Irregularidades na execução de contratos de merenda escolar no município de Cabo de Santo Agostinho

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO
COORDENADORIA DE CONTROLE EXTERNO
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO
1.1. PROCESSOS CONEXOS
2. ACHADOS DE AUDITORIA
2.1. IRREGULARIDADES
2.1.1. [A1.1] Incompatibilidade dos preços praticados pela empresa Casa de Farinha Ltda. para fornecimento de
alimentação preparada que compromete a execução contratual
2.1.2. [A2.1] Má qualidade da merenda ofertada aos alunos da rede municipal de ensino e afronta aos termos da
Resolução FNDE nº 26/2013
2.1.3. [A3.1] Ausência de atuação do Conselho de Alimentação Escolar do Município
2.2. DA RESPONSABILIDADE DO PREFEITO
3. CONCLUSÃO
3.1. RESPONSABILIZAÇÃO
3.1.1. Quadro de Detalhamento de Achados, Responsáveis e Valores Passíveis de Devolução
3.1.2. Dados dos Responsáveis
APÊNDICES
AP.1. REGISTRO FOTOGRÁFICO
Auditoria Especial - Processo TC Nº 1609483-9
Auditoria Nº 6035 - Prefeitura Municipal do Cabo de Santo Agostinho
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Documento assinado digitalmente, conforme MP n° 2200-2/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.

