Direito Administrativo Brasileiro

DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
HELY LoPES MEIRELLES
14.* edição
L- edição: 1964; 2.1 edlçgo: 1966. Reimpressões da 2.- edição: 1968, 1969, 1970, 1971,
1972, 1973 (2 vezes) e 1974; 3.- edição: 1975; 4.- edição: 1976; S.- edição:1977;
6.- edição: 1978; 7.* edição: 1979; 8.- edição: 1981; 9.- edição: 1982, 2.- tiragem: 1983;
10.- edição: 1984; 11.- edição: 1985; 12., edição: 1986; 13.- edição: 1987; 2.a tiragem:
1988.
Produção Editorial: Afro Marcondes dos Santos
Produção Gráfica: Eny1 Xavier de Mendonça
Capa: Roberto Luti
e desta edição: 1989
EDITORA REVISTA DOS TRIBUNAIS LTDA.
Rua Conde do Pinhal, 78
01501 - São Paulo, SP, Brasil
TeL (011) 37-2433 - Caixa Postal, 678
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aplicam-se também às características gráficas da obra e à sua editoração. A violação dos direitos
autorais é punível como crime (art. 184 e parágrafos, do Código Penal, cf. Lei n. 6.895,
de 17.12.80) com pena de prisão e multa, conjuntamente com busca e apreensão e indenizações diversas
(arts. 122, 123, 124, 126, da Lei n. 5.988, de 14.12.73, Lei dos Direitos Autorais).
Impresso no Brasil (07-1989)
ISBN 85-203-0771-X
A minha dedicada esposa, Consuelo, pelas infindáveis horas de estudo roubadas ao seu convívio.
1~ o
.1
AO LEITOR
Este livro pretende ser uma síntese do Direito Administrativo Brasileiro. Tem objetivos práticos e
didáticos. Afasta_se, propositadamente, do teorismo em que vai descambando o ensino do Direito no
Brasil.
0 Direito - para nós - é instrumento de trabalho, e não,
tertúlia dê ic É im lta te, ria, lidade i
Daí porque colocamos ao lado da doutrina a legislação e a jurispru-
dência. Não compreendemos o Direito divorciado da lei e da orientação dos tribunais.
A exposição álbutrinária e o direito comparado só são utilizados, por nós, até o limite necessário à
compreensão e solução dos problemas da nossa Administração Pública. 0 que nos preocupa é o estudo
do
ordenamento jurídico-administrativo nacional.

Procuramos não ser prolixo no óbvio e no inútil. Evitamos o superado e o inaplicável ao Brasil. Não
discutimos teorias obsoletas,
nem polemizamos questões bizantinas. Fomos ao que ocorre cotidianamente na nossa Administração, na
nossa Legislação e na nossa justiça.
Pode não ser o melhor método para o estudo do Direito Administrativo. É, porém, o mais útil e o mais
consentâneo com a realidade.
Não é livro para mestres, nem para os teóricos do Direito. É um modesto compêndio para estudantes e
para os que se defrontam, na prática, com problemas jurídicos de Administração Pública.
aca m a. , s u nea en teo rea e v véncia
Na 3.a edição - depois de nove anos da anterior e com nove tiragens sem atualização - tivemos que
reescrever quase todos os capítulos para ajustá-los ao progresso do Direito e às substanciais
modificações da nossa
legislação, seguida das naturais variações da jurisprudência.
Para tanto, acrescentamos um capítulo - o XII - sobre a organização administrativa brasileira, a fim de
apreciá-la em profundidade à litz da Constituição da República (Emenda 1169) e da Reforma da
Administração
Federal, iniciada pelo Decreto-lei 200167.
11
8
Ampliamos o capítulo da Administração Pública para estudarmos seus órgãos e agentes; reformulamos
o dos contratos administrativos, diante da nova sistemática das licitações; demos especial tratamento
ao dos servidores públicos, em face das inovações constitucionais sobre a matéria e reunimos num só
capítulo os controles da Administração.
De um modo geral, todos os textos foram revistos e ampliados na medida em que o assunto foi atingido
pelas modificações da ordem jurídica interna, a partir de 1964, e pelo impacto do desenvol_vimento
nacional que passou a apresentar desconhecidos problemas para . a - Administração Pública e a pedir
inéditas soluções governamentais.
Não é de estranhar, portanto, que tenhamos repudiado doutrinas superadas e inovado conceitos para
sintonizá-los com a evolução de nossa era e com o progresso do País, pois o Direito não pode per-
manecer alheio nem retardatário na apresentação de soluções que dependam de suas normas e de seus
princípios. Para uma nova realidade nacional, impõe-se um Direito Administrativo renovado e compati-
bilizado com as contemporâneas exigências e necessidades da Administração e dos administrados. Foi o
que procuramos fazer com mais meditação e experiência.
0 livro é o mesmo, apenas rejuvenescido em suas idéias.
Nesta 14 a edição revisamos o texto, adequando-o à Constituição de 1988 e às recentes normas
administrativas pertinentes.
Desde já pedimos escusas ao Leitor por eventuais omissões, pois a legislação da Administração Pública
se sucede tão rapidamente que nem sempre podemos indicá-la ou substituí-la na nova edição.
Por fim, queremos consignar nossos agradecimentos à colega e companheira de escritório, Dra. Izabel
Camargo Lopes Monteiro, pela inestimável colaboração que nos foi dada para esta 14. edição.
São Paulo, janeiro de 1989.
0 Autor
1
íNDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA *

