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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo da Saúde
QUINTO RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO
TC 014.575/2020-5 Fiscalização n. 51/2020
Relator: Benjamin Zymler
DA FISCALIZAÇÃO
Atos originários: Despacho de 18/3/2020 do Min. Benjamin Zymler (TC 011.705/2020-5)
Objeto da fiscalização: Avaliar a estrutura de governança montada pelo Ministério da Saúde para o
combate à crise gerada pelo coronavírus e os atos referentes à execução de despesas públicas, de forma
amostral, pelo Ministério e seus braços (órgãos e entidades a ele vinculados) sob os aspectos da
legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e efetividade.
Ato de designação: Portarias de Fiscalização - SecexSaúde 133 de 19/3/2020, 317 de 30/6/2020, 575
de 9/11/2020 e 75 de 26/2/2021
Período abrangido pela fiscalização: 23/3/2020 a 31/3/2021
Composição da equipe: Anna Carolina Lemos Rosal – mat. 11175-9
Alexandre Francisco Leite de Assis - mat. 10201-6
Guillermo Manrique Ferreira – mat. 9481-1
Vivian Campos da Silva - mat. 9500-1 (coordenadora)
Messias Alves Trindade – mat. 6593-5 (supervisor)
DOS ÓRGÃOS/ENTIDADES FISCALIZADOS
Órgão/entidade fiscalizado: Ministério da Saúde
Vinculação TCU: Secretaria de Controle Externo da Saúde
Responsáveis pelo órgão/entidade:
Nome: Luis Henrique Mandetta
Cargo: Ministro de Estado da Saúde
Período: 1/1/2019 a 15/4/2020
Nome: Nelson Luiz Sperle Teich
Cargo: Ministro de Estado da Saúde
Período: 16/4/2020 a 15/5/2020
Nome: Eduardo Pazuello
Cargo: Ministro de Estado da Saúde
Período: 16/5/2020 a 22/3/2021
Nome: Marcelo Antônio Cartaxo Queiroga Lopes
Cargo: Ministro de Estado da Saúde
Período: A partir de 23/3/2021
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo da Saúde
I. APRESENTAÇÃO
1. Tratam os autos do quinto relatório do acompanhamento instaurado com o objetivo de avaliar
a estrutura de governança montada pelo Ministério da Saúde (MS) para o combate à crise gerada pelo
coronavírus e os atos referentes à execução de despesas públicas, de forma amostral, pelo Ministério e
seus braços (órgãos e entidades a ele vinculados) sob os aspectos da legalidade, legitimidade,
economicidade, eficiência e efetividade.
2. O primeiro relatório do acompanhamento apresentou, entre outros assuntos, a metodologia
planejada para a execução dos trabalhos e as dificuldades enfrentadas pela equipe na execução dos
trabalhos até aquele momento.
3. O segundo relatório apresentou uma análise dos aspectos orçamentários e financeiros
relativos ao enfrentamento da pandemia no âmbito do Ministério da Saúde, consolidados até o fim do
mês de junho de 2020, informações relativas às transferências de recursos para Estados, Distrito Federal
(DF) e Municípios, às contratações analisadas, à estrutura de governança montada pelo Ministério para
enfrentar a pandemia, bem como ao planejamento de suas ações, à estratégia de comunicação e à
transparência dos contratos e das informações atinentes à pandemia, disponíveis no site do Ministério.
4. Dentre os assuntos abordados no terceiro relatório, destacam-se: avaliação dos critérios para
transferências de recursos para os entes federados, estabelecidos pela Portaria GM/MS 1.666/2020;
avaliação quantitativa dos gastos dos entes federativos com saúde, por meio de consulta ao Sistema de
Informação sobre Orçamento Público em Saúde e por meio de consulta aos saldos bancários das contas
correntes para os depósitos do Fundo Nacional de Saúde; análise da Encomenda Tecnológica para a
produção no Brasil da vacina da Covid-19, firmada pela Fundação Oswaldo (Fiocruz) com o Laboratório
AstraZeneca, e do papel do Ministério da Saúde na coordenação do Programa Nacional de Imunizações;
análise da estratégia de testagem de casos suspeitos de contaminação pelo novo coronavírus; avaliação
do cumprimento das deliberações do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro
Benjamin Zymler, proferido em razão do julgamento do segundo relatório.
5. O quarto relatório apresentou um panorama dos aspectos orçamentários e financeiros
relativos ao enfrentamento da pandemia no âmbito do Ministério da Saúde, consolidados até o dia
24/11/2020; da execução dos contratos firmados pelo Ministério; da condução dos processos de
aquisição de bens e contratação de serviços; das iniciativas para aquisição de eventuais vacinas contra a
Covid-19; e da versão preliminar do Plano Nacional de Vacinação contra a Covid-19, apresentada em
1º/12/2021.
6. Este quinto relatório, em face da análise do cumprimento das deliberações do Acórdão
2.817/2020 – TCU – Plenário (Ministro Relator Benjamin Zymler), que apreciou o terceiro relatório do
acompanhamento, retorna ao tema da política de testagem nacional para os casos de Covid-19 e da
governança do Ministério da Saúde no combate à pandemia, por meio da análise das modificações
realizadas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus, dos planos
estratégicos das medidas de comunicação e de gestão e assistência farmacêutica, elaborados em
atendimento ao acórdão citado, e das estruturas, cuja implantação e atuação no contexto das Emergências
de Saúde Pública de Importância Nacional, são exigidas legalmente.
7. O relatório mantém a apresentação dos aspectos orçamentários e financeiros relativos ao
enfrentamento da pandemia no âmbito do MS, consolidados até o dia 15/3/2021, e do panorama da
condução dos processos de aquisição de bens e contratação de serviços e retoma a apresentação dos
saldos bancários das contas correntes dos entes subnacionais para os depósitos do Fundo Nacional de
Saúde.
8. O relatório também aborda as ações e iniciativas do Ministério da Saúde no tocante à
identificação de novas variantes do Sars-CoV-2 e o sistema de registro de vacinação da Covid-19 e
apresenta um balanço do primeiro ano de Covid-19, por meio da análise de indicadores de saúde.
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Secretaria de Controle Externo da Saúde
9. No tocante à vacinação contra a Covid-19, tem-se que as 26 Secretarias do TCU nos estados
(SEC) e a Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde) realizaram produção de conhecimento
para avaliar os planos estaduais, distrital e municipais de vacinação – neste último, restrita a avaliação
às capitais dos estados – com base na matriz de risco elaborada pela SecexSaúde. As principais
conclusões da produção de conhecimento foram apresentadas, em reunião realizada, aos gestores do
Ministério da Saúde, ligados ao Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19.
Essas conclusões e as considerações da equipe constituem um tópico deste relatório.
10. Em decorrência da publicação da Resolução TCU 315/2020, cujo art. 14 estabelece que a
unidade técnica instrutiva deve oportunizar aos destinatários das deliberações a apresentação de
comentários sobre as propostas de determinação e/ou recomendação, a equipe, o supervisor do
acompanhamento, o Secretário Substituto da SecexSaúde, a Coordenadora-Geral de Controle Externo
da Área Social e de Governança e Gestão Pública do TCU (Cosocial), o Secretário Geral de Controle
Externo Adjunto do TCU e o Secretário Especial de Coordenação das Secretarias do TCU nos Estados
(Secor) apresentaram ao Secretário-Executivo do Ministério (SE/MS), à Diretora de Integridade e a
representantes das secretarias finalísticas do MS, em reunião realizada dia 7/4/2021, via aplicativo
Microsoft Teams, as propostas preliminares de recomendação e determinação.
II. GOVERNANÇA E PLANEJAMENTO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE PARA
ENFRENTAMENTO DA CRISE GERADA PELO CORONAVÍRUS
11. Desde o início do presente acompanhamento, há mais de um ano, este Tribunal dedica-se a
avaliar a governança do Ministério da Saúde para o enfrentamento da crise gerada pelo novo coronavírus.
Se, inicialmente, o escopo do trabalho estava restrito à governança das aquisições, a evolução da
pandemia e dos trabalhos de fiscalização demonstraram ser necessário ampliar o escopo e avaliar o
funcionamento das estruturas criadas pelo Ministério para o combate à crise e o desempenho das
atividades previstas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus.
12. Por meio dos acórdãos que apreciaram o segundo e o terceiro relatórios do acompanhamento,
1.888/2020 – TCU – Plenário e 2.817/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler,
foram emitidas determinações destinadas a aprimorar a governança do Ministério, neste período de crise.
A análise do cumprimento destas determinações foi objeto do terceiro e do quarto relatório, tendo restado
pendente a verificação do cumprimento de determinações relativas à comunicação e à elaboração dos
planos estratégicos relacionados à comunicação e à gestão e assistência farmacêutica.
13. Contudo, faz-se necessário retornar ao tema das estruturas de gestão instituídas para o
combate à Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional (Espin), declarada pela Portaria
GM/MS 188/2020, em face da verificação de que a edição da Portaria GM/MS 3.190/2020, que, entre
outras disposições, alterou as atribuições do Centro de Operações Emergências para a Covid-19 (COE
Covid-19), até então denominado Centro de Operações Emergências em Saúde Pública (COEnCoV),
descumpriu o Decreto 7.616/2011.
Comunicação
14. Por meio do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao MS o ajuste da
estratégia de comunicação a respeito das medidas adotadas para o enfrentamento da pandemia (item
9.1.2). Posteriormente, por meio do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao Ministério,
nos termos do art. 16, inciso VI, da Lei 8.080/1990, a elaboração de plano estratégico detalhado para a
viabilização, em especial, das seguintes medidas de comunicação de risco previstas no Plano de
Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta Emergência de
Saúde Pública de Importância Nacional): informar as medidas a serem adotadas pelos profissionais de
diversas áreas e pela população geral; elaborar junto com a área técnica materiais
informativos/educativos sobre o novo coronavírus e distribuí-los para a população, profissionais de
saúde, jornalistas e formadores de opinião; e disponibilizar peças publicitárias a serem veiculadas nos
diversos meios de comunicação (item 9.1.1).
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15. Importante destacar que o Acórdão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro
Benjamim Zymler, dispensou o monitoramento do item 9.1.2 do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário,
pois a determinação ali contida foi substituída pela do item 9.1.1 do Acórdão 2.817/2020 – TCU –
Plenário.
16. Por conseguinte, em 3/12/2020, por meio da Nota Técnica 32/2020-SE/GAB/SE/MS (peça
275), o MS encaminhou o plano de ação para as ações do Plano Contingência Nacional, objeto dos itens
9.1.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.1.3 do Acórdão 2.817/2020 – Plenário, e esclareceu que manteve a utilização dos
canais oficiais e mídias sociais para ações de comunicação, em detrimento da distribuição de materiais
impressos (peça 275, p. 7).
17. Destaque-se que, apesar de o Ministério da Saúde ter elaborado plano de ação da
comunicação de risco, nos documentos encaminhados, não restou evidenciada a sua execução e que, na
revisão do Plano de Contingência Nacional, foi excluída a ação “aproximar das assessorias de
comunicação dos Estados para alinhamento de discurso e desenvolvimento de ações”.
18. A respeito da estratégia de comunicação de risco da Pasta, é relevante apontar que os
resultados das medidas para o enfrentamento da pandemia dependem da transparência das ações de
governo, do grau de coordenação com as ações de comunicação realizadas pelas Secretarias Estaduais
de Saúde e do alcance das informações à população em geral.
19. No tocante ao alcance das informações à população, faz-se importante retomar o conteúdo
do voto condutor do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário, no qual o Ministro Relator destacou, em
razão da prevalência das ações de comunicação digitais do MS, que, além de existir um grande
contingente populacional que não utiliza internet – 46 milhões de pessoas conforme levantamento da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua - Tecnologia da Informação e Comunicação de
2018, divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) –, a simples existência de
diversos canais não garante uma comunicação eficiente, pois esses canais também devem ser objeto de
divulgação para que a população deles tenha conhecimento e os utilize, pois há uma característica de
passividade dessas estratégias, que demandam que o cidadão faça uma ação de busca pela informação,
havendo, desta forma, um alcance limitado na comunicação por meio dos canais oficiais na internet.
20. Ressalta-se que a comunicação é uma das vertentes da vigilância epidemiológica, definida
como um conjunto de ações que proporcionam o conhecimento, a detecção ou a prevenção de qualquer
mudança nos fatores determinantes e condicionantes de saúde individual ou coletiva, com a finalidade
de recomendar e adotar as medidas de prevenção e controle das doenças ou agravos, conforme art. 6º, §
2º, da Lei 8.080/1990.
21. Para além disso, ao representante do Ministério da Saúde designado para coordenar as
medidas a serem executadas durante a Espin, cabe planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas
a serem empregadas durante a emergência, nos termos das diretrizes fixadas pelo Ministro de Estado da
Saúde, e articular-se com os gestores estaduais, distritais e municipais do Sistema Único de Saúde (SUS),
conforme art. 10, § 1º, incisos I e II, Decreto 7.616/2011.
22. Posto isso, para o enfrentamento da pandemia e a redução da transmissibilidade do vírus
Sars-CoV-2, considerando especialmente a gravidade do cenário atual, para a efetividade das ações de
vigilância epidemiológica é relevante haver, por parte do MS, em coordenação com as Secretarias
Estaduais de Saúde, um conjunto diversificado de ações de comunicação que atinjam toda a população
brasileira para a divulgação de medidas não farmacológicas de eficácia comprovada, como, por exemplo,
etiqueta respiratória, higienização frequente de mãos, uso de máscaras, regras de distanciamento,
limpeza e desinfecção de ambientes e isolamento de casos suspeitos e confirmados.
23. Trabalhos como o do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) ressaltam que tal
coordenação é especialmente relevante em função da ampla circulação de informações falsas por mídias
sociais, sobretudo ao considerar como a estrutura destas favorece a formação de câmara de eco, que leva
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a que informações falsas sejam frequentemente percebidas como verdadeiras em função de sua ampla
repetição (Van den Broucke, 2020, apud, Nota Técnica – 31 – Ipea – Dinte, p. 16 – disponível em
https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/210122_nt_dinte_n_31.pdf).
24. A Organização Mundial de Saúde (OMS) orienta que a comunicação dos riscos para a
proteção da saúde terá de operar no seio dos sistemas de saúde, integrada ao sistema de resposta às
emergências e que, portanto, deve ser uma função estratégica designada às equipes mundiais e nacionais
de liderança da preparação e resposta às emergências (Guia da Organização Mundial da Saúde para
Política e Prática em Comunicação de Risco de Emergência, p. 16).
25. Além disso, os resultados das revisões sistemáticas dos estudos da OMS para o guia, a partir
de análises de eventos de doenças infecciosas, doenças de transmissão alimentar, de emergências
radiológicas/radioativas, cheias, sismos, erupções vulcânicas, em países de altos e médios rendimentos,
apontaram vários fatores que podem elevar o nível de confiança da comunicação. Destacam-se os fatores
abaixo transcritos (Guia da Organização Mundial da Saúde para Política e Prática em Comunicação de
Risco de Emergência, p. 31):
a) reconhecer as incertezas nas mensagens, incluindo as previsões e os alertas;
b) ser transparente e não ocultar a informação negativa, tais como o número de vítimas;
c) divulgar a informação e intervir rapidamente;
d) fornecer comunicação científica numa forma fácil de compreender;
e) procurar contribuições no público e encorajar o diálogo;
f) assegurar a coordenação entre as diferentes autoridades sanitárias e as mídias, juntamente
com uma mensagem uniforme;
g) evitar a divulgação de informação divergente por parte de diferentes organismos; e
h) divulgar a informação através de várias plataformas.
26. Entendendo que o atual agravamento da pandemia, refletido em indicadores, como número
de óbitos, taxa de ocupação de leitos de Unidades de Terapia Intensiva (UTI) e de contaminação, requer
a implementação imediata de planos e campanhas de comunicação com o objetivo de esclarecer a
população e reforçar a importância das medidas de prevenção e vacinação, como registrado pela Fiocruz
no Boletim Extraordinário Observatório Covid-19, de 2/3/2021 (disponível em:
https://agencia.fiocruz.br/sites/agencia.fiocruz.br/files/u35/boletim_extraordinario_2021-marco-
03.pdf), a equipe do acompanhamento reuniu-se com a Assessoria de Comunicação do Ministério da
Saúde (Ascom), em 17/3/2021, para verificar a implementação das ações de comunicação de risco
constantes do Plano de Contingência Nacional e as medidas adotadas pela Pasta para coordenar as ações
de comunicação com as Secretaria Estaduais de Saúde.
27. Na reunião, o chefe da Assessoria de Comunicação informou que, em 2020, foram gastos
aproximadamente R$ 228 milhões com ações de comunicação do órgão com a Covid-19 e, em 2021, até
a data da reunião, tinham sido gastos cerca de R$ 63 milhões. O Chefe da Ascom discorreu sobre a
campanha de comunicação em rádio e televisão, atualmente direcionada a esclarecimentos sobre a
vacinação, mas que também apresenta orientações sobre o uso de máscara e a higienização das mãos. A
equipe do acompanhamento constatou a veiculação da campanha em dois diferentes canais de televisão
aberta.
28. Quando cotejada com as ações de comunicação da mídia jornalística (imprensa comum), a
campanha do MS não pareceu adequada para situações de crise, principalmente, considerando a
gravidade atual da pandemia, que necessita de agilidade nas intervenções. Até o fechamento deste
relatório, o país apresentava a maior média diária mundial de mortos, mais de 3.000 por dia, e uma taxa
de aproximadamente 90.000 novos casos diários, desconsiderando as subnotificações. Assim, reputa-se
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as ações implementadas pela Pasta pouco eficazes para a comunicação de risco na condição sanitária
atual do Brasil.
29. No segundo relatório, a equipe já havia relatado a percepção do enfraquecimento da função
de comunicação com o público em geral, em razão do fim das coletivas de imprensa diárias do MS, que
deveriam ser canal de esclarecimento e de informação sobre a evolução da pandemia e de divulgação
das medidas adotadas pelo governo.
30. Entendeu-se que a realização de entrevistas coletivas diárias seria a estratégia de
comunicação mais efetiva para se buscar, no cenário atual, a interrupção da acelerada cadeia de
transmissão do vírus, sendo possível por meio dessa ação de comunicação lançar mão de fatores-chave
de sucesso apontados pela OMS no “Guia da Organização Mundial da Saúde para Política e Prática em
Comunicação de Risco de Emergência” e elencados nos itens “a” a “g” do parágrafo 25 deste relatório,
como a divulgação tempestiva da informação.
31. Na mencionada reunião sobre as ações de comunicação do MS, foram também formuladas
questões a respeito das medidas adotadas pelo Ministério para a coordenação das ações de comunicação
relativas ao enfrentamento da pandemia. O Chefe da Ascom informou que, desde 13/10/2020, data da
sua chegada ao MS, foram realizadas três reuniões com as Assessorias de Comunicação do Conselho
Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde
(Conasems), contudo, ressaltou que o SUS é tripartite e que, por esse motivo, o MS não poderia
determinar as ações de comunicação das secretarias estaduais de saúde.
32. Entretanto, entende-se que não se trata de determinar ações para as secretarias estaduais de
saúde, trata-se, de fato, de o MS, como coordenador nacional do Sistema Único de Saúde, assumir a
liderança no processo de unificação da comunicação de risco para o enfrentamento da crise, buscando a
adesão das secretarias estaduais no discurso baseado em práticas reconhecidas e apoiando estados com
menor capacidade de desenvolver campanhas publicitarias.
33. No momento atual, de extremo agravamento da crise, torna-se fundamental a adoção de um
discurso baseado na ciência para combater as fake news – que em muito têm contribuído para o
comportamento dissonante da sociedade em relação ao que se deseja para o combate da pandemia – e
para convencer a população a aceitar medidas e a adotar condutas muitas vezes impopulares, mas
necessárias. Todavia, verificou-se que o Ministério da Saúde não tem liderado esse processo, ao reverso,
excluiu do Plano de Contingência Nacional a ação que lhe atribuía essa responsabilidade, em desacordo
com o art. 10, § 1º, incisos I e II, do Decreto 7.616/2011, que atribui ao representante do Ministério da
Saúde designado para coordenar as medidas a serem executadas durante a Espin, as atribuições de
planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a emergência e de
articular-se com os gestores estaduais, distrital e municipais do SUS, o que inclui as ações de
comunicação à população.
34. Não é possível olvidar, ainda, que o Ministério da Saúde é competente para coordenar e
fiscalizar o SUS (art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019) e que a União poderá executar
ações de vigilância epidemiológicas e sanitárias em circunstâncias especiais, como na ocorrência de
agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS ou que
representem risco de disseminação nacional (art. 16, parágrafo único, da Lei 8.080/1.990).
35. Assim, considerando a atual situação de agravamento da crise causada pelo Sars-CoV-2,
materializada na incapacidade de atendimento dos hospitais públicos e privados, cabe a essa Pasta a
implementação, em coordenação com os demais Estados da Federação, de planos e campanhas de
comunicação mais efetivas e a retomada da realização de entrevistas coletivas, com o objetivo de
esclarecer a população sobre: taxa de ocupação de leitos e de contaminação; quantidade de óbitos;
possibilidade de, mesmo aqueles que não integram grupos de risco, desenvolverem formas graves da
doença e virem a falecer ou a apresentar sequelas; informações falsas ou fake news; relevância da
vacinação; importância de medidas não farmacológicas para prevenção; orientações sobre tipo e uso de
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máscara; presença de novas variantes mais transmissíveis; possibilidade de reinfecção; risco que o
desenvolvimento de novas variantes representa para a eficácia das vacinas.
36. Conquanto os planos de ação relativos às ações de comunicação de risco tenham sido
elaborados pelo Ministério da Saúde, cumprindo a determinação do item 9.1.1 do Acórdão 2.817/2020,
não se observou incremento ou fortalecimento na política de comunicação do órgão para indução do
comportamento da população em geral que efetivamente contribua para a redução dos níveis de
contaminação e de mortalidade pelo novo coronavírus.