1. INTRODUÇÃO
Foi realizada Auditoria Especial no(a) Prefeitura Municipal do Cabo de Santo Agostinho,
relativa ao exercício de 2016, cujo processo foi autuado sob o nº 1609483-9, tendo por objetivo:
- Verificar a execução dos contratos firmados entre o Município do Cabo de Santo
Agostinho e a empresa Casa de Farinha Ltda., dando ênfase a análise das planilhas de
composição de custos dos valores constantes do Anexo I do Contrato nº 072PMCSA-
SME/2014; do Anexo Único do Contrato nº 020/FMS/2014 e do Anexo Único do
Contrato nº 008/FMAS/2014 firmados entre o Município e a empresa Casa de Farinha
Ltda. para fornecimento de alimentação preparada para a Secretaria de Educação,
Fundo Municipal de Saúde e Fundo Municipal de Assistência Social;
- Verificar a efetiva atuação do Conselho de Alimentação Escolar no Município;
- Realizar visitas em unidades escolares municipais, para verificar os procedimentos de
fornecimento da merenda escolar pela empresa Casa de Farinha Ltda.
1.1. PROCESSOS CONEXOS
1608619-3 Admissão de Pessoal - Contratação
Temporária
Não Julgado Prefeitura Municipal do Cabo de Santo Agostinho
1606548-7 Auditoria Especial Não Julgado Prefeitura Municipal do Cabo de Santo Agostinho
1609231-4 Auditoria Especial Não Julgado Prefeitura Municipal do Cabo de Santo Agostinho
1606249-8 Medida Cautelar Julgado Prefeitura Municipal do Cabo de Santo Agostinho
1620396-3 Medida Cautelar Não Julgado Prefeitura Municipal do Cabo de Santo Agostinho
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2. ACHADOS DE AUDITORIA
Concluída a Auditoria, foram identificados os achados de auditoria relacionados nos itens
a seguir.
2.1. IRREGULARIDADES
2.1.1. [A1.1] Incompatibilidade dos preços praticados pela empresa Casa de Farinha
Ltda. para fornecimento de alimentação preparada que compromete a execução
contratual
Situação Encontrada:
O Município do Cabo de Santo Agostinho, no exercício financeiro de 2014, instaurou três
procedimentos licitatórios para contratação de empresa para fornecimento de alimentação
preparada, conforme descrição abaixo:
1) Pregão Presencial nº 006/PMCSA-SME/2014: instaurado pela Secretaria de
Educação visando contratar empresa para produção de alimentação escolar, incluindo as etapas
de pré preparo, preparo, armazenamento, distribuição, transporte e fornecimento de gêneros e
produtos alimentícios, materiais de consumo em geral, mão de obra especializada e manutenção
preventiva e corretiva de equipamentos existentes, nas quantidades estimadas em planilha anexa
ao edital. (fls. 02 à 68)
De acordo com o Termo de Referência, o preparo e distribuição das merendas deverão ser
realizados nas unidades educacionais do município (merenda local). Nas escolas que não
possuem estrutura física suficiente ou adequada, a merenda deverá ser preparada na cozinha
piloto da licitante (merenda transportada).
Ainda de acordo com o Termo de Referência (Subitem 4.4.4 - Item 4.4 QUANTO AO
PESSOAL) “é obrigação da CONTRATADA a disponibilização de mão-de-obra especializada,
com pessoal técnico, operacional e administrativo, em número necessário e suficiente para
desenvolver todas as atividades previstas, inclusive produção e distribuição das refeições aos
estudantes e limpeza e higienização das cozinhas e refeitórios.”
A Planilha de Preços constante do edital (Anexo I) demonstra que os cardápios
especificados deverão atender à Educação Infantil, Ensino Fundamental, EJA, Educação Integral,
ao Programa Mais Educação, creches e berçários. Essa planilha evidencia as quantidades de
refeições diárias e o total para o ano letivo (200 dias), bem como os valores unitários e anuais
daqueles cardápios para cada nível de ensino citado.
O edital do procedimento licitatório estimou em R$ 18.700.964,00 o valor da contratação,
sendo balizado por planilha elaborada pela Gerência de Compras e de Distribuição de Materiais,
que utilizou cotação de preços apresentados por quatro empresas (Alimentação Perfeita Nordeste
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Ltda. - CNPJ 00.743.071/0001-84; Casa de Farinha Ltda. - CNPJ 07.694.626/0001-94; Gualter
Costa Ramos EPP – du Chef – CNPJ 05.994.565/0001-55 e a Lemos Passos – CNPJ
13.530.225/0001-00), conforme documentação anexa às folhas 69 à 77.
2) Pregão Presencial nº 002/FMAS/2014: instaurado pelo Fundo Municipal de
Assistência Social visando contratar empresa especializada na produção de alimento escolar,
incluindo as etapas de pré preparo, preparo, armazenamento, distribuição, transporte e
fornecimento de gêneros e produtos alimentícios, materiais de consumo em geral, mão de obra
especializada, operacional e manutenção preventiva e corretiva de equipamentos existentes, em
quantidades estimadas conforme planilha anexa ao edital. (fls. 78 à 136)
Conforme o Termo de Referência, o preparo e distribuição das merendas deverão ser
realizados nas unidades educacionais da Secretaria de Programas Sociais do município (merenda
local). Nas unidades que não possuem estrutura física suficiente ou adequada, a merenda deverá
ser preparada na cozinha piloto da contratada (merenda transportada), ficando o transporte e
distribuição também sob responsabilidade do licitante.
Ainda de acordo com o Termo de Referência (Subitem 4.4.4 - Item 4.4 QUANTO AO
PESSOAL) “é obrigação da CONTRATADA a disponibilização de mão-de-obra especializada,
com pessoal técnico, operacional e administrativo, em número necessário e suficiente para
desenvolver todas as atividades previstas, inclusive produção e distribuição das refeições aos
estudantes e limpeza e higienização das cozinhas e refeitórios.”
A Planilha de Preços constante do edital (Anexo I) demonstra que os cardápios
especificados deverão atender ao PROJOVEM, PETI, PAC e ao Recanto do Adolescente. Essa
planilha evidencia as quantidades de refeições diárias e o total para o ano letivo (200 dias), bem
como os valores unitários e anuais para cada programa social citado.
que utilizou cotação de preços apresentados por quatro empresas (Alimentação Perfeita Nordeste
Ltda. - CNPJ 00.743.071/0001-84; Casa de Farinha Ltda. - CNPJ 07.694.626/0001-94; Gualter
Costa Ramos EPP – du Chef – CNPJ 05.994.565/0001-55 e a Lemos Passos – CNPJ
13.530.225/0001-00), conforme documentação anexa às folhas 137 à 142.
3) Pregão Presencial nº 003/FMS/2014: foi instaurado pela Secretaria de Saúde para
contratação de empresa especializada em produção de refeições, incluindo etapas de preparo,
cocção, armazenamento, alimentos naturais, semi preparados (dietas enterais, suplementos,
módulos e fórmulas lácteas) e demais insumos inerentes aos serviços para atendimento dos
pacientes internados, acompanhantes e funcionários do Hospital Mendo Sampaio, Maternidade
Padre Geraldo, Hospital Infantil Dr. Adailton C. de Alencar e unidades de pronto atendimento.
(fls. 143 a 274)
O detalhamento do objeto, conforme o Termo de Referência, inclui o fornecimento de:
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• gêneros e produtos alimentícios, com a produção das refeições abrangendo as etapas de
preparo, cocção, armazenamento, distribuição e transporte de alimentos naturais, semipreparados
(dietas enterais, suplementos, módulos e fórmulas lácteas) e demais insumos inerentes aos
serviços;
• materiais de consumo em geral (utensílios, gás butano, descartáveis, materiais de
higiene e limpeza, escritório, impressos e outros);
• mão de obra especializada, operacional e administrativa, em quantidades suficientes
para desenvolver todas as atividades previstas, observadas as normas vigentes da vigilância
sanitária.
O Anexo I do edital, que constitui a Planilha de Preços do referido pregão presencial,
apresenta os custos unitários dos serviços, por item de dietas.
que utilizou cotação de preços apresentados por três empresas (Casa de Farinha Ltda. - CNPJ
07.694.626/0001-94; General Goods Ltda. – ME – CNPJ 41.106.188/0001-34 e Gualter Costa
Ramos EPP – du Chef – CNPJ 05.994.565/0001-55), conforme documentação anexa às folhas
275 à 319.
A seguir serão apresentadas considerações acerca de irregularidades e/ou inconsistências
que entendemos existir nas planilhas de formação dos preços estimados pelo Município do Cabo
de Santo Agostinho para balizar as contratações decorrentes dos pregões acima citados e nas
planilhas de formação dos preços contratados pelas secretarias envolvidas (Educação, Saúde e
Programas Sociais).
1) Não atendimento aos ditames legais na elaboração do orçamento estimativo
Entendemos que os orçamentos estimativos dos processos licitatórios ora citados,
elaborados pela Gerência de Compras e de Distribuição de Materiais, subordinada à Secretaria
Municipal de Gestão Pública, à época Secretaria de Logística, não contemplam todos os custos
inerentes ao atendimento do objeto a ser contratado, qual seja, o fornecimento de alimentação
preparada, juntamente com de mão de obra especializada. (fls.69; 137; 275 a 283)
Embora seja dado tratamento tributário de mercadoria, tanto que nas notas fiscais de
fornecimento das merendas e refeições, há incidência de ICMS (Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços) (grupo REFEIÇÕES COLETIVAS), há envolvimento de mão de obra na
sua preparação, tanto na refeição preparada nas unidades de ensino e/ou de saúde, tanto na
refeição preparada nas dependências da empresa contratada para ser, posteriormente transportada
aos locais de consumo, de acordo com as especificações contidas no termos de referência dos
respectivos procedimentos licitatórios.
Os custos com mão de obra não são apresentados na formação dos custos iniciais
(orçamento estimativo) para as respectivas contratações.
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Nos processos licitatórios, as cotações apresentadas pela empresas citadas acima
demonstram apenas os preços unitários e totais de cada uma das refeições a serem fornecidas.
Não se demonstra a composição de tais preços unitários, não é possível identificar, por exemplo,
quanto se gasta com mão de obra, nem o lucro da empresa contratada, que são itens que formam
os custos, quando da contratação pela Administração Pública de objetos que envolvem
fornecimento de mão de obra.
A Administração precisa estimar de forma detalhada todos os custos incidentes sobre o
objeto contratual que se almeja alcançar, de forma a estabelecer condições para avaliar a
exequibilidade das propostas e fiscalizar a execução contratual, visando sempre alcançar preços
mais vantajosos. Tal precaução evita que licitantes, tentados a auferir vantagens, diante de uma
despesa superestimada, causem prejuízos ao erário, ao ofertar preços superiores ao de mercado.
É importante frisar, que tal irregularidade já fora apontada por técnicos desta Corte de
Contas, quando da análise da prestação de contas de gestão do exercício financeiro de 2014 do
Município do Cabo de Santo Agostinho (Processo TC nº 15100300-2).
Sendo assim, entendemos que a forma como as cotações foram realizadas, apresentando-
se apenas os preços unitários e totais das respectivas refeições a serem fornecidas, não atende o
que determinam os artigos 7º, § 2º, II e 40, § 2º, II da Lei Federal nº 8.666/93 e o art. 3º, III, da
Lei Federal nº 10.520/2002.
Pela irregularidade descrita acima, entendemos que devem ser responsabilizados os
senhores:
- Paulino Valério da Silva Neto, Secretário Executivo de Logística, por elaborar planilhas
comparativas dos preços unitários cotados a três empresas fornecedoras de alimentação
preparada para formação do orçamento estimativo das contratações analisadas, sem
considerar os custos com mão de obra, entre outros, tais como, lucro operacional, taxa
administrativa, fardamento, insumos, etc.;
- José Ganganeli de Abreu Coutinho por, na condição de Pregoeiro e Presidente da CPL, ter
iniciado os procedimentos licitatórios analisados, sem atentar para a correta composição
dos preços unitários das refeições a serem contratadas;
- O Secretário de Educação à época da contratação, Sr. Elias José dos Santos; o Gestor do
Fundo Municipal de Assistência Social à época da contratação, Sr. Ronaldo Francisco dos
Santos e o Gestor do Fundo Municipal de Saúde à época da contratação, Sr. Valter
Kirzner, por terem assinados os contratos provenientes da licitação eivada das
irregularidades apontadas neste item do Relatório de Auditoria;
- O Prefeito do Município, Sr. José Ivaldo Gomes, por ter indicado os gestores das pastas
envolvidas nas contratações analisadas e não adotar mecanismos de supervisão de suas
atividades (culpa in vigilando), ainda mais se tratando de contratos com valores
significativos.
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2) Deficiências e/ou inconsistências nas planilhas de formação de preços fornecidas
pela Casa de Farinha Ltda.
Após a realização dos procedimentos licitatórios listados no item acima, foram firmados
três contratos entre o Município do Cabo de Santo Agostinho e a empresa Casa de Farinha Ltda.,
quais sejam:
1) Contrato nº 072/PMCSA-SME/2014 – Secretaria de Educação. Valor: R$
14.699.714,00 por um período de doze meses e firmado em 26 de agosto de 2014.
2) Contrato nº 008/FMAS/2014 – Fundo Municipal de Assistência Social. Valor: R$
2.649.828,00 por um período de doze meses e firmado em 19 de junho de 2014.
3) Contrato nº 004/FMS/2014 – Fundo Municipal de Saúde. Valor: R$ 11.719.996,15
por um período de doze meses e firmado em 19 de junho de 2014.
Todos os contratos apresentam, em seus anexos, planilhas com as quantidades, valores
unitários e valores totais das refeições a serem fornecidas e, assim como nos orçamentos
estimativos elaborados pelo Município, não há detalhamento da composição dos custos dos
valores ali constantes, ou seja, não resta claro como a empresa contratada compôs os preços
unitários das respectivas refeições contratadas.
Diante disso, foi solicitado à Prefeitura do Cabo de Santo Agostinho, através dos Ofícios
de Auditoria nºs 001, 002, e 003/2016 (fls. 320 à 326), as planilhas de formação dos preços
contratados.
Como resposta, foram apresentadas planilhas elaboradas pela empresa Casa de Farinha
demonstrando, detalhadamente, a formação dos preços unitários das refeições constantes nos
anexos de cada contrato firmado. (fls. 327 à 347; 382 à 456; 483 à 588)
A Casa de Farinha Ltda. apresentou ainda diversas planilhas de custos dos profissionais
envolvidos em cada um dos contratos em epígrafe, são o seguintes: (fls. 348 à 382)
- Contrato nº 072/PMCSA-SME/2014 (Secretaria de Educação) - Nutricionista (jornada
diarista), Técnica em Nutrição (jornada diarista) e Merendeira (merenda local);
Merendeira e Técnica em Nutrição (jornada diarista) (merenda transportada);
- Contrato nº 008/FMAS/2014 (Fundo Municipal de Assistência Social) - Merendeira e
Técnica em Nutrição (jornada diarista) (merenda transportada); Merendeira, Técnica em
Nutrição (jornada diarista) e Nutricionista (jornada diarista) (merenda local); e
- Contrato nº 020/FMS/2014 (Fundo Municipal de Saúde) - Auxiliar de Cozinha (jornada
12x36 - noturna), Auxiliar de Serviços Gerais (jornada 12x36), Estoquista (jornada
diarista), Cozinheiro (jornada 12x36), Técnico em Nutrição (jornada 12x36) e
Nutricionista (jornada 12x36).
Além disso, foram apresentadas planilhas de custos com “mão de obra referente a cozinha
onde é produzida as refeições transportadas” (sic), são eles: Auxiliar de Cozinha (jornada 12x36),
Auxiliar de Serviços Gerais (jornada 12x36 noturna), Estoquista (jornada diarista), Auxiliar de
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Estoque (jornada 12x36 noturna), Cozinheiro (jornada diarista), Cozinheiro Líder (jornada 12x36
noturna), Magarefe (jornada diarista), Técnico em Nutrição (jornada diarista), Auxiliar de
Nutricionista (jornada diarista), Coordenador de Nutrição (jornada 12x36), Nutricionista de
Produção (jornada diarista), Vigia e Auxiliar de Produção. (fls. 457 a 482)
Conforme já dito linhas acima, o preparo e distribuição das merendas deverão ser
realizados nas unidades educacionais do município (merenda local). Nas escolas que não
possuem estrutura física suficiente ou adequada, a merenda deverá ser preparada na cozinha
piloto da licitante (merenda transportada). Essa é a regra contida no subitem 2.1 do item 2
(LOCAL DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS) do Termo de Referência (Anexo VIII do edital do
Pregão Presencial nº 006/PMCSA-SME/2014 e do Pregão Presencial nº 002/FMAS/2014).
No que tange à contratação realizada pelo Fundo Municipal de Saúde, não há tal
diferenciação (local e transportada), ou seja, todas as refeições serão preparadas nas
dependências das unidades de saúde municipais. É a regra contida no Termo de Referência do
edital do Pregão Presencial nº 003/FMS/2014, item 3 (CONDIÇÕES GERAIS): “serão entregues
à empresa para o devido uso e guarda e sob sua exclusiva responsabilidade e manutenção, as
cozinhas, áreas privativas e comuns do Serviço de Nutrição e Dietética (SND) que interessem
direta e indiretamente ao preparo e distribuição de alimentos tais como: dispensas, frigoríficos,
refeitórios e respectivos móveis, instalações e equipamentos, podendo a empresa, seus prepostos
e empregados trabalharem nos mesmo, o tempo que for necessário.”
Sendo assim, e procedendo-se à análise das planilhas apresentadas pela empresa
contratada, identificou-se inconsistências, que serão a seguir detalhadas.
Inicialmente, entendemos que não há coerência na composição dos preços apresentados,
uma vez que algumas planilhas trazem, para algumas refeições, o mesmo valor para “merenda
preparada” (cozinha piloto da empresa contratada) e para a “merenda local” (cozinha da unidade
de ensino), como por exemplo, “Infantil Transportada” e “Infantil Local” (R$ 1,60 cada); “Peti
Transportada” e “Peti Local” (R$ 4,36 cada) (fls. 329 e 335; 343 e 345), e para outras refeições
apresentam valores distintos ao se alterar o local do seu preparo, como por exemplo,
“Fundamental Transportada” (R$ 1,60) e “Fundamental Local” (R$ 1,70); “Mais Educação -
Transportada” (R$ 2,28) e “Mais Educação Local” (R$ 2,80) (fls. 330 e 336; 332 e 338).
É importante chamar a atenção que na análise das contas de gestão do exercício
financeiro de 2014 (Processo TC nº 15100300-2) a questão da “cozinha piloto” já foi abordada,
conforme transcrição abaixo:
3. A empresa CASA DE FARINHA não possui cozinha industrial instalada no Cabo de Santo
Agostinho. Através do ofício PC/AUD04/P030 nº 03/2015, foi solicitado o endereço da cozinha de
apoio da Contratada utilizada para preparação da merenda a ser fornecida ao município. Como
resposta, o Gerente de Planejamento, Sr. Hamilton José Silva, informou que o endereço da CASA
DE FARINHA é Rua Praça Senador Salgado Filho s/n – Ibura, próximo ao Restaurante Sal e Brasa
(Ofício nº 05/2015, datado de 11/03). No dia 17/03/2015, recebemos uma Declaração da Sra.
Valéria dos Santos Silva, Representante Legal da CASA DE FARINHA informando que seu
endereço é Avenida Marechal Mascarenhas de Morais nº 4930, Galpão F, Imbiribeira, e que a
cozinha de apoio utilizada para os serviços prestados no Cabo de Santo Agostinho está
localizada em Ipojuca, à Avenida Gilvan Leôncio Marques nº 4000, ou seja, a merenda que deve
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chegar pronta às escolas nos horários fixados no edital é preparada em Ipojuca. Cabendo
acrescentar que a CASA DE FARINHA também presta esses serviços em Ipojuca e que, em
auditoria de acompanhamento realizada naquele município em outubro/2014 (Auditoria nº 3268 -
PETCE Nº 58090), fomos informadas que a cozinha industrial para Ipojuca seria construída no
Cabo de Santo Agostinho, havendo sido informados também, dois endereços: um situado à Rua
Amaro José do Nascimento nº 23, em Camela (Ofício GAB/SEDUC nº 600/2014, PETCE nº
71.932/2014), e outro à Rua José Manoel Wanderley nº 144, também em Camela. O primeiro é
uma residência (conforme visita realizada por nossa equipe) e o segundo constatou-se que não se
trata de uma cozinha industrial, é uma casa que serve como depósito para armazenar os insumos da
merenda in natura fornecida às escolas, nenhuma refeição era preparada naquele local. Conforme
informações da Sra. Sílvia Vieira, nutricionista supervisora da CASA DE FARINHA, a merenda
preparada para Ipojuca vinha de Recife. O fato da CASA DE FARINHA também não possuir
cozinha industrial instalada no Cabo de Santo Agostinho gerou as deficiências detectadas nas
escolas visitadas, pois dificulta a prestação eficiente dos serviços contratados, uma vez que a
cozinha deve servir para produção das refeições a serem fornecidas no Cabo de Santo Agostinho e
em distritos vizinhos, sendo ideal sua instalação no município, de forma a evitar maiores distâncias
no transporte dos gêneros alimentícios, sobretudo no caso das merendas preparadas, as quais
podem sofrer deterioração e/ou perda parcial ou total do valor nutritivo, decorrentes da demora e
da inadequação do processo de transporte, além de gerar atrasos nos horários de entrega. Tal
situação pode levar ao descumprimento dos subitens 3.5, 3.9, 3.11 e 3.12, Item 3 do Termo de
Referência - Condições de execução do objeto. (grifo nosso)
Entendemos que ao se preparar as refeições em locais distintos, não há dúvida que os
preços serão distintos. Não se justifica valores idênticos de refeições preparadas na unidade de
ensino e na cozinha piloto da contratada.
Como dito acima, a cozinha piloto encontra-se em outro município (Ipojuca) que mantém
contrato com a Casa de Farinha Ltda., sendo assim a cozinha é compartilhada entre os dois
municípios.
Em que pese a divisão dos custos de produção entre os dois contratos, ainda assim não
resta dúvida de que há uma diferença nos custos para se produzir a merenda na cozinha piloto, e
transportá-la de Ipojuca para o Cabo de Santo Agostinho, e na unidade de saúde municipal.
Além disso, observa-se na planilha de formação de preços das refeições que o custo com
a mão de obra varia.
Vejamos alguns exemplos: na merenda denominada “Infantil Transportada” (R$ 1,60) o
item “mão de obra” representa 23% (vinte e três por cento) da formação do preço (R$ 0,37). O
mesmo ocorre com as planilhas das merendas “Fundamental Transportada”e “EJA Transportada”,
ambas com o mesmo preço, ou seja, R$ 1,60. (fls. 329 a 331)
No entanto, as merendas “Mais Educação Transportada” (R$ 2,28) e “Creche
Transportada” já trazem como custo de mão de obra o percentual de 20% (vinte por cento), R$
0,46 e R$ 0,45, respectivamente, do preço das refeições. (fls. 332 e 333)
O mesmo ocorre com as merendas preparadas nas cozinhas das unidades de ensino. As
refeições denominadas “Infantil Local” e “Fundamental Local” trazem um custo de mão de obra
de 23% (vinte e três por cento), já a “Educação Integral Local”, “Mais Educação Local”, “Creche
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Local”, “Berçário Local”, apresentam um custo do mesmo item de 20% (vinte por cento) para a
formação dos preços. (fls. 335 a 340)
Já as planilhas de formação de preços do Contrato nº 020/FMS/2014 (Fundo Municipal
de Saúde) apresentam o custo de mão de 21% (vinte e um por cento) para a formação do preço
das refeições preparadas nas unidades de ensino. (fls. 386 a 456)
Não há nenhuma justificativa nas planilhas apresentadas para tal diferença.
A quantidade de profissionais com jornadas de trabalho distintas envolvidos na
preparação da refeição transportada é bem maior do que na refeição preparada nas unidades de
ensino e de saúde. A própria Casa de Farinha Ltda. demonstra isso, nas planilhas de custos com
mão de obra apresentadas à auditoria, sendo assim entendemos que há incoerência em refeições
preparadas em locais distintos com o mesmo custo de mão de obra e no mesmo local com custo
de mão de obra distintos.
Outra inconsistência que se apresenta em todas as planilhas de formação de preços
apresentadas pela Casa de Farinha Ltda. é em relação ao item 2 (INSUMO NÃO ALIMENTAR).
São apresentados valores distintos nos subitens que formam o custo total do item 2,
mesmo com percentuais iguais.
Vejamos um exemplo de uma planilha do Contrato nº 020/FMS/2014 (Fundo Municipal
de Saúde) transcrito abaixo.
A refeição é a denominada “Dieta Líquida Pastosa - Almoço” e o seu preço unitário é de
R$ 13,85.
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TIPO DE REFEIÇÃO – DIETA LÍQUIDA PASTOSA – ALMOÇO
1 – INSUMO ALIMENTAR VALOR PERCENTUAL
1.1 – Cereais 1,66 12%
1.2 – Verduras, frutas, raízes e tubérculos 0,83 6%
1.3 – Laticínios e derivados 0,28 2%
1.4 – proteína animal 2,08 15%
1.5 – Produtos panificáveis 0,42 3%
1.6 – Sucos 0,28 2%
1.7 – Outros (temperos, gorduras, doces) 0,14 1%
CUSTO TOTAL INSUMO ALIMENTAR (A) 5,68 41%
2 – INSUMO NÃO ALIMENTAR VALOR PERCENTUAL
2.1 – Transporte/Logística 0,14 1%
2.2 – Manutenção e reposição de equipamentos/utensílios 0,28 2%
2.3 – Material de limpeza/gás 0,14 1%
2.4 – Uniformes/EPI 0,28 2%
2.5 – Disponibilização de equipamentos e utensílios 0,14 1%
2.6 – Análise físico química e microbiológica da água 0,07 1%
2.7 – Análise microbiológica físico química da alimentação 0,07 1%
2.8 – Descartáveis 0,42 3%
2.9 – Outros (água) 0,14 1%
CUSTO TOTAL INSUMO NÃO ALIMENTAR (B) 1,66 12%
3 – MÃO DE OBRA (c) 2,91 21%
CUSTO TOTAL NÃO ALIMENTAR (D) = B+C 4,57 33%
4 – TAXA DE ADMINISTRAÇÃO (E) 1,11 8%
5 – IMPOSTO SOBRE FATURA (F) 1,48 11%
5.1 – PIS 0,42 3,00%
5.2 – COFINS 0,09 0,65%
5.3 – ICMS 0,97 7%
6 – LUCRO 1,02 7%
CUSTO TOTAL (A+D+E+F+G) 13,85 100%
Ao analisarmos os subitens que compõem o item 2 (INSUMO NÃO ALIMENTAR)
observamos o seguinte:
- Os subitens 2.1 - Transporte/Logística (1% - R$ ,014); 2.2 - Manutenção e reposição de
equipamentos/utensílios (2% - R$ 0,28); 2.3 - Material de Limpeza/gás (1% - R$ ,014);
2.4 - Uniformes/EPI (2% - R$ 0,28); 2.8 - Descartáveis (3% - R$ 0,42) e 2.9 - Outros (1%
- R$ 0,14) foram calculados a partir do valor unitário da refeição, ou seja, são percentuais
de R$ 13,85. (R$ 0,14 equivale a, aproximadamente, 1% de R$ 13,85; R$ 0,42 equivale
a, aproximadamente, 3% de R$ 13,85)
- Já os subitens 2.6 - Análise físico química e microbiológica da água e 2.7 - Análise
microbiológica físico química da alimentação apresentam os mesmo percentuais (1%) e
valores distintos (R$ 0,07) e não há justificativa para tal diferença nas planilhas
apresentadas.
- E finalmente, a totalização do item em percentual apresentada na planilha é de 12% (doze
por cento), no entanto, o percentual correto é 13% (treze por cento).
Reforçamos que tal incoerência é verificada nas planilhas de formação de preços dos três
contratos no momento analisados.
12