CANTULO 1
NOÇõES PRELIMINARES
1. 0 Direito ......
11. Direito Público e Direito Privado .............................
111. Direito Administrativo .......................................
IV. Conceito de Direito Administrativo ...........................
V.
vi.
vil.
Relações com outros ramos do Direito e com as Ciências Sociais Direito Administrativo e Ciência da
Administração .............. Direito Administrativo e Política
VIII, Fontes do Direito Administrativo
IX. Codificação do Direito Administrativo ........................ X. Interpretação do Direito
Administrativo ........................
XI. Evolução Histórica do Direito Administrativo .................. XII. 0 Direito Administrativo no
Brasil ...........................
XIII. Sistemas Administrativos ....................................
XIV. 0 Sistema Administrativo Brasileiro ..........................
CAPíTULO 11
ADMINISTRAÇÃO PúBLICA
1. A estrutura administrativa .....................................
- Conceito de Estado ................
- Elementos do Estado ..............
- Poderes do Estado ........................................
- Organização do Estado .....................................
- Organização da Administração .............................
- Governo e Administração ..................................
- Entidades políticas e administrativas .........................
- órgãos públicos ...........................................
- Agentes públicos ..........................................
- Investidura dos agentes públicos ............................
11. A atividade administrativa .....................................
- Conceito de Administração .................................
- Natureza da Administração ................................
* Veja-se o índice alfabético remissivo à página 679.
19
20
20
21
25
28
31
33
35

39
42
48
50 50 51 51 52 54 55 57 58 66 72
74 74 76
10 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
- Fins da Administração 77
- Princípios básicos da Administração 78
- Legalidade 78
- Moralidade 79
- Finalidade 81
- Publicidade . _1, * * - - », * * *, - - * * * * 81
111- Os poderes e deveres do administrador público 84
- Poderes e deveres 84
- Poder-dever de agir 85
- Dever de eficiência 86
- Dever de probidade 87
- Dever de prestar contas 88
IV - 0 uso e o abuso do poder 89
- Uso do poder 89
- Abuso do poder 90
- Excesso de poder 91
- Desvio de finalidade 92
- Omissão da Administração 93
CAPfTUL0 III
PODERES ADMINISTRATIVOS
I. Considerações gerais
II. Poder vinculado ...
III . Poder discricionário
IV. Poder hierárquico
V. Poder disciplinar ...
VI. Poder regulamentar .
VII. Poder de polícia ...
- Conceito .......
- Razão e fundamento - Objeto e finalidade - Extensão e limites ... - Atributos ........... - Meios de
atuação .... - Sanções ............ - Condições de validad
VIII. Polícia sanitária .
CAPfTULO IV
ATOS ADMINISTRATIVOS
95
96
97
100
103
106