37. Ademais, as ações verificadas não apresentaram o grau de transparência e rapidez esperada,
como também não foram constatadas providências realizadas pelo MS para a coordenação das ações de
comunicação das secretarias estaduais de saúde em prol de um discurso unificado para informar à
população as medidas que se sabem efetivas para interromper a cadeia de transmissão do vírus, como
distanciamento social, uso de máscara, higienização das mãos e ventilação de ambientes internos.
38. Em cumprimento à Resolução-TCU 315/2020, a equipe do acompanhamento apresentou aos
representantes do Ministério da Saúde, em reunião realizada em 7/4/2021,as seguintes propostas de
determinação:
I – a retomada da realização das coletivas de imprensa diárias com o objetivo de informar a
situação epidemiológica e sanitária do país, por estados e por região, e de fornecer dados para combater
as notícias falsas, esclarecendo, no mínimo, sobre taxa de ocupação de leitos e de contaminação;
quantidade de óbitos; possibilidade de, mesmo aqueles que não integram grupos de risco, desenvolverem
formas graves da doença e virem a falecer ou a apresentar sequelas; relevância da vacinação; importância
de medidas não farmacológicas cientificamente comprovadas para prevenção; orientações sobre tipo e
uso de máscara; presença de novas variantes mais transmissíveis; possibilidade de reinfecção; risco que
o desenvolvimento de novas variantes representa para a eficácia das vacinas; e
II - articulação com as secretarias estaduais, municipais e distrital de saúde e suas entidades
representativas para a realização de campanhas informativas com um discurso unificado para todo o país
acerca da importância da adoção de medidas não farmacológicas.
39. O Ministério da Saúde reconheceu a necessidade de aprimoramento da política de
comunicação para o enfrentamento da crise e manifestou concordância em relação à determinação para
se articular com os demais entes federativos e suas entidades representativas.
40. Quanto às coletivas diárias, os representantes do Ministério da Saúde argumentaram que: a
definição de uma periodicidade poderia não ser conveniente em razão da possível falta de temas a serem
tratados; que há um custo para a Pasta para realizar as coletivas, pois é necessário mobilizar uma estrutura
para a realização das entrevistas, além de interferir em outras atividades do Ministério; e que, em relação
a alguns temas, constantes da determinação, há uma dependência das informações dos estados, que
poderiam não estar disponíveis quando da realização da coletiva.
41. Como já ressaltado nesta fiscalização, guias, como o National Incident Management System
(NIMS), mencionado no segundo relatório deste acompanhamento e experiências internacionais
concernentes a crises, reputam que ações de comunicação de risco são primordiais para o combate a
eventos que representam perigo à população, não sendo factível o argumento do Ministério sobre o
comprometimento das atividades da pandemia, no sentido de que comunicação é uma das ações
prioritárias na Espin.
42. Neste momento de tamanha gravidade da crise sanitária, com o intuito de reduzir a cadeia
de contaminação da Covid-19, procurou-se englobar na determinação elementos fundamentais que
possam orientar e esclarecer a população, principalmente sobre a gravidade da doença, a situação dos
hospitais do país, medidas de prevenção, fake news. Ademais, conforme art. 10, § 1º, inciso I, do Decreto
7.616/2011, compete ao Ministro da Saúde a fixação de diretrizes para o combate a pandemia,
competindo-lhe também assumir o protagonismo no fornecimento de informações à população, não
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retirando sua competência o fato de a imprensa também se dedicar a noticiar sobre a doença e esclarecer
a população.
43. Diante dos argumentos apresentados pelos representantes do MS, e em harmonização com a
requisição constante da Ação Civil Pública 5015211-47.2021.4.047100, ajuizada pela Procuradoria da
República no Rio Grande do Sul, em 30/3/2021, a equipe da fiscalização entendeu por alterar a
determinação para a realização das coletivas de imprensa com a frequência mínima de três vezes por
semana.
44. Ante ao exposto, propõe-se considerar cumprida a determinação do item 9.1.1 do
Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário e, com fundamento nos arts. 4º, inciso I, da Resolução TCU
315/2020, art. 16, parágrafo único, da Lei 8.080/1.990, 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto
9.795/2019, e 10, § 1º, incisos I e II, do Decreto 7.616/2011 e, tendo como referência o Guia da OMS
para Política e Práticas em Comunicação de Risco e Emergência, determinar ao Ministério da
Saúde, que, no prazo de quinze dias:
I - retome a realização das coletivas de imprensa, com a frequência mínima de três
vezes por semana, com o objetivo de informar a situação epidemiológica e sanitária do país, por
estados e por região, e de fornecer dados para combater as notícias falsas, esclarecendo, no
mínimo, sobre taxa de ocupação de leitos e de contaminação; quantidade de óbitos; possibilidade
de, mesmo aqueles que não integram grupos de risco, desenvolverem formas graves da doença e
virem a falecer ou a apresentar sequelas; relevância da vacinação; medidas de prevenção;
orientações sobre tipo e uso de máscara; presença de novas variantes mais transmissíveis;
possibilidade de reinfecção; risco que o desenvolvimento de novas variantes representa para a
eficácia das vacinas; e
II - articule-se com as secretarias estaduais, municipais e distrital de saúde e suas
entidades representativas para a realização de campanhas conjuntas para todo o país acerca da
importância da adoção de medidas não farmacológicas.
45. Por fim, entende-se que as propostas formuladas se enquadram na exceção do art. 5º da
Resolução TCU 315/2020, que autoriza a formulação de proposta com a descrição de providência
específica para o exato cumprimento da lei. No caso em tela, as providências elencadas na proposta de
determinação são essenciais para o cumprimento do art. 16, parágrafo único, da Lei 8.080/1990 e do
Guia da OMS para Política e Práticas em Comunicação de Risco e Emergência, e, sobretudo, para o
combate à pandemia, para a redução da cadeia de transmissão do vírus e para a redução da mortalidade
da doença.
Assistência farmacêutica
46. Por meio do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao MS a elaboração de
planos tático-operacionais detalhados para a viabilização das medidas mencionadas nos itens “a” a “i”
do Plano de Contingência (item 9.1.5). Posteriormente, por meio do Acórdão 2.817/2020 – TCU –
Plenário, determinou-se ao Ministério, nos termos do art. 16, inciso VI, da Lei 8.080/1990, a elaboração
de plano estratégico detalhado para a viabilização, em especial, das seguintes medidas de gestão e
assistência farmacêutica previstas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo
Coronavírus (nível de resposta Espin): garantir e monitorar o estoque estratégico de insumos
laboratoriais para diagnóstico da Covid-19 e de medicamento para o atendimento de casos suspeitos e
confirmados de Covid-19; monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual; rever e
estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação e demanda; e
garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático (item 9.1.2).
47. Importante destacar que o Acórdão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro
Benjamim Zymler, dispensou o monitoramento do item 9.1.5 do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário,
pois a determinação ali contida foi substituída pela do item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU –
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo da Saúde
Plenário.
48. A respeito das medidas de gestão e assistência farmacêutica, por meio da Nota técnica
32/2020-SE/GAB/SE/MS (peça 275), o Ministério da Saúde encaminhou o novo Plano de Contingência,
disponível em https://www.gov.br/saude/pt-br/Coronavirus/livreto-plano-de-contingenciaespin-coe-26-
novembro-2020/view, alegando, assim, ter cumprido a determinação do item 9.1.2. do Acordão
2.817/2020 – TCU – Plenário, tendo em vista a alteração das ações que constam das deliberações dos
subitens 9.1.2.1 a 9.1.2.5.
49. Constatou-se, contudo, que as alterações das ações implicaram exclusões de
responsabilidades relacionadas ao monitoramento do estoque estratégico de insumos laboratoriais para
diagnóstico da infecção humana pelo novo coronavírus e ao controle, monitoramento, distribuição e
remanejamento dos medicamentos essenciais ao enfrentamento da Covid-19, podendo gerar impactos
negativos na coordenação nacional da resposta da Espin, sob responsabilidade do Ministério da Saúde.
50. A partir da análise da revisão do Plano de Contingência Nacional e das justificativas
encaminhadas pelo Ministério da Saúde (peça 275. p. 19), verificou-se, outrossim, que os critérios
utilizados para modificar as ações de gestão e assistência farmacêutica (parágrafos 62-67) justificar-se-
iam sob circunstâncias de normalidade, enquanto situações de contingência requerem medidas
diferenciadas, ajustadas sob uma perspectiva de enfrentamento de crises.
51. Por óbvio, eventos como o da pandemia do novo coronavírus, situação de emergência de
saúde pública de importância nacional, declarada pela Portaria GMS/MS 188/2020, exigem do órgão
coordenador e fiscalizador do SUS, o Ministério da Saúde (art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto
9.795/2019), um planejamento estruturado por ações e atividades que viabilize a sua atuação de liderança
e a definição de estruturas adequadas que possibilitem planejar, organizar, coordenar e controlar, como
bem estabelece o Decreto 7.616/2011.
52. Destaca-se, ainda, que há um arcabouço legal que suporta ações extraordinárias por parte
do MS na ocorrência de eventos como o da pandemia do novo coronavírus. A Lei 8.080/1990, por
exemplo, estabelece, no parágrafo único, do art. 16, que a União poderá executar ações de vigilância
epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à
saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS ou que representem risco de
disseminação nacional.
53. O art. 35, inciso III, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019, por sua vez, estabelece que compete
ao Departamento de Imunização e Doenças Transmissíveis da Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS)
do MS coordenar e executar as ações de epidemiologia e controle de doenças e agravos inusitados à
saúde, de forma complementar ou suplementar em caráter excepcional, quando: for superada a
capacidade de execução dos Estados e do Distrito Federal; houver envolvimento de mais de um Estado
e do Distrito Federal; ou houver riscos de disseminação em âmbito nacional.
54. Não restam dúvidas de que a pandemia do novo coronavírus enquadra-se nos casos de
controle de doença que envolve mais de um estado e de disseminação em âmbito nacional, autorizando
– ou melhor, reclamando - a atuação direta do MS na vigilância epidemiológica e no controle de doenças
e agravos. Ademais, é essencial a sua atuação na coordenação e na fiscalização das ações fundamentais
para o enfrentamento da pandemia, inclusive das ações de assistência farmacêutica, oferecendo suporte,
especialmente, aos estados com serviços de saúde menos estruturados, a fim de evitar o desabastecimento
de medicamentos.
55. Cabe aqui mencionar o poder-dever de agir da Administração Pública, pois, diferentemente
do direito privado, em que é facultado ao agente exercer seu poder ou não, a Administração e por
consequência seus agentes não possuem essa faculdade. Ou seja, sendo possível ou estando autorizada
a atuação do agente, este deve agir. Esse dever é irrenunciável e a omissão configura abuso de poder,
levando à consequente responsabilização da Administração e/ou do seu agente.
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56. Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (Manual do Direito Administrativo, 28ª
edição p. 102):
Os poderes administrativos são outorgados aos agentes do Poder Público para lhes permitir atuação
voltada aos interesses da coletividade. Sendo assim, deles emanam duas ordens de consequência:
1ª) são eles irrenunciáveis; e
2ª) devem ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares.
Desse modo, as prerrogativas públicas, ao mesmo tempo em que constituem poderes para o
administrador público, impõem-lhe o seu exercício e lhe vedam a inércia, porque o reflexo desta
atinge, em última instância, a coletividade, esta a real destinatária de tais poderes.
57. Tendo em conta a situação extraordinária de agravo à saúde, a real possibilidade de
recrudescimento da pandemia no momento da revisão do plano, em dezembro/2020, o conhecimento
acumulado sobre a crise da Covid-19 – não só a partir dos acontecimentos internos, como também das
experiências de países que primeiro sofreram com as variantes do vírus e com novas “ondas” da
pandemia e a partir de publicações científicas e de órgãos técnicos da própria Administração Pública
Federal – , havia a expectativa de que o Plano Nacional de Contingência tivesse sido aprimorado.
58. Esperava-se que, com a revisão, o Plano fosse estruturado por critérios que pudessem
fortalecer a atuação do órgão central na liderança e na coordenação nacional da crise causada pelo Sars-
CoV-2. Porém, ao reverso, a modificação do plano representou a exclusão de competências do Ministério
da Saúde relacionadas à coordenação da Espin (art. 10º, § 1º, do Decreto 7.616/2.011) e a atribuições
regimentais de coordenação e fiscalização do SUS (art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019),
o que, na visão desta equipe, não deve ser tolerado por esta Corte de Contas.
59. A Nota Técnica 68 da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea, que tem por
objetivo documentar as principais medidas de saúde pública adotadas ao redor do mundo com o objetivo
de controlar a disseminação do coronavírus e seus impactos, chama atenção para o fato de que não existe
uma fórmula a ser seguida para o enfrentamento de pandemias, mas que os países com melhores
resultados no controle do Sars-CoV-2 compartilham, ao menos, uma característica em comum: a adoção,
de modo tempestivo, de medidas planejadas e coordenadas centralmente para o controle da disseminação
do vírus, além da preparação do sistema de saúde para cuidar adequadamente das pessoas infectadas.
60. Ressalta-se que esta unidade técnica, já no primeiro relatório produzido no âmbito do
acompanhamento, apontou a importância de um organismo central responsável pela coordenação dos
esforços de emergência, ao citar o documento Accountability in a Time elaborado pela Organização
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), com exemplos de achados e de auditorias
relacionadas a epidemias e desastres, a exemplo da crise do ebola em Serra Leoa e na Libéria, segundo
o qual as atividades desarticuladas podem causar mais danos que bem-estar.
61. Não é demais reforçar que o Decreto 7.616/2011, que dispõe, entre outros assuntos, sobre a
declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, deixou assente o papel do
coordenador nacional do órgão central em situações de agravo à saúde, deixando expressas as atribuições
do representante do MS designado para coordenar as medidas a serem executadas durante a Espin:
planejar, organizar, coordenar e controlar.
62. A seguir, passa-se a analisar as ações modificadas do Plano de Contingência Nacional.
Garantir os insumos para diagnóstico da infecção humana pelo novo coronavírus (Covid-19) e outros
vírus respiratórios para a rede laboratorial (item 9.1.2.1 do Acordão 2.817/2020)
63. Essa ação foi alterada para “Subsidiar a rede laboratorial quanto aos insumos para
diagnóstico da infecção por Sars-CoV-2 e outros vírus respiratórios”. O MS justificou que, considerando
a autonomia dos entes federados, não compete ao órgão garantir, mas somente apoiar a execução das
ações.
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Garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento de casos suspeitos e confirmados para
o vírus Sars-CoV-2 (item 9.1.2.2 do Acordão 2.817/2020)
64. Esta ação foi alterada para “Apoiar nos processos de aquisição não programada de
medicamentos utilizados no tratamento de pacientes com Covid-19, em articulação com as áreas técnicas
demandantes”. O MS justificou que o financiamento da assistência farmacêutica é de responsabilidade
das três esferas de gestão do SUS e pactuado na Comissão Intergestores Tripartite (CIT). Dessa forma,
parte dos medicamentos são adquiridos pelos estados ou municípios, conforme pactuação, cabendo a
cada ente a gestão de seus estoques.
Monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual (item 9.1.2.3 do Acordão 2.817/2020)
65. Esta ação foi alterada para “Monitorar o estoque central dos medicamentos, adquiridos de
forma centralizada pelo MS, no âmbito da assistência farmacêutica”. O MS apresentou a mesma
justificativa dada para o item anterior: que o financiamento da assistência farmacêutica é de
responsabilidade das três esferas de gestão do SUS e pactuado na CIT, que parte dos medicamentos são
adquiridos por estados e municípios, conforme pactuação e que cada ente federativo é responsável pelo
armazenamento, distribuição e controle dos seus estoques.
Rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação e demanda
(item 9.1.2.4 do Acordão 2.817/2020)
66. Esta ação foi alterada para “Elaborar as pautas de distribuição e remanejamentos dos
medicamentos adquiridos de forma centralizada pelo MS no âmbito da assistência farmacêutica”.
Garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático dos pacientes (item 9.1.2.5
do Acordão 2.817/2020)
67. Esta ação foi agregada à ação objeto do item 9.1.2.2 do Acordão 2.817/2020 e alterada para
“Apoiar nos processos de aquisição não programada de medicamentos utilizados no tratamento de
pacientes com Covid-19, em articulação com as áreas técnicas demandantes”.
Análise
68. Em relação à ação objeto do item 9.1.2.1 do Acordão 2.817/2020, tem-se que, ao contrário
do entendimento adotado pelo MS, garantir não significa adquirir todos os insumos para o diagnóstico
da Covid-19, contudo, engloba as atividades de fiscalizar, controlar o abastecimento, definir o
remanejamento de itens entre os laboratórios e comprar os insumos, caso os estados tenham dificuldades
para adquiri-los.
69. Como afirmado nos parágrafos 52-53, o Ministério da Saúde coordenará e executará, de
forma complementar ou suplementar em caráter excepcional, ações de vigilância epidemiológica e
sanitária em circunstâncias especiais, que escapem ao controle dos estados. Além disso, cabe ao MS
planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a Espin, conforme
mencionado anteriormente neste relatório (parágrafo 61).
70. Assim, para viabilização dessas medidas, seria necessária a manutenção da ação relativa à
garantia dos insumos, anteriormente prevista no Plano Nacional de Contingência, e a ação efetiva do MS
com o objetivo de dar cumprimento a sua atribuição legal e normativa.
71. Em relação às ações objeto dos itens 9.1.2.2 a 9.1.2.5, entende-se que, além de fundamentais
para a busca da manutenção da capacidade operacional do SUS durante a crise da Covid-19, são medidas
de apoio às secretarias estaduais de saúde, devendo, portanto, compor o planejamento do MS em razão
da função de coordenador nacional do enfrentamento da pandemia, que é atribuída à Pasta.
72. A coordenação nacional da crise causada pelo Sars-CoV-2 requer ações de liderança e
organização em diversas áreas. Em relação à assistência farmacêutica, a fiscalização e o controle do
abastecimento dos medicamentos essenciais utilizados para o enfrentamento da pandemia, em
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articulação com os entes federativos, compõem a atividade de coordenação da função logística atribuída
ao órgão central do sistema.
73. No contexto da Espin, para a organização do planejamento, entende-se necessário,
primeiramente, que a Pasta defina os principais medicamentos a serem utilizados na crise, para que,
então, passe a monitorar o estoque estratégico existente no SUS definido para cada item, para, quando
for o caso, realizar as intervenções necessárias em apoio às secretarias estaduais de saúde.
74. Ao contrário do afirmado pelo MS, entende-se que a ação “garantir estoque estratégico de
medicamentos utilizados no tratamento da Covid-19” não atribui ao órgão a responsabilidade de
aquisição de todos os medicamentos utilizados durante a pandemia, mas o monitoramento dos
medicamentos essenciais (fiscalização do abastecimento da rede) e a aquisição conforme
pactuação/planejamento ou ainda de forma a evitar desabastecimentos. A alteração da ação, conforme
realizada, tende a enfraquecer a gestão logística da Pasta, atribuindo responsabilidade ao MS apenas para
aquisições pontuais, não programadas, ou seja, sem planejamento, e levando ao abandono da função de
controle do estoque, princípio essencial para fiscalização/monitoramento.
75. Cabe aqui destacar que a função controle foi também retirada da atribuição do COE Covid-
19, por meio da Portaria GM/MS 3.190/2020, reiterando a visão do MS de atuar em situações não
programadas.
76. Frisa-se que a Organização Mundial da Saúde recomenda, além da racionalização da
demanda e dos insumos hospitalares, a gestão centralizada das aquisições, contribuindo para o esforço
de coordenação do abastecimento das unidades de saúde, evitando excessos e quebras de estoque (WHO,
2020, apud, Ipea - Compras Públicas Centralizadas em Situações de Emergência e Calamidade Pública,
p. 9).
77. Em relação à gestão logística, citam-se como boa prática os princípios abaixo, constantes do
Plano de Ação do enfrentamento do coronavírus do Reino Unido, publicado em 3/3/2020 – Coronavirus:
action plan - A guide to what you can expect across the UK, que orientam a ação do governo do Reino
Unido:
i) garantir que as agências responsáveis por combater o surto estejam com os recursos
devidos para fazê-lo, que tenham as pessoas, equipamentos e medicamentos que
necessitam, e que quaisquer mudanças necessárias na legislação sejam levadas adiante o
mais rápido possível;
ii) manter estoque estratégico dos medicamentos mais importantes e equipamentos de
proteção para profissionais de saúde que podem entrar em contato com pacientes
infectados. Esses estoques são monitorados diariamente, com estoque adicional sendo
solicitado quando necessário.
78. Por conseguinte, a alteração da atribuição de monitorar o estoque federal e dos estados para
monitorar somente o estoque central acarreta um maior enfraquecimento da capacidade do MS de
coordenar e fiscalizar o Sistema Único de Saúde durante a pandemia, relativamente à função logística,
pois, para definir estratégias logísticas, o órgão central deve conhecer o estoque dos medicamentos
definidos como essenciais na rede pública. Sem essas informações não há como o MS realizar
remanejamentos, distribuições e, eventualmente, novas aquisições.
79. Nesse sentido, a alteração da ação “rever e estabelecer logística de controle, distribuição e
remanejamento” restringindo-a para “elaborar a pauta de distribuição dos medicamentos adquiridos pelo
MS” minimiza sobremaneira a gestão logística da crise a ser realizada pelo MS, reduzindo a
responsabilidade do órgão aos medicamentos adquiridos pelo próprio Ministério. A eficiência na
coordenação nacional da pandemia requer que o órgão central execute as atribuições de controle,
distribuição e remanejamento de forma sistêmica e em coordenação com as secretarias estaduais.
Somente o órgão central, com todos os dados logísticos do sistema terá condições de executar essas
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atividades.
80. Em suma, as alterações realizadas pelo MS nas ações relativas à assistência farmacêutica
representaram uma redução no escopo das atividades de gestão logística do MS na atual crise, em relação
ao Plano de Contingência anterior, restringindo as atribuições apenas aos medicamentos adquiridos
centralizadamente.