Diante do exposto, entendemos que a falta de coerência da Casa de Farinha Ltda. na
elaboração das planilhas de formação de preços das refeições contratadas, é um forte indicativo
que as planilhas foram elaboradas, não para formar o preço unitário de cada refeição, e sim para
tentar justificar o preço que já fora anteriormente contratado, ou seja, os percentuais de custos da
formação do preço partiram do valor unitário já contratado e foram ajustados para se enquadrar
no valor final. É a conta conhecida popularmente como “de trás pra frente”.
É importante frisar ainda, que a renovação dos contratos com os preços apresentando tais
inconsistências poderá levar o Município a acumular vultosos prejuízos, uma vez, que não há
clareza na composição dos preços praticados, não há possibilidade de se verificar se os preços
estão de acordo com o mercado vigente.
Além disso, conforme será melhor explicado no item 3, a seguir, foi concedido um
reajuste contratual, que entendemos que, diante das inconsistências acima descritas, não poderia
ter sido aplicado.
Pelas irregularidades descrita acima, entendemos que deve ser responsabilizada a empresa
Casa de Farinha Ltda. através da Sra. Valéria Santos, Representante Comercial, por elaborar as
planilhas de formação de preços e de custos de mão de obra, com as incoerências acima
relatadas.
3) Concessão de reajuste de preços em valores contratuais com inconsistências na
composição
A empresa Casa de Farinha Ltda., solicitou, entre os dias 02/06 e 13/07/2015 reajustes
para os três contratos relacionados ao fornecimento de alimentação preparada firmados entre a
mesma e o Município do Cabo de Santo Agostinho.(fls. 589 a 618)
Em março do corrente ano, a representante da empresa, Sra. Valéria Santos, enviou nova
correspondência solicitando uma posição formal acerca do reajuste solicitado aos órgãos
envolvidos, ou seja, Secretaria de Educação, Fundo Municipal de Saúde e Fundo Municipal de
Assistência Social.
Diante disso, em maio de 2016, o Sr. Marivaldo Rosa da Silva, Assessor Jurídico da
Secretaria de Assuntos Jurídicos, emitiu três pareceres jurídicos favoráveis à concessão do
reajuste aos respectivos contratos. (fls. 594 e 595; 601 e 602; 615 e 616)
Entendemos que os reajustes contratuais não deveriam ter sido concedidos, uma vez que,
desde o início das licitações que culminaram com as assinaturas dos contratos ora analisados, não
houve consistência na composição dos preços unitários das refeições a serem fornecidas pelo
empresa vencedora dos certames, pelas razões expostas nos itens 1 e 2 acima deste achado de
auditoria
Além disso, entendemos ser grave o lapso temporal entre o pedido da empresa pelo
reajuste de preços e o período de sua concessão pelo Município. O que pode ensejar um pedido
formal da empresa por valores a serem pagos retroativamente.
13