109 110 ill 112 113 114 117 118 119
120
1. Conceito e requisitos do ato administrativo
- Conceito ...................
- Requisitos .................
- Mérito do ato administrativo
- Atos de direito privado praticados pela Administração ........
- Procedimento administrativo
.............
125 126 127 131 132 133
INDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA
II. Atributos do ato administrativo 134
- Presunção de legitimidade ....................... 134
- Imperatividade 137
- Auto-executoriedade 137
III. Classificação dos atos administrativos 139
- Atos gerais 139
- Atos individuais 140
- Atos internos 141
- Atos externos 141
- Atos de império 142
- Atos de gestão 142
- Atos de expediente 143
- Atos vinculados 143
- Atos discricionários 144
- Outras classificações 147
IV. Espécies de atos administrativos . . 154
- Atos normativos 154
- Atos ordinatórios 159
- Atos negociais 162
- Atos enunciativos 168
- Atos punitivos ............. 170
V. Motivação dos atos administrativos 173
- Teoria dos motivos determinantes 175
VI. Invalidação dos atos administrativos 176
- Revogação 178
- Anulação 180
- Anulação pela própria Administração 183
- Anulação pelo Poder Judiciário .... .. ...... 184
CAPíTULO V
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. Considerações Gerais ......................................
- Idéia geral sobre contrato .................................
- Conceito .................................................
- Peculiaridades do contrato administrativo ....................
- Alteração e rescisão unilateral do contrato 1 1
- Equilíbrio financeiro .......................................
- Reajustamento de preços e tarifas .........................

- Exceção de contrato não cumprido .........................
- Controle do contrato .
- Aplicação de penalidades contratuais .........................
- Interpretação do contrato administrativo ....................
II. Formalização do contrato administrativo .......................
- Normas regedoras do contrato .............................
- Instrumento e conteúdo do contrato administrativo ..........
- Cláusulas essenciais .......................................
- Garantias para a execução do contrato ......................
III. Execução do contrato administrativo . ..........................
- Direitos e obrigações das partes ............................
- Normas técnicas e material apropriado .......... ....
18b 186 187 189 190 192 192 193 193 194 195
196 196 197 200 200
203 203 204
- Variações de quantidade . - Execução pessoal ......... - Encargos da execução .... - Manutenção de
preposto .
. .
- Acompanhamento da execução do contrato e recebimento do
seu objeto 206
- Extinção, prorrogação e renovação do contrato 209
IV. Inexecução, revisão e rescisão do contrato 212
- Inexecução, do contrato 212
- Causas justificadoras da inexecução do contrato 213
- Conseqüências da inexecução 218
- Revisão do contrato 220
- Rescisão do contrato 222
- Rescisão administrativa 222
- Rescisão amigável 224
- Rescisão judicial 225
- Rescisão de pleno direito 226
V. Contratos administrativos em espécie 226
a) Contrato de obra pública 226
b) Contrato de serviço 230
c) Contrato de trabalhos artísticos 232
d) Contrato de fornecimento 233
e) Contrato de concessão 234
f) Contrato de gerenciamento 237
VI. Licitação 239
- Considerações gerais 239
- Conceito e finalidades da licitação 241
- Princípios da licitação 242
- Objeto da licitação 245
- Obrigatoriedade de licitação 246
- Dispensa de licitação 247
- Inexigibilidade de licitação 249

