 
agências reguladoras os dirigentes permanecem na função por prazo determinado 
sendo desligados automaticamente após o encerramento do mandato. 
é vedada a edição, pelas agências, de 
atos administrativos gerais e abstratos. 
3.7.4 Agências executivas
agências executivas é um título atribuído pelo governo federal a autarquias, 
fundações públicas e órgãos que celebrem contrato de gestão para ampliação de sua 
autonomia mediante a fixação de metas de desempenho. 
As características fundamentais das agências executivas são as seguintes: 
a) são autarquias, fundações e órgãos que 
recebem a qualificação por decreto do Presidente 
da República ou portaria expedida por 
Ministro de Estado; 
b) celebram contrato de gestão com o 
Ministério supervisor para ampliação da 
autonomia; 
c) possuem um plano estratégico de reestruturação 
e de desenvolvimento institucional, 
voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para redução de custos 
Existem somente no âmbito federal 
Associações públicas 
Consórcio 
público é o negócio jurídico plurilateral de 
direito público que tem por objeto medidas de 
mútua cooperação entre entidades federativas, 
resultando na criação de uma pessoa 
jurídica autônoma com natureza de direito 
privado ou de direito público. 
Os consórcios de direito privado não integram a Administração; 
associação pública: se as entidades 
consorciadas optarem por conferir natureza 
jurídica de direito público, a nova pessoa 
jurídica recebe a denominação de associação 
pública. De acordo com a regra prevista no art. 
6º da Lei n. 11.107/2005, a associação pública 
integra a Administração Pública Indireta 
de todos os entes consorciados. 
associações públicas são pessoas jurídicas de direito público 
interno pertencentes à Administração Pública Indireta. 
3.7.6 Empresas estatais 
Empresas públicas e sociedades de economia mista tem personalidade de direito 
privado. sofrem controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário; 
Dever de contratar mediante prévia li citação. obrigatoriedade de realização de 
concurso público proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas 
contratação de pessoal pelo regime celetista de emprego público, com exceção dos 
dirigentes, sujeitos ao regime comissionado (cargos “de confiança”); 
remuneração dos empregos não sujeita ao teto constitucional, exceto se receberem 
recursos públicos para pagamento
de despesas de pessoal ou de custeio em geral 
impossibilidade de falência 
3.7.6.1 Empresas públicas 
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização 
legislativa, com totalidade de capital público e regime organizacional livre. 
O conceito legislativo está previsto no art. 5º, II, do Decreto -Lei n. 200/67: 
empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, 
com patrimônio próprio e capital exclusivo da União todo capital é público: nas 
empresas públicas não existe dinheiro privado integrando Ko capital social 
suas demandas são de competência 
da Justiça Federal 
3.7.6.2 Sociedades de economia mista 
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, 
criadas mediante autorização legislativa, com maioria de capital público e 
organizadas obrigatoriamente como sociedades anônimas. 
demandas são julgadas na justiça comum 
estadual 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
Nem todo ato da Administração é ato administrativo. 
nem todo ato jurídico praticado pela Administração é ato administrativo; 
nem todo ato administrativo é praticado pela Administração. 
cinco atributos: a) presunção de 
legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; 
c) autoexecutoriedade; e) tipicidade 
o Judiciário não pode apreciar de ofício a nulidade do ato administrativo.18 
4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade 
O atributo da imperatividade significa que o ato administrativo pode criar 
unilateralmente obrigações aos particulares, independentemente da anuência destes. 
4.8.3 Exigibilidade 
A exigibilidade, portanto, resume -se ao poder de aplicar sanções administrativas, 
como multas, advertências e interdição de estabelecimentos comerciais. 
4.8.4 Autoexecutoriedade 
Trata -se de uma verdadeira “autoexecutoriedade” porque é realizada dispensando 
autorização judicial. 
São exemplos de autoexecutoriedade: 
a) guinchamento de carro parado em local proibido; 
b) fechamento de restaurante pela vigilância sanitária;
c) apreensão de mercadorias con traban 
deadas; 
d) dispersão de passeata imoral; 
e) demolição de construção irregular em 
área de manancial; 
f) requisição de escada particular para combater incêndio; 
g) interdição de estabelecimento comercial irregular; 
4.8.5 Tipicidade 
A tipicidade diz respeito à necessidade de respeitar -se a finalidade 
específica definida na lei para cada espécie de ato administrativo. Dependendo 
da finalidade que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido 
em lei.20 
Válida para todos os atos administrativos unilaterais, a tipicidade proíbe, 
por exemplo, que a regulamentação de dispositivo legal seja promovida utilizando- 
-se uma portaria, já que tal tarefa cabe legalmente a outra categoria de ato 
administrativo, o decreto. 
Os elementos de existência do ato adminidtrativo são conteúdo e forma. 
Objeto do ato administrativo é o bem ou a pessoa a que o ato faz referência. 
4.10 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO 
Mérito ou merecimento é a margem de liberdade que os atos discricionários 
recebem da lei para permitir aos agentes públicos escolher, diante da situação concreta, 
qual a melhor maneira de atender ao interesse público. Trata -se de um juízo de 
conveniência e oportunidade que constitui o núcleo da função típica do Poder 
Executivo, razão pela qual é vedado ao Poder Judiciário controlar o mérito do ato 
administrativo. essa margem de liberdade pode residir no motivo ou no objeto do ato 
discricionário. 
Motivo 
é 
r 
i 
t 
Objeto 
o juízo de oportunidade diz respeito ao momento e ao motivo 
ensejadores da prática do ato 
Quanto ao juízo de conveniência, relaciona -se diretamente com a escolha do 
conteúdo e a intensidade dos efeitos do ato jurídico praticado pela Administração.
4.11 REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
Competência ou sujeito: o primeiro requisito de validade do ato administrativo 
é denominado competência ou sujeito. A competência é requisito vinculado 
em regra, a competência administrativa pode ser transferida temporariamente mediante 
delegação ou avocação. Porém, são indelegáveis: competências exclusivas, a edição de 
atos normativos e a decisão de recursos (art. 13 da Lei n. 9.784/99). 
O objeto é requisito discricionário 
Forma: é requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os 
procedimentos prévios exigidos na expedição do ato administrativo. 
Motivo: é a situação de fato e o fundamento jurídico que autorizam a prática do ato. 
Constitui requisito discricionário porque pode abrigar margem de liberdade outorgada 
por lei ao agente público. 
Finalidade: requisito vinculado 
Atos vinculados são aqueles práticos pela Administração sem margem alguma de 
liberdade, pois a lei define de antemão todos os aspectos da conduta. 
Atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito, que é o 
juí zo de conveniência e oportunidade relacionado à prática do ato. Entretanto, podem 
ser anulados por vício de legalidade. 
Atos discricionários são praticados pela Administração dispondo de margem de 
liberdade para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor 
maneira de atingir o interesse público. 
Os atos discricionários são caracterizados pela existência de um juízo de conveniência 
e oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido como mérito. Por isso, podem 
tanto ser anulados na hipótese de vício de legalidade quanto revogados por razões de 
interesse público. 
Convém relembrar que os atos discricionários estão sujeitos a amplo controle de 
legalidade perante o Judiciário. Ao juiz é proibido somente revisar o mérito do ato 
Discricionário. 
atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja 
singular (simples singulares) ou colegiado (simples colegiais ou coletivos). 
atos compostos são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da 
verificação, visto, aprovação, anuência, homologação ou “de acordo” por parte de outro, 
como condição de exequibilidade. 
No ato composto, a existência, a validade e a eficácia dependem da manifestação do 
primeiro órgão (ato principal), mas a execução fica pendente até a manifestação do 
outro órgão (ato secundário).38,39 
atos complexos são formados pela conjugação de vontades de mais de um órgão.
A manifestação do segundo órgão é elemento de existência do ato complexo. Somente 
após, o ato torna -se perfeito. Com a in te gração da vontade do segundo órgão, é que 
passa a ser atacável pela via judicial ou administrativa. 
Simples Manifestação de um único órgão A vontade do único órgão torna o ato existente, válido e eficaz 
Mesmo se o órgão for colegiado, o ato é simples 
Composto Praticado por um órgão, mas sujeito à aprovação de outro EX Auto de infração que depende 
do visto de autoridade superior A vontade do segundo órgão é condição de exequibilidade do ato. 
Apareceu na prova “condição de exequibilidade”, o ato é composto. 