81. Essa redução de responsabilidades implica riscos para a capacidade do MS de coordenar e
fiscalizar o SUS durante a atual crise (art. 10, § 1º, do Decreto 7.616/2011 e art. 1º, inciso II, do Anexo
I, do Decreto 9.795/2019) e de coordenar e executar as ações de epidemiologia e controle de doenças e
agravos inusitados à saúde, de forma complementar ou suplementar em caráter excepcional, quando,
entre outras hipóteses, for superada a capacidade de execução dos Estados e do Distrito Federal ou
houver riscos de disseminação em âmbito nacional (art. 35, inciso III, do Anexo I, do Decreto
9.795/2019).
82. Assim, considerando as competências legais de coordenação e fiscalização do MS, com o
objetivo de compreender a estratégia adotada pela Pasta para apoiar os estados em resposta à pandemia
do novo coronavírus, foi enviado o Ofício de Requisição 28/2021 (peça 329), solicitando ao MS as
seguintes informações:
a) relação de insumos e medicamentos classificados como essenciais para o atendimento
de pacientes com a Covid-19;
b) medidas executadas pelo Ministério para apoiar os estados que enfrentam
desabastecimento de medicamentos e insumos essenciais para atendimentos de pacientes
com a Covid-19;
c) medidas executadas pelo Ministério da Saúde para apoiar os estados da federação com
risco de colapso nos serviços de saúde, em decorrência do risco de desabastecimento de
insumos e medicamentos essenciais para o tratamento de pacientes com Covid-19; e
d) ações planejadas e executadas pelo MS para evitar o desabastecimento de medicamentos
e insumos essenciais para o atendimento dos pacientes com Covid-19 nos estados e no
Distrito Federal.
83. Em resposta, o MS, por meio do Despacho SE/GAB/SE/MS, de 5/2/2021 (peça 360),
informou que não existe uma relação oficial de insumos e medicamentos classificados como essenciais
para o atendimento a pacientes com Covid-19 e que, no entanto, o SUS vem disponibilizando serviços e
insumos para a terapia de suporte no enfrentamento à doença, além de medicamentos de uso no âmbito
hospitalar no manejo de pacientes com quadro crítico que necessitam de ventilação mecânica, como, por
exemplo, medicamentos sedativos, adjuvantes na sedação e relaxantes musculares, que compõem a
relação de fármacos do chamado “kit intubação”.
84. Quanto às medidas executadas pelo Ministério para apoiar os estados que enfrentam
desabastecimento de medicamentos e insumos essenciais para o atendimento a pacientes com Covid- 19,
o MS informou algumas ações relacionadas a estudos de mercado, parcerias com estudos de pesquisa,
articulação com Ministério da Economia para desoneração tributária de medicamentos e insumos
estratégicos para saúde, além da elaboração de notas técnicas relativas a estudos clínicos sobre terapias
farmacológicas e não farmacológicas.
85. No tocante às medidas realizadas pelo órgão para apoiar os estados da federação com risco
de colapso nos serviços de saúde, o MS informou que foi desencadeado o Plano Manaus, que se
constituiu por um conjunto de ações, projetos, programa e parcerias que pretendem, quando
desencadeadas em conjunto, minimizar os efeitos da crise e, paulatinamente, permitir o total controle da
situação (peça 360, p. 18-27).
86. Em relação às ações planejadas e executadas pelo MS para evitar o desabastecimento de
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medicamentos e insumos para os pacientes com Covid-19 nos estados e no DF, mais uma vez o MS
voltou a informar as ações realizadas para auxiliar na regularização do abastecimento dos medicamentos
utilizados no processo de intubação de pacientes com a doença.
87. Faz-se importante mencionar que, em 19/3/2021, realizou-se reunião com a participação do
Secretário de Atenção Especializada do Ministério da Saúde (Saes/MS) e sua assessoria, a Diretora de
Integridade do MS, o Secretário Geral Adjunto do TCU, a Coordenadora-Geral de Controle Externo da
Área Social e de Governança e Gestão Pública do TCU, o Secretário da SecexSaúde e a equipe da
fiscalização para tratar da falta de medicamentos de intubação orotraqueal (IOT) para os pacientes graves
internados com Covid-19.
88. A assessora da Saes apresentou dados e a estratégia de monitoramento utilizada pelo MS
para os medicamentos de IOT. A partir das informações do MS, verificou-se que o acompanhamento do
órgão baseava-se exclusivamente em dados dos leitos constantes dos Planos de Contingência Estaduais,
ou seja, considerava apenas os medicamentos utilizados para intubação de pacientes internados em
hospitais públicos, deixando de levar em conta a necessidade de abastecimento de medicamentos para
as Unidades Básicas de Saúde (UBS) e Unidades de Pronto Atendimentos (UPA), que também estariam
realizando procedimento de intubação em pacientes graves, conforme relatado na própria reunião.
89. Posteriormente, o Ministério da Saúde enviou, por e-mail, os slides apresentados na reunião,
os quais continham gráficos com dados agregados, com informações totais por medicamentos ao longo
do tempo, sem informação por região ou estado.
90. Apesar de as informações encaminhadas não serem suficientes para uma análise definitiva
sobre o monitoramento realizado pelo órgão, foi possível verificar que os dados relativos ao consumo
médio mensal e à situação de abastecimento são repassados ao Ministério pelo Conass ou por e-mail dos
estados, não havendo um sistema para controle de estoque que possibilite verificar informações
fidedignas em tempo real. Ademais, não foi demonstrado ainda como é realizado o controle das
informações por estado da federação de forma ativa pelo MS.
91. Outro ponto que chamou atenção foi o envio linear, em 12/3/2021, a todos os estados, dos
medicamentos propofol (680.000 ampolas) e atracúrio (280.000 ampolas), desconsiderando a diferença
no número de leitos entre os estados, mesmo que somente dos incluídos no Plano de Contingência, além
da situação da pandemia em cada estado, naquele momento. Destaque-se que, para o controle do estoque
da indústria, o MS utiliza sistema da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
92. Assim, em um juízo preliminar, pode-se afirmar que os trabalhos de controle e
monitoramento do MS para os medicamentos de IOT foram ineficazes por falta de controle em tempo
real e de sistema apropriado e, principalmente, por desconsiderarem o agravamento da crise, as
condições sanitárias do país e as reais necessidades das secretarias de saúde.
93. Foi informado na reunião acima mencionada que o MS tomaria providências para a correção
do processo de monitoramento dos medicamentos de IOT. Entende-se, dessa forma, a necessidade da
continuidade do acompanhamento desse tema pela equipe da fiscalização, principalmente, com o intuito
de verificar a correção das falhas acima apontadas.
94. Ainda que não seja possível formular juízos definitivos a partir da reunião realizada e dos
slides encaminhados, com base nas informações enviadas pelo órgão e analisadas nos parágrafos 83-86,
verifica-se que as medidas relatadas constituíram respostas a situações de grande gravidade, como falta
de medicamentos para intubação e colapso do sistema de saúde de Manaus, ou ainda medidas de teor
burocrático, relacionados a estudos de mercado e estudos clínicos.
95. Não foram constatadas, nas respostas encaminhadas pelo MS, medidas realizadas dentro de
uma estratégia deliberada que desenhasse meios para a coordenação, planejamento, organização e
controle das ações relativas à assistência farmacêutica, ainda que restritas a estados com mais
dificuldades de resposta à pandemia do novo coronavírus, e, ainda mais, medidas que se mostrassem
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articuladas com as demais ações de vigilância epidemiológica e sanitária planejadas para diferentes
cenários (otimista, pessimista e moderado).
96. Nessa seara, diante das respostas enviadas pelo MS, em atenção ao item 9.1.2 do Acórdão
2.817/2020 – TCU – Plenário e ao Ofício de Requisição 28/2021, e diante das alterações no Plano de
Contingência Nacional, não é possível concluir que o MS possui planejamento estratégico para gestão
da assistência farmacêutica, a fim de garantir e monitorar estoque estratégico de insumos para testagem
e para garantir, monitorar, distribuir, controlar e remanejar medicamentos a fim de mitigar os impactos
de faltas nos serviços de saúde públicos brasileiros durante a pandemia do novo coronavírus,
descumprindo o item 9.1.2 do acórdão acima citado.
97. A equipe do acompanhamento apresentou aos representantes do Ministério da Saúde a
proposta de considerar descumprida a determinação do item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU –
Plenário para elaboração de plano estratégico detalhado para viabilização de medidas relacionadas à
gestão e assistência farmacêutica e, em consequência, a proposta de reiteração da determinação em
questão.
98. Representante da Saes/MS mencionou o monitoramento executado pelo MS, em conjunto
com a Anvisa e o Conass, dos estoques de medicamentos de intubação orotraqueal (IOT), apresentado
ao TCU na reunião realizada em 19/3/2021 e relatada nos parágrafos 87-91. Por sua vez, a representante
do Departamento de Assistência Farmacêutica (DAF) da Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e
Insumos Estratégicos em Saúde (SCTIE) esclareceu que o MS realiza o controle dos medicamentos de
competência federal e, eventualmente, em uma situação de emergência, o Departamento pode auxiliar
nas aquisições de responsabilidade dos estados, como ocorreu no caso dos IOT.
99. Como já exaustivamente relatado neste documento, é preciso destacar que os procedimentos
mencionados pela representante do DAF devem ser utilizados para os momentos de normalidade, e não
no caso de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, quando cabe ao Ministério da Saúde
planejar, coordenar, organizar e controlar as medidas implementadas na Espin (art. 10, § 1º, inciso I, do
Decreto 7.616/2011).
100. Outrossim, reitera-se que o exemplo do monitoramento dos medicamentos de IOT, citados
pela representante da Saes/MS, constitui-se uma situação pontual, diferente de um controle estruturante
mediante sistemas informatizados que possibilitem monitorar os principais medicamentos utilizados no
enfrentamento da Covid-19, buscando antecipar cenários indesejados. Ademais, a exclusão de
competências do Plano de Contingência Nacional que viabilizassem esse controle leva à conclusão de
que o MS entende não estar no âmbito de suas responsabilidades a realização dessa atribuição, em
descumprimento ao normativo acima mencionado que regulamenta a Espin.
101. Por conseguinte, a equipe da fiscalização decidiu manter a proposta de descumprimento da
determinação de elaboração do plano estratégico detalhado para viabilização de medidas relacionadas à
gestão e assistência farmacêutica (item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário) e reiterar a
determinação emitida.
102. Ante o exposto, propõe-se considerar descumprida a determinação do item 9.1.2 do
Acórdão 2.817/2020 – TCU –Plenário para elaboração de plano estratégico detalhado para a
viabilização de medidas relacionadas à gestão e assistência farmacêutica.
103. Em razão do descumprimento da determinação, propõe-se, nos termos do art. 58, inciso
IV, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso VII, do RITCU, a aplicação de multa aos Senhores:
Antônio Élcio Franco Filho (CPF 051.519.268-61): ex-Secretário-Executivo do Ministério
da Saúde, no período de 3/6/2020 a 25/3/2021 a quem competia, conforme art. 4°, incisos I
e XI, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019, assistir o Ministro de Estado na supervisão e na
coordenação das atividades das Secretarias integrantes da estrutura do Ministério da Saúde
e das entidades a ele vinculadas, e fortalecer as relações entre os entes federativos no âmbito
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do SUS; e conforme art. 10, § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011 e art. 3º, inciso I, da Portaria
GM/MS 188/2020, com redação dada pela Portaria GM/MS 3.190/2020, planejar, organizar
e coordenar medidas a serem empregadas durante a ESPIN, nos termos das diretrizes fixadas
pelo Ministro de Estado da Saúde.
Hélio Angotti Neto (082.453.537-52): Secretário de Ciência, Tecnologia, Inovação e
Insumos Estratégicos em Saúde do Ministério da Saúde, nomeado em 17/6/2020 a quem
compete, conforme art. 30, inciso I, alínea “b”, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019, formular,
coordenar, implementar e avaliar as Políticas Nacionais da Assistência Farmacêuticas e de
Medicamentos, inclusive de hemoderivados, vacinas, imunobiológicos e outros insumos
relacionados como parte integrantes da Política Nacional de Saúde.
Eduardo Pazuello (CPF: 734.125.037-20): ex-Ministro da Saúde, no período de 16/5/2020
a 23/3/2021 a quem competia, conforme art. 10, § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011 e art.
3º, inciso I, da Portaria GM/MS 188/2020, com redação dada pela Portaria GM/MS
3.190/2020, fixar as diretrizes necessárias para o planejamento, organização e coordenação
das medias a serem empregadas durante a Emergência de Saúde Pública de Importância
Nacional.
104. A proposta está consoante a jurisprudência desta Corte de Contas que se inclina no sentido
de que a aplicação de multa por descumprimento injustificado de determinação do TCU prescinde de
audiência prévia do responsável quando a possibilidade da sanção constar na comunicação da
deliberação, a exemplo do voto condutor do Acórdão 1.031/2009 – TCU – Segunda Câmara, de relatoria
do Ministro Aroldo Cedraz. No caso em exame, a comunicação da deliberação se deu por meio do Ofício
62868/2020-TCU/Seproc, de 16/11/2020, acostado à peça 231, com respectiva ciência à peça 236. No
referido ofício, item 2 das informações complementares, consta que:
2. O não cumprimento de determinação do Tribunal de Contas da União poderá ensejar a aplicação
da multa prevista no art. 58, § 1º, da Lei nº 8.443/1992, a qual prescinde de realização de prévia
audiência, nos termos do art. 268, inciso VII, e § 3º, do Regimento Interno do TCU.
105. Apesar de o art. 7º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020 estabelecer que não devem ser
formuladas determinações para reiteração de determinação anteriormente proferida pelo Tribunal, exceto
no exame das contas, a excepcionalidade da mudança do mais alto dirigente da instituição e a gravidade
da pandemia no país justificam a proposta de reiteração do conteúdo da determinação do item 9.1.2 do
Acórdão 2817/2020 – TCU – Plenário.
106. Face o exposto, propõe-se, com fundamento nos arts. 4º, inciso I, da Resolução
315/2020, 16, inciso VI e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 e 10, § 1º, do Decreto 7.616/2011,
determinar ao Ministério da Saúde que, no prazo de quinze dias:
I – elabore plano estratégico detalhado para a viabilização, em especial, das seguintes
medidas de gestão e assistência farmacêutica previstas no Plano de Contingência Nacional para
Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta Emergência de Saúde Pública de
Importância Nacional): garantir e monitorar estoque estratégico de insumos laboratoriais para
diagnóstico da infecção humana pelo novo coronavírus; garantir e monitorar estoque estratégico
de medicamento para o atendimento de casos suspeitos e confirmados para o vírus Sars-CoV-2;
monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual; rever e estabelecer logística
de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação e demanda; garantir estoque
estratégico de medicamentos para atendimento sintomático dos pacientes; e
II – ajuste sua estratégia de atuação na pandemia, no tocante à gestão e à assistência
farmacêutica, às suas competências legais e às disposições do Plano de Contingência Nacional para
Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta Emergência de Saúde Pública de
Importância Nacional) e do plano estratégico que vier a ser elaborado.
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107. Em razão da nomeação do novo Ministro da Saúde é pertinente destacar, conforme assentado
pela jurisprudência desta Corte, que as determinações do TCU não têm o caráter intuitu personae, pois
visam aprimorar a gestão do órgão ou entidade. Ao assumir o cargo, compete ao gestor inteirar-se das
determinações desta Corte afetas à sua área de atuação e, no caso de descumprimento delas, arcar com
o ônus decorrente (voto condutor do Acórdão 2180/2016 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro
Vital do Rêgo).
Centro de Operações Emergências para a Covid-19 (COE Covid-19)
108. Por meio do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao MS a adoção das
medidas necessárias visando adequar o funcionamento do Centro de Operações de Emergências para a
Covid-19 (COE Covid-19), à época denominado Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública
(COE-nCoV), aos normativos de regência de sua atuação, reforçando o seu papel de articulação e
coordenação no enfrentamento da pandemia, nos termos da Portaria GM/MS 188/2020 (item 9.1.1).
109. No terceiro relatório do presente acompanhamento foi apontado que as evidências até aquele
momento colhidas pela equipe de fiscalização não demonstraram o cumprimento da determinação em
tela, visto que naquele ciclo de fiscalização não foi constatado aprimoramento das atribuições do comitê
relacionadas ao escopo deste trabalho. Não se verificou articulação do COE com os Estados, DF e
Munícipios para planejamento das ações de aquisição de insumos estratégicos para a Covid-19 e para
elaboração dos planos tático-operacionais (objeto da determinação do item 9.1.5 do Acórdão
1.888/2020).
110. Tampouco houve registro formal de proposição do COE para a requisição dos medicamentos
dos chamados kit intubação, no processo administrativo da aquisição, instaurado pelo Ministério da
Saúde (SEI/MS 25000.081981/2020-61), apesar da atribuição prevista no art. 3°, inciso V, alínea “c”,
da Portaria GM/MS 188/2020, vigente à época, para requisitar bens e serviços no contexto de combate
à pandemia.
111. Apesar da determinação da adoção de medidas necessárias visando adequar o funcionamento
do COE aos normativos de regência de sua atuação, o MS optou por adequar o normativo de regência
do COE ao papel efetivamente desempenhado pelo mecanismo e, em 27/11/2020, por meio da Portaria
GM/MS 3.190/2020, excluiu as atribuições do COE de controlar medidas a serem empregadas durante
a Espin; propor, de forma justificada, ao Ministro da Saúde a aquisição de bens e a contratação de
serviços necessários para a atuação na emergência; e a requisição de bens e serviços.
112. Assim, por meio do Acórdão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro
Benjamim Zymler, que apreciou o quarto relatório do acompanhamento, a determinação do item do 9.1.1
Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário foi considerada atendida. Contudo, a equipe de fiscalização, em
análise mais detida, observou que a adaptação feita pelo MS descumpre o Decreto 7.616/2011, que
estabelece como obrigação do Ministério da Saúde designar um representante para coordenar as medidas
a serem executadas durante a Espin.
113. Segundo o decreto citado, cabe ao representante, dentre outras atribuições: planejar,
organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a Espin; propor de forma,
justificada, ao Ministro de Estado da Saúde, a aquisição de bens e a contratação de serviços necessários
para a atuação na Espin; e a requisição de bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de pessoas
jurídicas (art. 10, § 1°, incisos I e V, alíneas “c” e “d”, do Decreto 7.616/2011).
114. Nesse contexto, é imperioso realizar nova análise das alterações da Portaria GM/MS
188/2020, em face das exclusões das atribuições do COE realizadas pela Portaria GM/MS 3.190/2020,
agora sob a ótica das competências consignadas ao Ministério da Saúde pelo Decreto 7.616/2011 para
uma situação de Espin, conforme exposto no parágrafo anterior.
115. Retomando o histórico dos fatos, a Portaria GM/MS 188/2020 declarou, em 3/2/2020, ainda
na gestão do então Ministro Luiz Henrique Mandetta, a Espin, em decorrência da declaração de
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Emergência em Saúde Pública de Importância Internacional pela OMS em 30/1/2020, estabelecendo o
COE, como mecanismo nacional da gestão coordenada da resposta à emergência no âmbito nacional, e
estabelecendo que a gestão do COE estava sob a responsabilidade da Secretaria de Vigilância em Saúde.
116. A mencionada portaria, no art. 3º, estabeleceu expressamente as competências do Centro de
Operações, conforme atribuições do representante do MS responsável pela coordenação da Espin
estabelecidas no art. 10, § 1°, incisos I a V, do Decreto 7.616/2011, entre elas as de propor ao Ministro
da Saúde aquisições de bens, contratações de serviços e requisições administrativas e de articular-se com
gestores estaduais, distrital e municipais.
117. Em decorrência das evidências de não realização dessas atribuições pelo COE, como
relatadas no segundo relatório do presente acompanhamento, esta Corte de Contas determinou ao MS a
adoção das medidas necessárias visando adequar o funcionamento do COE aos normativos de regência
de sua atuação, reforçando o seu papel de articulação e coordenação nos termos da Portaria GM/MS
188/2020 (item 9.1.1, Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário).
118. Posteriormente, já na gestão do Ministro Eduardo Pazuello, com a edição da Portaria
GM/MS 3.190/2020, em 26/11/2020, o Ministério da Saúde optou por transferir a coordenação do COE
para a Secretaria Executiva da Pasta e excluir atribuições constantes do art. 10, § 1°, inciso I e IV, alínea,
“c” e “d”, do Decreto 7.616/2011.
119. Contudo, a partir da análise sistêmica dos normativos que envolvem a matéria, depreende-
se que a retirada dessas atribuições de controlar a Espin e propor ao Ministro da Saúde aquisições de
bens, contratações de serviços e requisições administrativas não estava no campo discricionário do gestor
do Ministério da Saúde, visto que foram instituídas pelo Decreto 7.616/2011 – que regulamenta a Espin
–, ato do Presidente da República, chefe do Poder Executivo, editado para regulamentar o parágrafo
único do art. 16 da Lei 8.080/1.990.
120. Importa aqui relembrar a importância do trecho regulamentado da Lei 8.080/1990 para o
enfrentamento da pandemia, já mencionado neste relatório, que estabelece que a União poderá executar
ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de
agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do Sistema Único de
Saúde ou que representem risco de disseminação nacional. Nessa seara, passa-se a compreender e
ressaltar ainda mais a relevância do papel do COE Covid-19 no contexto do enfrentamento da pandemia,
sendo necessária a edição de ato normativo que restaure as competências estabelecidas para o
representante do Ministério da Saúde designado para coordenar as medidas a serem executadas durante
a Espin, nos termos do Decreto 7.616/2011.
121. A análise mais detida do Decreto 7.616/2011 reforça o entendimento adotado desde o início
desse acompanhamento e evidenciado pelo conteúdo dos relatórios e pelas deliberações dos quatro
acórdãos até aqui emitidos de que compete ao Ministério da Saúde exercer a liderança, o planejamento,
a coordenação e mesmo a execução de atividades de vigilância epidemiológica e sanitária, no contexto
da Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional causada pelo novo coronavírus.