- Procedimento da licitação 255
- Edital 255
- Carta-convite 259
- Recebimento da documentação e propostas 260
- Habilitação dos licitantes 263
- julgamento das propostas 266
- Adjudicação e homologação 273
- Anulação e revogação da licitação 274
VII. Modalidades de licitação 276
- Concorrência 277
- Concorrência internacional 280
- Consórcio de empresas 28 1
- Pré-qualificação 282
- Tomada de preços 283
- Registros cadastrais; 283
- Convite 284
- Concurso 285
- Leilão ................................................... 286
1
íNDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA
CAPfTULO VI
SERVIÇOS PúBLICOS
1. Considerações gerais ..........................................
- Conceito ........
- Classificação ...
- Regulamentação e controle .................................
- Requisitos do serviço e direitos do usuário
- Competência para prestação do serviço ...
- Formas e meios de prestação do serviço ...
................... 1
Il. Autarquias
- Conceito .....................................
- Caracteres ....................................
- Privilégios .
- Controle ....................................
- Autarquia de regime especial .
III. Entidades paraestatais :
- Conceito e caracteres .
- Controle .
- Espécies de entidades paraestatais ...........................
- Empresas públicas .........................................
- Sociedades de economia mista ..............................
- Fundações instituídas pelo Poder Público ....................
- Serviços sociais autônomos ..................................
IN. Serviços delegados a particulares .
a) Serviços concedidos .
b) Serviços permitidos .........................................
c) Serviços autorizados ........................................
V. Convênios e consórcios administrativos .........................

- Convênios .................................................
- Consórcios ................................................
CAPíTUW Vil
SERVIDORES PúBLICOS
- Regime trabalhista jurídico único ...........................
II. Organização do funcionalismo .................................
- Organização legal ..........................................
- Cargos e funções ..................
- Criação de cargos .................
- Provimento de cargos ..............
- Direitos do titular do cargo ................................
- Competência para organizar o funcionalismo ................
- Observância das normas constitucionais .....................
Normas constitucionais pertinentes ao funcionalismo .
- Acessibilidade aos cargos ...................................
-Concurso .................................................
13
....................
288 288 290 292 293 295 297
300 300 302 305 307 309
310 310 315 316 317 323 329 335
336 337 350 352
353 354 356
357 358
359 359 359 361 363 365 365 368
371 372 374
14
- Paridade de vencimentos - * ' ' *
- Vedação de equiparação e vinculações ...
- Proibição de acumulação de cargos e furições
-Estabilidade ................................
377
378
379
380
- Aposentadoria ............ :*'',***''**"*****'****1111*''** 385

- Cômputo do tempo de serviço 388
Exercício de mandatos eletivos 388
Demissão de vitalícios e estáveis 389
Reintegração 390
Responsabilização civil de servidores 391
Abrangência das normas constitucionais 392
Deveres e direitos dos funcionários 392
- Deveres 393
- Restrições funcionais 394
- Direitos 394
- Vencimentos e vantagens pecuniárias 395
- Adicionais 402
- Gratificações 408
Responsabilidades dos servidores 411
- Responsabilidade administrativa 412
- Responsabilidade civil 414
- Responsabilidade criminal 416
- Meios de punição 418
- Prisão administrativa 419
- Seqüestro, perdimento e confisco de bens 420
- Enriquecimento ilícito 421
- Abuso de autoridade ........................ 421
CAPfTULO VIII
DOMINIO PúBLICO
I. Considerações gerais 423
- Domínio público 423
- Conceito e classificação dos bens públicos 426
- Administração dos bens públicos 429
- Utilização dos bens públicos 430
- Alienação dos bens públicos 440
- Imprescritibilidade, impenhorabilidade e operação dos bens
públicos 447
- Aquisição de bens pela Administração 450
II. Terras públicas 451
- TerrasdevoIutas .................. i 455
456
457
458
458
459
460
462
462
462
- Plataforma continental ....................................
- Terras ocupadas pelos silvícolas .........................
- Terrenos de marinha ....................................
- Terrenos acrescidos .....................................
- Terrenos reservados ....................................
- Ilhas ..................................................
- Álveos abandonados ....................................

- Faixa de fronteira ........................................
- Vias e logradouros públicos ..............................
III. Águas públicas ...
- Águas internas
- Águas externas
IV. jazidas .....
- Petróleo .......................
- Minérios nucleares ............
V. Florestas
vi.
VII.
Fauna .....................................................
Espaço aéreo .............. .................................
VIII. PatrimÔmo histórico: Tombamento ...........................
IX. Proteção ambiental ..........................................
- Controle da poluição ...................
- Preservação dos recursos naturais ........
- Restauração dos elementos destruidos ....
- Ação Civil Pública .......................................
CAPíTULO IX
INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE
E NO DOMINIO ECONOMICO
15
465 466 469
471 473 473
475
478
480
482
487 488 492 494 495
1. Considerações gerais 496
- Propriedade e domínio econômico 497
- Bem-estar social 498
- Competência para a intervençao 499
- Meios de intervenção 499
II. Intervenção na propriedade 500
a) Desapropriação 500
- Conceito 501
- Características 501
- Requisitos constitucionais 508
- Normas básicas 509
- Casos de desapropriação 510
- Declaração expropriatória 512