Diante de todo o exposto, entendemos que existiu, e ainda existem, as irregularidades e
deficiências a seguir resumidas:
1) No processo licitatório, ausência de detalhamento dos custos que deveriam compor os
preços a serem ofertados pela alimentação preparada;
2) Na contratação, a ausência de detalhamento dos custos que deveriam compor os preços
persiste e, após solicitação da equipe de auditoria, a Casa de Farinha apresentou planilhas
de composição de preços detalhadas, considerando o preço final licitado, com indícios
que a citada composição foi construída após a definição dos preços contratados;
3) Na concessão do reajuste, desde a realização do processo licitatório não houve referência
a índice a ser utilizado. Tal situação agravou-se em função do não detalhamento dos
custos envolvidos, impossibilitando a identificação das parcelas a serem efetivamente
reajustadas.
Critério(s) de Auditoria:
- Lei Federal, Nº 8666/1993, Art. 7º, §2º, inciso II;
- Lei Federal, Nº 8666/1993, Art. 40, §2º, inciso II;
- Lei Federal, Nº 10520/2002, Art. 3º, inciso III;
- Princípio da Economicidade.
Evidência(s):
- Edital Pregão Presencial nº 006/PMCSA-SME/2014 (folhas 02 a 68);
- Edital Pregão Presencial nº 002/FMAS/2014 (folhas 78 a 136);
- Edital Pregão Presencial nº 003/FMS/2014 (folhas 143 a 274);
- Planilhas com as cotações iniciais de preços na licitação (orçamento estimativo) (folhas 69 a 77; 137
a 142; 275 a 319);
- Planilhas de formação de preços fornecidas pela empresa Casa de Farinha Ltda. (folhas 327 a 347;
382 a 456; 483 a 588);
- Planilhas de formação de custo de mão de obra fornecidas pela empresa Casa de Farinha Ltda.
(folhas 348 a 382; 457 a 482);
- Documentação relacionada à concessão dos reajustes contratuais (folhas 589 a 618).
14

Responsável(is):
- Nome: José Ivaldo Gomes (Prefeito)
Conduta:
Indica os gestores das pastas envolvidas nas contratações analisadas neste Relatório de Auditoria e
não adotar mecanismos de supervisão de suas atividades (culpa in vigilando), ainda mais se tratando
de contratos com valores significativos.
Nexo de Causalidade:
A omissão do Prefeito em fiscalizar os atos de seus subordinados, resultou nas contratações ora
analisadas com a irregularidades apontadas neste Relatório de Auditoria
- Nome: Paulino Valério da Silva Neto (Secretário Executivo de Logística)
Conduta:
Elaborar planilhas comparativas dos preços unitários cotados a empresas fornecedoras de
alimentação preparada para formação do orçamento estimativo das licitações analisadas neste
Relatório de Auditoria, sem o detalhamento dos custos com mão de obra, entre outros, tais como,
lucro operacional, taxa administrativa, fardamento, insumos, etc.
A elaboração dos orçamentos estimativos das licitações analisadas, resultou na contratação do
fornecimento de alimentação preparada, com preços que não refletem a realidade do mercado.
- Nome: José Ganganeli de Abreu Coutinho (Pregoeiro e Presidente da Comissão de Licitação)
Conduta:
Ter realizado os procedimentos licitatórios analisados, sem atentar para a correta composição dos
preços unitários das refeições a serem contratadas.
A realização dos procedimentos licitatórios analisados sem atentar para a correta composição dos
preços unitários das refeições a serem contratadas, resultou na contratação com preços que não
refletem a realidade do mercado
- Nome: Casa de Farinha Ltda.
Conduta:
Elaborar planilha de formação de preços unitário das respectivas contratações eivadas das
inconsistências apontadas neste Relatório de Auditoria, com o intuito de justificar preços que já
foram devidamente compostos na época dos processos licitatórios.
A apresentação de propostas de preços sem a correta composição dos valores unitários, resultou no
fornecimento de refeições sem o correto parâmetro de valores de mercado.
15