Complexo Conjugação de vontades de mais de um órgão EX Investidura de funcionário A vontade do 
segundo órgão é elemento de existência do ato. 
No ato complexo, as duas vontades se fundem na prática de ato uno. 
A competência para expedição de atos normativos é indelegável 
atos internos: produzem efeitos dentro da Administração, vinculando somente 
órgãos e agentes públicos. Por alcançarem somente o ambiente administrativo 
doméstico, não exigem publicação na imprensa oficial, bastando cientificar 
os interessados. Exemplos: portaria e instrução ministerial; 
atos externos: produzem efeitos perante terceiros. Exemplo: fechamento de 
estabelecimento e licença 
atos de império: praticados pela Administração em posição de superioridade 
diante do particular. Exemplos: desapropriação, multa, interdição de atividade 
atos de gestão: expedidos pela Administração em posição de igualdade perante o 
particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo direito privado. Exemplos: 
locação de imóvel, alienação de bens públicos; 
atos de expediente: dão andamento a processos administrativos. São atos de 
rotina interna praticados por agentes subalternos sem competência decisória. Exemplo: 
numeração dos autos do processo. 
atos unilaterais: dependem de somente uma vontade. Exemplo: licença 
atos bilaterais: dependem da anuência das duas partes. Exemplo: contrato 
administrativo. 
atos constitutivos: criam novas situações jurídicas. Exemplo: admissão de aluno 
em escola pública. 
atos extintivos ou desconstitutivos: extinguem situações jurídicas. Exemplo: 
demissão de servidor; 
atos declaratórios ou enunciativos: visam preservar direitos e afirmar situações 
preexistentes. Exemplos: certidão e atestado; 
atos alienativos: realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Exemplo: 
venda de bem público
atos modificativos: alteram situações preexistentes. Exemplo: alteração do local de 
reunião; 
atos abdicativos: aqueles em que o titular abre mão de um direito. Exemplo: renúncia 
à função pública. 
atos precários: expedidos pela Administração Pública para criação de vínculos 
jurídicos efêmeros e temporários, passíveis de desconstituição a qualquer momento 
pela autoridade administrativa diante de razões de interesse público superveniente. 
Pela sua própria natureza, não geram direito adquirido à permanência do benefício. 
Exemplo: autorização para instalação de banca de flores em calçada. 
4.13.3.12 Quanto ao modo de execução 
atos autoexecutórios: podem ser executados pela Administração sem necessidade de 
ordem judicial. Exemplo: requisição de bens; 
atos não autoexecutórios: dependem de intervenção do Poder Judiciário 
para produzir seus efeitos regulares. Exemplo: execução fiscal. 
Como regra geral, decretos e regulamentos não podem criar obrigações de fazer 
ou não fazer a particulares (art. 5º, II, da CF); 
ATOS ORDINATÓRIOS 
portarias:4São expedidas por chefes de órgãos e repartições públicas. As portarias 
nunca podem ser baixadas pelos Chefes do Executivo; 
4.14.3 Atos negociais 
licença: constitui ato administrativo unilateral, declaratório e vinculado 
que libera, a todos que preencham os requisitos legais, o desempenho de atividades 
em princípio vedadas pela lei. Trata -se de manifestação do poder de polícia 
administrativo desbloqueando atividades cujo exercício depende de autorização da 
Administração. Exemplo: licença para construir 
autorização: ato unilateral, discricionário,constitutivo e precário expedido para 
a realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse predominante do 
particular. Exemplos: porte de arma, mesas de bar em calçadas e autorização para 
exploração de jazida mineral. 
permissão: ato unilateral, discricionário (corrente majoritária) e precário que faculta 
o exercício de serviço de interesse coletivo ou a utilização de bem público. 
Difere da autorização porque a permissão é outorga no interesse predominante da 
coletividade.- toda permissão deve ser precedida de licitação. 
4.15 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
Retirada do ato: é a forma de extinção mais importante para provas e concursos
públicos. Ocorre com a expedição de um ato secundário praticado para extinguir 
ato anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação, 
caducidade e contraposição 
Por envolver questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pela Administração 
Pública, e não pelo Judiciário. 
A revogação é de competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado. 
Obs: Quando Judiciário e o Legislativo praticam 
atos administrativos no exercício de função atípica, a revogação pode ser por eles 
determinada. É vedado ao Judiciário revogar ato praticado por outro Poder. 
Além disso, a revogação só pode extinguir atos discricionários porque atos vinculados 
não admitem reavaliação do interesse público. 
a revogação produz efeitos futuros, não retroativos, ex nunc ou proativos. 
O ato revocatório é ato secundário, constitutivo e discricionário. 
O ato revocatório deve ter obrigatoriamente a mesma forma do ato revogado. 
A competência para revogar atos administrativos é intransmissível, irrenunciável 
e imprescritível. 
O ato anulatório tem natureza vinculada, sendo insuscetível de revogação. Por 
tal motivo, é impossível revogar a anulação. 
A revogação de atos precários ou de vigência indeterminada não gera, porém, 
dever de indenizar, pois neles a revogabilidade a qualquer tempo é inerente à natureza 
da vantagem estabelecida. 
Ao contrário da revogação, a anulação pode ter como sujeito ativo a Administração ou 
o Poder Judiciário. 
O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos 
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má -fé”. 
Já a anulação via Poder Judiciário é decorrente do controle externo exercido sobre a 
atividade administrativa e sujeita -se ao prazo prescricional de cinco anos (art. 1º do 
Decreto n. 20.910/32). 
São passíveis de convalidação os atos com defeito na competência ou na forma. 
Defeitos no objeto, motivo ou finalidade são insanáveis, obrigando a anulação do ato. 
A convalidação é uma decisão discricionária. 
5.2 PODER VINCULADO
Onde houver vinculação, o agente público é um simples 
executor da vontade legal. 
Na discricionariedade, o legislador atribui certa competência à Administração Pública, 
reservando uma margem de liberdade para que o agente público, diante da situação 
concreta, possa selecionar entre as opções predefinidas qual a mais apropriada para 
defender o interesse público. 
Importante destacar, ao final, que os autores são unânimes em admitir amplo controle 
judicial sobre o exercício do poder discricionário, exceto quanto ao mérito do ato 
administrativo. 
5.4 PODER DISCIPLINAR 
O poder disciplinar consiste na possibilidade de a Administração aplicar punições aos 
agentes públicos que cometam infrações funcionais. Assim, trata -se de poder 
interno, não permanente e discricionário. Interno porque somente pode ser exercido 
sobre agentes público, nunca em relação a particulares. 
Importante frisar que, constatada a infração, a Administração é obrigada a punir seu 
agente. É um dever vinculado. Mas a escolha da punição é discricionária. 
PODER HIERÁRQUICO 
Importante destacar que não existe hierarquia entre a Administração Direta 
e as entidades componentes da Administração Indireta. A autonomia característica das 
autarquias, fundações públicas e empresas governamentais repele qualquer 
subordinação de tais entidades perante a Administração Central. O poder hierárquico 
também não é exercido sobre órgãos consultivos. 
a delegação pode ser revogada a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
a regra é a delegabilidade da competência. Porém, a própria legislação assevera que 
três competências administrativas são indelegáveis: 
ato de caráter normativo 
recursos administrativos 
matérias de competência exclusiva 
5.5.2 Avocação de competência 
Diante de motivos relevantes devidamente justificados, o art. 15 da Lei n. 9.784/99 
permite que a autoridade hierarquicamente superior chame para si a competência de 
um órgão ou agente subordinado. 
5.6 SUPERVISÃO MINISTERIAL 
A supervisão ministerial, ou controle ministerial, é o poder exercido pelos 
Ministérios Federais, e pelas Secretarias Estaduais e Municipais, sobre órgãos e 
entidades pertencentes à Administração Pública Indireta. Como as entidades 
descentralizadas são dotadas de autonomia, inexiste subordinação hierárquica 
exercida pela Administração Direta sobre tais pessoas autônomas. Assim, os órgãos 
da Administração central desempenham somente um controle finalístico sobre
a atuação de autarquias, fundações públicas e demais entidades descentralizadas. 
Diante da autonomia das entidades descentralizadas, as decisões por elas expedidas, 
em princípio, não se sujeitam a recurso hierárquico dirigido ao Ministro de Estado da 
respectiva pasta. Porém, há casos excepcionais de expressa previsão legal de recurso 
contra decisão das entidades descentralizadas endereçado à Administração direta. É o 
chamado recurso hierárquico impróprio. 