- Processo expropriatório 514
- Imissão na posse 515
- Indenização 517
- Pagamento 521
- Desvio de finalidade 521
- Anulação da desapropriação 522
- Retrocessão 523
- Desistência da desapropriação 523
h) Servidão administrativa 524
C) Requisição 528
d) Ocupação provisória 530
e) Limitação administrativa 531
111. Intervenção no domínio econômico ............................
- Monopólio ..............................
- Repressão ao abuso do poder econômico - .
- Controle do abastecimento ..................................
540
541
543
544
i~
1
- Tabelamento de preços 546
- Criação de empresas paraestatais 547
CAPíTULO X
RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO
1. Considerações gerais 548
- Evolução doutrinária 549
II. Responsabilidade civil da Administração no Direito Brasileiro 552
- 0 art. 15 do Código Civil 552
- 0 § 6." do art. 37 da Constituição da República 553
- Responsabilidade por atos legislativos e judiciais 556
III. Reparação do dano 558
- Ação de indenização 558
- Ação regressiva 560
CAPfTULO XI
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
- Conceito .................. - Meios de controle ......... - Fiscalização hierárquica .... - Recursos
administrativos .... - Representação ............. - Reclamação ............... - Pedido de reconsideração ... -
Recursos hierárquicos ...... - Coisa julgada administrativa -
Prescrição administrativa ... - Processo administrativo ..... - Processo e procedimento ... - 0 processo

administrativo e suas espécies - Princípios do processo administrativo . . . - Fases do processo
administrativo ........ - Modalidades de processo
administrativo . Processo administrativo disciplinar ...... Meios sumários ........................ Processo
administrativo tributário .......
- A necessidade de controle
- Conceito de controle ......
- Tipos e formas de controle
II. Controle administrativo 569
569
570
570
571
574
574
575
576
578
580
581
581
582
582
585
588
590
593
594
598
598
599
601
602
564
. . 564
565
566
. Controle legislativo ....................
- Conceito .........................
- Fiscalização dos atos da Administração
- Fiscalização financeira e orçamentária .......................
- Atribuições dos Tribunais de Contas .......................
.................... ....................
. .......................
IV. Controle judiciúrio ...............................
- Conceito ..................................................
- Atos sujeitos a controle comum ............................
- Atos sujeitos a controle especial .......................
- Meios de controle judiciário .................................

V. A Administração em juízo ......
- Representação em juizo ......
- Atuação processual ...........
- Execução do julgado .........
- Despesas judiciais .........................................
- Prescrição ................................................
CAPfTULO XII
17
603 603 604 606 612
616 617 618 619 622 622
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
1. Considerações gerais .........................................
11. A Administração Federal e a Reforma Administrativa de 1%7 ..
111. Administração Direta e Administração Indireta ................
IV. Os princípios fundamentais da Reforma ......
- Planejamento ...
- Coordenação -
- Descentralização ......
- Delegação de competência ..........
- Controle ........................
V. Os órgãos dirigentes da Administração Federal .......
- Presidência da República .........................
- Ministérios .......................................
VI. órgãos de assessoramento ...................................
- órgãos de assessoramento do Presidente da República ......
- órgãos de assessoramento dos Ministros de Estado ..........
VII. Outros órgãos da Administração Federal ......................
- Tribunais administrativos ...................
- Procuradorias .............................
- órgãos autônomos .........................
. Entes de cooperação ........................
VIII
IX.
X. A Administração dos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Territórios ..........................
- Administração estadual ............
- Administração municipal ..........
- Administração do Distrito Federal .
- Administração dos Territórios ......
Sistemas de atividades auxiliares ..............................
625
627
629