- Nome: Elias José dos Santos (Secretário de Educação)
Conduta:
Assinar contrato, como representante do município, sem a correta composição dos preços unitários
do objeto a ser contratado.
A assinatura do contrato sem a correta composição dos preços unitários do objeto a ser contratado,
resultou no fornecimento de merenda escolar sem o correto parâmetro de valores de mercado.
- Nome: Ronaldo Francisco dos Santos (Gestor Fundo Municipal de Assistência Social)
- Nome: Valter Kirzner (Gestor Fundo Municipal de Saúde)
Conduta:
Assinar contrato, como representante do município, sem a correta composição dos preços unitários
do objeto a ser contratado.
A assinatura do contrato sem a correta composição dos preços unitários do objeto a ser contratado,
resultou no fornecimento de refeições sem o correto parâmetro de valores de mercado.
2.1.2. [A2.1] Má qualidade da merenda ofertada aos alunos da rede municipal de ensino e
afronta aos termos da Resolução FNDE nº 26/2013
Esta equipe de auditoria com o objetivo de verificar a qualidade da merenda servida aos
alunos da rede municipal de ensino do Cabo de Santo Agostinho, pela empresa Casa de Farinha
Ltda., ou seja, a execução do Contrato nº 072 - PMCSA-SME/2014 realizou visitas a algumas
unidades escolares entre os dias 17 e 23 de agosto do corrente ano.
Sendo assim, foram realizadas visitas às cozinhas das escolas municipais a seguir
listadas:
Dia 17/08/2016
- Escola Desembargador Paes Leme;
- Escola Vicente Yãnez Pizon;
- Escola Dr. Rui Barbosa.
Dia 18/08/2016
- Escola Desembargador Paes Leme;
16

- Escola Paulo Amorim Salgado;
- Escola Manoel Maria Caetano.
Dia 23/08/2016
- Escola do Engenho Ipiranga;
- Escola Júlio Carneiro de A. Maranhão.
A realização das visitas foi acompanhada pela Coordenadora de Merenda do Município,
Sra. Maria Nazaret Braz Cavalcante, matrícula 01566 e pelo Gerente da Controladoria Geral do
Município, Sr. Marco José de Moura, matrícula 40.573 que assinaram um Termo de Vistoria
elaborado por esta equipe de auditoria, ao término das referidas visitas (fls. 626 à 633)
É importante ainda salientar que foi feito registro fotográfico das visitas realizadas.
A seguir faremos um relato da situação encontrada na cozinhas das escolas visitadas, bem
como no transporte dos alimentos fornecidos pela empresa contratada.
ESTRUTURA FÍSICA
De maneira geral, não foram percebidos grandes problemas em termos de estrutura física,
organização e limpeza nas cozinhas e depósitos dos insumos para preparação das merendas nas
escolas visitadas, no entanto teceremos alguns comentários acerca de algumas impropriedades
detectadas e relatadas por algumas merendeiras.
ESCOLA DESEMBARGADOR PAES LEME
A unidade de ensino recebe a merenda já preparada pela empresa Casa de Farinha Ltda.
(merenda transportada)
Na visita realizada, no dia 17/08/2016, na Escola Desembargador Paes Leme, a merenda
servida tinha sido biscoito com bebida láctea, seguindo o cardápio do dia.
No dia seguinte, de acordo com o mesmo cardápio, seria servida sopa de carne com
macarrão e legumes.
Diante disso, foi realizada nova visita no dia 18/08/2016 para verificar as condições do
alimento a ser servido.
Conforme registro fotográfico realizado, o alimento é transportado em uma caixa térmica,
com o intuito de mantê-lo aquecido até o momento de ser servido aos alunos, uma vez que a
cozinha da escola não está equipada com utensílio apropriado para aquecê-lo - rechaud
(Apêndice I - Registro Fotográfico).
17

Foi relatado por funcionários da escola municipal que a sopa que seria servida é
acompanhada de pouca carne e bastante legumes, o que provoca uma certa rejeição por parte dos
alunos.
Ainda de acordo com o relato dos funcionários há bastante rejeição dos alunos pela carne
moída fornecida pela empresa contratada, pois a mesma é muito gordurosa e contém uma grande
quantidade de soja misturada.
Por fim, houve reclamações de entrega de frutas sem condições de consumo (estragadas)
e de falta de utensílios e fardamentos para os funcionários da copa.
ESCOLA YÃNES PIZON
A escola recebe os insumos para preparação da merenda na própria unidade. (merenda
local)
Foi observado que o transporte dos insumos para preparação da merenda escolar é feito
em um veículo tipo Toyota, sendo inclusive transportados alimentos que necessitam de
refrigeração, como bebida láctea, carne e frango congelado (Apêndice I - Registro Fotográfico).
No que se refere à merenda escolar, verificou-se que tinha sido preparada carne moída e
constatou-se que, de fato, a mesma contém grande quantidade de gordura, o que foi confirmado
pelas funcionárias da unidade de ensino (Apêndice I - Registro Fotográfico).
ESCOLA JÚLIO CARNEIRO DE A. MARANHÃO
A escola recebe os insumos para preparação da merenda na própria unidade. (merenda
local)
O mesmo tipo de transporte de alimentos já relatado acima, foi detectado na Escola Júlio
Carneiro de A. Maranhão.(Apêndice I - Registro Fotográfico).
É importante registrar que a situação verificada nas escolas visitadas já foi objeto de
análise quando da realização da auditoria de gestão das contas do exercício financeiro de 2014
(Processo TC nº 151003003-2).
Além do que já vem sendo constatado desde o exercício financeiro de 2015, quando da
realização da auditoria das contas de gestão do Município do exercício de 2014 (Processo TC nº
15100300-2), no dia 26 de agosto de 2016 a Coordenadora de Merenda, Sra Maria Nazaret,
juntamente com a Sra. Sylvia Regina C. M. da Silva, que identificou-se como Nutricionista,
assinaram o Ofício nº 003/2016 e o enviaram à Controladoria Geral do Município. (fls. 634 a
654)
O citado documento envia “cópias do livro de ocorrência do setor de merenda escolar,
registro dos e-mails enviados e fotos das escolas municipais do Cabo de Santo Agostinho” e traz
uma relação com 28 (vinte e oito) registros de problemas relacionados ao contrato ora analisado.
18