122. Registre-se que, no final deste ciclo do acompanhamento, em 26/3/2021, foi publicado o
Decreto 10.659/2021, que instituiu o Comitê de Coordenação Nacional para Enfrentamento da Pandemia
da Covid-19, composto pelo Presidente da República – membro coordenador –, pelos Presidentes do
Senado Federal e da Câmara dos Deputados e por autoridade designada pelo Presidente do Conselho
Nacional de Justiça, na condição de observador.
123. Ao Comitê de Coordenação cabe, no âmbito das medidas para enfrentamento da pandemia
da Covid-19 e dos problemas econômicos, fiscais, sociais e de saúde decorrentes: discutir as medidas a
serem tomadas e auxiliar na articulação interpoderes e interfederativa.
124. Ao Ministério da Saúde ficou atribuída a Secretária Executiva do Comitê, conforme art. 6º
do Decreto 10.659/2021. Destaca-se, todavia, que a despeito da publicação do citado decreto e da
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instituição do Comitê, a competência para definir as diretrizes para o combate da Espin permanece a
cargo do Ministério da Saúde, conforme Decreto 7.616/2011.
125. A equipe do acompanhamento apresentou aos representantes do MS a proposta formulada
para reformar de ofício o item 9.3 do Acordão 4.049/2020 – TCU – Plenário e para determinar a
adequação das competências e do funcionamento do COE Covid-19 ao disposto no Decreto 7.616/2011,
reforçando o seu papel de articulação e coordenação no enfrentamento da pandemia.
126. O Secretário Executivo do Ministério da Saúde, na reunião realizada em 7/4/2021, esclareceu
que reformulará a estrutura do MS e que criará uma nova secretaria que será responsável pela as
atribuições que atualmente estão sob a responsabilidade do COE.
127. Conquanto apresentada pela Pasta disposição para reformulação da sua estrutura visando
melhorias no combate à pandemia, cabe relembrar que, em resposta ao Ofício de Requisição 6/2020, o
MS informou que a estrutura do COE, como estratégia de resposta à emergência em saúde, está alinhada
ao Regulamento Sanitário Internacional, tratado promulgado no Brasil, por meio do Decreto
10.212/2020 (peça 31, p.1).
128. Cabe relembrar, outrossim, que as competências atribuídas ao COE devem estar alinhadas
ao conteúdo do Decreto 7.616/2011, que dispõe sobre a declaração de Emergência em Saúde Pública de
Importância Nacional. Ressalta-se que eventual decreto que altere a estrutura regimental do Ministério
da Saúde não revoga os decretos anteriormente mencionados.
129. A representante da Diretoria de Integridade informou que, considerando a decisão do MS de
criação de nova secretaria para a gestão da pandemia, o prazo de quinze dias para implementação da
determinação seria inviável. Contudo, tem-se que o COE é o órgão estratégico de atuação do Ministério
da Saúde na pandemia, incumbido de planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem
empregadas durante a Espin, nos termos das diretrizes fixadas pelo Ministro de Estado da Saúde, não
sendo possível a concessão do prazo solicitado pela representante do MS.
130. Ante ao exposto, propõe-se:
I –reformar, de ofício, o item 9.3 do Acordão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de modo
que passe a constar:
9.3. considerar atendida a determinação constante do item 9.1.4 do Acórdão 1.888/2020-TCU-
Plenário e em atendimento a especificada no item 9.1.3 do aludido decisum;
II - com fundamento nos art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, art. 16, inciso
VI, e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 e art. 10, § 1°, do Decreto 7.616/2011, determinar ao
Ministério da Saúde que, no prazo de quinze dias, adeque as competências do Centro de Operações
Emergências para a Covid-19 e ajuste o funcionamento do Centro ao disposto no Decreto citado,
reforçando o seu papel de articulação e coordenação no enfrentamento da pandemia, nos termos
do item 9.1.1 do Acórdão 1.888/2020-Plenário.
131. Por derradeiro, destaca-se que cabe ao Ministro de Estado da Saúde decidir a respeito da
declaração da Espin, definindo diretrizes e medidas que nortearão o desenvolvimento das ações voltadas
à solução da emergência em saúde pública (art. 10, inciso II, do Decreto 7.616/2011).
132. Face ao extremo agravamento da crise, que requer novos direcionamentos para o combate à
pandemia da Covid-19, visando à urgente solução do colapso da saúde no Brasil, e considerando a
mudança de gestão do mais alto dirigente do Ministério da Saúde, órgão central do Sistema Único de
Saúde, entende-se necessário o estabelecimento das mencionadas diretrizes e medidas, ausentes na
Portaria GM/MS188/2020, que declara a Espin em decorrência da infecção humana pelo novo
coronavírus, muito embora a proposta não tenha sido apresentada aos gestores do MS para fins de
cumprimento da Resolução 315/2020.
133. Ante o exposto, propõe-se com fundamento nos art. 4º, inciso I, da Resolução TCU
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Secretaria de Controle Externo da Saúde
315/2020, e art. 10º, inciso, II, c/c , § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011, determinar ao Ministério
da Saúde que, no prazo improrrogável de quinze dias, defina diretrizes e medidas que nortearão
o combate à pandemia da Covid-19, promovendo as correspondentes alterações na Portaria
GM/MS 188/2020, que declara a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional em
decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus.
III. ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS
134. Os gastos da União em ações relacionadas ao enfrentamento da Covid-19 e suas
consequências estão sendo realizados por meio de diversas ações governamentais, em especial do
Ministério da Saúde e dos Ministérios da Cidadania e da Economia, no tocante à mitigação dos efeitos
econômicos da atual crise de saúde.
135. Conforme dados disponibilizados no portal Tesouro Transparente
(https://www.tesourotransparente.gov.br/visualizacao/painel-de-monitoramentos-dos-gastos-com-
covid-19), em 2020 havia uma dotação orçamentária de aproximadamente R$ 604,7 bilhões, dos quais
a maior parte relacionada às consequências econômicas da crise, como é o caso do Auxílio Emergencial
a Pessoas em Situação de Vulnerabilidade (R$ 322 bilhões), Benefício Emergencial de Manutenção de
Emprego e Renda (R$ 51,55 bilhões) e Auxílio Financeiro aos Estados, Municípios e DF (R$ 79,19
bilhões).
Figura 1 – Gastos da União com Covid-19 – Tesouro Transparente em 2020
Fonte: Tesouro Transparente – consultado em 15/3/2021
136. No tocante às ações diretas de combate à Covid-19, foi criada ação orçamentária específica
(21C0 – Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional) no âmbito da
Administração Pública Federal para a qual constou, em 2020, a dotação atualizada de aproximadamente
R$ 69,88 bilhões, dos quais R$ 63,74 bilhões alocados ao Ministério da Saúde, de acordo com consulta
realizada ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) por meio do
sistema Tesouro Gerencial.
137. Dessa forma, partindo-se da premissa de que os gastos federais de competência do Ministério
da Saúde e suas unidades vinculadas - incluindo as transferências fundo a fundo para os entes
subnacionais - estão sendo realizados totalmente por meio da referida ação 21C0, o orçamento alocado
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a essa pasta alcançou em 2020 o montante de R$ 63,74 bilhões, tendo sido, contudo, empenhado, naquele
ano, o valor total de R$ 41,75 bilhões.
138. Registra-se que as Medidas Provisórias (MPs) 994/2020 (convertida na Lei 14.107/2020),
1.004/2020 (convertida na Lei 14.122/2021) e 1.015/2020 abriram créditos extraordinários no valor de
R$ 24,51 bilhões para viabilizar o ingresso do país no Instrumento de Acesso Global de Vacinas Covid-
19 - Covax Facility e para viabilizar a aquisição de vacinas e insumos, logística e outras despesas
relacionadas à imunização contra a Covid-19. Contudo, foram pagos apenas R$ 2,22 bilhões desse valor
em 2020, tendo sido necessária a edição do Decreto 10.595/2021, que reabriu o crédito extraordinário
no valor de R$ 19,9 bilhões, permitindo a utilização desse saldo em 2021.
139. Para o exercício de 2021, conforme site do Tesouro Transparente, consta uma dotação
orçamentária de aproximadamente R$ 40,5 bilhões, incluindo todos os ministérios e ações, dos quais, a
maior parte relaciona-se às despesas com aquisição de vacinas, no valor de R$ 22,29 bilhões, conforme
figura abaixo.
Figura 2 – Gastos da União com Covid-19 – Tesouro Transparente em 2021
Fonte: https://www.tesourotransparente.gov.br/visualizacao/painel-de-monitoramentos-dos-gastos-com-covid-19
140. As dotações orçamentárias para essa ação tiveram origem em créditos extraordinários
realizados por meio das medidas provisórias, elencadas na tabela abaixo, editadas desde março de 2020.
Tabela 1 - Medidas Provisórias de abertura de créditos extraordinários para a Função Saúde – Covid-19
MEDIDA PROVISÓRIA DATA DOTAÇÃO - AÇÃO 21C0 -
(SOMENTE MS)
924/2020
(vigência encerrada em 10/7/2020)
13/3/2020 R$ 4,84 bilhões
940/2020
(vigência encerrada em 30/7/2020)
2/4/2020 R$ 9,44 bilhões
941/2020
(convertida na Lei 14.032/2020)
2/4/2020 R$ 2,05 bilhões
947/2020
(vigência encerrada em 5/8/2020)
8/4/2020 R$ 2,6 bilhões
967/2020
(convertida na Lei 14.055/2020)
19/5/2020 R$ 5,57 bilhões
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969/2020
(convertida na Lei 14.056/2020)
20/5/2020 R$ 10 bilhões
976/2020
(convertida na Lei 14.067/2020)
4/6/2020 R$ 4,47 bilhões
994/2020
(convertida na Lei 14.107/2020)
6/8/2020 R$ 1,99 bilhões
1.004/2020
(convertida na Lei 14.122/2021)
24/9/2020 R$ 2,51 bilhões
1.015/2020
(em tramitação)
17/2/2020 R$ 20 bilhões
1.032/2021
(em tramitação)
24/2/2021 R$ 2,81 bilhões
1.041/2021
(em tramitação)
30/3/2021 R$ 155,8 milhões
Total R$ 66,43 bilhões
Fonte: http://www4.planalto.gov.br/legislacao/portal-legis/legislacao-1/medidas-provisorias/2019-a-2022
141. Insta registrar que, após o quarto relatório deste acompanhamento, foram publicadas as MPs
1.015/2020, no valor de R$ 20 bilhões, que destinou recursos para financiar a aquisição de vacinas e
despesas inerentes à vacinação; 1.032/2021, no valor de R$ 2,861 bilhões, que destinou recursos para a
Fiocruz, Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A. e Ministério da Saúde; e 1.041/2021 no valor total
de R$ 5,3 bilhões para despesas relativas ao enfrentamento da Covid-19, em diversas ações
orçamentárias, sendo que R$ 155,8 milhões foram alocados na ação 21C0.
142. Importante registrar que a alocação de recursos para o enfrentamento da pandemia em ações
diferentes da 21C0, criada especificamente em função do combate à Covid-19, dificulta em muito a
análise e consolidação dos aspectos orçamentários e financeiros das ações atinentes à pandemia.
143. Dos R$ 63,74 bilhões em 2020, havia dotação de R$ 29,1 bilhões para aplicação direta no
âmbito do Ministério da Saúde e entidades vinculadas, especialmente a Fiocruz, no valor de R$ 3,2
bilhões, conforme consulta realizada em 15/3/2021. Havia também dotação de aproximadamente R$ 9,9
bilhões para transferências aos fundos estaduais de saúde (modalidade de aplicação 31) e R$ 23,3 bilhões
para transferência aos fundos municipais (modalidade de aplicação 41) na referida ação. São essas as
modalidades de aplicação com maior materialidade e o foco das análises empreendidas neste
acompanhamento.
Tabela 2 – Dotação Atualizada da ação 21C0 por modalidade de aplicação - Função Saúde – Covid-19 em 2020
MODALIDADE APLICAÇÃO DOTACAO ATUALIZADA (R$)
31 TRANSFER. A ESTADOS E DF - FUNDO A FUNDO 9.882.945.131,23
40 TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS 3.388.179,00
41 TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS - FUNDO A FUNDO 23.310.205.243,54
50 TRANSF. A INST. PRIVADAS S/ FINS LUCRATIVOS 118.632.928,24
80 TRANSFERENCIAS AO EXTERIOR 1.617.683.320,45
90 APLICACOES DIRETAS 29.095.475.388,34
91 APLICACOES DIRETAS - OPERACOES INTERNAS 103.803.449,20
99 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 500.000,00
TOTAL 64.132.633.640,00
Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 15/3/2021
144. Observa-se, em relação ao ciclo de acompanhamento precedente, cuja consolidação dos
dados foi realizada em 24/11/2020, relevante aumento na dotação para aplicação direta (90), em virtude
da publicação da MP 1.015/2020 no valor de R$ 20 bilhões para aquisição de vacinas.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo da Saúde
Gráfico 1 – Variação da Dotação Atualizada da ação 21C0 por modalidade de aplicação - Função Saúde em 2020
Fonte: elaboração própria - com dados do Tesouro Gerencial em 15/3/2021
145. Em 2021, conforme consulta ao Tesouro Gerencial em 15/3/2021, a ação 21C0 possui
dotação atualizada de R$ 21,75 bilhões, conforme distribuição abaixo:
Tabela 3 – Dotação Atualizada da ação 21C0 por modalidade de aplicação - Função Saúde – Covid-19 em 2021
MODALIDADE APLICAÇÃO DOTACAO ATUALIZADA (R$)
50 TRANSF. A INST. PRIVADAS S/ FINS LUCRATIVOS 4.000.000,00
80 TRANSFERENCIAS AO EXTERIOR 1.696.502.836,07
90 APLICACOES DIRETAS 20.058.396.368,93
TOTAL 21.758.899.205,00
Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 15/3/2021
146. Neste ínterim, observa-se que o Ministério da Saúde, atualmente, dispõe de pequena margem
orçamentária para os mais diversos gastos para o combate à Covid-19, pois, conforme quadro acima, o
MS dispõe de R$ 20,05 bilhões para aplicação direta, porém, R$ 19,9 bilhões estão reservados para
despesas relativas à vacinação da população brasileira contra a Covid-19, tais como aquisição de vacinas,
insumos, transporte, comunicação etc. Tal situação mostra-se preocupante, ainda mais nesse cenário de
recrudescimento da contaminação e da mortalidade por Covid-19.
147. Importante ressaltar que a pequena diferença entre os valores apresentados na figura 2 e no
parágrafo 139 e os valores apresentados na tabela 3 referem-se à diferença da fonte de informação, sendo
que para a figura 2 e parágrafo 139 foram utilizados dados do site Tesouro Transparente e para a tabela
3, utilizou-se dados do Tesouro Gerencial.
148. Ainda nesse contexto dos valores empenhados, ressalte-se a existência de contratações e
pagamentos de alta materialidade, emitidos especialmente pelo Ministério da Saúde e pela Fiocruz. As
tabelas abaixo apresentam os maiores empenhos das duas entidades, no período de novembro/2020 a
março/2021, com os respectivos favorecidos e o objeto resumido da aquisição/serviço.
Tabela 4 – Maiores empenhos do Ministério da Saúde na ação 21C0 - Função Saúde emitidos entre novembro/2020 a
março/2021
Órgão Favorecido Objeto Resumido
Data Emissão
Empenho
Valor empenhado
(R$)
Ministério
da Saúde
JANSSEN-CILAG
FARMACEUTICA LTDA
Aquisição de Vacinas Janssen –
38.000.000 Doses
15/3/2021 940.672.279,30
Ministério
da Saúde
JANSSEN-CILAG
FARMACEUTICA LTDA
Aquisição de Vacinas Janssen –
38.000.000 Doses
15/3/2021 1.198.727.720,70
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Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo da Saúde
Ministério
da Saúde
LABORATORIOS PFIZER LTDA
Aquisição de Vacinas Pfizer –
100.001.070 Doses
15/3/2021 658.257.798,40
Ministério
da Saúde
LABORATORIOS PFIZER LTDA
Aquisição de Vacinas Pfizer –
100.001.070 Doses
15/3/2021 987.719.261,70
Ministério
da Saúde
LABORATORIOS PFIZER LTDA
Aquisição de Vacinas Pfizer –
100.001.070 Doses
15/3/2021 1.868.420.781,00
Ministério
da Saúde
LABORATORIOS PFIZER LTDA
Aquisição de Vacinas Pfizer –
100.001.070 Doses
15/3/2021 926.591.874,50
Ministério
da Saúde
LABORATORIOS PFIZER LTDA
Aquisição de Vacinas Pfizer –
100.001.070 Doses
15/3/2021 348.736.106,10
Ministério
da Saúde
LABORATORIOS PFIZER LTDA
Aquisição de Vacinas Pfizer –
100.001.070 Doses
15/3/2021 840.334.419,30
Ministério
da Saúde
PRECISA – COMERCIALIZAÇÃO
DE MEDICAMENTOS LTDA
Aquisição de Vacinas Covaxin
– 20.000.000 Doses
22/2/2021 1.614.000.000,00
Ministério
da Saúde
FUNDAÇÃO BUTANTAN
Aquisição de Vacinas –
46.000.000 Doses
7/1/2021 1.582.019.870,40
Ministério
da Saúde
FUNDAÇÃO BUTANTAN
Aquisição de Vacinas –
46.000.000 Doses
7/1/2021 1.095.180.129,60
Ministério
da Saúde
FUNDAÇÃO BUTANTAN
Aquisição de Vacinas –
54.000.000 Doses
11/2/2021 1.339.773.428,40
Ministério
da Saúde
FUNDAÇÃO BUTANTAN
Aquisição de Vacinas –
54.000.000 Doses
11/2/2021 1.331.033.301,60
Ministério
da Saúde
FUNDAÇÃO BUTANTAN
Aquisição de Vacinas –
54.000.000 Doses
11/2/2021 471.993.270,00
Ministério
da Saúde
UNIÃO QUÍMICA
FARMACÊUTICA NACIONAL
S/A
Aquisição de Vacinas Sputnik
V – 10.000.000 Doses
22/2/2021 693.600.000,00
TOTAL 268.001.070 – Doses 15.897.060.241,00
Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 16/3/2021
149. Em relação aos ciclos anteriores, verificam-se empenhos de alta materialidade do Ministério
da Saúde para a aquisição das vacinas produzidas pelo Instituto Butantan (Coronavac), Bharat Biotec
(Covaxin), Instituto Gamaleya (Sputnik V), Pfizer e Janssen, totalizando empenhos da ordem de R$ 15,9
bilhões para aquisição de 268 milhões de doses de imunizantes.
Tabela 5 – Seis maiores empenhos da Fiocruz na ação 21C0 - Função Saúde emitidos entre novembro/2020 a
março/2021
Entidade Favorecido Objeto Resumido
Valor empenhado
(R$)
Fundação Oswaldo
Cruz
FIOTEC Ações de apoio logístico à Fiocruz 168.434.727,83
Fundação Oswaldo
Cruz
FIOTEC Ações de apoio logístico à Fiocruz 116.010.499,74
Fundação Oswaldo
Cruz
NOVA RIO SERVICOS GERAIS
LTDA
Serviço de Apoio Adm. e Técnico 78.000.000,00
Fundação Oswaldo
Cruz
SERUM LIFE SCIENCES LTD Importação Vacina – Covid-19 57.816.200,00
Fundação Oswaldo
Cruz
SERUM LIFE SCIENCES LTD Importação Vacina – Covid-19 57.220.000,00
Fundação Oswaldo
Cruz
WEST PHARMACEUTICAL
SERVICES BRASIL LTDA
Material de Acondicionamento e
Embalagem
51.299.672,00
Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 15/3/2021
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo da Saúde
150. No tocante à Fiocruz, nos meses de novembro/2020 a março/2021 o empenho de maior
materialidade foi para a Fundação para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde (Fiotec),
sua fundação de apoio.
151. A utilização da Fiotec pela Fiocruz foi objeto de explanação e análise no terceiro relatório
deste acompanhamento e, como informado naquele relatório, a Controladoria Geral da União (CGU)
deu início à realização de auditoria em contratações da Fiocruz para o enfrentamento da Covid-19,
inclusive contratos firmados com a Fiotec.
152. Segundo informações dos responsáveis pela fiscalização da CGU, a auditoria está na fase de
“comentários do gestor”. Nos próximos relatórios, as conclusões da CGU poderão ser apresentadas.
Considerações sobre a execução orçamentária
153. No segundo relatório do acompanhamento foram realizados apontamentos iniciais sobre a
baixa execução dos recursos a cargo do Ministério da Saúde, em especial no tocante às transferências
fundo a fundo para os entes subnacionais.
154. A título de comparação, os quadros que se seguem apresentam os valores das dotações
atualizadas, os valores empenhados e pagos e os correspondentes percentuais de execução nas datas de
25/6/2020 (consolidação dos dados do segundo relatório), 28/9/2020 (consolidação dos dados do terceiro
relatório), 24/11/2020 (consolidação dos dados do quarto relatório) e 16/3/2021 (consolidação dos dados
deste quinto relatório).