633 633 635 636 638 638
640 641 642
652 653 658
661 661 662 665
666
667
670 670 671 674 676
1 1
~ i ~11
ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS 1
AP - Ação popular
BI - Boletim do Interior (SP)
CC - Código Civil
CP - Código Penal
CPC - Código de Processo Civil
CLT - Consolidação das Leis do Trabalho
DJU - Diário da Justiça da União
DOU - Diário Oficial da-União
EDP - Estudos de Direito Público (SP)
MS - Mandado de segurança
RDA - Revista de Direito Administrativo (RJ)
RDI - Revista de Direito Imobiliário (SP)
RDP Revista de Direito Público (SP)
RDPG Revista de Direito da Procuradoria Geral (RJ)
RIL Revista de Informação Legislativa (DF)
RJTJSPRevista de jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo (SP)
RE Recurso extraordinário
RF - Revista Forense (RJ)
RPGE - Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (SP) RT - Revista dos Tribunais (SP)
RTCU - Revista do Tribunal de Contas da União (DF)
RTFR - Revista do Tribunal Federal de Recursos (DF)
RTJ - Revista Trimestral de jurisprudência (DF)
STF - Supremo Tribunal Federal
TA - Tribunal de Alçada
TFR - Tribunal Federal de Recursos
TJ - Tribunal de Justiça
NOTAS:
• Nas citações de livros e revistas, o primeiro número indica o volume, e o
segundo, após a barra, a página.
• Para facilidade de consulta, repetimos a indicação de acórdãos quando
publicados em diversas revistas.
• Na indicação de acórdãos da justiça estadual, aditamos à sigla do Fribunel
a do Estado a que pertence.

CAPíTULO 1
SUMÁRIO: 1. 0 DIREITO - II. DIREITO POBLICO E DIREITO PRIVADO - III. DIREITO
ADMINISTRATIVO -
IV. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO - V. RELAÇõES COM OUTROS RAMOS DO
DIREITO E COM AS CIÊN-
CIAS SOCIAIS - VI. DIREITO ADMINISTRATIVO E CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO - VII.
DIREITO ADMINISTRATIVO E
POLITICA - VIII. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO - IX. CODIFICAÇÃO DO
DIREITO ADMINISTRATIVO - X.
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO - XI. EVOLUÇÃO HISTóRICA DO
DIREITO ADMINISTRATIVO -X11. 0 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL - XIII.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS - XIV. 0 SISTEMA ADMINIS-
TRATIVO BRASILEIRO.
1. 0 DIREITO
0 estudo do Direito Administrativo há de partir, necessariamente, da noção geral do Direito - tronco de
onde se esgalham todos os ramos da Ciência furídica.
0 Direito, objetivamente considerado, é o conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo
Estado. Na clássica conceituação de Jhering, é o complexo das condições existenciais da sociedade,
asseguradas pelo Poder Público. Em última análise, o Direito se traduz em princípios de conduta social,
tendentes a realizar a justiça. 1
Quando esses princípios são sustentados em afirmações teóricas formam a Ciência furídica, em cuja
cúpula está a Filosofia do Direito; quando esses mesmos princípios são concretizados em norma
jurídica,
temos o Direito Positivo, expresso na legislação. A sistematização desses princípios, em normas legais,
constitui a Ordem Jurídica, ou seja, o sistema legal adotado para assegurar a existência do Estado e a
coexistência pacífica dos indivíduos na comunidade.
1 , Carlos Mouchet-Zorraquin Becu, Introducción al Derecho, Buenos Áires, 1959, págs. 24 e segs.
i
1 1 ~ 1
Daí a presença de duas ordens jurídicas: a interna e a internacional; aquela é formada pelos princípios.
jurídicos vigentes em cada Estado; esta se mantém pelas regras superiores aceitas reciprocamente p .
elos Estados,
para a coexistência pacífica das Nações entre si, e dos indivíduos que as compoem, nas suas relações
externas.
11. DIREITO PúBLICO E DIREITO PRIVADO
0 Direito é dividido, inicialmente, em dois grandes ramos: Direito Público e Direito Privado, consoante
a sua destinação. 0 Direito Público, por sua vez, subdívide-se em Interno e Externo.
0 Direito Público Interno visa regular, precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando só
reflexamente da conduta individual. Reparte-se em Direito Constitucional, Direito Administrativo,
Direito Tributário,
Direito Penal ou Criminal, Direito Processual ou Judiciário (Civil e Penal), Direito do Trabalho, Direito