O certo é que decretos e regulamentos são atos administrativos e, como tal, 
encontram -se em posição de inferioridade diante da lei, sendo -lhes vedado criar 
obrigações de fazer ou deixar de fazer aos 
particulares, sem fundamento direto na lei. 
não pode ser objeto de delegação a edição de atos de caráter 
normativo. 
Entretanto, o parágrafo único do art. 84 da Constituição Federal prevê a possibilidade 
de o Presidente da República delegar aos Ministros de Estado, ao 
Procurador -Geral da República ou ao Advogado -Geral da União a competência 
para dispor, mediante decreto, sobre as hipóteses do art. 84, parágrafo único, da CF, 
como os 
únicos casos admitidos de delegação de competência regulamentar. 
Poder de polícia é a atividade da Administração Pública, baseada na lei e na 
supremacia geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e 
propriedade dos particulares, regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, 
manifestando -se por meio de atos normativos ou concretos, em benefício do 
interesse público. 
natureza discricionária (regra geral): na esteira daquilo que tradicionalmente 
se compreende como a natureza jurídica do poder de polícia, trata -se de atribuição 
discricionária, exceção feita a casos raros, como a licença, em que prepondera o caráter 
vinculado da atribuição; 
o poder de polícia é; discricionário e é indelegável 
O tombamento não transforma a coisa tombada em bem público, mantendo -a no 
domínio do seu proprietário. Mas sujeita o dono a uma série de restrições extensivas 
também a terceiros. 
Responsabilidade objetiva do estado 
Divisor de águas no direito brasileiro, a Constituição de 1946 passou a adotar 
a teoria objetiva. 
A Carta de 1967, em seu art. 105, acrescentou a necessidade de comprovação de 
culpa ou dolo para responsabilização do agente público na ação regressiva. 
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, § 6º, estabelece que “as pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa 
O direito positivo brasileiro, com as exceções acima mencionadas, adota a 
responsabilidade objetiva na variação da teoria do risco administrativo. 
reconhece excludentes da responsabilidade estatal. Excludentes são circunstâncias que, 
ocorrendo, afastam o dever de indenizar. São três: 
culpa exclusiva da vítima ocorre culpa exclusiva da vítima quando o prejuízo é 
consequência da intenção deliberada do próprio prejudicado. 
b) força maior: é um acontecimento involuntário, imprevisível e incontrolável 
que rompe o nexo de causalidade entre a ação estatal e o prejuízo sofrido pelo 
particular. Exemplo: erupção de vulcão que destrói vila de casas. 
culpa de terceiro ocorre quando o prejuízo pode ser atribuído a pessoa estranha 
aos quadros da Administração Pública. 
O caso fortuito não exclui a responsabilidade estatal; Exemplo: rompimento de 
adutora. 
Para configuração da responsabilidade estatal é irrelevante a licitude ou ilicitude 
do ato lesivo, bastando que haja um prejuízo decorrente de ação ou omissão 
de agente público para que surja o dever de indenizar. 
6.11 RELAÇÕES DE CUSTÓDIA 
Por isso, a responsabilidade estatal é objetiva inclusive quanto a atos de terceiros 
Os exemplos mais comuns são: o preso morto na cadeia por outro detento; a criança 
vítima de briga dentro de escola pública; bens privados danificados em galpão da 
Receita Federal. 
Quanto ao fato de terceiro, não constitui excludente da responsabilidade nos casos de 
custódia, em razão do mais acentuado dever de vigilância e de proteção atribuído ao 
Estado nessas relações de sujeição especial. 
O prazo prescricional para propositura da ação indenizatória é de três anos contatos 
da ocorrência do evento danoso 
6.14 AÇÃO REGRESSIVA 
A ação regressiva é proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, 
nos casos de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da CF). Tem como pressuposto já ter sido o 
Estado condenado na ação indenizatória proposta pela vítima. 
baseado no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, de que a ação regressiva é 
imprescritível. 
Entretanto, quando se tratar de dano causado por agente ligado a empresas públicas, 
sociedades de economia mista, fundações governamentais, concessionários e
permissionários, isto é, para pessoas jurídicas de direito privado, o prazo é de três 
anos (art. 206, § 3º, V, do CC) contados do trânsito em julgado da decisão condenatória. 
6.16 RESPONSABILIDADE DOS CONCESSIONÁRIOS 
O art. 2º, III, da Lei n. 8.987/95 define concessão de serviço público: “a delegação 
de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade 
de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. 
Assim, a responsabilidade primária pelo ressarcimento de danos decorrentes da 
prestação é do concessionário, cabendo ao Estado concedente responder em caráter 
subsidiário. art. 37, § 6º, primeira parte, da Constituição Federal: “As 
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros”. 
Toda entidade governamental, de qualquer Poder, assim como instituições privadas 
mantidas com auxílio de verbas públicas, deve licitar. 
Licitações 
Mesmo após a realização da licitação, “a Administração Pública não é obrigada a 
celebrar o contrato”, de modo que o vencedor do procedimento licitatório possui 
somente expectativa de direito à celebração do contrato, e não direito adquiri do; 
segundo a Constituição Federal de 1988, a competência para legislar sobre licitações 
é privativa da União, mas a doutrina considera que a competência é concorrente. 
7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econômica 
Empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de 
direito privado pertencentes à Administração Pública indireta e, nessa condição, 
encontram -se submetidas ao dever de licitar. 
Contratos administrativos 
desigualdade entre as partes: no contrato administrativo, as partes envolvidas 
não estão em posição de igualdade. Isso porque o interesse público defendido 
pela Administração é juridicamente mais relevante do que o interesse privado do 
contratado. Por isso, ao contrário da horizontalidade vigente nos contratos privados, 
os contratos administrativos caracterizam -se pela verticalidade, pois a Administração 
Pública ocupa uma posição de superioridade diante do particular, revelada 
pela presença de cláusulas exorbitantes que conferem poderes especiais à 
Administração contratante; 
excepcionalidade dos contratos de atribuição: no Direito Administrativo, 
predominam contratos de colaboração, que são aqueles firmados no interesse da 
Administração.Os contratos de atribuição constituem exceções, pois neles prepondera o 
interesse particular;
Importante destacar que nem todos os serviços públicos admitem delegação 
de sua prestação a terceiros mediante contrato de concessão. Assim, são insuscetíveis 
de concessão a terceiros: 
a) os serviços públicos não privativos do Estado: como é o caso dos serviços 
de saúde e educação, cuja prestação é constitucionalmente facultada aos particulares 
mediante simples autorização do Estado; 
a legislação brasileira trata da permissão como um contrato de adesão. É o 
que se depreende da leitura do art. 40 da Lei n. 8.987/95: “A permissão de serviço 
público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos 
desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto 
à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente”. 
A precariedade significa, afinal, que a Administração dispõe de poderes para, 
flexivelmente, estabelecer alterações ou encerrá -la, a qualquer tempo, desde que 
fundadas razões de interesse público o aconselhem, sem obrigação de indenizar o 
permissionário”.1 
8.11.13 Contrato de convênio 
Convênio é o acordo administrativo multilateral firmado entre entidades públicas 
de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares,14 visando a 
cooperação recíproca para alcançar objetivos de interesse comum a todos os 
conveniados. 
Os convênios diferem dos consórcios, essencialmente, quanto a dois pontos: 
a) convênios podem ser celebrados entre quaisquer entidades públicas, ou 
entre estas e organizações particulares; consórcios são firmados somente entre 
entidades federativas; 
Assim, podemos conceituar agentes públicos como “todos aqueles que têm 
uma vinculação profissional com o Estado, mesmo que em caráter temporário 
ou sem remuneração” 
9.3 OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSÃO 
Conhecidos popularmente como “cargos de confiança”, os cargos em comissão 
ou comissionados estão reservados a atribuições de direção, chefia e assessoramento 
(art. 37, V, da CF). Qualquer outra atribuição de função a comissionados 
– e que não envolva direção, chefia ou assessoramento – deve ser considerada 
como inconstitucional. 
Tais cargos são acessíveis sem concurso público, mas providos por nomeação política. 
De igual modo, a exoneração é ad nutum, podendo os comissionados ser desligados do 
cargo imotivadamente, sem necessidade de garantir contraditório, ampla defesa e 
direito ao devido processo legal. 