Tabela 6 – Comparativo da execução da ação 21C0 por modalidade de aplicação- Função Saúde
Aplicações Diretas (90)
Data
(a) - Dotação
Atual (R$)
(b) - Empenhado
(R$)
% Empenhado
(b)/(a)
(c)- Pago (R$) % Pago
(c)/(a)
Inscrito em
Restos a Pagar
(R$)
25/6/2020 11.407.109.967,92 2.886.878.898,37 25,31% 1.394.038.280,07 12,22%
28/9/2020 10.500.940.218,88 5.803.720.091,91 55,27% 4.155.909.305,57 39,58%
25/11/2020 9.667.620.590,15 6.437.184.726,00 66,58% 4.758.383.477,06 49,22%
31/12/2020 29.095.475.388,34 7.085.531.188,31 24,35% 5.825.268.365,79 20,02% 1.069.001.355,96
16/03/2021 20.058.396.368,93 16.071.869.926,94 80,12% 926.752.022,56 4,62%
Transferências a Estados e DF - Fundo a Fundo (31)
Data
(a) - Dotação
Atual (R$)
(b) - Empenhado
(R$)
% Empenhado
(b)/(a)
(c)- Pago (R$) % Pago
(c)/(a)
Inscrito em
Restos a Pagar
(R$)
25/6/2020 9.992.269.042,01 4.057.646.123,25 40,61% 3.943.131.282,34 39,46%
28/9/2020 9.172.496.709,91 8.185.168.306,03 89,24% 7.378.481.839,74 80,44%
25/11/2020 9.219.049.884,31 8.100.830.394,08 87,87% 8.041.991.913,17 87,23%
31/12/2020 9.882.945.131,23 9.859.093.716,23 99,75% 8.985.371.762,32 90,91% 143.491.945,23
Transferências a Municípios - Fundo a Fundo (41)
Data
(a) - Dotação
Atual (R$)
(b) - Empenhado
(R$)
% Empenhado
(b)/(a)
(c)- Pago (R$) % Pago
(c)/(a)
Inscrito em
Restos a Pagar
(R$)
25/6/2020 16.874.453.109,47 5.791.278.867,06 34,32% 5.707.188.966,55 33,82%
28/9/2020 23.217.097.199,60 21.143.554.158,94 91,07% 19.555.312.513,50 84,23%
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  • 1. 1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde QUINTO RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO TC 014.575/2020-5 Fiscalização n. 51/2020 Relator: Benjamin Zymler DA FISCALIZAÇÃO Atos originários: Despacho de 18/3/2020 do Min. Benjamin Zymler (TC 011.705/2020-5) Objeto da fiscalização: Avaliar a estrutura de governança montada pelo Ministério da Saúde para o combate à crise gerada pelo coronavírus e os atos referentes à execução de despesas públicas, de forma amostral, pelo Ministério e seus braços (órgãos e entidades a ele vinculados) sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e efetividade. Ato de designação: Portarias de Fiscalização - SecexSaúde 133 de 19/3/2020, 317 de 30/6/2020, 575 de 9/11/2020 e 75 de 26/2/2021 Período abrangido pela fiscalização: 23/3/2020 a 31/3/2021 Composição da equipe: Anna Carolina Lemos Rosal – mat. 11175-9 Alexandre Francisco Leite de Assis - mat. 10201-6 Guillermo Manrique Ferreira – mat. 9481-1 Vivian Campos da Silva - mat. 9500-1 (coordenadora) Messias Alves Trindade – mat. 6593-5 (supervisor) DOS ÓRGÃOS/ENTIDADES FISCALIZADOS Órgão/entidade fiscalizado: Ministério da Saúde Vinculação TCU: Secretaria de Controle Externo da Saúde Responsáveis pelo órgão/entidade: Nome: Luis Henrique Mandetta Cargo: Ministro de Estado da Saúde Período: 1/1/2019 a 15/4/2020 Nome: Nelson Luiz Sperle Teich Cargo: Ministro de Estado da Saúde Período: 16/4/2020 a 15/5/2020 Nome: Eduardo Pazuello Cargo: Ministro de Estado da Saúde Período: 16/5/2020 a 22/3/2021 Nome: Marcelo Antônio Cartaxo Queiroga Lopes Cargo: Ministro de Estado da Saúde Período: A partir de 23/3/2021 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 2. 2 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde I. APRESENTAÇÃO 1. Tratam os autos do quinto relatório do acompanhamento instaurado com o objetivo de avaliar a estrutura de governança montada pelo Ministério da Saúde (MS) para o combate à crise gerada pelo coronavírus e os atos referentes à execução de despesas públicas, de forma amostral, pelo Ministério e seus braços (órgãos e entidades a ele vinculados) sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e efetividade. 2. O primeiro relatório do acompanhamento apresentou, entre outros assuntos, a metodologia planejada para a execução dos trabalhos e as dificuldades enfrentadas pela equipe na execução dos trabalhos até aquele momento. 3. O segundo relatório apresentou uma análise dos aspectos orçamentários e financeiros relativos ao enfrentamento da pandemia no âmbito do Ministério da Saúde, consolidados até o fim do mês de junho de 2020, informações relativas às transferências de recursos para Estados, Distrito Federal (DF) e Municípios, às contratações analisadas, à estrutura de governança montada pelo Ministério para enfrentar a pandemia, bem como ao planejamento de suas ações, à estratégia de comunicação e à transparência dos contratos e das informações atinentes à pandemia, disponíveis no site do Ministério. 4. Dentre os assuntos abordados no terceiro relatório, destacam-se: avaliação dos critérios para transferências de recursos para os entes federados, estabelecidos pela Portaria GM/MS 1.666/2020; avaliação quantitativa dos gastos dos entes federativos com saúde, por meio de consulta ao Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde e por meio de consulta aos saldos bancários das contas correntes para os depósitos do Fundo Nacional de Saúde; análise da Encomenda Tecnológica para a produção no Brasil da vacina da Covid-19, firmada pela Fundação Oswaldo (Fiocruz) com o Laboratório AstraZeneca, e do papel do Ministério da Saúde na coordenação do Programa Nacional de Imunizações; análise da estratégia de testagem de casos suspeitos de contaminação pelo novo coronavírus; avaliação do cumprimento das deliberações do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, proferido em razão do julgamento do segundo relatório. 5. O quarto relatório apresentou um panorama dos aspectos orçamentários e financeiros relativos ao enfrentamento da pandemia no âmbito do Ministério da Saúde, consolidados até o dia 24/11/2020; da execução dos contratos firmados pelo Ministério; da condução dos processos de aquisição de bens e contratação de serviços; das iniciativas para aquisição de eventuais vacinas contra a Covid-19; e da versão preliminar do Plano Nacional de Vacinação contra a Covid-19, apresentada em 1º/12/2021. 6. Este quinto relatório, em face da análise do cumprimento das deliberações do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário (Ministro Relator Benjamin Zymler), que apreciou o terceiro relatório do acompanhamento, retorna ao tema da política de testagem nacional para os casos de Covid-19 e da governança do Ministério da Saúde no combate à pandemia, por meio da análise das modificações realizadas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus, dos planos estratégicos das medidas de comunicação e de gestão e assistência farmacêutica, elaborados em atendimento ao acórdão citado, e das estruturas, cuja implantação e atuação no contexto das Emergências de Saúde Pública de Importância Nacional, são exigidas legalmente. 7. O relatório mantém a apresentação dos aspectos orçamentários e financeiros relativos ao enfrentamento da pandemia no âmbito do MS, consolidados até o dia 15/3/2021, e do panorama da condução dos processos de aquisição de bens e contratação de serviços e retoma a apresentação dos saldos bancários das contas correntes dos entes subnacionais para os depósitos do Fundo Nacional de Saúde. 8. O relatório também aborda as ações e iniciativas do Ministério da Saúde no tocante à identificação de novas variantes do Sars-CoV-2 e o sistema de registro de vacinação da Covid-19 e apresenta um balanço do primeiro ano de Covid-19, por meio da análise de indicadores de saúde. Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 3. 3 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde 9. No tocante à vacinação contra a Covid-19, tem-se que as 26 Secretarias do TCU nos estados (SEC) e a Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde) realizaram produção de conhecimento para avaliar os planos estaduais, distrital e municipais de vacinação – neste último, restrita a avaliação às capitais dos estados – com base na matriz de risco elaborada pela SecexSaúde. As principais conclusões da produção de conhecimento foram apresentadas, em reunião realizada, aos gestores do Ministério da Saúde, ligados ao Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19. Essas conclusões e as considerações da equipe constituem um tópico deste relatório. 10. Em decorrência da publicação da Resolução TCU 315/2020, cujo art. 14 estabelece que a unidade técnica instrutiva deve oportunizar aos destinatários das deliberações a apresentação de comentários sobre as propostas de determinação e/ou recomendação, a equipe, o supervisor do acompanhamento, o Secretário Substituto da SecexSaúde, a Coordenadora-Geral de Controle Externo da Área Social e de Governança e Gestão Pública do TCU (Cosocial), o Secretário Geral de Controle Externo Adjunto do TCU e o Secretário Especial de Coordenação das Secretarias do TCU nos Estados (Secor) apresentaram ao Secretário-Executivo do Ministério (SE/MS), à Diretora de Integridade e a representantes das secretarias finalísticas do MS, em reunião realizada dia 7/4/2021, via aplicativo Microsoft Teams, as propostas preliminares de recomendação e determinação. II. GOVERNANÇA E PLANEJAMENTO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE PARA ENFRENTAMENTO DA CRISE GERADA PELO CORONAVÍRUS 11. Desde o início do presente acompanhamento, há mais de um ano, este Tribunal dedica-se a avaliar a governança do Ministério da Saúde para o enfrentamento da crise gerada pelo novo coronavírus. Se, inicialmente, o escopo do trabalho estava restrito à governança das aquisições, a evolução da pandemia e dos trabalhos de fiscalização demonstraram ser necessário ampliar o escopo e avaliar o funcionamento das estruturas criadas pelo Ministério para o combate à crise e o desempenho das atividades previstas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus. 12. Por meio dos acórdãos que apreciaram o segundo e o terceiro relatórios do acompanhamento, 1.888/2020 – TCU – Plenário e 2.817/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, foram emitidas determinações destinadas a aprimorar a governança do Ministério, neste período de crise. A análise do cumprimento destas determinações foi objeto do terceiro e do quarto relatório, tendo restado pendente a verificação do cumprimento de determinações relativas à comunicação e à elaboração dos planos estratégicos relacionados à comunicação e à gestão e assistência farmacêutica. 13. Contudo, faz-se necessário retornar ao tema das estruturas de gestão instituídas para o combate à Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional (Espin), declarada pela Portaria GM/MS 188/2020, em face da verificação de que a edição da Portaria GM/MS 3.190/2020, que, entre outras disposições, alterou as atribuições do Centro de Operações Emergências para a Covid-19 (COE Covid-19), até então denominado Centro de Operações Emergências em Saúde Pública (COEnCoV), descumpriu o Decreto 7.616/2011. Comunicação 14. Por meio do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao MS o ajuste da estratégia de comunicação a respeito das medidas adotadas para o enfrentamento da pandemia (item 9.1.2). Posteriormente, por meio do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao Ministério, nos termos do art. 16, inciso VI, da Lei 8.080/1990, a elaboração de plano estratégico detalhado para a viabilização, em especial, das seguintes medidas de comunicação de risco previstas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional): informar as medidas a serem adotadas pelos profissionais de diversas áreas e pela população geral; elaborar junto com a área técnica materiais informativos/educativos sobre o novo coronavírus e distribuí-los para a população, profissionais de saúde, jornalistas e formadores de opinião; e disponibilizar peças publicitárias a serem veiculadas nos diversos meios de comunicação (item 9.1.1). Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 4. 4 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde 15. Importante destacar que o Acórdão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Benjamim Zymler, dispensou o monitoramento do item 9.1.2 do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, pois a determinação ali contida foi substituída pela do item 9.1.1 do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário. 16. Por conseguinte, em 3/12/2020, por meio da Nota Técnica 32/2020-SE/GAB/SE/MS (peça 275), o MS encaminhou o plano de ação para as ações do Plano Contingência Nacional, objeto dos itens 9.1.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.1.3 do Acórdão 2.817/2020 – Plenário, e esclareceu que manteve a utilização dos canais oficiais e mídias sociais para ações de comunicação, em detrimento da distribuição de materiais impressos (peça 275, p. 7). 17. Destaque-se que, apesar de o Ministério da Saúde ter elaborado plano de ação da comunicação de risco, nos documentos encaminhados, não restou evidenciada a sua execução e que, na revisão do Plano de Contingência Nacional, foi excluída a ação “aproximar das assessorias de comunicação dos Estados para alinhamento de discurso e desenvolvimento de ações”. 18. A respeito da estratégia de comunicação de risco da Pasta, é relevante apontar que os resultados das medidas para o enfrentamento da pandemia dependem da transparência das ações de governo, do grau de coordenação com as ações de comunicação realizadas pelas Secretarias Estaduais de Saúde e do alcance das informações à população em geral. 19. No tocante ao alcance das informações à população, faz-se importante retomar o conteúdo do voto condutor do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário, no qual o Ministro Relator destacou, em razão da prevalência das ações de comunicação digitais do MS, que, além de existir um grande contingente populacional que não utiliza internet – 46 milhões de pessoas conforme levantamento da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua - Tecnologia da Informação e Comunicação de 2018, divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) –, a simples existência de diversos canais não garante uma comunicação eficiente, pois esses canais também devem ser objeto de divulgação para que a população deles tenha conhecimento e os utilize, pois há uma característica de passividade dessas estratégias, que demandam que o cidadão faça uma ação de busca pela informação, havendo, desta forma, um alcance limitado na comunicação por meio dos canais oficiais na internet. 20. Ressalta-se que a comunicação é uma das vertentes da vigilância epidemiológica, definida como um conjunto de ações que proporcionam o conhecimento, a detecção ou a prevenção de qualquer mudança nos fatores determinantes e condicionantes de saúde individual ou coletiva, com a finalidade de recomendar e adotar as medidas de prevenção e controle das doenças ou agravos, conforme art. 6º, § 2º, da Lei 8.080/1990. 21. Para além disso, ao representante do Ministério da Saúde designado para coordenar as medidas a serem executadas durante a Espin, cabe planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a emergência, nos termos das diretrizes fixadas pelo Ministro de Estado da Saúde, e articular-se com os gestores estaduais, distritais e municipais do Sistema Único de Saúde (SUS), conforme art. 10, § 1º, incisos I e II, Decreto 7.616/2011. 22. Posto isso, para o enfrentamento da pandemia e a redução da transmissibilidade do vírus Sars-CoV-2, considerando especialmente a gravidade do cenário atual, para a efetividade das ações de vigilância epidemiológica é relevante haver, por parte do MS, em coordenação com as Secretarias Estaduais de Saúde, um conjunto diversificado de ações de comunicação que atinjam toda a população brasileira para a divulgação de medidas não farmacológicas de eficácia comprovada, como, por exemplo, etiqueta respiratória, higienização frequente de mãos, uso de máscaras, regras de distanciamento, limpeza e desinfecção de ambientes e isolamento de casos suspeitos e confirmados. 23. Trabalhos como o do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) ressaltam que tal coordenação é especialmente relevante em função da ampla circulação de informações falsas por mídias sociais, sobretudo ao considerar como a estrutura destas favorece a formação de câmara de eco, que leva Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 5. 5 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde a que informações falsas sejam frequentemente percebidas como verdadeiras em função de sua ampla repetição (Van den Broucke, 2020, apud, Nota Técnica – 31 – Ipea – Dinte, p. 16 – disponível em https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/210122_nt_dinte_n_31.pdf). 24. A Organização Mundial de Saúde (OMS) orienta que a comunicação dos riscos para a proteção da saúde terá de operar no seio dos sistemas de saúde, integrada ao sistema de resposta às emergências e que, portanto, deve ser uma função estratégica designada às equipes mundiais e nacionais de liderança da preparação e resposta às emergências (Guia da Organização Mundial da Saúde para Política e Prática em Comunicação de Risco de Emergência, p. 16). 25. Além disso, os resultados das revisões sistemáticas dos estudos da OMS para o guia, a partir de análises de eventos de doenças infecciosas, doenças de transmissão alimentar, de emergências radiológicas/radioativas, cheias, sismos, erupções vulcânicas, em países de altos e médios rendimentos, apontaram vários fatores que podem elevar o nível de confiança da comunicação. Destacam-se os fatores abaixo transcritos (Guia da Organização Mundial da Saúde para Política e Prática em Comunicação de Risco de Emergência, p. 31): a) reconhecer as incertezas nas mensagens, incluindo as previsões e os alertas; b) ser transparente e não ocultar a informação negativa, tais como o número de vítimas; c) divulgar a informação e intervir rapidamente; d) fornecer comunicação científica numa forma fácil de compreender; e) procurar contribuições no público e encorajar o diálogo; f) assegurar a coordenação entre as diferentes autoridades sanitárias e as mídias, juntamente com uma mensagem uniforme; g) evitar a divulgação de informação divergente por parte de diferentes organismos; e h) divulgar a informação através de várias plataformas. 26. Entendendo que o atual agravamento da pandemia, refletido em indicadores, como número de óbitos, taxa de ocupação de leitos de Unidades de Terapia Intensiva (UTI) e de contaminação, requer a implementação imediata de planos e campanhas de comunicação com o objetivo de esclarecer a população e reforçar a importância das medidas de prevenção e vacinação, como registrado pela Fiocruz no Boletim Extraordinário Observatório Covid-19, de 2/3/2021 (disponível em: https://agencia.fiocruz.br/sites/agencia.fiocruz.br/files/u35/boletim_extraordinario_2021-marco- 03.pdf), a equipe do acompanhamento reuniu-se com a Assessoria de Comunicação do Ministério da Saúde (Ascom), em 17/3/2021, para verificar a implementação das ações de comunicação de risco constantes do Plano de Contingência Nacional e as medidas adotadas pela Pasta para coordenar as ações de comunicação com as Secretaria Estaduais de Saúde. 27. Na reunião, o chefe da Assessoria de Comunicação informou que, em 2020, foram gastos aproximadamente R$ 228 milhões com ações de comunicação do órgão com a Covid-19 e, em 2021, até a data da reunião, tinham sido gastos cerca de R$ 63 milhões. O Chefe da Ascom discorreu sobre a campanha de comunicação em rádio e televisão, atualmente direcionada a esclarecimentos sobre a vacinação, mas que também apresenta orientações sobre o uso de máscara e a higienização das mãos. A equipe do acompanhamento constatou a veiculação da campanha em dois diferentes canais de televisão aberta. 28. Quando cotejada com as ações de comunicação da mídia jornalística (imprensa comum), a campanha do MS não pareceu adequada para situações de crise, principalmente, considerando a gravidade atual da pandemia, que necessita de agilidade nas intervenções. Até o fechamento deste relatório, o país apresentava a maior média diária mundial de mortos, mais de 3.000 por dia, e uma taxa de aproximadamente 90.000 novos casos diários, desconsiderando as subnotificações. Assim, reputa-se Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 6. 6 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde as ações implementadas pela Pasta pouco eficazes para a comunicação de risco na condição sanitária atual do Brasil. 29. No segundo relatório, a equipe já havia relatado a percepção do enfraquecimento da função de comunicação com o público em geral, em razão do fim das coletivas de imprensa diárias do MS, que deveriam ser canal de esclarecimento e de informação sobre a evolução da pandemia e de divulgação das medidas adotadas pelo governo. 30. Entendeu-se que a realização de entrevistas coletivas diárias seria a estratégia de comunicação mais efetiva para se buscar, no cenário atual, a interrupção da acelerada cadeia de transmissão do vírus, sendo possível por meio dessa ação de comunicação lançar mão de fatores-chave de sucesso apontados pela OMS no “Guia da Organização Mundial da Saúde para Política e Prática em Comunicação de Risco de Emergência” e elencados nos itens “a” a “g” do parágrafo 25 deste relatório, como a divulgação tempestiva da informação. 31. Na mencionada reunião sobre as ações de comunicação do MS, foram também formuladas questões a respeito das medidas adotadas pelo Ministério para a coordenação das ações de comunicação relativas ao enfrentamento da pandemia. O Chefe da Ascom informou que, desde 13/10/2020, data da sua chegada ao MS, foram realizadas três reuniões com as Assessorias de Comunicação do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems), contudo, ressaltou que o SUS é tripartite e que, por esse motivo, o MS não poderia determinar as ações de comunicação das secretarias estaduais de saúde. 32. Entretanto, entende-se que não se trata de determinar ações para as secretarias estaduais de saúde, trata-se, de fato, de o MS, como coordenador nacional do Sistema Único de Saúde, assumir a liderança no processo de unificação da comunicação de risco para o enfrentamento da crise, buscando a adesão das secretarias estaduais no discurso baseado em práticas reconhecidas e apoiando estados com menor capacidade de desenvolver campanhas publicitarias. 33. No momento atual, de extremo agravamento da crise, torna-se fundamental a adoção de um discurso baseado na ciência para combater as fake news – que em muito têm contribuído para o comportamento dissonante da sociedade em relação ao que se deseja para o combate da pandemia – e para convencer a população a aceitar medidas e a adotar condutas muitas vezes impopulares, mas necessárias. Todavia, verificou-se que o Ministério da Saúde não tem liderado esse processo, ao reverso, excluiu do Plano de Contingência Nacional a ação que lhe atribuía essa responsabilidade, em desacordo com o art. 10, § 1º, incisos I e II, do Decreto 7.616/2011, que atribui ao representante do Ministério da Saúde designado para coordenar as medidas a serem executadas durante a Espin, as atribuições de planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a emergência e de articular-se com os gestores estaduais, distrital e municipais do SUS, o que inclui as ações de comunicação à população. 34. Não é possível olvidar, ainda, que o Ministério da Saúde é competente para coordenar e fiscalizar o SUS (art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019) e que a União poderá executar ações de vigilância epidemiológicas e sanitárias em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS ou que representem risco de disseminação nacional (art. 16, parágrafo único, da Lei 8.080/1.990). 