Eleitoral, Direito Municipal. Esta subdivisão não é estanque, admitindo o despontar de outros ramos,
com o
evolver da Ciência jurídica que enseja, a cada dia, a especialização do Direito e a conseqüente formação
de disciplinas autônomas, bem diversíficadas de suas co-irmãs.
0 Direito Público Externo destina-se a reger as relações entre
I-no inter-
os Estados Soberanos e as atividades indiv uas no p
nacional.
0 Direito Privado tutela predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a
coexistência das pessoas em sociedade e a fruição de seus bens, quer nas relacões de indivíduo a
indivíduo, quer nas relações
do indivíduo com ~ Estado. Biparte-se o Direito Privado em Direito Civil e Direito Comercial.
0 Direito Administrativo, como vimos, é um dos ramos do Díreito Público Interno. Sua conceituação
doutrinária, entretanto, tem ensejado acentuadas divergências entre os publicistas.
III. DIREITO ADMINISTRATIVO
A escola francesa, capitaneada por Ducrocq, Batbie e Gianquin-
to, sustenta que o Direito Administrativo se detém no estudo do sistema de leis que regem a
Administração Pública.' Tal conceito
1. Ducrocq, Cours de Droit Administratit et de Legislation Française des Finances, 1881, pàg. 5;
Batbie, Traité Théorique et Pratique du Droit
21
é inaceitável, já porque reduz a missão desse ramo jurídico à de catalogar a legislação administrativa, já
porque inverte a posição da Ciência do Direito, subordinando-a às normas legais existentes, quando, na
realidade, os
princípios doutrinários é que informam ou devem informar a legislação.
A escola italiana, ou subjetivista, integrada, dentre outros, por Meucci, Ranelletti, Zanobini e Raggi, só
concede ao Direito Administrativo o estudo dos atos do Poder Executivo. 2 Partem, assim, os seus
adeptos, do
sujeito de onde emana o ato administrativo e não do ato em si mesmo, para conceituação da ciência que
o disciplina. Desse ponto-de-vista resulta que o Direito Administrativo excluiria de suas cogitações os
atos
administrativos praticados, embora em reduzida escala, pelo Legislativo e pelo Judiciário, na
organização e execução de seus serviços meramente administrativos. A escola subjetiviSta, portanto,
não atende inteiramente à
realidade.
Outros autores, não filiados a escolas, encaram o Direito Administrativo por facetas diversas,
acentuando-lhes os traços predominantes. Assim, Foignet entende que o Direito Administrativo regula
os órgãos inferiores,
relegando ao Direito Constitucional a atividade dos órgãos superiores da Administração Pública. 3 Na
opinião de Berthélemy esse ramo do Direito cuida de todos os serviços públicos que secundam a
execução das leis,
excluídos os da justiça. 4 0 clássico Laferrière alarga esse conceito para atribuir ao Direito
Administrativo a ordenação dos serviços públicos e a regulamentação das relações entre a