Não se deve confundir, porém, cargo de confiança (comissionado) com função de 
confiança. As funções de confiança também se relacionam exclusivamente com 
atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF), mas só podem ser 
exercidas por servidores de carreira.
Pressupõem, portanto, que o indivíduo que irá exercer a função de confiança pertença 
aos quadros de pessoal da Administração. Exemplo: a função de chefia na procuradoria 
do município só pode ser exercida por um procurador concursado. A livre nomeação 
para funções de confiança, portanto, depende de vinculação prévia com o serviço 
público. 
A contratação temporária, como se nota, não se rege pela Lei n. 8.112/90 
– o Estatuto do Servidor Público Federal. 
Após a posse, os empregados públicos não têm estágio probatório, mas se sujeitam 
ao período de experiência com duração de noventa dias, previsto no art. 455, 
parágrafo único, da Consolidação das Leis do Trabalho. 
É relevante destacar que o art. 118 da Lei n. 8.112/90, em que pese ser esta uma lei 
aplicável somente ao âmbito da União, estende a proibição de acumular cargos ou 
empregos públicos às entidades da administração indireta do Distrito Federal, dos 
Estados, dos Territórios e dos Municípios. 
Tradicionalmente, a doutrina pátria sempre sustentou que a aprovação em 
concurso público gera ao candidato somente expectativa de direito, e não direito 
adquirido à posse no cargo. 
A Lei n. 8.112, de 11 -12 -1990, institui o “regime jurídico dos servidores públicos 
civis da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações 
públicas federais”, sendo conhecida como Estatuto do Servidor Público Federal. 
Trata -se de lei aplicável somente no âmbito federal, sujeitando especificamente 
os ocupantes de cargos públicos e cargos em comissão da União, bem como suas 
pessoas jurídicas de direito público, isto é, as autarquias, fundações públicas, 
agências reguladoras e associações públicas federais. 
Quanto aos ocupantes de cargos públicos estaduais, distritais e municipais, 
suas regras de atuação devem ser estabelecidas em leis próprias promulgadas em 
cada uma das esferas federativas. 
A investidura em cargo público ocorre com a posse. 
A nomeação em caráter efetivo é a única forma de provimento originário na 
medida em que não depende de prévia relação jurídica do servidor com o Estado, 
controle de mérito: é exercido somente pela própria Administração quanto 
aos juízos de conveniência e oportunidade de seus atos. Não se admite controle 
do mérito de atos administrativos pelo Poder Judiciário, exceto quanto aos atos 
praticados pelo próprio Judiciário no exercício de função atípica. Exemplo: revogação 
de ato administrativo. 
16.5 CONTROLE ADMINISTRATIVO 
O controle administrativo é fundamentado no poder de autotutela que a 
Administração exerce sobre seus próprios atos. Tem como objetivos a confirmação, 
correção ou alteração de comportamentos administrativos.2 
Os meios de controle administrativo são a supervisão ministerial sobre as
entidades descentralizadas e o controle hierárquico típico dos órgãos da 
Administração direta. 
16.5.1 Recurso hierárquico próprio e impróprio 
Quanto aos recursos hierárquicos, a doutrina identifica duas categorias: 
a) recurso hierárquico próprio: é aquele endereçado à autoridade superior 
à que praticou o ato recorrido. Como tal recurso é inerente à organização escalonada 
da Administração, pode ser interposto sem necessidade de previsão legal. 
Exemplo: recurso contra autuação dirigido à chefia do setor de fiscalização; 
2 
b) recurso hierárquico impróprio: dirigido à autoridade que não ocupa 
posição de superioridade hierárquica em relação a quem praticou o ato recorrido. 
Tal modalidade de recurso só pode ser interposta mediante expressa previsão 
legal. Exemplo: recurso contra decisão tomada por autarquia endereçado ao Ministro 
da pasta a qual a entidade recorrida está vinculada. 
art. 49, V: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os 
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos 
limites de delegação legislativa” 
Os Tribunais de Contas têm competência para fiscalização de quaisquer entidades 
públicas ou privadas que utilizem dinheiro público, incluindo as contas do Ministério 
Público, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. 
16.7 CONTROLE JUDICIAL 
O controle judicial das atividades administrativas 
é realizado sempre mediante provocação, 
17.2 LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO – 
N. 9.784/99 
Trata -se de uma lei aplicável exclusivamente ao âmbito da União, possuindo 
natureza jurídica de lei federal na medida em que não vincula Estados, Distrito 
Federal e Municípios. A Lei n. 9.784/99 também é aplicável ao Legislativo e ao 
Judiciário quando atua rem no exercício de função atípica. 
Por isso, o art. 5º da Lei n. 9.784/99 afirma que o processo administrativo pode iniciar 
–se de ofício ou a pedido do interessado 
Importante destacar que a capacidade, para fins de processo administrativo, é conferida 
aos maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio 
(art. 10 da Lei n. 9.784/99). 
Em nenhuma hipótese, podem ser objeto 
de delegação: a) a edição de atos de caráter 
normativo; b) a decisão de recursos administrativos; 
c) as matérias de competência 
exclusiva do órgão ou autoridade. 
delegação e avocação constituem exceções à regra geral da indelegabilidade de 
competências administrativas.
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Resumo de Direito administrativo do livro de Alexandre Mazza

  • 1. DIREITO ADMINISTRATIVO A impetração de habeas data é cabível quando a informação for relativa ao próprio impetrante. Fora dessa hipótese a obtenção de informação sonegada pelo Estado pode ser viabilizada pela utilização de mandado de segurança individual e mandado de segurança coletivo. Princípio da autotutela A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá -los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos” Princípio da obrigatória motivação O princípio da obrigatória motivação impõe à Administração Pública o dever de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a prática do ato (art. 2º, parágrafo único, VII, da Lei n. 9.784/99). Assim, a validade do ato administrativo está condicionada à apresentação por escrito dos fundamentos fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada. a corrente majoritária defende que a motivação é obrigatória tanto nos atos vinculados quanto nos atos discricionários. dos atos que exigem motivação. Todo e qualquer ato administrativo deve ser motivado (posição mais segura para concursos) nomeação e exoneração de cargos comissionados: conhecidos como cargos “de confiança”, são de livre provimento dispensando motivação. Mas se for apresentado motivo falso ou inexistente, a exoneração de comissionado será nula (teoria dos motivos determinantes). A motivação deve ser apresentada simultaneamente ou no instante seguinte à prática do ato. A teoria dos motivos determinantes afirma que o motivo apresentado como fundamento fático da conduta vincula a validade do ato administrativo. Assim, havendo comprovação de que o alegado pressuposto de fato é falso ou inexistente, o ato torna -se nulo. Assim, por exemplo, se o infrator demonstrar que a infração não ocorreu, a multa é nula. Ainda nos casos em que a lei dispensa a apresentação de motivo, sendo apresentada razão falsa, o ato deve ser anulado. 2.7.3 Princípio da finalidade Seu conteúdo obriga a Administração Pública a sempre agir, visando a defesa do interesse público primário. Em outras palavras, o princípio da finalidade proíbe o manejo das prerrogativas da função administrativa para alcançar objetivo diferente daquele definido na legislação. Desvio de finalidade, desvio de poder ou tresdestinação é defeito que torna nulo o ato administrativo quando praticado, tendo em vista fim diverso daquele
  • 2. previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência (art. 2º, parágrafo único, e, da Lei n. 4.717/65). No desvio de poder (ou de finalidade), o agente competente atua visando interesse alheio ao interesse público; no excesso de poder, o agente competente exorbita no uso de suas atribuições indo além de sua competência. Princípio da proporcionalidade Não se usam canhões para matar pardais 2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei O respeito à proporcionalidade vincula a Administração Pública e o Poder Le gislativo. Fala -se, assim, em proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei. A proporcionalidade perante a lei aplica -se ao administrador público, que deverá evitar exageros no modo de aplicação da lei ao caso concreto. Pelo contrário, a proporcionalidade na lei constitui exigência aplicável ao legislador, pois, no momento de criação da norma, está obrigado, sob pena de violação do devido processo legal material (art. 5º, LIV, da CF), a estabelecer penas adequadas à gravidade dos comportamentos a serem reprimidos. A responsabilidade do Estado por condutas comissivas é objetiva, não dependendo da comprovação de culpa ou dolo. Já nos danos por omissão, o dever de indenizar condiciona -se à demonstração de culpa ou dolo, submetendo -se à teoria subjetiva. 2.7.7 Princípio da segurança jurídica Proibição de aplicação retroativa de novas interpretações de dispositivos legais e normas administrativas. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”. 2.7.9 Princípio do controle judicial ou da sindicabilidade Preceitua que o Poder Judiciário detém ampla competência para investigar a legitimidade dos atos praticados pela Administração Pública, anulando -os em caso de ilegalidade (art. 5º, XXXV, da CF: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”). 2.7.10 Princípios da continuidade do serviço público e da obrigatoriedade da fun ção administrativa O princípio da continuidade veda a interrupção na prestação dos serviços públicos. Por ser característica inerente ao regime jurídico dos serviços públicos, o dever de continuidade estende -se às formas indiretas de prestação, por meio de concessionários e permissionários. Isso porque a continuidade constitui garantia do usuário, que não se altera diante da forma de prestação do serviço. Entretanto, o art. 6º, § 3º, da Lei n. 8.987/95, na esteira do entendimento doutrinário majoritário e da jurisprudência do STJ, autoriza o corte no fornecimento do serviço, após prévio aviso, nos casos de: a) razões de ordem técnica ou de segurança das instalações;