35. Assim, considerando a atual situação de agravamento da crise causada pelo Sars-CoV-2, materializada na incapacidade de atendimento dos hospitais públicos e privados, cabe a essa Pasta a implementação, em coordenação com os demais Estados da Federação, de planos e campanhas de comunicação mais efetivas e a retomada da realização de entrevistas coletivas, com o objetivo de esclarecer a população sobre: taxa de ocupação de leitos e de contaminação; quantidade de óbitos; possibilidade de, mesmo aqueles que não integram grupos de risco, desenvolverem formas graves da doença e virem a falecer ou a apresentar sequelas; informações falsas ou fake news; relevância da vacinação; importância de medidas não farmacológicas para prevenção; orientações sobre tipo e uso de Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 7. 7 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde máscara; presença de novas variantes mais transmissíveis; possibilidade de reinfecção; risco que o desenvolvimento de novas variantes representa para a eficácia das vacinas. 36. Conquanto os planos de ação relativos às ações de comunicação de risco tenham sido elaborados pelo Ministério da Saúde, cumprindo a determinação do item 9.1.1 do Acórdão 2.817/2020, não se observou incremento ou fortalecimento na política de comunicação do órgão para indução do comportamento da população em geral que efetivamente contribua para a redução dos níveis de contaminação e de mortalidade pelo novo coronavírus. 37. Ademais, as ações verificadas não apresentaram o grau de transparência e rapidez esperada, como também não foram constatadas providências realizadas pelo MS para a coordenação das ações de comunicação das secretarias estaduais de saúde em prol de um discurso unificado para informar à população as medidas que se sabem efetivas para interromper a cadeia de transmissão do vírus, como distanciamento social, uso de máscara, higienização das mãos e ventilação de ambientes internos. 38. Em cumprimento à Resolução-TCU 315/2020, a equipe do acompanhamento apresentou aos representantes do Ministério da Saúde, em reunião realizada em 7/4/2021,as seguintes propostas de determinação: I – a retomada da realização das coletivas de imprensa diárias com o objetivo de informar a situação epidemiológica e sanitária do país, por estados e por região, e de fornecer dados para combater as notícias falsas, esclarecendo, no mínimo, sobre taxa de ocupação de leitos e de contaminação; quantidade de óbitos; possibilidade de, mesmo aqueles que não integram grupos de risco, desenvolverem formas graves da doença e virem a falecer ou a apresentar sequelas; relevância da vacinação; importância de medidas não farmacológicas cientificamente comprovadas para prevenção; orientações sobre tipo e uso de máscara; presença de novas variantes mais transmissíveis; possibilidade de reinfecção; risco que o desenvolvimento de novas variantes representa para a eficácia das vacinas; e II - articulação com as secretarias estaduais, municipais e distrital de saúde e suas entidades representativas para a realização de campanhas informativas com um discurso unificado para todo o país acerca da importância da adoção de medidas não farmacológicas. 39. O Ministério da Saúde reconheceu a necessidade de aprimoramento da política de comunicação para o enfrentamento da crise e manifestou concordância em relação à determinação para se articular com os demais entes federativos e suas entidades representativas. 40. Quanto às coletivas diárias, os representantes do Ministério da Saúde argumentaram que: a definição de uma periodicidade poderia não ser conveniente em razão da possível falta de temas a serem tratados; que há um custo para a Pasta para realizar as coletivas, pois é necessário mobilizar uma estrutura para a realização das entrevistas, além de interferir em outras atividades do Ministério; e que, em relação a alguns temas, constantes da determinação, há uma dependência das informações dos estados, que poderiam não estar disponíveis quando da realização da coletiva. 41. Como já ressaltado nesta fiscalização, guias, como o National Incident Management System (NIMS), mencionado no segundo relatório deste acompanhamento e experiências internacionais concernentes a crises, reputam que ações de comunicação de risco são primordiais para o combate a eventos que representam perigo à população, não sendo factível o argumento do Ministério sobre o comprometimento das atividades da pandemia, no sentido de que comunicação é uma das ações prioritárias na Espin. 42. Neste momento de tamanha gravidade da crise sanitária, com o intuito de reduzir a cadeia de contaminação da Covid-19, procurou-se englobar na determinação elementos fundamentais que possam orientar e esclarecer a população, principalmente sobre a gravidade da doença, a situação dos hospitais do país, medidas de prevenção, fake news. Ademais, conforme art. 10, § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011, compete ao Ministro da Saúde a fixação de diretrizes para o combate a pandemia, competindo-lhe também assumir o protagonismo no fornecimento de informações à população, não Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 8. 8 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde retirando sua competência o fato de a imprensa também se dedicar a noticiar sobre a doença e esclarecer a população. 43. Diante dos argumentos apresentados pelos representantes do MS, e em harmonização com a requisição constante da Ação Civil Pública 5015211-47.2021.4.047100, ajuizada pela Procuradoria da República no Rio Grande do Sul, em 30/3/2021, a equipe da fiscalização entendeu por alterar a determinação para a realização das coletivas de imprensa com a frequência mínima de três vezes por semana. 44. Ante ao exposto, propõe-se considerar cumprida a determinação do item 9.1.1 do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário e, com fundamento nos arts. 4º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, art. 16, parágrafo único, da Lei 8.080/1.990, 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019, e 10, § 1º, incisos I e II, do Decreto 7.616/2011 e, tendo como referência o Guia da OMS para Política e Práticas em Comunicação de Risco e Emergência, determinar ao Ministério da Saúde, que, no prazo de quinze dias: I - retome a realização das coletivas de imprensa, com a frequência mínima de três vezes por semana, com o objetivo de informar a situação epidemiológica e sanitária do país, por estados e por região, e de fornecer dados para combater as notícias falsas, esclarecendo, no mínimo, sobre taxa de ocupação de leitos e de contaminação; quantidade de óbitos; possibilidade de, mesmo aqueles que não integram grupos de risco, desenvolverem formas graves da doença e virem a falecer ou a apresentar sequelas; relevância da vacinação; medidas de prevenção; orientações sobre tipo e uso de máscara; presença de novas variantes mais transmissíveis; possibilidade de reinfecção; risco que o desenvolvimento de novas variantes representa para a eficácia das vacinas; e II - articule-se com as secretarias estaduais, municipais e distrital de saúde e suas entidades representativas para a realização de campanhas conjuntas para todo o país acerca da importância da adoção de medidas não farmacológicas. 45. Por fim, entende-se que as propostas formuladas se enquadram na exceção do art. 5º da Resolução TCU 315/2020, que autoriza a formulação de proposta com a descrição de providência específica para o exato cumprimento da lei. No caso em tela, as providências elencadas na proposta de determinação são essenciais para o cumprimento do art. 16, parágrafo único, da Lei 8.080/1990 e do Guia da OMS para Política e Práticas em Comunicação de Risco e Emergência, e, sobretudo, para o combate à pandemia, para a redução da cadeia de transmissão do vírus e para a redução da mortalidade da doença. Assistência farmacêutica 46. Por meio do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao MS a elaboração de planos tático-operacionais detalhados para a viabilização das medidas mencionadas nos itens “a” a “i” do Plano de Contingência (item 9.1.5). Posteriormente, por meio do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao Ministério, nos termos do art. 16, inciso VI, da Lei 8.080/1990, a elaboração de plano estratégico detalhado para a viabilização, em especial, das seguintes medidas de gestão e assistência farmacêutica previstas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta Espin): garantir e monitorar o estoque estratégico de insumos laboratoriais para diagnóstico da Covid-19 e de medicamento para o atendimento de casos suspeitos e confirmados de Covid-19; monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual; rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação e demanda; e garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático (item 9.1.2). 47. Importante destacar que o Acórdão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Benjamim Zymler, dispensou o monitoramento do item 9.1.5 do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, pois a determinação ali contida foi substituída pela do item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 9. 9 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde Plenário. 48. A respeito das medidas de gestão e assistência farmacêutica, por meio da Nota técnica 32/2020-SE/GAB/SE/MS (peça 275), o Ministério da Saúde encaminhou o novo Plano de Contingência, disponível em https://www.gov.br/saude/pt-br/Coronavirus/livreto-plano-de-contingenciaespin-coe-26- novembro-2020/view, alegando, assim, ter cumprido a determinação do item 9.1.2. do Acordão 2.817/2020 – TCU – Plenário, tendo em vista a alteração das ações que constam das deliberações dos subitens 9.1.2.1 a 9.1.2.5. 49. Constatou-se, contudo, que as alterações das ações implicaram exclusões de responsabilidades relacionadas ao monitoramento do estoque estratégico de insumos laboratoriais para diagnóstico da infecção humana pelo novo coronavírus e ao controle, monitoramento, distribuição e remanejamento dos medicamentos essenciais ao enfrentamento da Covid-19, podendo gerar impactos negativos na coordenação nacional da resposta da Espin, sob responsabilidade do Ministério da Saúde. 50. A partir da análise da revisão do Plano de Contingência Nacional e das justificativas encaminhadas pelo Ministério da Saúde (peça 275. p. 19), verificou-se, outrossim, que os critérios utilizados para modificar as ações de gestão e assistência farmacêutica (parágrafos 62-67) justificar-se- iam sob circunstâncias de normalidade, enquanto situações de contingência requerem medidas diferenciadas, ajustadas sob uma perspectiva de enfrentamento de crises. 51. Por óbvio, eventos como o da pandemia do novo coronavírus, situação de emergência de saúde pública de importância nacional, declarada pela Portaria GMS/MS 188/2020, exigem do órgão coordenador e fiscalizador do SUS, o Ministério da Saúde (art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019), um planejamento estruturado por ações e atividades que viabilize a sua atuação de liderança e a definição de estruturas adequadas que possibilitem planejar, organizar, coordenar e controlar, como bem estabelece o Decreto 7.616/2011. 52. Destaca-se, ainda, que há um arcabouço legal que suporta ações extraordinárias por parte do MS na ocorrência de eventos como o da pandemia do novo coronavírus. A Lei 8.080/1990, por exemplo, estabelece, no parágrafo único, do art. 16, que a União poderá executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS ou que representem risco de disseminação nacional. 53. O art. 35, inciso III, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019, por sua vez, estabelece que compete ao Departamento de Imunização e Doenças Transmissíveis da Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS) do MS coordenar e executar as ações de epidemiologia e controle de doenças e agravos inusitados à saúde, de forma complementar ou suplementar em caráter excepcional, quando: for superada a capacidade de execução dos Estados e do Distrito Federal; houver envolvimento de mais de um Estado e do Distrito Federal; ou houver riscos de disseminação em âmbito nacional. 54. Não restam dúvidas de que a pandemia do novo coronavírus enquadra-se nos casos de controle de doença que envolve mais de um estado e de disseminação em âmbito nacional, autorizando – ou melhor, reclamando - a atuação direta do MS na vigilância epidemiológica e no controle de doenças e agravos. Ademais, é essencial a sua atuação na coordenação e na fiscalização das ações fundamentais para o enfrentamento da pandemia, inclusive das ações de assistência farmacêutica, oferecendo suporte, especialmente, aos estados com serviços de saúde menos estruturados, a fim de evitar o desabastecimento de medicamentos. 55. Cabe aqui mencionar o poder-dever de agir da Administração Pública, pois, diferentemente do direito privado, em que é facultado ao agente exercer seu poder ou não, a Administração e por consequência seus agentes não possuem essa faculdade. Ou seja, sendo possível ou estando autorizada a atuação do agente, este deve agir. Esse dever é irrenunciável e a omissão configura abuso de poder, levando à consequente responsabilização da Administração e/ou do seu agente. Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 10. 10 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde 56. Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (Manual do Direito Administrativo, 28ª edição p. 102): Os poderes administrativos são outorgados aos agentes do Poder Público para lhes permitir atuação voltada aos interesses da coletividade. Sendo assim, deles emanam duas ordens de consequência: 1ª) são eles irrenunciáveis; e 2ª) devem ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares. Desse modo, as prerrogativas públicas, ao mesmo tempo em que constituem poderes para o administrador público, impõem-lhe o seu exercício e lhe vedam a inércia, porque o reflexo desta atinge, em última instância, a coletividade, esta a real destinatária de tais poderes. 57. Tendo em conta a situação extraordinária de agravo à saúde, a real possibilidade de recrudescimento da pandemia no momento da revisão do plano, em dezembro/2020, o conhecimento acumulado sobre a crise da Covid-19 – não só a partir dos acontecimentos internos, como também das experiências de países que primeiro sofreram com as variantes do vírus e com novas “ondas” da pandemia e a partir de publicações científicas e de órgãos técnicos da própria Administração Pública Federal – , havia a expectativa de que o Plano Nacional de Contingência tivesse sido aprimorado. 58. Esperava-se que, com a revisão, o Plano fosse estruturado por critérios que pudessem fortalecer a atuação do órgão central na liderança e na coordenação nacional da crise causada pelo Sars- CoV-2. Porém, ao reverso, a modificação do plano representou a exclusão de competências do Ministério da Saúde relacionadas à coordenação da Espin (art. 10º, § 1º, do Decreto 7.616/2.011) e a atribuições regimentais de coordenação e fiscalização do SUS (art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019), o que, na visão desta equipe, não deve ser tolerado por esta Corte de Contas. 59. A Nota Técnica 68 da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea, que tem por objetivo documentar as principais medidas de saúde pública adotadas ao redor do mundo com o objetivo de controlar a disseminação do coronavírus e seus impactos, chama atenção para o fato de que não existe uma fórmula a ser seguida para o enfrentamento de pandemias, mas que os países com melhores resultados no controle do Sars-CoV-2 compartilham, ao menos, uma característica em comum: a adoção, de modo tempestivo, de medidas planejadas e coordenadas centralmente para o controle da disseminação do vírus, além da preparação do sistema de saúde para cuidar adequadamente das pessoas infectadas. 60. Ressalta-se que esta unidade técnica, já no primeiro relatório produzido no âmbito do acompanhamento, apontou a importância de um organismo central responsável pela coordenação dos esforços de emergência, ao citar o documento Accountability in a Time elaborado pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), com exemplos de achados e de auditorias relacionadas a epidemias e desastres, a exemplo da crise do ebola em Serra Leoa e na Libéria, segundo o qual as atividades desarticuladas podem causar mais danos que bem-estar. 61. Não é demais reforçar que o Decreto 7.616/2011, que dispõe, entre outros assuntos, sobre a declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, deixou assente o papel do coordenador nacional do órgão central em situações de agravo à saúde, deixando expressas as atribuições do representante do MS designado para coordenar as medidas a serem executadas durante a Espin: planejar, organizar, coordenar e controlar. 62. A seguir, passa-se a analisar as ações modificadas do Plano de Contingência Nacional. Garantir os insumos para diagnóstico da infecção humana pelo novo coronavírus (Covid-19) e outros vírus respiratórios para a rede laboratorial (item 9.1.2.1 do Acordão 2.817/2020) 63. Essa ação foi alterada para “Subsidiar a rede laboratorial quanto aos insumos para diagnóstico da infecção por Sars-CoV-2 e outros vírus respiratórios”. O MS justificou que, considerando a autonomia dos entes federados, não compete ao órgão garantir, mas somente apoiar a execução das ações. Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 11. 11 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde Garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento de casos suspeitos e confirmados para o vírus Sars-CoV-2 (item 9.1.2.2 do Acordão 2.817/2020) 64. Esta ação foi alterada para “Apoiar nos processos de aquisição não programada de medicamentos utilizados no tratamento de pacientes com Covid-19, em articulação com as áreas técnicas demandantes”. O MS justificou que o financiamento da assistência farmacêutica é de responsabilidade das três esferas de gestão do SUS e pactuado na Comissão Intergestores Tripartite (CIT). Dessa forma, parte dos medicamentos são adquiridos pelos estados ou municípios, conforme pactuação, cabendo a cada ente a gestão de seus estoques. Monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual (item 9.1.2.3 do Acordão 2.817/2020) 65. Esta ação foi alterada para “Monitorar o estoque central dos medicamentos, adquiridos de forma centralizada pelo MS, no âmbito da assistência farmacêutica”. O MS apresentou a mesma justificativa dada para o item anterior: que o financiamento da assistência farmacêutica é de responsabilidade das três esferas de gestão do SUS e pactuado na CIT, que parte dos medicamentos são adquiridos por estados e municípios, conforme pactuação e que cada ente federativo é responsável pelo armazenamento, distribuição e controle dos seus estoques. Rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação e demanda (item 9.1.2.4 do Acordão 2.817/2020) 66. Esta ação foi alterada para “Elaborar as pautas de distribuição e remanejamentos dos medicamentos adquiridos de forma centralizada pelo MS no âmbito da assistência farmacêutica”. Garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático dos pacientes (item 9.1.2.5 do Acordão 2.817/2020) 67. Esta ação foi agregada à ação objeto do item 9.1.2.2 do Acordão 2.817/2020 e alterada para “Apoiar nos processos de aquisição não programada de medicamentos utilizados no tratamento de pacientes com Covid-19, em articulação com as áreas técnicas demandantes”. Análise 68. Em relação à ação objeto do item 9.1.2.1 do Acordão 2.817/2020, tem-se que, ao contrário do entendimento adotado pelo MS, garantir não significa adquirir todos os insumos para o diagnóstico da Covid-19, contudo, engloba as atividades de fiscalizar, controlar o abastecimento, definir o remanejamento de itens entre os laboratórios e comprar os insumos, caso os estados tenham dificuldades para adquiri-los. 69. Como afirmado nos parágrafos 52-53, o Ministério da Saúde coordenará e executará, de forma complementar ou suplementar em caráter excepcional, ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, que escapem ao controle dos estados. Além disso, cabe ao MS planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a Espin, conforme mencionado anteriormente neste relatório (parágrafo 61). 70. Assim, para viabilização dessas medidas, seria necessária a manutenção da ação relativa à garantia dos insumos, anteriormente prevista no Plano Nacional de Contingência, e a ação efetiva do MS com o objetivo de dar cumprimento a sua atribuição legal e normativa. 71. Em relação às ações objeto dos itens 9.1.2.2 a 9.1.2.5, entende-se que, além de fundamentais para a busca da manutenção da capacidade operacional do SUS durante a crise da Covid-19, são medidas de apoio às secretarias estaduais de saúde, devendo, portanto, compor o planejamento do MS em razão da função de coordenador nacional do enfrentamento da pandemia, que é atribuída à Pasta. 72. A coordenação nacional da crise causada pelo Sars-CoV-2 requer ações de liderança e organização em diversas áreas. Em relação à assistência farmacêutica, a fiscalização e o controle do abastecimento dos medicamentos essenciais utilizados para o enfrentamento da pandemia, em Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 12. 12 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde articulação com os entes federativos, compõem a atividade de coordenação da função logística atribuída ao órgão central do sistema. 73. No contexto da Espin, para a organização do planejamento, entende-se necessário, primeiramente, que a Pasta defina os principais medicamentos a serem utilizados na crise, para que, então, passe a monitorar o estoque estratégico existente no SUS definido para cada item, para, quando for o caso, realizar as intervenções necessárias em apoio às secretarias estaduais de saúde. 74. Ao contrário do afirmado pelo MS, entende-se que a ação “garantir estoque estratégico de medicamentos utilizados no tratamento da Covid-19” não atribui ao órgão a responsabilidade de aquisição de todos os medicamentos utilizados durante a pandemia, mas o monitoramento dos medicamentos essenciais (fiscalização do abastecimento da rede) e a aquisição conforme pactuação/planejamento ou ainda de forma a evitar desabastecimentos. A alteração da ação, conforme realizada, tende a enfraquecer a gestão logística da Pasta, atribuindo responsabilidade ao MS apenas para aquisições pontuais, não programadas, ou seja, sem planejamento, e levando ao abandono da função de controle do estoque, princípio essencial para fiscalização/monitoramento. 75. Cabe aqui destacar que a função controle foi também retirada da atribuição do COE Covid- 19, por meio da Portaria GM/MS 3.190/2020, reiterando a visão do MS de atuar em situações não programadas. 76. Frisa-se que a Organização Mundial da Saúde recomenda, além da racionalização da demanda e dos insumos hospitalares, a gestão centralizada das aquisições, contribuindo para o esforço de coordenação do abastecimento das unidades de saúde, evitando excessos e quebras de estoque (WHO, 2020, apud, Ipea - Compras Públicas Centralizadas em Situações de Emergência e Calamidade Pública, p. 9). 