Há registros de entrega de alimentos deteriorados, frutas e verduras sem condições de
uso, carnes gordurosas e de péssima qualidade, falta de leite em creches, merenda insuficiente,
merenda transportada de péssima qualidade, falta de gás para cozinhar a merenda local,
equipamentos quebrados (freezer e fogão).
Segundo os relatos transcritos, a Escola José Alberto de Lima precisou paralisar as aulas
devido ao não funcionamento do fogão, já que não tinha como a merendeira cozinhar a merenda.
Cabe registrar ainda que a dirigente escolar da Escola Dr. Humberto da Costa Soares, Sra.
Áurea Almeida de Souza Paula, enviou, no dia 17 de agosto de 2016, o Ofício nº 17/2016, (fls.
654) cujo teor está abaixo transcrito:
Vimos por meio deste, que devido os alunos desta Instituição de Ensino ser da área Rural, é
necessário que nos dias de Educação Física, 30 alunos almocem na escola. Pois, não é possível os
mesmos voltarem pra casa, por que moram em outros engenhos que precisaria de transporte. Diante
disso precisamos de um acréscimo na merenda para esses alunos almoçarem na escola. Aproveito o
momento, para relatar fatos que estão acontecendo em relação a merenda. Sabemos que a merenda
é apenas um parte da refeição a que os estudantes necessitam. Porém, nós percebemos um absurdo
o quantitativo de comida no prato dos alunos. Muito pouco, por exemplo, como pode ser feito
canja para 300 alunos, com apenas um peito de frango? Outro exemplo, um pacote pequeno de
carne moída e um pacote de soja para 300 alunos comerem? Um absurdo! Peço encarecidamente o
apoio a esse setor, no sentido de resolver esse grave fato. Vale salientar que enviei um ofício via on
line, de número 14/2016, de data 01 de junho de 2016, diretamente para o gabinete como fui
orientada. No entanto, não obtive resposta. Sem mais no momento, agradeço a atenção.
As situações descritas acima afrontam os subitens, a seguir listados, do Termo de
Referência do processo licitatório que redundou na contratação em análise.
- subitem 2.1.1 do item 2 (LOCAL DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS) - “Os veículos
para transporte e entrega dos gêneros alimentícios e merenda preparada deverão apresentar
Certificado de Vistoria, que deverá ser emitido no município ou Estado que o veículo esteja
cadastrado, sendo o mesmo expedido pela respectiva autoridade da área de vigilância sanitária a
nível municipal ou a nível estadual, em atendimento a Lei 6.433/77 e o Decreto Estadual nº
20.786, de 10/08/98, que aprova o regulamento do código sanitário do Estado de Pernambuco em
seus dispositivos nos Art. 275 caput e Art. 277.”;
- subitens 3.7, 3.9 e 3.12 do item 3 (CONDIÇÕES DE EXECUÇÃO DO OBJETO) - “3.7
- No preparo das refeições, a CONTRATADA deverá utilizar gêneros alimentícios
comprovadamente de primeira qualidade, dentro do seu prazo de validade, frescos e in natura,
conforme o caso, observando as especificações técnicas dos alimentos constantes no ANEXO II,
deste termo de referência e a regulamentação vigente.”; “3. 9 - Os gêneros alimentícios devem
ser armazenados convenientemente (conforme legislação vigente) de forma a evitar sua
deterioração e perda parcial ou total do valor nutritivo, mudança das características
organolépticas ou riscos de contaminação de qualquer espécie, separados dos demais materiais de
consumo.”; “3.12 - As refeições devem ser conservadas em recipientes e equipamentos
apropriados de acordo com a especificidade do alimento e/ou preparação, enquanto aguarda a
distribuição final, de acordo com o estipulado pela CONTRATANTE, obedecendo disposições
legais.”
19

- subitem 4.2.1 do item 4.2 (QUANTO A GÊNEROS E INSUMOS) - “Assegurar o
abastecimento com os gêneros alimentícios necessários ao cumprimento do cardápio, observando
suas especificações, qualidade, quantidade e prazos de validade.”
subitem 4.4.15 do item 4.2 (QUANTO AO PESSOAL) - Fornecer uniformes a todos os
seus empregados de acordo com a padronização aprovada pela contratante, estando os mesmos
em perfeitas condições de uso.”
Além disso, a Resolução nº 26 de 27/06/2013 do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação traz regras acerca da quantidade e qualidade da merenda a ser ofertada.
Entendemos, que tais regras não estão sendo cumpridas pelo Município do Cabo de Santo
Agostinho, como passaremos agora a analisar.
O artigo 14 da citada Resolução determina que “os cardápios da alimentação escolar
deverão ser elaborados pelo RT (Responsável Técnico), com utilização de gêneros alimentícios
básicos, de modo a respeitar as referências nutricionais, os hábitos alimentares, a cultura
alimentar da localidade e pautar-se na sustentabilidade, sazonalidade e diversificação agrícola da
região e na alimentação saudável e adequada.”
O §2º do mesmo artigo determina que os cardápios deverão ser planejados para atender
entre 20% e 70% das necessidades nutricionais dos alunos da rede municipal, desde a creche até
alunos participantes do Programa Mais Educação e matriculados em escola de tempo integral.
Além disso, segundo o §7º do mesmo artigo 14 da Resolução 26, “os cardápios,
elaborados a partir de Fichas Técnicas de Preparo, deverão conter informações sobre o tipo de
refeição, o nome da preparação, os ingredientes que a compõe e sua consistência, bem como
informações nutricionais de energia, macronutrientes, micronutrientes prioritários (vitaminas A e
C, magnésio, ferro, zinco e cálcio) e fibras. Os cardápios devem, ainda, apresentar a identificação
(nome e CRN) e a assinatura do nutricionista responsável pela sua elaboração.”
A Resolução 26 traz, em seu artigo 17, orientações acerca da aplicação de teste de
aceitabilidade da merenda, seja para avaliar a introdução no cardápio de alimento novo ou
qualquer alteração inovadora no mesmo, ou para avaliar a aceitação dos cardápios praticados
regularmente.
A unidade executora, no caso a Secretaria de Educação, será responsável pela aplicação
do teste.
No que tange a utilização de recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de
Educação, o artigo 18 da Resolução 26, determina que os mesmos só poderão ser utilizados,
exclusivamente, na aquisição de gêneros alimentícios.
Além disso, o artigo 24, da mesma Resolução, determina que 30% dos recursos do
FNDE, no âmbito do PNAE, deverão ser utilizados na “aquisição de gêneros alimentícios
diretamente da Agricultura Familiar e do Empreendedor Familiar Rural ou suas organizações.”
20

Com o intuito de verificar o cumprimento das determinações contidas na Resolução 26 e
comentadas acima, foi solicitado, através do Ofício de Auditoria nº 12/2016, informações
relacionadas ao tema.
Em relação à utilização de 30% dos valores dos recursos repassados pelo FNDE para
aquisição de gêneros alimentícios, exclusivamente, a agricultores familiares, o Município
informou, através do Ofício nº 004/2016 da Secretaria de Educação, que a mesma “não possui
vínculo com nenhuma cooperativa ou sindicato de agricultores para fornecimento de produtos
hortifrutigranjeiros” o que afronta o artigo 24, caput da Resolução 26.
No que se refere à exclusividade dos recursos repassados pelo FNDE para aquisição de
gêneros alimentícios identificou-se que o Município descumpriu o artigo 18 da Resolução 26,
uma vez que foram empenhados e pagos recursos para pagamento da merenda preparada.
Citamos alguns empenhos como exemplo: empenho nº 2058/2015 (fls. 656), empenho nº 548-
1/2016 (fls. 670), empenho nº 548-2/2016 (fls. 702), empenho 3295/2014 (fls. 740).
No que se refere às questões relacionadas à qualidade de merenda, o Município não
apresentou o teste de aceitabilidade exigido no artigo 17 da Resolução 26.
Os cardápios dispostos nas escolas visitadas não trazem as informações contidas no artigo
14, caput e §§ 2º e 7º da Resolução 26.(Apêndice I - Registro Fotográfico).
As constatações da equipe de auditoria durante a realização das visitas às escolas, bem
como a ausência das ferramentas exigidas pela Resolução 26 do FNDE para garantir a qualidade
das merendas ofertadas corroboram com os depoimentos dos funcionários das unidades de
ensino e com os relatos do livro de ocorrência da Secretaria de Educação. (fls. 634 a 654)
Pelas irregularidades acima relatadas e transcritas do livro de ocorrências do setor
responsável pela merenda escolar do Município do Cabo de Santo Agostinho, entendemos que
deverá ser responsabilizado o atual Secretário de Educação, Sr. Adelson Cordeiro de Moura por
omitir-se da obrigação de acompanhar a gestão do contrato firmado com a empresa Casa de
Farinha Ltda., a fim de evitar as situações descritas no livro de ocorrências, do setor responsável
pela merenda escolar do Município e confirmadas nas visitas realizadas por esta equipe de
auditoria, além da Sra. Maria Nazaret Braz Cavalcanti, Coordenadora de Merenda Escolar do
Município, por não ter tomado providências efetivas para correção das falhas detectadas na
prestação dos serviços da merenda, que deveriam ser implantadas pela Casa de Farinha Ltda. e
pela Secretaria de Educação.
Entendemos ainda que o Prefeito do Município, o Sr. José Ivaldo Gomes deverá ser
responsabilizado por ter indicado o gestor da pasta envolvida na contratação analisada e não
adotar mecanismos de supervisão de suas atividades (culpa in vigilando), ainda mais se tratando
de contrato com valor significativo.
21

- Contrato, nº 72/2016/PMCSA-SME/2014;
- Edital, Processo nº 022/PMCSA-SME/2014 - Pregão Presencial Nº 006/PMCSA-SME/2014;
- Resolução, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, Nº 26/2013, Art. 14;
- Resolução, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, Nº 26/2013, Art. 14, §2º;
- Resolução, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, Nº 26/2013, Art. 14, §7º;
- Resolução, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, Nº 26/2013, Art. 24.
Evidência(s):
- Registro Fotográfico (Apêndice 01);
- Ofício nº 003/2016 e seus anexos - Setor de Merenda Escolar da Secretaria de Educação do Cabo de
Santo Agostinho (folhas 634 a 654).
Responsável(is):
- Nome: Adelson Cordeiro de Moura (Secretário de Educação)
Conduta:
Omitir-se da obrigação de acompanhar a gestão do contrato firmado com a empresa Casa de Farinha
Ltda., a fim de evitar as situações descritas no livro de ocorrências, do setor responsável pela
merenda escolar do Município e confirmadas nas visitas realizadas às unidades escolares pela equipe
de auditoria.
A omissão do gestor da Secretaria de Educação em acompanhar a gestão do contrato, resultou na
entrega pela Casa de Farinha de merenda de má qualidade e com quantidade insuficiente para
atender aos alunos da rede municipal.
- Nome: José Ivaldo Gomes (Prefeito)
Conduta:
Indicar o gestor das pasta envolvida nas contratação analisada neste Relatório de Auditoria e não
adotar mecanismos de supervisão de suas atividades (culpa in vigilando), ainda mais se tratando de
contrato com valor significativo.
A omissão do Prefeito em fiscalizar os atos de seus subordinados, resultou na entrega pela Casa de
Farinha de merenda de má qualidade e com quantidade insuficiente para atender aos alunos da rede
municipal.
22