  • 3. e b) inadimplemento do usuário. 2.7.11 Princípio da descentralização ou especialidade O princípio da descentralização ou especialidade recomenda que, sempre que possível, as funções administrativas devem ser desempenhadas por pessoas jurídicas autônomas, criadas por lei especificamente para tal finalidade. É o caso das autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 37, XIX, da CF). 2.7.12 Princípio da presunção de legitimidade até prova em contrário, os atos administrativos são considerados válidos para o Direito, cabendo ao particular o ônus de provar eventual ilegalidade na sua prática. 2.7.13 Princípio da isonomia O princípio da isonomia é preceito fundamental do ordenamento jurídico que impõe ao legislador e à Administração Pública o dever de dispensar tratamento igual a administrados que se encontram em situação equivalente. Exige, desse modo, uma igualdade na lei e perante a lei. tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades”. DESCONCENTRAÇÃO Na desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. Os órgãos não possuem capacidade processual pois não tem personalidade jurídica própria. DESCENTRALIZAÇÃO Já na descentralização, as competências administrativas são exercidas por pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. O instituto fundamental da descentralização é o de entidade. Nos termos do art. 1º, § 2º, II, da Lei n. 9.784/99, entidade é a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica própria. Tendo personalidade autônoma, tais entidades respondem judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos. 3.7 ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza de direito público ou de direito privado. 1 São pessoas de direito público: autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas. Possuem personalidade de direito privado: empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais. 3.7.1 Autarquias
  • 4. Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração Pública. O conceito legislativo de autarquia é apresentado pelo art. 5º, I, do Decreto -Lei n. 200/67: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. As autarquias possuem as seguintes características jurídicas: a) são pessoas jurídicas de direito público b) são criadas e extintas por lei específica afasta a possibilidade de criação de tais entidades por meio de leis a) multitemáticas. b) Em c) respeito ao princípio da simetria das formas, se d) a criação depende de lei, então a extinção de e) autarquia igualmente exige lei específica, sendo f) inaplicável o regime extintivo falimentar; dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia é capacidade de autogoverno representando um nível de liberdade na gestão de seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a independência Assim, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial . nunca exercem atividade econômica: autarquias somente podem desempenhar atividades típicas da Administração Pública (art. 5º, I, do Decreto -Lei n. 200/67), como prestar serviços públicos, exercer o poder de polícia ou promover o fomento são imunes a impostos: por força do art. 150, § 2º, da Constituição Federal, autarquias não pagam nenhum imposto. Em razão de a norma mencionar somente impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais, são devidos normalmente. seus bens são públicos: os bens pertencentes às autarquias são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade praticam atos administrativos: os atos praticados pelos agentes públicos pertencentes às autarquias classificam -se como atos administrativos sendo dotados de presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutorie dade; celebram contratos administrativos o regime normal de contratação é estatutário: em regra, os agentes públicos
  • 5. pertencentes às autarquias ocupam cargos públicos, compondo a categoria dos servidores públicos estatutários. A contratação celetista é excepcional; possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: as autarquias possuem todos os privilégios processuais característicos da atuação da Fazenda Pública em juízo, como prazos em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar, desnecessidade de adiantar custas processuais e de anexar procuração do representante legal, dever de intimação pessoal, execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios etc. responsabilidade objetiva e direta: as autarquias respondem objetivamente, isto é, sem necessidade de comprovação de culpa ou dolo, pelos prejuízos causados por seus agentes a particulares. Além de objetiva, a responsabilidade também é direta, porque é a própria entidade que deve ser acionada judicialmente para reparar os danos patrimoniais que causar. A Administração Direta (entidades federativas) só poderá ser acionada em caráter subsidiário, vale dizer, na hipótese de a autarquia não possuir condições patrimoniais e orçamentárias de indenizar a integralidade do valor da condenação; 3.7.2 Fundações públicas Fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei específica mediante a afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade pública. Exemplos: Funai, Funasa, IBGE, Funarte e Fundação Biblioteca Nacional. De acordo com o entendimento adotado pela maioria da doutrina e pela totalidade dos concursos públicos, as fundações públicas são espécies de autarquias revestindo -se das mesmas características jurídicas aplicáveis às entidades autárquicas. Podem exercer todas as atividades típicas da Administração Pública, como prestar serviços públicos e exercer poder de polícia. Agencias reguladoras As agências reguladoras são autarquias com regime especial, possuindo todas as características jurídicas das autarquias comuns mas delas se diferenciando pela presença de duas peculiaridades em seu regime jurídico: a) dirigentes estáveis: ao contrário das autarquias comuns, em que os dirigentes ocupam cargos em comissão exoneráveis livremente pelo Poder Executivo, nas agências reguladoras os dirigentes são protegidos contra o desligamento imotivado. mandatos fixos: diferentemente do que ocorre com as demais autarquias, nas agências reguladoras os dirigentes permanecem na função por prazo determinado sendo desligados automaticamente após o encerramento do mandato. é vedada a edição, pelas agências, de atos administrativos gerais e abstratos. 3.7.4 Agências executivas
  • 6. agências executivas é um título atribuído pelo governo federal a autarquias, fundações públicas e órgãos que celebrem contrato de gestão para ampliação de sua autonomia mediante a fixação de metas de desempenho. As características fundamentais das agências executivas são as seguintes: a) são autarquias, fundações e órgãos que recebem a qualificação por decreto do Presidente da República ou portaria expedida por Ministro de Estado; b) celebram contrato de gestão com o Ministério supervisor para ampliação da autonomia; c) possuem um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para redução de custos Existem somente no âmbito federal Associações públicas Consórcio público é o negócio jurídico plurilateral de direito público que tem por objeto medidas de mútua cooperação entre entidades federativas, resultando na criação de uma pessoa jurídica autônoma com natureza de direito privado ou de direito público. Os consórcios de direito privado não integram a Administração; associação pública: se as entidades consorciadas optarem por conferir natureza jurídica de direito público, a nova pessoa jurídica recebe a denominação de associação pública. De acordo com a regra prevista no art. 6º da Lei n. 11.107/2005, a associação pública integra a Administração Pública Indireta de todos os entes consorciados. associações públicas são pessoas jurídicas de direito público interno pertencentes à Administração Pública Indireta. 3.7.6 Empresas estatais Empresas públicas e sociedades de economia mista tem personalidade de direito privado. sofrem controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário; Dever de contratar mediante prévia li citação. obrigatoriedade de realização de concurso público proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas contratação de pessoal pelo regime celetista de emprego público, com exceção dos dirigentes, sujeitos ao regime comissionado (cargos “de confiança”); remuneração dos empregos não sujeita ao teto constitucional, exceto se receberem recursos públicos para pagamento