77. Em relação à gestão logística, citam-se como boa prática os princípios abaixo, constantes do Plano de Ação do enfrentamento do coronavírus do Reino Unido, publicado em 3/3/2020 – Coronavirus: action plan - A guide to what you can expect across the UK, que orientam a ação do governo do Reino Unido: i) garantir que as agências responsáveis por combater o surto estejam com os recursos devidos para fazê-lo, que tenham as pessoas, equipamentos e medicamentos que necessitam, e que quaisquer mudanças necessárias na legislação sejam levadas adiante o mais rápido possível; ii) manter estoque estratégico dos medicamentos mais importantes e equipamentos de proteção para profissionais de saúde que podem entrar em contato com pacientes infectados. Esses estoques são monitorados diariamente, com estoque adicional sendo solicitado quando necessário. 78. Por conseguinte, a alteração da atribuição de monitorar o estoque federal e dos estados para monitorar somente o estoque central acarreta um maior enfraquecimento da capacidade do MS de coordenar e fiscalizar o Sistema Único de Saúde durante a pandemia, relativamente à função logística, pois, para definir estratégias logísticas, o órgão central deve conhecer o estoque dos medicamentos definidos como essenciais na rede pública. Sem essas informações não há como o MS realizar remanejamentos, distribuições e, eventualmente, novas aquisições. 79. Nesse sentido, a alteração da ação “rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento” restringindo-a para “elaborar a pauta de distribuição dos medicamentos adquiridos pelo MS” minimiza sobremaneira a gestão logística da crise a ser realizada pelo MS, reduzindo a responsabilidade do órgão aos medicamentos adquiridos pelo próprio Ministério. A eficiência na coordenação nacional da pandemia requer que o órgão central execute as atribuições de controle, distribuição e remanejamento de forma sistêmica e em coordenação com as secretarias estaduais. Somente o órgão central, com todos os dados logísticos do sistema terá condições de executar essas Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 13. 13 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde atividades. 80. Em suma, as alterações realizadas pelo MS nas ações relativas à assistência farmacêutica representaram uma redução no escopo das atividades de gestão logística do MS na atual crise, em relação ao Plano de Contingência anterior, restringindo as atribuições apenas aos medicamentos adquiridos centralizadamente. 81. Essa redução de responsabilidades implica riscos para a capacidade do MS de coordenar e fiscalizar o SUS durante a atual crise (art. 10, § 1º, do Decreto 7.616/2011 e art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019) e de coordenar e executar as ações de epidemiologia e controle de doenças e agravos inusitados à saúde, de forma complementar ou suplementar em caráter excepcional, quando, entre outras hipóteses, for superada a capacidade de execução dos Estados e do Distrito Federal ou houver riscos de disseminação em âmbito nacional (art. 35, inciso III, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019). 82. Assim, considerando as competências legais de coordenação e fiscalização do MS, com o objetivo de compreender a estratégia adotada pela Pasta para apoiar os estados em resposta à pandemia do novo coronavírus, foi enviado o Ofício de Requisição 28/2021 (peça 329), solicitando ao MS as seguintes informações: a) relação de insumos e medicamentos classificados como essenciais para o atendimento de pacientes com a Covid-19; b) medidas executadas pelo Ministério para apoiar os estados que enfrentam desabastecimento de medicamentos e insumos essenciais para atendimentos de pacientes com a Covid-19; c) medidas executadas pelo Ministério da Saúde para apoiar os estados da federação com risco de colapso nos serviços de saúde, em decorrência do risco de desabastecimento de insumos e medicamentos essenciais para o tratamento de pacientes com Covid-19; e d) ações planejadas e executadas pelo MS para evitar o desabastecimento de medicamentos e insumos essenciais para o atendimento dos pacientes com Covid-19 nos estados e no Distrito Federal. 83. Em resposta, o MS, por meio do Despacho SE/GAB/SE/MS, de 5/2/2021 (peça 360), informou que não existe uma relação oficial de insumos e medicamentos classificados como essenciais para o atendimento a pacientes com Covid-19 e que, no entanto, o SUS vem disponibilizando serviços e insumos para a terapia de suporte no enfrentamento à doença, além de medicamentos de uso no âmbito hospitalar no manejo de pacientes com quadro crítico que necessitam de ventilação mecânica, como, por exemplo, medicamentos sedativos, adjuvantes na sedação e relaxantes musculares, que compõem a relação de fármacos do chamado “kit intubação”. 84. Quanto às medidas executadas pelo Ministério para apoiar os estados que enfrentam desabastecimento de medicamentos e insumos essenciais para o atendimento a pacientes com Covid- 19, o MS informou algumas ações relacionadas a estudos de mercado, parcerias com estudos de pesquisa, articulação com Ministério da Economia para desoneração tributária de medicamentos e insumos estratégicos para saúde, além da elaboração de notas técnicas relativas a estudos clínicos sobre terapias farmacológicas e não farmacológicas. 85. No tocante às medidas realizadas pelo órgão para apoiar os estados da federação com risco de colapso nos serviços de saúde, o MS informou que foi desencadeado o Plano Manaus, que se constituiu por um conjunto de ações, projetos, programa e parcerias que pretendem, quando desencadeadas em conjunto, minimizar os efeitos da crise e, paulatinamente, permitir o total controle da situação (peça 360, p. 18-27). 86. Em relação às ações planejadas e executadas pelo MS para evitar o desabastecimento de Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 14. 14 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde medicamentos e insumos para os pacientes com Covid-19 nos estados e no DF, mais uma vez o MS voltou a informar as ações realizadas para auxiliar na regularização do abastecimento dos medicamentos utilizados no processo de intubação de pacientes com a doença. 87. Faz-se importante mencionar que, em 19/3/2021, realizou-se reunião com a participação do Secretário de Atenção Especializada do Ministério da Saúde (Saes/MS) e sua assessoria, a Diretora de Integridade do MS, o Secretário Geral Adjunto do TCU, a Coordenadora-Geral de Controle Externo da Área Social e de Governança e Gestão Pública do TCU, o Secretário da SecexSaúde e a equipe da fiscalização para tratar da falta de medicamentos de intubação orotraqueal (IOT) para os pacientes graves internados com Covid-19. 88. A assessora da Saes apresentou dados e a estratégia de monitoramento utilizada pelo MS para os medicamentos de IOT. A partir das informações do MS, verificou-se que o acompanhamento do órgão baseava-se exclusivamente em dados dos leitos constantes dos Planos de Contingência Estaduais, ou seja, considerava apenas os medicamentos utilizados para intubação de pacientes internados em hospitais públicos, deixando de levar em conta a necessidade de abastecimento de medicamentos para as Unidades Básicas de Saúde (UBS) e Unidades de Pronto Atendimentos (UPA), que também estariam realizando procedimento de intubação em pacientes graves, conforme relatado na própria reunião. 89. Posteriormente, o Ministério da Saúde enviou, por e-mail, os slides apresentados na reunião, os quais continham gráficos com dados agregados, com informações totais por medicamentos ao longo do tempo, sem informação por região ou estado. 90. Apesar de as informações encaminhadas não serem suficientes para uma análise definitiva sobre o monitoramento realizado pelo órgão, foi possível verificar que os dados relativos ao consumo médio mensal e à situação de abastecimento são repassados ao Ministério pelo Conass ou por e-mail dos estados, não havendo um sistema para controle de estoque que possibilite verificar informações fidedignas em tempo real. Ademais, não foi demonstrado ainda como é realizado o controle das informações por estado da federação de forma ativa pelo MS. 91. Outro ponto que chamou atenção foi o envio linear, em 12/3/2021, a todos os estados, dos medicamentos propofol (680.000 ampolas) e atracúrio (280.000 ampolas), desconsiderando a diferença no número de leitos entre os estados, mesmo que somente dos incluídos no Plano de Contingência, além da situação da pandemia em cada estado, naquele momento. Destaque-se que, para o controle do estoque da indústria, o MS utiliza sistema da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). 92. Assim, em um juízo preliminar, pode-se afirmar que os trabalhos de controle e monitoramento do MS para os medicamentos de IOT foram ineficazes por falta de controle em tempo real e de sistema apropriado e, principalmente, por desconsiderarem o agravamento da crise, as condições sanitárias do país e as reais necessidades das secretarias de saúde. 93. Foi informado na reunião acima mencionada que o MS tomaria providências para a correção do processo de monitoramento dos medicamentos de IOT. Entende-se, dessa forma, a necessidade da continuidade do acompanhamento desse tema pela equipe da fiscalização, principalmente, com o intuito de verificar a correção das falhas acima apontadas. 94. Ainda que não seja possível formular juízos definitivos a partir da reunião realizada e dos slides encaminhados, com base nas informações enviadas pelo órgão e analisadas nos parágrafos 83-86, verifica-se que as medidas relatadas constituíram respostas a situações de grande gravidade, como falta de medicamentos para intubação e colapso do sistema de saúde de Manaus, ou ainda medidas de teor burocrático, relacionados a estudos de mercado e estudos clínicos. 95. Não foram constatadas, nas respostas encaminhadas pelo MS, medidas realizadas dentro de uma estratégia deliberada que desenhasse meios para a coordenação, planejamento, organização e controle das ações relativas à assistência farmacêutica, ainda que restritas a estados com mais dificuldades de resposta à pandemia do novo coronavírus, e, ainda mais, medidas que se mostrassem Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 15. 15 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde articuladas com as demais ações de vigilância epidemiológica e sanitária planejadas para diferentes cenários (otimista, pessimista e moderado). 96. Nessa seara, diante das respostas enviadas pelo MS, em atenção ao item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário e ao Ofício de Requisição 28/2021, e diante das alterações no Plano de Contingência Nacional, não é possível concluir que o MS possui planejamento estratégico para gestão da assistência farmacêutica, a fim de garantir e monitorar estoque estratégico de insumos para testagem e para garantir, monitorar, distribuir, controlar e remanejar medicamentos a fim de mitigar os impactos de faltas nos serviços de saúde públicos brasileiros durante a pandemia do novo coronavírus, descumprindo o item 9.1.2 do acórdão acima citado. 97. A equipe do acompanhamento apresentou aos representantes do Ministério da Saúde a proposta de considerar descumprida a determinação do item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário para elaboração de plano estratégico detalhado para viabilização de medidas relacionadas à gestão e assistência farmacêutica e, em consequência, a proposta de reiteração da determinação em questão. 98. Representante da Saes/MS mencionou o monitoramento executado pelo MS, em conjunto com a Anvisa e o Conass, dos estoques de medicamentos de intubação orotraqueal (IOT), apresentado ao TCU na reunião realizada em 19/3/2021 e relatada nos parágrafos 87-91. Por sua vez, a representante do Departamento de Assistência Farmacêutica (DAF) da Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Insumos Estratégicos em Saúde (SCTIE) esclareceu que o MS realiza o controle dos medicamentos de competência federal e, eventualmente, em uma situação de emergência, o Departamento pode auxiliar nas aquisições de responsabilidade dos estados, como ocorreu no caso dos IOT. 99. Como já exaustivamente relatado neste documento, é preciso destacar que os procedimentos mencionados pela representante do DAF devem ser utilizados para os momentos de normalidade, e não no caso de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, quando cabe ao Ministério da Saúde planejar, coordenar, organizar e controlar as medidas implementadas na Espin (art. 10, § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011). 100. Outrossim, reitera-se que o exemplo do monitoramento dos medicamentos de IOT, citados pela representante da Saes/MS, constitui-se uma situação pontual, diferente de um controle estruturante mediante sistemas informatizados que possibilitem monitorar os principais medicamentos utilizados no enfrentamento da Covid-19, buscando antecipar cenários indesejados. Ademais, a exclusão de competências do Plano de Contingência Nacional que viabilizassem esse controle leva à conclusão de que o MS entende não estar no âmbito de suas responsabilidades a realização dessa atribuição, em descumprimento ao normativo acima mencionado que regulamenta a Espin. 101. Por conseguinte, a equipe da fiscalização decidiu manter a proposta de descumprimento da determinação de elaboração do plano estratégico detalhado para viabilização de medidas relacionadas à gestão e assistência farmacêutica (item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário) e reiterar a determinação emitida. 102. Ante o exposto, propõe-se considerar descumprida a determinação do item 9.1.2 do Acórdão 2.817/2020 – TCU –Plenário para elaboração de plano estratégico detalhado para a viabilização de medidas relacionadas à gestão e assistência farmacêutica. 103. Em razão do descumprimento da determinação, propõe-se, nos termos do art. 58, inciso IV, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso VII, do RITCU, a aplicação de multa aos Senhores: Antônio Élcio Franco Filho (CPF 051.519.268-61): ex-Secretário-Executivo do Ministério da Saúde, no período de 3/6/2020 a 25/3/2021 a quem competia, conforme art. 4°, incisos I e XI, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019, assistir o Ministro de Estado na supervisão e na coordenação das atividades das Secretarias integrantes da estrutura do Ministério da Saúde e das entidades a ele vinculadas, e fortalecer as relações entre os entes federativos no âmbito Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 16. 16 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde do SUS; e conforme art. 10, § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011 e art. 3º, inciso I, da Portaria GM/MS 188/2020, com redação dada pela Portaria GM/MS 3.190/2020, planejar, organizar e coordenar medidas a serem empregadas durante a ESPIN, nos termos das diretrizes fixadas pelo Ministro de Estado da Saúde. Hélio Angotti Neto (082.453.537-52): Secretário de Ciência, Tecnologia, Inovação e Insumos Estratégicos em Saúde do Ministério da Saúde, nomeado em 17/6/2020 a quem compete, conforme art. 30, inciso I, alínea “b”, do Anexo I, do Decreto 9.795/2019, formular, coordenar, implementar e avaliar as Políticas Nacionais da Assistência Farmacêuticas e de Medicamentos, inclusive de hemoderivados, vacinas, imunobiológicos e outros insumos relacionados como parte integrantes da Política Nacional de Saúde. Eduardo Pazuello (CPF: 734.125.037-20): ex-Ministro da Saúde, no período de 16/5/2020 a 23/3/2021 a quem competia, conforme art. 10, § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011 e art. 3º, inciso I, da Portaria GM/MS 188/2020, com redação dada pela Portaria GM/MS 3.190/2020, fixar as diretrizes necessárias para o planejamento, organização e coordenação das medias a serem empregadas durante a Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional. 104. A proposta está consoante a jurisprudência desta Corte de Contas que se inclina no sentido de que a aplicação de multa por descumprimento injustificado de determinação do TCU prescinde de audiência prévia do responsável quando a possibilidade da sanção constar na comunicação da deliberação, a exemplo do voto condutor do Acórdão 1.031/2009 – TCU – Segunda Câmara, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz. No caso em exame, a comunicação da deliberação se deu por meio do Ofício 62868/2020-TCU/Seproc, de 16/11/2020, acostado à peça 231, com respectiva ciência à peça 236. No referido ofício, item 2 das informações complementares, consta que: 2. O não cumprimento de determinação do Tribunal de Contas da União poderá ensejar a aplicação da multa prevista no art. 58, § 1º, da Lei nº 8.443/1992, a qual prescinde de realização de prévia audiência, nos termos do art. 268, inciso VII, e § 3º, do Regimento Interno do TCU. 105. Apesar de o art. 7º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020 estabelecer que não devem ser formuladas determinações para reiteração de determinação anteriormente proferida pelo Tribunal, exceto no exame das contas, a excepcionalidade da mudança do mais alto dirigente da instituição e a gravidade da pandemia no país justificam a proposta de reiteração do conteúdo da determinação do item 9.1.2 do Acórdão 2817/2020 – TCU – Plenário. 106. Face o exposto, propõe-se, com fundamento nos arts. 4º, inciso I, da Resolução 315/2020, 16, inciso VI e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 e 10, § 1º, do Decreto 7.616/2011, determinar ao Ministério da Saúde que, no prazo de quinze dias: I – elabore plano estratégico detalhado para a viabilização, em especial, das seguintes medidas de gestão e assistência farmacêutica previstas no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional): garantir e monitorar estoque estratégico de insumos laboratoriais para diagnóstico da infecção humana pelo novo coronavírus; garantir e monitorar estoque estratégico de medicamento para o atendimento de casos suspeitos e confirmados para o vírus Sars-CoV-2; monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual; rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação e demanda; garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático dos pacientes; e II – ajuste sua estratégia de atuação na pandemia, no tocante à gestão e à assistência farmacêutica, às suas competências legais e às disposições do Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional) e do plano estratégico que vier a ser elaborado. Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 17. 17 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde 107. Em razão da nomeação do novo Ministro da Saúde é pertinente destacar, conforme assentado pela jurisprudência desta Corte, que as determinações do TCU não têm o caráter intuitu personae, pois visam aprimorar a gestão do órgão ou entidade. Ao assumir o cargo, compete ao gestor inteirar-se das determinações desta Corte afetas à sua área de atuação e, no caso de descumprimento delas, arcar com o ônus decorrente (voto condutor do Acórdão 2180/2016 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo). Centro de Operações Emergências para a Covid-19 (COE Covid-19) 108. Por meio do Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário, determinou-se ao MS a adoção das medidas necessárias visando adequar o funcionamento do Centro de Operações de Emergências para a Covid-19 (COE Covid-19), à época denominado Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública (COE-nCoV), aos normativos de regência de sua atuação, reforçando o seu papel de articulação e coordenação no enfrentamento da pandemia, nos termos da Portaria GM/MS 188/2020 (item 9.1.1). 109. No terceiro relatório do presente acompanhamento foi apontado que as evidências até aquele momento colhidas pela equipe de fiscalização não demonstraram o cumprimento da determinação em tela, visto que naquele ciclo de fiscalização não foi constatado aprimoramento das atribuições do comitê relacionadas ao escopo deste trabalho. Não se verificou articulação do COE com os Estados, DF e Munícipios para planejamento das ações de aquisição de insumos estratégicos para a Covid-19 e para elaboração dos planos tático-operacionais (objeto da determinação do item 9.1.5 do Acórdão 1.888/2020). 110. Tampouco houve registro formal de proposição do COE para a requisição dos medicamentos dos chamados kit intubação, no processo administrativo da aquisição, instaurado pelo Ministério da Saúde (SEI/MS 25000.081981/2020-61), apesar da atribuição prevista no art. 3°, inciso V, alínea “c”, da Portaria GM/MS 188/2020, vigente à época, para requisitar bens e serviços no contexto de combate à pandemia. 111. Apesar da determinação da adoção de medidas necessárias visando adequar o funcionamento do COE aos normativos de regência de sua atuação, o MS optou por adequar o normativo de regência do COE ao papel efetivamente desempenhado pelo mecanismo e, em 27/11/2020, por meio da Portaria GM/MS 3.190/2020, excluiu as atribuições do COE de controlar medidas a serem empregadas durante a Espin; propor, de forma justificada, ao Ministro da Saúde a aquisição de bens e a contratação de serviços necessários para a atuação na emergência; e a requisição de bens e serviços. 112. Assim, por meio do Acórdão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Benjamim Zymler, que apreciou o quarto relatório do acompanhamento, a determinação do item do 9.1.1 Acórdão 2.817/2020 – TCU – Plenário foi considerada atendida. Contudo, a equipe de fiscalização, em análise mais detida, observou que a adaptação feita pelo MS descumpre o Decreto 7.616/2011, que estabelece como obrigação do Ministério da Saúde designar um representante para coordenar as medidas a serem executadas durante a Espin. 113. Segundo o decreto citado, cabe ao representante, dentre outras atribuições: planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a Espin; propor de forma, justificada, ao Ministro de Estado da Saúde, a aquisição de bens e a contratação de serviços necessários para a atuação na Espin; e a requisição de bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de pessoas jurídicas (art. 10, § 1°, incisos I e V, alíneas “c” e “d”, do Decreto 7.616/2011). 114. Nesse contexto, é imperioso realizar nova análise das alterações da Portaria GM/MS 188/2020, em face das exclusões das atribuições do COE realizadas pela Portaria GM/MS 3.190/2020, agora sob a ótica das competências consignadas ao Ministério da Saúde pelo Decreto 7.616/2011 para uma situação de Espin, conforme exposto no parágrafo anterior. 115. Retomando o histórico dos fatos, a Portaria GM/MS 188/2020 declarou, em 3/2/2020, ainda na gestão do então Ministro Luiz Henrique Mandetta, a Espin, em decorrência da declaração de Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 18. 18 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde Emergência em Saúde Pública de Importância Internacional pela OMS em 30/1/2020, estabelecendo o COE, como mecanismo nacional da gestão coordenada da resposta à emergência no âmbito nacional, e estabelecendo que a gestão do COE estava sob a responsabilidade da Secretaria de Vigilância em Saúde. 116. A mencionada portaria, no art. 3º, estabeleceu expressamente as competências do Centro de Operações, conforme atribuições do representante do MS responsável pela coordenação da Espin estabelecidas no art. 10, § 1°, incisos I a V, do Decreto 7.616/2011, entre elas as de propor ao Ministro da Saúde aquisições de bens, contratações de serviços e requisições administrativas e de articular-se com gestores estaduais, distrital e municipais. 