- Nome: Maria Nazaret Braz Cavalcanti (Coordenadora de Merenda Escolar)
Conduta:
Omitir-se de tomar providências efetivas para correção das falhas detectadas na prestação dos
serviços da preparação e entrega da merenda escolar, que deveriam ser implantadas pela Casa de
Farinha Ltda. e pela Secretaria de Educação.
A omissão da Coordenadora de Merenda da Secretaria de Educação, resultou na entrega pela Casa de
Farinha de merenda de má qualidade e com quantidade insuficiente para atender aos alunos da rede
municipal.
2.1.3. [A3.1] Ausência de atuação do Conselho de Alimentação Escolar do Município
A partir de 1993 teve início a descentralização administrativa do Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE), diminuindo a atuação do Estado e estimulando a participação
popular no conjunto das ações de gestão do citado programa.
Entre os objetivos da descentralização desse Programa constavam a busca da regularidade
do fornecimento da merenda, melhoria da qualidade das refeições, atendimento dos hábitos
alimentares, diversificação da oferta de alimentos, incentivo à economia local e regional,
diminuição dos custos operacionais e estímulo à participação da comunidade local na execução e
controle do Programa.
Diante dessa necessidade, foi promulgada a Lei Federal 8.913/94 que fez referência ao
funcionamento de Conselhos de Alimentação Escolar nos Estados, Distrito Federal e Municípios,
como requisito para o repasse dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar.
O Conselho de Alimentação Escolar foi, de fato, instituído por Medida Provisória, a
partir dos anos 2000 e, posteriormente, passou a ser previsto na Lei 11.947/2009, em seus artigos
18 e 19.
Art. 18. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de suas respectivas
jurisdições administrativas, Conselhos de Alimentação Escolar - CAE, órgãos colegiados de caráter
fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, compostos da seguinte forma:
I - 1 (um) representante indicado pelo Poder Executivo do respectivo ente federado;
II - 2 (dois) representantes das entidades de trabalhadores da educação e de discentes, indicados
pelo respectivo órgão de representação, a serem escolhidos por meio de assembleia específica;
23

III - 2 (dois) representantes de pais de alunos, indicados pelos Conselhos Escolares, Associações de
Pais e Mestres ou entidades similares, escolhidos por meio de assembleia específica;
IV - 2 (dois) representantes indicados por entidades civis organizadas, escolhidos em assembleia
específica.
§ 1o
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão, a seu critério, ampliar a composição
dos membros do CAE, desde que obedecida a proporcionalidade definida nos incisos deste artigo.
§ 2o
Cada membro titular do CAE terá 1 (um) suplente do mesmo segmento representado.
§ 3o
Os membros terão mandato de 4 (quatro) anos, podendo ser reconduzidos de acordo com a
indicação dos seus respectivos segmentos.
§ 4o
A presidência e a vice-presidência do CAE somente poderão ser exercidas pelos
representantes indicados nos incisos II, III e IV deste artigo.
§ 5o
O exercício do mandato de conselheiros do CAE é considerado serviço público relevante, não
remunerado.
§ 6o
Caberá aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios informar ao FNDE a composição do
seu respectivo CAE, na forma estabelecida pelo Conselho Deliberativo do FNDE.
Art. 19. Compete ao CAE:
I - acompanhar e fiscalizar o cumprimento das diretrizes estabelecidas na forma do art. 2o
desta Lei;
II - acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados à alimentação escolar;
III - zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto às condições higiênicas, bem como a
aceitabilidade dos cardápios oferecidos;
IV - receber o relatório anual de gestão do PNAE e emitir parecer conclusivo a respeito, aprovando
ou reprovando a execução do Programa.
Parágrafo único. Os CAEs poderão desenvolver suas atribuições em regime de cooperação com os
Conselhos de Segurança Alimentar e Nutricional estaduais e municipais e demais conselhos afins, e
deverão observar as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional - CONSEA.
É importante chamar a atenção para a competência do CAE prevista no inciso I do artigo
19 acima transcrito, qual seja, “acompanhar e fiscalizar o cumprimento das diretrizes
estabelecidas na forma do artigo 2º desta Lei.”
Tais diretrizes são as seguintes:
Art. 2º São diretrizes da alimentação escolar:
I - o emprego da alimentação saudável e adequada, compreendendo o uso de alimentos variados,
seguros, que respeitem a cultura, as tradições e os hábitos alimentares saudáveis, contribuindo para
o crescimento e o desenvolvimento dos alunos e para a melhoria do rendimento escolar, em
24

conformidade com a sua faixa etária e seu estado de saúde, inclusive dos que necessitam de atenção
específica;
II - a inclusão da educação alimentar e nutricional no processo de ensino e aprendizagem, que
perpassa pelo currículo escolar, abordando o tema alimentação e nutrição e o desenvolvimento de
práticas saudáveis de vida, na perspectiva da segurança alimentar e nutricional;
III - a universalidade do atendimento aos alunos matriculados na rede pública de educação básica;
IV - a participação da comunidade no controle social, no acompanhamento das ações realizadas
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios para garantir a oferta da alimentação
escolar saudável e adequada;
V - o apoio ao desenvolvimento sustentável, com incentivos para a aquisição de gêneros
alimentícios diversificados, produzidos em âmbito local e preferencialmente pela agricultura
familiar e pelos empreendedores familiares rurais, priorizando as comunidades tradicionais
indígenas e de remanescentes de quilombos;
VI - o direito à alimentação escolar, visando a garantir segurança alimentar e nutricional dos
alunos, com acesso de forma igualitária, respeitando as diferenças biológicas entre idades e
condições de saúde dos alunos que necessitem de atenção específica e aqueles que se encontram
em vulnerabilidade social.
O Conselho de Alimentação Escolar é previsto ainda no artigo 34 da Resolução nº 26 de
27 de junho de 2013, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
A Resolução traz outras atribuições para o CAE, além das previstas na Lei Federal
11.947/2009, quais sejam:
I - monitorar e fiscalizar a aplicação dos recursos e o cumprimento do disposto nos arts.
2º e 3º desta Resolução;
II - analisar o Relatório de Acompanhamento da Gestão do PNAE, emitido pela EEx,
contido no Sistema de Gestão de Conselhos - SIGECON Online, antes da elaboração e do envio
do parecer conclusivo;
III - analisar a prestação de contas do gestor, conforme os arts. 45 e 46, e emitir Parecer
Conclusivo acerca da execução do Programa no SIGECON Online;
IV - comunicar ao FNDE, aos Tribunais de Contas, à Controladoria- Geral da União, ao
Ministério Público e aos demais órgãos de controle qualquer irregularidade identificada na
execução do PNAE, inclusive em relação ao apoio para funcionamento do CAE, sob pena de
responsabilidade solidária de seus membros;
25