  • 7. de despesas de pessoal ou de custeio em geral impossibilidade de falência 3.7.6.1 Empresas públicas Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legislativa, com totalidade de capital público e regime organizacional livre. O conceito legislativo está previsto no art. 5º, II, do Decreto -Lei n. 200/67: empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União todo capital é público: nas empresas públicas não existe dinheiro privado integrando Ko capital social suas demandas são de competência da Justiça Federal 3.7.6.2 Sociedades de economia mista Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, com maioria de capital público e organizadas obrigatoriamente como sociedades anônimas. demandas são julgadas na justiça comum estadual ATOS ADMINISTRATIVOS Nem todo ato da Administração é ato administrativo. nem todo ato jurídico praticado pela Administração é ato administrativo; nem todo ato administrativo é praticado pela Administração. cinco atributos: a) presunção de legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; c) autoexecutoriedade; e) tipicidade o Judiciário não pode apreciar de ofício a nulidade do ato administrativo.18 4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade O atributo da imperatividade significa que o ato administrativo pode criar unilateralmente obrigações aos particulares, independentemente da anuência destes. 4.8.3 Exigibilidade A exigibilidade, portanto, resume -se ao poder de aplicar sanções administrativas, como multas, advertências e interdição de estabelecimentos comerciais. 4.8.4 Autoexecutoriedade Trata -se de uma verdadeira “autoexecutoriedade” porque é realizada dispensando autorização judicial. São exemplos de autoexecutoriedade: a) guinchamento de carro parado em local proibido; b) fechamento de restaurante pela vigilância sanitária;
  • 8. c) apreensão de mercadorias con traban deadas; d) dispersão de passeata imoral; e) demolição de construção irregular em área de manancial; f) requisição de escada particular para combater incêndio; g) interdição de estabelecimento comercial irregular; 4.8.5 Tipicidade A tipicidade diz respeito à necessidade de respeitar -se a finalidade específica definida na lei para cada espécie de ato administrativo. Dependendo da finalidade que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei.20 Válida para todos os atos administrativos unilaterais, a tipicidade proíbe, por exemplo, que a regulamentação de dispositivo legal seja promovida utilizando- -se uma portaria, já que tal tarefa cabe legalmente a outra categoria de ato administrativo, o decreto. Os elementos de existência do ato adminidtrativo são conteúdo e forma. Objeto do ato administrativo é o bem ou a pessoa a que o ato faz referência. 4.10 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO Mérito ou merecimento é a margem de liberdade que os atos discricionários recebem da lei para permitir aos agentes públicos escolher, diante da situação concreta, qual a melhor maneira de atender ao interesse público. Trata -se de um juízo de conveniência e oportunidade que constitui o núcleo da função típica do Poder Executivo, razão pela qual é vedado ao Poder Judiciário controlar o mérito do ato administrativo. essa margem de liberdade pode residir no motivo ou no objeto do ato discricionário. Motivo é r i t Objeto o juízo de oportunidade diz respeito ao momento e ao motivo ensejadores da prática do ato Quanto ao juízo de conveniência, relaciona -se diretamente com a escolha do conteúdo e a intensidade dos efeitos do ato jurídico praticado pela Administração.
  • 9. 4.11 REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO Competência ou sujeito: o primeiro requisito de validade do ato administrativo é denominado competência ou sujeito. A competência é requisito vinculado em regra, a competência administrativa pode ser transferida temporariamente mediante delegação ou avocação. Porém, são indelegáveis: competências exclusivas, a edição de atos normativos e a decisão de recursos (art. 13 da Lei n. 9.784/99). O objeto é requisito discricionário Forma: é requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os procedimentos prévios exigidos na expedição do ato administrativo. Motivo: é a situação de fato e o fundamento jurídico que autorizam a prática do ato. Constitui requisito discricionário porque pode abrigar margem de liberdade outorgada por lei ao agente público. Finalidade: requisito vinculado Atos vinculados são aqueles práticos pela Administração sem margem alguma de liberdade, pois a lei define de antemão todos os aspectos da conduta. Atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito, que é o juí zo de conveniência e oportunidade relacionado à prática do ato. Entretanto, podem ser anulados por vício de legalidade. Atos discricionários são praticados pela Administração dispondo de margem de liberdade para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de atingir o interesse público. Os atos discricionários são caracterizados pela existência de um juízo de conveniência e oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido como mérito. Por isso, podem tanto ser anulados na hipótese de vício de legalidade quanto revogados por razões de interesse público. Convém relembrar que os atos discricionários estão sujeitos a amplo controle de legalidade perante o Judiciário. Ao juiz é proibido somente revisar o mérito do ato Discricionário. atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja singular (simples singulares) ou colegiado (simples colegiais ou coletivos). atos compostos são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da verificação, visto, aprovação, anuência, homologação ou “de acordo” por parte de outro, como condição de exequibilidade. No ato composto, a existência, a validade e a eficácia dependem da manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas a execução fica pendente até a manifestação do outro órgão (ato secundário).38,39 atos complexos são formados pela conjugação de vontades de mais de um órgão.
  • 10. A manifestação do segundo órgão é elemento de existência do ato complexo. Somente após, o ato torna -se perfeito. Com a in te gração da vontade do segundo órgão, é que passa a ser atacável pela via judicial ou administrativa. Simples Manifestação de um único órgão A vontade do único órgão torna o ato existente, válido e eficaz Mesmo se o órgão for colegiado, o ato é simples Composto Praticado por um órgão, mas sujeito à aprovação de outro EX Auto de infração que depende do visto de autoridade superior A vontade do segundo órgão é condição de exequibilidade do ato. Apareceu na prova “condição de exequibilidade”, o ato é composto. Complexo Conjugação de vontades de mais de um órgão EX Investidura de funcionário A vontade do segundo órgão é elemento de existência do ato. No ato complexo, as duas vontades se fundem na prática de ato uno. A competência para expedição de atos normativos é indelegável atos internos: produzem efeitos dentro da Administração, vinculando somente órgãos e agentes públicos. Por alcançarem somente o ambiente administrativo doméstico, não exigem publicação na imprensa oficial, bastando cientificar os interessados. Exemplos: portaria e instrução ministerial; atos externos: produzem efeitos perante terceiros. Exemplo: fechamento de estabelecimento e licença atos de império: praticados pela Administração em posição de superioridade diante do particular. Exemplos: desapropriação, multa, interdição de atividade atos de gestão: expedidos pela Administração em posição de igualdade perante o particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo direito privado. Exemplos: locação de imóvel, alienação de bens públicos; atos de expediente: dão andamento a processos administrativos. São atos de rotina interna praticados por agentes subalternos sem competência decisória. Exemplo: numeração dos autos do processo. atos unilaterais: dependem de somente uma vontade. Exemplo: licença atos bilaterais: dependem da anuência das duas partes. Exemplo: contrato administrativo. atos constitutivos: criam novas situações jurídicas. Exemplo: admissão de aluno em escola pública. atos extintivos ou desconstitutivos: extinguem situações jurídicas. Exemplo: demissão de servidor; atos declaratórios ou enunciativos: visam preservar direitos e afirmar situações preexistentes. Exemplos: certidão e atestado; atos alienativos: realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Exemplo: venda de bem público
  • 11. atos modificativos: alteram situações preexistentes. Exemplo: alteração do local de reunião; atos abdicativos: aqueles em que o titular abre mão de um direito. Exemplo: renúncia à função pública. atos precários: expedidos pela Administração Pública para criação de vínculos jurídicos efêmeros e temporários, passíveis de desconstituição a qualquer momento pela autoridade administrativa diante de razões de interesse público superveniente. Pela sua própria natureza, não geram direito adquirido à permanência do benefício. Exemplo: autorização para instalação de banca de flores em calçada. 4.13.3.12 Quanto ao modo de execução atos autoexecutórios: podem ser executados pela Administração sem necessidade de ordem judicial. Exemplo: requisição de bens; atos não autoexecutórios: dependem de intervenção do Poder Judiciário para produzir seus efeitos regulares. Exemplo: execução fiscal. Como regra geral, decretos e regulamentos não podem criar obrigações de fazer ou não fazer a particulares (art. 5º, II, da CF); ATOS ORDINATÓRIOS portarias:4São expedidas por chefes de órgãos e repartições públicas. As portarias nunca podem ser baixadas pelos Chefes do Executivo; 4.14.3 Atos negociais licença: constitui ato administrativo unilateral, declaratório e vinculado que libera, a todos que preencham os requisitos legais, o desempenho de atividades em princípio vedadas pela lei. Trata -se de manifestação do poder de polícia administrativo desbloqueando atividades cujo exercício depende de autorização da Administração. Exemplo: licença para construir autorização: ato unilateral, discricionário,constitutivo e precário expedido para a realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse predominante do particular. Exemplos: porte de arma, mesas de bar em calçadas e autorização para exploração de jazida mineral. permissão: ato unilateral, discricionário (corrente majoritária) e precário que faculta o exercício de serviço de interesse coletivo ou a utilização de bem público. Difere da autorização porque a permissão é outorga no interesse predominante da coletividade.- toda permissão deve ser precedida de licitação. 4.15 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO Retirada do ato: é a forma de extinção mais importante para provas e concursos