117. Em decorrência das evidências de não realização dessas atribuições pelo COE, como relatadas no segundo relatório do presente acompanhamento, esta Corte de Contas determinou ao MS a adoção das medidas necessárias visando adequar o funcionamento do COE aos normativos de regência de sua atuação, reforçando o seu papel de articulação e coordenação nos termos da Portaria GM/MS 188/2020 (item 9.1.1, Acórdão 1.888/2020 – TCU – Plenário). 118. Posteriormente, já na gestão do Ministro Eduardo Pazuello, com a edição da Portaria GM/MS 3.190/2020, em 26/11/2020, o Ministério da Saúde optou por transferir a coordenação do COE para a Secretaria Executiva da Pasta e excluir atribuições constantes do art. 10, § 1°, inciso I e IV, alínea, “c” e “d”, do Decreto 7.616/2011. 119. Contudo, a partir da análise sistêmica dos normativos que envolvem a matéria, depreende- se que a retirada dessas atribuições de controlar a Espin e propor ao Ministro da Saúde aquisições de bens, contratações de serviços e requisições administrativas não estava no campo discricionário do gestor do Ministério da Saúde, visto que foram instituídas pelo Decreto 7.616/2011 – que regulamenta a Espin –, ato do Presidente da República, chefe do Poder Executivo, editado para regulamentar o parágrafo único do art. 16 da Lei 8.080/1.990. 120. Importa aqui relembrar a importância do trecho regulamentado da Lei 8.080/1990 para o enfrentamento da pandemia, já mencionado neste relatório, que estabelece que a União poderá executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do Sistema Único de Saúde ou que representem risco de disseminação nacional. Nessa seara, passa-se a compreender e ressaltar ainda mais a relevância do papel do COE Covid-19 no contexto do enfrentamento da pandemia, sendo necessária a edição de ato normativo que restaure as competências estabelecidas para o representante do Ministério da Saúde designado para coordenar as medidas a serem executadas durante a Espin, nos termos do Decreto 7.616/2011. 121. A análise mais detida do Decreto 7.616/2011 reforça o entendimento adotado desde o início desse acompanhamento e evidenciado pelo conteúdo dos relatórios e pelas deliberações dos quatro acórdãos até aqui emitidos de que compete ao Ministério da Saúde exercer a liderança, o planejamento, a coordenação e mesmo a execução de atividades de vigilância epidemiológica e sanitária, no contexto da Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional causada pelo novo coronavírus. 122. Registre-se que, no final deste ciclo do acompanhamento, em 26/3/2021, foi publicado o Decreto 10.659/2021, que instituiu o Comitê de Coordenação Nacional para Enfrentamento da Pandemia da Covid-19, composto pelo Presidente da República – membro coordenador –, pelos Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e por autoridade designada pelo Presidente do Conselho Nacional de Justiça, na condição de observador. 123. Ao Comitê de Coordenação cabe, no âmbito das medidas para enfrentamento da pandemia da Covid-19 e dos problemas econômicos, fiscais, sociais e de saúde decorrentes: discutir as medidas a serem tomadas e auxiliar na articulação interpoderes e interfederativa. 124. Ao Ministério da Saúde ficou atribuída a Secretária Executiva do Comitê, conforme art. 6º do Decreto 10.659/2021. Destaca-se, todavia, que a despeito da publicação do citado decreto e da Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 19. 19 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde instituição do Comitê, a competência para definir as diretrizes para o combate da Espin permanece a cargo do Ministério da Saúde, conforme Decreto 7.616/2011. 125. A equipe do acompanhamento apresentou aos representantes do MS a proposta formulada para reformar de ofício o item 9.3 do Acordão 4.049/2020 – TCU – Plenário e para determinar a adequação das competências e do funcionamento do COE Covid-19 ao disposto no Decreto 7.616/2011, reforçando o seu papel de articulação e coordenação no enfrentamento da pandemia. 126. O Secretário Executivo do Ministério da Saúde, na reunião realizada em 7/4/2021, esclareceu que reformulará a estrutura do MS e que criará uma nova secretaria que será responsável pela as atribuições que atualmente estão sob a responsabilidade do COE. 127. Conquanto apresentada pela Pasta disposição para reformulação da sua estrutura visando melhorias no combate à pandemia, cabe relembrar que, em resposta ao Ofício de Requisição 6/2020, o MS informou que a estrutura do COE, como estratégia de resposta à emergência em saúde, está alinhada ao Regulamento Sanitário Internacional, tratado promulgado no Brasil, por meio do Decreto 10.212/2020 (peça 31, p.1). 128. Cabe relembrar, outrossim, que as competências atribuídas ao COE devem estar alinhadas ao conteúdo do Decreto 7.616/2011, que dispõe sobre a declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional. Ressalta-se que eventual decreto que altere a estrutura regimental do Ministério da Saúde não revoga os decretos anteriormente mencionados. 129. A representante da Diretoria de Integridade informou que, considerando a decisão do MS de criação de nova secretaria para a gestão da pandemia, o prazo de quinze dias para implementação da determinação seria inviável. Contudo, tem-se que o COE é o órgão estratégico de atuação do Ministério da Saúde na pandemia, incumbido de planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas durante a Espin, nos termos das diretrizes fixadas pelo Ministro de Estado da Saúde, não sendo possível a concessão do prazo solicitado pela representante do MS. 130. Ante ao exposto, propõe-se: I –reformar, de ofício, o item 9.3 do Acordão 4.049/2020 – TCU – Plenário, de modo que passe a constar: 9.3. considerar atendida a determinação constante do item 9.1.4 do Acórdão 1.888/2020-TCU- Plenário e em atendimento a especificada no item 9.1.3 do aludido decisum; II - com fundamento nos art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, art. 16, inciso VI, e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 e art. 10, § 1°, do Decreto 7.616/2011, determinar ao Ministério da Saúde que, no prazo de quinze dias, adeque as competências do Centro de Operações Emergências para a Covid-19 e ajuste o funcionamento do Centro ao disposto no Decreto citado, reforçando o seu papel de articulação e coordenação no enfrentamento da pandemia, nos termos do item 9.1.1 do Acórdão 1.888/2020-Plenário. 131. Por derradeiro, destaca-se que cabe ao Ministro de Estado da Saúde decidir a respeito da declaração da Espin, definindo diretrizes e medidas que nortearão o desenvolvimento das ações voltadas à solução da emergência em saúde pública (art. 10, inciso II, do Decreto 7.616/2011). 132. Face ao extremo agravamento da crise, que requer novos direcionamentos para o combate à pandemia da Covid-19, visando à urgente solução do colapso da saúde no Brasil, e considerando a mudança de gestão do mais alto dirigente do Ministério da Saúde, órgão central do Sistema Único de Saúde, entende-se necessário o estabelecimento das mencionadas diretrizes e medidas, ausentes na Portaria GM/MS188/2020, que declara a Espin em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus, muito embora a proposta não tenha sido apresentada aos gestores do MS para fins de cumprimento da Resolução 315/2020. 133. Ante o exposto, propõe-se com fundamento nos art. 4º, inciso I, da Resolução TCU Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 20. 20 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde 315/2020, e art. 10º, inciso, II, c/c , § 1º, inciso I, do Decreto 7.616/2011, determinar ao Ministério da Saúde que, no prazo improrrogável de quinze dias, defina diretrizes e medidas que nortearão o combate à pandemia da Covid-19, promovendo as correspondentes alterações na Portaria GM/MS 188/2020, que declara a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus. III. ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS 134. Os gastos da União em ações relacionadas ao enfrentamento da Covid-19 e suas consequências estão sendo realizados por meio de diversas ações governamentais, em especial do Ministério da Saúde e dos Ministérios da Cidadania e da Economia, no tocante à mitigação dos efeitos econômicos da atual crise de saúde. 135. Conforme dados disponibilizados no portal Tesouro Transparente (https://www.tesourotransparente.gov.br/visualizacao/painel-de-monitoramentos-dos-gastos-com- covid-19), em 2020 havia uma dotação orçamentária de aproximadamente R$ 604,7 bilhões, dos quais a maior parte relacionada às consequências econômicas da crise, como é o caso do Auxílio Emergencial a Pessoas em Situação de Vulnerabilidade (R$ 322 bilhões), Benefício Emergencial de Manutenção de Emprego e Renda (R$ 51,55 bilhões) e Auxílio Financeiro aos Estados, Municípios e DF (R$ 79,19 bilhões). Figura 1 – Gastos da União com Covid-19 – Tesouro Transparente em 2020 Fonte: Tesouro Transparente – consultado em 15/3/2021 136. No tocante às ações diretas de combate à Covid-19, foi criada ação orçamentária específica (21C0 – Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional) no âmbito da Administração Pública Federal para a qual constou, em 2020, a dotação atualizada de aproximadamente R$ 69,88 bilhões, dos quais R$ 63,74 bilhões alocados ao Ministério da Saúde, de acordo com consulta realizada ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) por meio do sistema Tesouro Gerencial. 137. Dessa forma, partindo-se da premissa de que os gastos federais de competência do Ministério da Saúde e suas unidades vinculadas - incluindo as transferências fundo a fundo para os entes subnacionais - estão sendo realizados totalmente por meio da referida ação 21C0, o orçamento alocado Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 21. 21 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde a essa pasta alcançou em 2020 o montante de R$ 63,74 bilhões, tendo sido, contudo, empenhado, naquele ano, o valor total de R$ 41,75 bilhões. 138. Registra-se que as Medidas Provisórias (MPs) 994/2020 (convertida na Lei 14.107/2020), 1.004/2020 (convertida na Lei 14.122/2021) e 1.015/2020 abriram créditos extraordinários no valor de R$ 24,51 bilhões para viabilizar o ingresso do país no Instrumento de Acesso Global de Vacinas Covid- 19 - Covax Facility e para viabilizar a aquisição de vacinas e insumos, logística e outras despesas relacionadas à imunização contra a Covid-19. Contudo, foram pagos apenas R$ 2,22 bilhões desse valor em 2020, tendo sido necessária a edição do Decreto 10.595/2021, que reabriu o crédito extraordinário no valor de R$ 19,9 bilhões, permitindo a utilização desse saldo em 2021. 139. Para o exercício de 2021, conforme site do Tesouro Transparente, consta uma dotação orçamentária de aproximadamente R$ 40,5 bilhões, incluindo todos os ministérios e ações, dos quais, a maior parte relaciona-se às despesas com aquisição de vacinas, no valor de R$ 22,29 bilhões, conforme figura abaixo. Figura 2 – Gastos da União com Covid-19 – Tesouro Transparente em 2021 Fonte: https://www.tesourotransparente.gov.br/visualizacao/painel-de-monitoramentos-dos-gastos-com-covid-19 140. As dotações orçamentárias para essa ação tiveram origem em créditos extraordinários realizados por meio das medidas provisórias, elencadas na tabela abaixo, editadas desde março de 2020. Tabela 1 - Medidas Provisórias de abertura de créditos extraordinários para a Função Saúde – Covid-19 MEDIDA PROVISÓRIA DATA DOTAÇÃO - AÇÃO 21C0 - (SOMENTE MS) 924/2020 (vigência encerrada em 10/7/2020) 13/3/2020 R$ 4,84 bilhões 940/2020 (vigência encerrada em 30/7/2020) 2/4/2020 R$ 9,44 bilhões 941/2020 (convertida na Lei 14.032/2020) 2/4/2020 R$ 2,05 bilhões 947/2020 (vigência encerrada em 5/8/2020) 8/4/2020 R$ 2,6 bilhões 967/2020 (convertida na Lei 14.055/2020) 19/5/2020 R$ 5,57 bilhões Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 22. 22 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde 969/2020 (convertida na Lei 14.056/2020) 20/5/2020 R$ 10 bilhões 976/2020 (convertida na Lei 14.067/2020) 4/6/2020 R$ 4,47 bilhões 994/2020 (convertida na Lei 14.107/2020) 6/8/2020 R$ 1,99 bilhões 1.004/2020 (convertida na Lei 14.122/2021) 24/9/2020 R$ 2,51 bilhões 1.015/2020 (em tramitação) 17/2/2020 R$ 20 bilhões 1.032/2021 (em tramitação) 24/2/2021 R$ 2,81 bilhões 1.041/2021 (em tramitação) 30/3/2021 R$ 155,8 milhões Total R$ 66,43 bilhões Fonte: http://www4.planalto.gov.br/legislacao/portal-legis/legislacao-1/medidas-provisorias/2019-a-2022 141. Insta registrar que, após o quarto relatório deste acompanhamento, foram publicadas as MPs 1.015/2020, no valor de R$ 20 bilhões, que destinou recursos para financiar a aquisição de vacinas e despesas inerentes à vacinação; 1.032/2021, no valor de R$ 2,861 bilhões, que destinou recursos para a Fiocruz, Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A. e Ministério da Saúde; e 1.041/2021 no valor total de R$ 5,3 bilhões para despesas relativas ao enfrentamento da Covid-19, em diversas ações orçamentárias, sendo que R$ 155,8 milhões foram alocados na ação 21C0. 142. Importante registrar que a alocação de recursos para o enfrentamento da pandemia em ações diferentes da 21C0, criada especificamente em função do combate à Covid-19, dificulta em muito a análise e consolidação dos aspectos orçamentários e financeiros das ações atinentes à pandemia. 143. Dos R$ 63,74 bilhões em 2020, havia dotação de R$ 29,1 bilhões para aplicação direta no âmbito do Ministério da Saúde e entidades vinculadas, especialmente a Fiocruz, no valor de R$ 3,2 bilhões, conforme consulta realizada em 15/3/2021. Havia também dotação de aproximadamente R$ 9,9 bilhões para transferências aos fundos estaduais de saúde (modalidade de aplicação 31) e R$ 23,3 bilhões para transferência aos fundos municipais (modalidade de aplicação 41) na referida ação. São essas as modalidades de aplicação com maior materialidade e o foco das análises empreendidas neste acompanhamento. Tabela 2 – Dotação Atualizada da ação 21C0 por modalidade de aplicação - Função Saúde – Covid-19 em 2020 MODALIDADE APLICAÇÃO DOTACAO ATUALIZADA (R$) 31 TRANSFER. A ESTADOS E DF - FUNDO A FUNDO 9.882.945.131,23 40 TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS 3.388.179,00 41 TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS - FUNDO A FUNDO 23.310.205.243,54 50 TRANSF. A INST. PRIVADAS S/ FINS LUCRATIVOS 118.632.928,24 80 TRANSFERENCIAS AO EXTERIOR 1.617.683.320,45 90 APLICACOES DIRETAS 29.095.475.388,34 91 APLICACOES DIRETAS - OPERACOES INTERNAS 103.803.449,20 99 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 500.000,00 TOTAL 64.132.633.640,00 Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 15/3/2021 144. Observa-se, em relação ao ciclo de acompanhamento precedente, cuja consolidação dos dados foi realizada em 24/11/2020, relevante aumento na dotação para aplicação direta (90), em virtude da publicação da MP 1.015/2020 no valor de R$ 20 bilhões para aquisição de vacinas. Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 23. 23 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde Gráfico 1 – Variação da Dotação Atualizada da ação 21C0 por modalidade de aplicação - Função Saúde em 2020 Fonte: elaboração própria - com dados do Tesouro Gerencial em 15/3/2021 145. Em 2021, conforme consulta ao Tesouro Gerencial em 15/3/2021, a ação 21C0 possui dotação atualizada de R$ 21,75 bilhões, conforme distribuição abaixo: Tabela 3 – Dotação Atualizada da ação 21C0 por modalidade de aplicação - Função Saúde – Covid-19 em 2021 MODALIDADE APLICAÇÃO DOTACAO ATUALIZADA (R$) 50 TRANSF. A INST. PRIVADAS S/ FINS LUCRATIVOS 4.000.000,00 80 TRANSFERENCIAS AO EXTERIOR 1.696.502.836,07 90 APLICACOES DIRETAS 20.058.396.368,93 TOTAL 21.758.899.205,00 Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 15/3/2021 146. Neste ínterim, observa-se que o Ministério da Saúde, atualmente, dispõe de pequena margem orçamentária para os mais diversos gastos para o combate à Covid-19, pois, conforme quadro acima, o MS dispõe de R$ 20,05 bilhões para aplicação direta, porém, R$ 19,9 bilhões estão reservados para despesas relativas à vacinação da população brasileira contra a Covid-19, tais como aquisição de vacinas, insumos, transporte, comunicação etc. Tal situação mostra-se preocupante, ainda mais nesse cenário de recrudescimento da contaminação e da mortalidade por Covid-19. 147. Importante ressaltar que a pequena diferença entre os valores apresentados na figura 2 e no parágrafo 139 e os valores apresentados na tabela 3 referem-se à diferença da fonte de informação, sendo que para a figura 2 e parágrafo 139 foram utilizados dados do site Tesouro Transparente e para a tabela 3, utilizou-se dados do Tesouro Gerencial. 148. Ainda nesse contexto dos valores empenhados, ressalte-se a existência de contratações e pagamentos de alta materialidade, emitidos especialmente pelo Ministério da Saúde e pela Fiocruz. As tabelas abaixo apresentam os maiores empenhos das duas entidades, no período de novembro/2020 a março/2021, com os respectivos favorecidos e o objeto resumido da aquisição/serviço. Tabela 4 – Maiores empenhos do Ministério da Saúde na ação 21C0 - Função Saúde emitidos entre novembro/2020 a março/2021 Órgão Favorecido Objeto Resumido Data Emissão Empenho Valor empenhado (R$) Ministério da Saúde JANSSEN-CILAG FARMACEUTICA LTDA Aquisição de Vacinas Janssen – 38.000.000 Doses 15/3/2021 940.672.279,30 Ministério da Saúde JANSSEN-CILAG FARMACEUTICA LTDA Aquisição de Vacinas Janssen – 38.000.000 Doses 15/3/2021 1.198.727.720,70 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 24. 24 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde Ministério da Saúde LABORATORIOS PFIZER LTDA Aquisição de Vacinas Pfizer – 100.001.070 Doses 15/3/2021 658.257.798,40 Ministério da Saúde LABORATORIOS PFIZER LTDA Aquisição de Vacinas Pfizer – 100.001.070 Doses 15/3/2021 987.719.261,70 Ministério da Saúde LABORATORIOS PFIZER LTDA Aquisição de Vacinas Pfizer – 100.001.070 Doses 15/3/2021 1.868.420.781,00 Ministério da Saúde LABORATORIOS PFIZER LTDA Aquisição de Vacinas Pfizer – 100.001.070 Doses 15/3/2021 926.591.874,50 Ministério da Saúde LABORATORIOS PFIZER LTDA Aquisição de Vacinas Pfizer – 100.001.070 Doses 15/3/2021 348.736.106,10 Ministério da Saúde LABORATORIOS PFIZER LTDA Aquisição de Vacinas Pfizer – 100.001.070 Doses 15/3/2021 840.334.419,30 Ministério da Saúde PRECISA – COMERCIALIZAÇÃO DE MEDICAMENTOS LTDA Aquisição de Vacinas Covaxin – 20.000.000 Doses 22/2/2021 1.614.000.000,00 Ministério da Saúde FUNDAÇÃO BUTANTAN Aquisição de Vacinas – 46.000.000 Doses 7/1/2021 1.582.019.870,40 Ministério da Saúde FUNDAÇÃO BUTANTAN Aquisição de Vacinas – 46.000.000 Doses 7/1/2021 1.095.180.129,60 Ministério da Saúde FUNDAÇÃO BUTANTAN Aquisição de Vacinas – 54.000.000 Doses 11/2/2021 1.339.773.428,40 Ministério da Saúde FUNDAÇÃO BUTANTAN Aquisição de Vacinas – 54.000.000 Doses 11/2/2021 1.331.033.301,60 Ministério da Saúde FUNDAÇÃO BUTANTAN Aquisição de Vacinas – 54.000.000 Doses 11/2/2021 471.993.270,00 Ministério da Saúde UNIÃO QUÍMICA FARMACÊUTICA NACIONAL S/A Aquisição de Vacinas Sputnik V – 10.000.000 Doses 22/2/2021 693.600.000,00 TOTAL 268.001.070 – Doses 15.897.060.241,00 Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 16/3/2021 149. Em relação aos ciclos anteriores, verificam-se empenhos de alta materialidade do Ministério da Saúde para a aquisição das vacinas produzidas pelo Instituto Butantan (Coronavac), Bharat Biotec (Covaxin), Instituto Gamaleya (Sputnik V), Pfizer e Janssen, totalizando empenhos da ordem de R$ 15,9 bilhões para aquisição de 268 milhões de doses de imunizantes. Tabela 5 – Seis maiores empenhos da Fiocruz na ação 21C0 - Função Saúde emitidos entre novembro/2020 a março/2021 Entidade Favorecido Objeto Resumido Valor empenhado (R$) Fundação Oswaldo Cruz FIOTEC Ações de apoio logístico à Fiocruz 168.434.727,83 Fundação Oswaldo Cruz FIOTEC Ações de apoio logístico à Fiocruz 116.010.499,74 Fundação Oswaldo Cruz NOVA RIO SERVICOS GERAIS LTDA Serviço de Apoio Adm. e Técnico 78.000.000,00 Fundação Oswaldo Cruz SERUM LIFE SCIENCES LTD Importação Vacina – Covid-19 57.816.200,00 Fundação Oswaldo Cruz SERUM LIFE SCIENCES LTD Importação Vacina – Covid-19 57.220.000,00 Fundação Oswaldo Cruz WEST PHARMACEUTICAL SERVICES BRASIL LTDA Material de Acondicionamento e Embalagem 51.299.672,00 Fonte: Tesouro Gerencial, acesso em 15/3/2021 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.
  • 25. 25 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Controle Externo da Saúde 150. No tocante à Fiocruz, nos meses de novembro/2020 a março/2021 o empenho de maior materialidade foi para a Fundação para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde (Fiotec), sua fundação de apoio. 151. A utilização da Fiotec pela Fiocruz foi objeto de explanação e análise no terceiro relatório deste acompanhamento e, como informado naquele relatório, a Controladoria Geral da União (CGU) deu início à realização de auditoria em contratações da Fiocruz para o enfrentamento da Covid-19, inclusive contratos firmados com a Fiotec. 152. Segundo informações dos responsáveis pela fiscalização da CGU, a auditoria está na fase de “comentários do gestor”. Nos próximos relatórios, as conclusões da CGU poderão ser apresentadas. Considerações sobre a execução orçamentária 153. No segundo relatório do acompanhamento foram realizados apontamentos iniciais sobre a baixa execução dos recursos a cargo do Ministério da Saúde, em especial no tocante às transferências fundo a fundo para os entes subnacionais. 154. A título de comparação, os quadros que se seguem apresentam os valores das dotações atualizadas, os valores empenhados e pagos e os correspondentes percentuais de execução nas datas de 25/6/2020 (consolidação dos dados do segundo relatório), 28/9/2020 (consolidação dos dados do terceiro relatório), 24/11/2020 (consolidação dos dados do quarto relatório) e 16/3/2021 (consolidação dos dados deste quinto relatório). Tabela 6 – Comparativo da execução da ação 21C0 por modalidade de aplicação- Função Saúde Aplicações Diretas (90) Data (a) - Dotação Atual (R$) (b) - Empenhado (R$) % Empenhado (b)/(a) (c)- Pago (R$) % Pago (c)/(a) Inscrito em Restos a Pagar (R$) 25/6/2020 11.407.109.967,92 2.886.878.898,37 25,31% 1.394.038.280,07 12,22% 28/9/2020 10.500.940.218,88 5.803.720.091,91 55,27% 4.155.909.305,57 39,58% 25/11/2020 9.667.620.590,15 6.437.184.726,00 66,58% 4.758.383.477,06 49,22% 31/12/2020 29.095.475.388,34 7.085.531.188,31 24,35% 5.825.268.365,79 20,02% 1.069.001.355,96 16/03/2021 20.058.396.368,93 16.071.869.926,94 80,12% 926.752.022,56 4,62% Transferências a Estados e DF - Fundo a Fundo (31) Data (a) - Dotação Atual (R$) (b) - Empenhado (R$) % Empenhado (b)/(a) (c)- Pago (R$) % Pago (c)/(a) Inscrito em Restos a Pagar (R$) 25/6/2020 9.992.269.042,01 4.057.646.123,25 40,61% 3.943.131.282,34 39,46% 28/9/2020 9.172.496.709,91 8.185.168.306,03 89,24% 7.378.481.839,74 80,44% 25/11/2020 9.219.049.884,31 8.100.830.394,08 87,87% 8.041.991.913,17 87,23% 31/12/2020 9.882.945.131,23 9.859.093.716,23 99,75% 8.985.371.762,32 90,91% 143.491.945,23 Transferências a Municípios - Fundo a Fundo (41) Data (a) - Dotação Atual (R$) (b) - Empenhado (R$) % Empenhado (b)/(a) (c)- Pago (R$) % Pago (c)/(a) Inscrito em Restos a Pagar (R$) 25/6/2020 16.874.453.109,47 5.791.278.867,06 34,32% 5.707.188.966,55 33,82% 28/9/2020 23.217.097.199,60 21.143.554.158,94 91,07% 19.555.312.513,50 84,23% Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67709303.