V - fornecer informações e apresentar relatórios acerca do acompanhamento da execução
do PNAE, sempre que solicitado;
VI - realizar reunião específica para apreciação da prestação de contas com a participação
de, no mínimo, 2/3 (dois terços) dos conselheiros titulares;
VII - elaborar o Regimento Interno, observando o disposto nesta Resolução; e
VIII - elaborar o Plano de Ação do ano em curso e/ou subsequente a fim de acompanhar a
execução do PNAE nas escolas de sua rede de ensino, bem como nas escolas conveniadas e
demais estruturas pertencentes ao Programa, contendo previsão de despesas necessárias para o
exercício de suas atribuições e encaminhá-lo à EEx. antes do início do ano letivo.
Diante de todo o exposto e com o intuito de verificar a atuação do Conselho de
Alimentação Escolar do Município do Cabo de Santo Agostinho, foram solicitadas, através do
Ofício de Auditoria nº 007/2016 (fls. 619) as atas de eleição e das reuniões do CAE ao longo do
exercícios financeiros de 2015 e 2016.
Como resposta, foi enviada a esta equipe de auditoria cópia da ata de posse dos atuais
conselheiros municipais, datada de 11/03/2015, bem como cópias das atas de duas reuniões do
Conselho, uma ocorrida em 04/05/2015 e outra em 19/05/2016. (fls. 620 à 625)
Verificando-se o conteúdo das atas, observa-se que não há referência a nenhuma das
atribuições relacionadas na Lei Federal nº 11.947/2009 e nem na Resolução nº 26/2013.
Além disso, em um intervalo de 12 (doze) meses (2015), registrou-se apenas uma reunião
do Conselho em ata, uma vez que a segunda ata já é datada de 19/05/2016.
Resta demonstrado que o Conselho de Alimentação Escolar do Cabo de Santo Agostinho
não tem atuado como determina a legislação vigente, o que pode levar, inclusive, à suspensão
dos repasses de recursos do Fundo Nacional de Educação, conforme determinado no artigo 41 da
Resolução nº 26/2013.
Além disso, a inoperância do Conselho de Alimentação Escolar do Município do Cabo de
Santo Agostinho pode ter contribuído para as falhas apontadas na execução do contrato de
fornecimento de merenda preparada, apontadas ao longo deste Relatório de Auditoria.
Entendemos que por essa irregularidade deverá ser responsabilizado o atual Secretário de
Educação Municipal, Sr. Adelson Cordeiro de Moura, por omitir-se em verificar e cobrar a
efetiva atuação do Conselho de Alimentação Escolar do Cabo de Santo Agostinho, com o fim de
evitar a suspensão do repasse de verbas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
para o Programa Nacional de Alimentação Escolar e a Presidente do CAE, Sra. Cristina Maria
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Monteiro, por não ter atuado de acordo com as determinações do artigo 19 da Lei nº 11.947/2009
e das atribuições previstas na Resolução nº 26 de 27/06/2013 do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação.
- Lei Federal, Nº 11947/2009, Art. 18, inciso I ao IV;
- Lei Federal, Nº 11947/2009, Art. 18, §1º ao §6º;
- Lei Federal, Nº 11947/2009, Art. 19, inciso I ao IV;
- Lei Federal, Nº 11947/2009, Art. 19, Parágrafo Único, inciso I;
- Resolução, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, Nº 26/2013, Art. 34.
Evidência(s):
- Atas de reuniões do Conselho de Alimentação Escolar (folhas 620 a 625).
Responsável(is):
- Nome: Adelson Cordeiro de Moura (Secretário de Educação)
Conduta:
Omitir-se em verificar e cobrar a atuação do Conselho de Alimentação Escolar do Município
A omissão em verificar e cobrar a atuação do Conselho de Administração Escolar, põe em risco o
repasse de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação para o Programa Nacional
de Alimentação Escolar do Município.
- Nome: Cristina Maria Monteiro (Presidente do Conselho de Alimentação Escolar)
Conduta:
Omitir-se em acompanhar e fiscalizar as questões relacionadas à merenda escolar no Município
como por exemplo, à qualidade e quantidade das refeições ofertadas.
A omissão em acompanhar e fiscalizar as questões relacionadas à merenda escolar no Município,
resultou na entrega pela empresa contratada de merenda de má qualidade e em quantidade
insuficiente para atender aos alunos da rede municipal de ensino.
2.2. DA RESPONSABILIDADE DO PREFEITO
Importante salientar que entendemos que a responsabilidade do Prefeito, Sr. José Ivaldo
Gomes, na qualidade de gestor do Município do Cabo de Santo Agostinho, nas irregularidades
apontadas neste Relatório de Auditoria decorre da culpa in vigilando e da culpa in elegendo,
27

pois, a todo administrador público é imposto o poder-dever de fiscalizar e revisar os atos de seus
subordinados, não se admitindo, simplesmente, omitir-se de cumprir com este dever.
Salientando que o TCU e o Próprio TCE-PE já vêm utilizando esses institutos de maneira
bem sedimentada, conforme extraído do Inteiro Teor da Deliberação do julgamento do processo
TC Nº 1103590-0 que se baseando no Parecer do MPCO Nº 631/2011 entendeu pela prevalência
de tais formas de responsabilização:
[...] A todo administrador público é imposto o poder-dever de fiscalizar e de revisar os atos de seus
subordinados. Se acreditou, de forma pia, em todas as informações que lhe foram repassadas, vê-se
que o recorrente optou por, simplesmente, omitir-se de cumprir com este dever.
Como se sabe, o gestor responde com base na culpa in elegendo e in vigilando pelos atos
praticados por seus subordinados. A autoridade máxima deve gerir, com o máximo de esmero, as
ações dos servidores, especialmente dos subordinados mais próximos.
Este entendimento é pacífico na jurisprudência do TCU. No acórdão AC-1190-21/09-P, pode-se
extrair o seguinte excerto:
[...] o ex-prefeito atrai para si a responsabilidade civil e administrativa também por não ter bem
selecionado agentes probos a quem delegou tais tarefas operacionais, bem como por não ter
devidamente supervisionado e exigido dos seus subordinados o escorreito cumprimento da lei.
Podemos também acrescentar o seguinte acórdão do TCU:
Podemos também acrescentar o seguinte acórdão do TCU:
Acórdão TCU Nº 1432/2006
RECURSO DE REVISÃO. DESVIO DE RECURSO PÚBLICO. RESPONSABILIZAÇÃO
DO GESTOR PELAS ATRIBUIÇÕES DELEGADAS. AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO
DEVIDA. PROCESSUAL. EXCEÇÃO DA COISA JULGADA NO RECURSO DE REVISÃO.
INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. PROVIMENTO. CONTAS IRREGULARES.
1. Julgam-se irregulares as contas, com condenação em débito do responsável, em face do
desvio de verbas públicas.
2. Atribui-se a culpa in vigilando do Ordenador de Despesas quando o mesmo delega funções
que lhe são exclusivas sem exercer a devida fiscalização sobre a atuação d seu delegado.
3. Atribui-se a culpa in vigilando dos responsáveis por funções fiscalizatórias pelos débitos
correlacionados a falta ou deficiência do controle.
4. O Recurso de Revisão é de natureza similar à ação rescisória no processo judicial, não sendo
cabida a alegação da exceção da coisa julgada contra o mesmo.
5. A absolvição criminal só afasta a responsabilidade administrativa e civil quando ficar
decidida a inexistência do fato ou a não autoria imputada ao servidor, dada a independência das
três jurisdições. Diante do exposto, e como já dito, acima entendemos que o Prefeito também
tem responsabilidade, juntamente com os seus servidores subordinados, pelas irregularidades,
conforme detalhado no quadro de responsáveis, apontadas neste Relatório de Auditor.
28

Diante do exposto, e como já dito acima, entendemos que o Prefeito também tem
responsabilidade, juntamente com seus servidores subordinados, pelas irregularidades a ele
atribuídas.
3. CONCLUSÃO
3.1. RESPONSABILIZAÇÃO
3.1.1. Quadro de Detalhamento de Achados, Responsáveis e Valores Passíveis de Devolução
Nº Título do Achado Responsáveis Valor Passível de Devolução (R$)
A1.1
Incompatibilidade dos preços
praticados pela empresa Casa de
Farinha Ltda. para fornecimento
de alimentação preparada que
compromete a execução contratual
R02 - José Ivaldo Gomes
R03 - Paulino Valério da Silva Neto
R04 - José Ganganeli de Abreu Coutinho
R05 - Casa de Farinha Ltda.
R06 - Elias José dos Santos
R07 - Ronaldo Francisco dos Santos
R08 - Valter Kirzner
-
A2.1
Má qualidade da merenda ofertada
aos alunos da rede municipal de
ensino e afronta aos termos da
Resolução FNDE nº 26/2013
R01 - Adelson Cordeiro de Moura
R02 - José Ivaldo Gomes
R09 - Maria Nazaret Braz Cavalcanti
-
A3.1
Ausência de atuação do Conselho
de Alimentação Escolar do
Município
R01 - Adelson Cordeiro de Moura
R10 - Cristina Maria Monteiro
-
3.1.2. Dados dos Responsáveis
R01. Nome do Responsável: Adelson Cordeiro de Moura
CPF do Responsável: ***.***.894-20
Cargo/Vínculo: Secretário de Educação
Período: a partir de 02/01/2015
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R02. Nome do Responsável: José Ivaldo Gomes
Cargo/Vínculo: Prefeito
Período: 02/01/2015 - 31/12/2015
R03. Nome do Responsável: Paulino Valério da Silva Neto
Cargo/Vínculo: Secretário Executivo de Logística
Ato/Instrumento: Ato nº 532/2013
Período: A partir de 04/03/2013
R04. Nome do Responsável: José Ganganeli de Abreu Coutinho
Cargo/Vínculo: Pregoeiro e Presidente da Comissão de Licitação
Período: A partir de 02/01/2014
R05. Razão Social do Responsável: Casa de Farinha Ltda.
CNPJ do Responsável: 07.694.626/0001-94
Nome do Representante Legal: Valéria dos Santos Silva
CPF do Representante Legal: ***.***.464-44
R06. Nome do Responsável: Elias José dos Santos
Cargo/Vínculo: Secretário de Educação
Período: De 01/01/2014 até 12/11/2014
R07. Nome do Responsável: Ronaldo Francisco dos Santos
Cargo/Vínculo: Gestor Fundo Municipal de Assistência Social
Período: De 01/01/2014 até 31/12/2014
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