  • 12. públicos. Ocorre com a expedição de um ato secundário praticado para extinguir ato anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição Por envolver questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pela Administração Pública, e não pelo Judiciário. A revogação é de competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado. Obs: Quando Judiciário e o Legislativo praticam atos administrativos no exercício de função atípica, a revogação pode ser por eles determinada. É vedado ao Judiciário revogar ato praticado por outro Poder. Além disso, a revogação só pode extinguir atos discricionários porque atos vinculados não admitem reavaliação do interesse público. a revogação produz efeitos futuros, não retroativos, ex nunc ou proativos. O ato revocatório é ato secundário, constitutivo e discricionário. O ato revocatório deve ter obrigatoriamente a mesma forma do ato revogado. A competência para revogar atos administrativos é intransmissível, irrenunciável e imprescritível. O ato anulatório tem natureza vinculada, sendo insuscetível de revogação. Por tal motivo, é impossível revogar a anulação. A revogação de atos precários ou de vigência indeterminada não gera, porém, dever de indenizar, pois neles a revogabilidade a qualquer tempo é inerente à natureza da vantagem estabelecida. Ao contrário da revogação, a anulação pode ter como sujeito ativo a Administração ou o Poder Judiciário. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má -fé”. Já a anulação via Poder Judiciário é decorrente do controle externo exercido sobre a atividade administrativa e sujeita -se ao prazo prescricional de cinco anos (art. 1º do Decreto n. 20.910/32). São passíveis de convalidação os atos com defeito na competência ou na forma. Defeitos no objeto, motivo ou finalidade são insanáveis, obrigando a anulação do ato. A convalidação é uma decisão discricionária. 5.2 PODER VINCULADO
  • 13. Onde houver vinculação, o agente público é um simples executor da vontade legal. Na discricionariedade, o legislador atribui certa competência à Administração Pública, reservando uma margem de liberdade para que o agente público, diante da situação concreta, possa selecionar entre as opções predefinidas qual a mais apropriada para defender o interesse público. Importante destacar, ao final, que os autores são unânimes em admitir amplo controle judicial sobre o exercício do poder discricionário, exceto quanto ao mérito do ato administrativo. 5.4 PODER DISCIPLINAR O poder disciplinar consiste na possibilidade de a Administração aplicar punições aos agentes públicos que cometam infrações funcionais. Assim, trata -se de poder interno, não permanente e discricionário. Interno porque somente pode ser exercido sobre agentes público, nunca em relação a particulares. Importante frisar que, constatada a infração, a Administração é obrigada a punir seu agente. É um dever vinculado. Mas a escolha da punição é discricionária. PODER HIERÁRQUICO Importante destacar que não existe hierarquia entre a Administração Direta e as entidades componentes da Administração Indireta. A autonomia característica das autarquias, fundações públicas e empresas governamentais repele qualquer subordinação de tais entidades perante a Administração Central. O poder hierárquico também não é exercido sobre órgãos consultivos. a delegação pode ser revogada a qualquer tempo pela autoridade delegante. a regra é a delegabilidade da competência. Porém, a própria legislação assevera que três competências administrativas são indelegáveis: ato de caráter normativo recursos administrativos matérias de competência exclusiva 5.5.2 Avocação de competência Diante de motivos relevantes devidamente justificados, o art. 15 da Lei n. 9.784/99 permite que a autoridade hierarquicamente superior chame para si a competência de um órgão ou agente subordinado. 5.6 SUPERVISÃO MINISTERIAL A supervisão ministerial, ou controle ministerial, é o poder exercido pelos Ministérios Federais, e pelas Secretarias Estaduais e Municipais, sobre órgãos e entidades pertencentes à Administração Pública Indireta. Como as entidades descentralizadas são dotadas de autonomia, inexiste subordinação hierárquica exercida pela Administração Direta sobre tais pessoas autônomas. Assim, os órgãos da Administração central desempenham somente um controle finalístico sobre
  • 14. a atuação de autarquias, fundações públicas e demais entidades descentralizadas. Diante da autonomia das entidades descentralizadas, as decisões por elas expedidas, em princípio, não se sujeitam a recurso hierárquico dirigido ao Ministro de Estado da respectiva pasta. Porém, há casos excepcionais de expressa previsão legal de recurso contra decisão das entidades descentralizadas endereçado à Administração direta. É o chamado recurso hierárquico impróprio. O certo é que decretos e regulamentos são atos administrativos e, como tal, encontram -se em posição de inferioridade diante da lei, sendo -lhes vedado criar obrigações de fazer ou deixar de fazer aos particulares, sem fundamento direto na lei. não pode ser objeto de delegação a edição de atos de caráter normativo. Entretanto, o parágrafo único do art. 84 da Constituição Federal prevê a possibilidade de o Presidente da República delegar aos Ministros de Estado, ao Procurador -Geral da República ou ao Advogado -Geral da União a competência para dispor, mediante decreto, sobre as hipóteses do art. 84, parágrafo único, da CF, como os únicos casos admitidos de delegação de competência regulamentar. Poder de polícia é a atividade da Administração Pública, baseada na lei e na supremacia geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade dos particulares, regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, manifestando -se por meio de atos normativos ou concretos, em benefício do interesse público. natureza discricionária (regra geral): na esteira daquilo que tradicionalmente se compreende como a natureza jurídica do poder de polícia, trata -se de atribuição discricionária, exceção feita a casos raros, como a licença, em que prepondera o caráter vinculado da atribuição; o poder de polícia é; discricionário e é indelegável O tombamento não transforma a coisa tombada em bem público, mantendo -a no domínio do seu proprietário. Mas sujeita o dono a uma série de restrições extensivas também a terceiros. Responsabilidade objetiva do estado Divisor de águas no direito brasileiro, a Constituição de 1946 passou a adotar a teoria objetiva. A Carta de 1967, em seu art. 105, acrescentou a necessidade de comprovação de culpa ou dolo para responsabilização do agente público na ação regressiva. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, § 6º, estabelece que “as pessoas
  • 15. jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa O direito positivo brasileiro, com as exceções acima mencionadas, adota a responsabilidade objetiva na variação da teoria do risco administrativo. reconhece excludentes da responsabilidade estatal. Excludentes são circunstâncias que, ocorrendo, afastam o dever de indenizar. São três: culpa exclusiva da vítima ocorre culpa exclusiva da vítima quando o prejuízo é consequência da intenção deliberada do próprio prejudicado. b) força maior: é um acontecimento involuntário, imprevisível e incontrolável que rompe o nexo de causalidade entre a ação estatal e o prejuízo sofrido pelo particular. Exemplo: erupção de vulcão que destrói vila de casas. culpa de terceiro ocorre quando o prejuízo pode ser atribuído a pessoa estranha aos quadros da Administração Pública. O caso fortuito não exclui a responsabilidade estatal; Exemplo: rompimento de adutora. Para configuração da responsabilidade estatal é irrelevante a licitude ou ilicitude do ato lesivo, bastando que haja um prejuízo decorrente de ação ou omissão de agente público para que surja o dever de indenizar. 6.11 RELAÇÕES DE CUSTÓDIA Por isso, a responsabilidade estatal é objetiva inclusive quanto a atos de terceiros Os exemplos mais comuns são: o preso morto na cadeia por outro detento; a criança vítima de briga dentro de escola pública; bens privados danificados em galpão da Receita Federal. Quanto ao fato de terceiro, não constitui excludente da responsabilidade nos casos de custódia, em razão do mais acentuado dever de vigilância e de proteção atribuído ao Estado nessas relações de sujeição especial. O prazo prescricional para propositura da ação indenizatória é de três anos contatos da ocorrência do evento danoso 6.14 AÇÃO REGRESSIVA A ação regressiva é proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, nos casos de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da CF). Tem como pressuposto já ter sido o Estado condenado na ação indenizatória proposta pela vítima. baseado no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, de que a ação regressiva é imprescritível. Entretanto, quando se tratar de dano causado por agente ligado a empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais, concessionários e
  • 16. permissionários, isto é, para pessoas jurídicas de direito privado, o prazo é de três anos (art. 206, § 3º, V, do CC) contados do trânsito em julgado da decisão condenatória. 6.16 RESPONSABILIDADE DOS CONCESSIONÁRIOS O art. 2º, III, da Lei n. 8.987/95 define concessão de serviço público: “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. Assim, a responsabilidade primária pelo ressarcimento de danos decorrentes da prestação é do concessionário, cabendo ao Estado concedente responder em caráter subsidiário. art. 37, § 6º, primeira parte, da Constituição Federal: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”. Toda entidade governamental, de qualquer Poder, assim como instituições privadas mantidas com auxílio de verbas públicas, deve licitar. Licitações Mesmo após a realização da licitação, “a Administração Pública não é obrigada a celebrar o contrato”, de modo que o vencedor do procedimento licitatório possui somente expectativa de direito à celebração do contrato, e não direito adquiri do; segundo a Constituição Federal de 1988, a competência para legislar sobre licitações é privativa da União, mas a doutrina considera que a competência é concorrente. 7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econômica Empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à Administração Pública indireta e, nessa condição, encontram -se submetidas ao dever de licitar. Contratos administrativos desigualdade entre as partes: no contrato administrativo, as partes envolvidas não estão em posição de igualdade. Isso porque o interesse público defendido pela Administração é juridicamente mais relevante do que o interesse privado do contratado. Por isso, ao contrário da horizontalidade vigente nos contratos privados, os contratos administrativos caracterizam -se pela verticalidade, pois a Administração Pública ocupa uma posição de superioridade diante do particular, revelada pela presença de cláusulas exorbitantes que conferem poderes especiais à Administração contratante; excepcionalidade dos contratos de atribuição: no Direito Administrativo, predominam contratos de colaboração, que são aqueles firmados no interesse da Administração.Os contratos de atribuição constituem exceções, pois neles prepondera o interesse particular;
  • 17. Importante destacar que nem todos os serviços públicos admitem delegação de sua prestação a terceiros mediante contrato de concessão. Assim, são insuscetíveis de concessão a terceiros: a) os serviços públicos não privativos do Estado: como é o caso dos serviços de saúde e educação, cuja prestação é constitucionalmente facultada aos particulares mediante simples autorização do Estado; a legislação brasileira trata da permissão como um contrato de adesão. É o que se depreende da leitura do art. 40 da Lei n. 8.987/95: “A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente”. A precariedade significa, afinal, que a Administração dispõe de poderes para, flexivelmente, estabelecer alterações ou encerrá -la, a qualquer tempo, desde que fundadas razões de interesse público o aconselhem, sem obrigação de indenizar o permissionário”.1 8.11.13 Contrato de convênio Convênio é o acordo administrativo multilateral firmado entre entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares,14 visando a cooperação recíproca para alcançar objetivos de interesse comum a todos os conveniados. Os convênios diferem dos consórcios, essencialmente, quanto a dois pontos: a) convênios podem ser celebrados entre quaisquer entidades públicas, ou entre estas e organizações particulares; consórcios são firmados somente entre entidades federativas; Assim, podemos conceituar agentes públicos como “todos aqueles que têm uma vinculação profissional com o Estado, mesmo que em caráter temporário ou sem remuneração” 9.3 OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSÃO Conhecidos popularmente como “cargos de confiança”, os cargos em comissão ou comissionados estão reservados a atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF). Qualquer outra atribuição de função a comissionados – e que não envolva direção, chefia ou assessoramento – deve ser considerada como inconstitucional. Tais cargos são acessíveis sem concurso público, mas providos por nomeação política. De igual modo, a exoneração é ad nutum, podendo os comissionados ser desligados do cargo imotivadamente, sem necessidade de garantir contraditório, ampla defesa e direito ao devido processo legal. Não se deve confundir, porém, cargo de confiança (comissionado) com função de confiança. As funções de confiança também se relacionam exclusivamente com atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF), mas só podem ser exercidas por servidores de carreira.
  • 18. Pressupõem, portanto, que o indivíduo que irá exercer a função de confiança pertença aos quadros de pessoal da Administração. Exemplo: a função de chefia na procuradoria do município só pode ser exercida por um procurador concursado. A livre nomeação para funções de confiança, portanto, depende de vinculação prévia com o serviço público. A contratação temporária, como se nota, não se rege pela Lei n. 8.112/90 – o Estatuto do Servidor Público Federal. Após a posse, os empregados públicos não têm estágio probatório, mas se sujeitam ao período de experiência com duração de noventa dias, previsto no art. 455, parágrafo único, da Consolidação das Leis do Trabalho. É relevante destacar que o art. 118 da Lei n. 8.112/90, em que pese ser esta uma lei aplicável somente ao âmbito da União, estende a proibição de acumular cargos ou empregos públicos às entidades da administração indireta do Distrito Federal, dos Estados, dos Territórios e dos Municípios. Tradicionalmente, a doutrina pátria sempre sustentou que a aprovação em concurso público gera ao candidato somente expectativa de direito, e não direito adquirido à posse no cargo. A Lei n. 8.112, de 11 -12 -1990, institui o “regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais”, sendo conhecida como Estatuto do Servidor Público Federal. Trata -se de lei aplicável somente no âmbito federal, sujeitando especificamente os ocupantes de cargos públicos e cargos em comissão da União, bem como suas pessoas jurídicas de direito público, isto é, as autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas federais. Quanto aos ocupantes de cargos públicos estaduais, distritais e municipais, suas regras de atuação devem ser estabelecidas em leis próprias promulgadas em cada uma das esferas federativas. A investidura em cargo público ocorre com a posse. A nomeação em caráter efetivo é a única forma de provimento originário na medida em que não depende de prévia relação jurídica do servidor com o Estado, controle de mérito: é exercido somente pela própria Administração quanto aos juízos de conveniência e oportunidade de seus atos. Não se admite controle do mérito de atos administrativos pelo Poder Judiciário, exceto quanto aos atos praticados pelo próprio Judiciário no exercício de função atípica. Exemplo: revogação de ato administrativo. 16.5 CONTROLE ADMINISTRATIVO O controle administrativo é fundamentado no poder de autotutela que a Administração exerce sobre seus próprios atos. Tem como objetivos a confirmação, correção ou alteração de comportamentos administrativos.2 Os meios de controle administrativo são a supervisão ministerial sobre as
  • 19. entidades descentralizadas e o controle hierárquico típico dos órgãos da Administração direta. 16.5.1 Recurso hierárquico próprio e impróprio Quanto aos recursos hierárquicos, a doutrina identifica duas categorias: a) recurso hierárquico próprio: é aquele endereçado à autoridade superior à que praticou o ato recorrido. Como tal recurso é inerente à organização escalonada da Administração, pode ser interposto sem necessidade de previsão legal. Exemplo: recurso contra autuação dirigido à chefia do setor de fiscalização; 2 b) recurso hierárquico impróprio: dirigido à autoridade que não ocupa posição de superioridade hierárquica em relação a quem praticou o ato recorrido. Tal modalidade de recurso só pode ser interposta mediante expressa previsão legal. Exemplo: recurso contra decisão tomada por autarquia endereçado ao Ministro da pasta a qual a entidade recorrida está vinculada. art. 49, V: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” Os Tribunais de Contas têm competência para fiscalização de quaisquer entidades públicas ou privadas que utilizem dinheiro público, incluindo as contas do Ministério Público, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. 16.7 CONTROLE JUDICIAL O controle judicial das atividades administrativas é realizado sempre mediante provocação, 17.2 LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO – N. 9.784/99 Trata -se de uma lei aplicável exclusivamente ao âmbito da União, possuindo natureza jurídica de lei federal na medida em que não vincula Estados, Distrito Federal e Municípios. A Lei n. 9.784/99 também é aplicável ao Legislativo e ao Judiciário quando atua rem no exercício de função atípica. Por isso, o art. 5º da Lei n. 9.784/99 afirma que o processo administrativo pode iniciar –se de ofício ou a pedido do interessado Importante destacar que a capacidade, para fins de processo administrativo, é conferida aos maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio (art. 10 da Lei n. 9.784/99). Em nenhuma hipótese, podem ser objeto de delegação: a) a edição de atos de caráter normativo; b) a decisão de recursos administrativos; c) as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. delegação e avocação constituem exceções à regra geral da indelegabilidade de competências administrativas.