Administração e os administradores. 5
IV. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
A diversidade das definições está a indicar o desencontro doutrinário sobre o conceito de Direito
Administrativo, variando o en-
Public et Administratif, 1893, 111/8; Gianquinto, Corso di Diritto Pubblico Amministrativo, 1877, 1/8.
2. Meucci, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1892, pág. 2; RaneIletti, Principii di Diritto
Ammnistrativo, 1912, pág. 268; Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1936, págs. 21 e segs.;
Raggi, Diritto Amministrativo, 1936, 1/20.
3. Foignet, Manuel Élémentaiw de Droit Administratif, 1901, pàgs. 1 e segs.
4. Berthélemy, Traité Élémentaire de Droit Administratif, 1923, pàgs. 1 e segs.
5. Laferrière (M. F.), Cours Théorique et Pratique de Droit Publie et Administratif, 1854, pùg. 578.
22
tendimento consoante'a escola e o critério adotado pelos autores que procuram caracterizar o seu objeto
e demarcar sua área de atuação. 1
A doutrina estrangeira não nos parece habilitada a fornecer o exato conceito do Direito Administrativo
Brasileiro, porque a concepção nacional desse ramo do Direito Público Interno é, na justa observação
de
Barros Júnior, "algo diversa, propendendo mais para uma combinação de critérios subjetivo e objetivo
do conceito de Administração Pública, como matéria sujeita à regência desse ramo
í~
1. Vejam-se as mais modernas definições no direito pátrio: "conjunto dos princípios que regulam a
atividade não contenciosa do Estado, e a constituição dos órgãos e meio de sua ação em geral" (Mário
Masagão, Conceito de Direito Administrativo, 1926,
pág. 21) - "sistema de princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado, salvo as partes civil e
penal, nele compreendida a constituição dos órgãos de sua atividade" (José Matos de Vasconcelos,
Direito Administrativo, 1936, 1/12) - "disciplina jurídica
reguladora da atividade do Estado, exceto no que se refere aos atos legislativos e jurisdicionais, à
instituição de órgãos essenciais à estrutura do regime e à forma necessária da atividade destes órgãos"
(Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, 1939, pág. 49)
- "ramo do Direito Positivo que especifica e privativamente rege a administração pública como forma de
atividade, define as pessoas administrativas e a organização e os agentes do Poder Executivo das
politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus
direitos e obrigações, em suas relações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do
desempenho daquela atividade" (Rui Cirne Lima, Princípios de Direito Administrativo Brasileiro, 1954,
pág. 26) - "ramo do Direito Público que regula a estrutura e
o funcionamento da administração pública bem como dos organismos criados para executar os serviços
públicos; regula, também, as relações entre a administração e terceiros, quando vinculados às
finalidades próprias dos serviços públicos" (Themístocles
Brandão Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo, 1955, 1/14) - "0 ramo do direito público
interno que regula a atividade das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos
à ação dessas pessoas" (José Cretella Ir., Curso de Direito
Administrativo, 1977, pág. 41) - "conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e a
atividade do Poder Executivo, inclusive dos órgãos descentralizados, bem como as atividades
tipicamente administrativas exercidas pelos outros Poderes" (Carlos
S. de Barros Júnior, Compêndio de Direito Administrativo, 1963, 1/81) -
ordenamento jurídico da atividade do Estado-poder, enquanto tal, ou de quem faça as suas vezes, de

criação de utilidade pública, de maneira direta e imediata" (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello,
Princípios Gerais de Direito Administrativo, 1969, 1/176) -
"ramo do Direito Público que estuda os princípios e normas que regem as atividades jurídicas do Estado
e de seus delegados e as relações de subordinação e de coordenacão delas derivadas, excluídas a criação
da norma legal e sua aplicação juri;dicional contenciosa,
na prossecução dos fins do Estado" (Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito
Administrativo, 1974, pág. 52) - "conjunto de normas jurídicas que presidem à organização e ao
funcionamento dos serviços públicos" (Henrique de Carvalho Simas,
Manual Elementar de Direito Administrativo, 1974, pág. 59).
Na doutrina estrangeira: "conjunto de regras relativas aos servicos públicos" (Gaston Jèze, Droit
Administratil, 1914, 1/1) - "0 direito administrativo tem por objeto dar às pessoas administrativas, e a
seus agentes, os poderes necessários ao desempenho de
sua missão que é a de gerir os interesses públicos
23
gdo Direito", o que levou o mesmo publicista. a concluir que "abranera Pois, 0 Direito Administrativo,
entre nós, todas as funções exercidasi'~elas autoridades administrativas de qualquer natureza que sejam;
e
mais: as atividades, que, pela sua natureza e forma de efetivação, possam ser consideradas como
tipicamente administrativas". 2
Aplaudimos inteiramente essa orientação, porque o Direito Administrativo, como é entendido e
praticado entre nós, rege efetivamente não só os atos do Executivo, mas também os do Legislativo e do
Judiciário, praticados como atividade paralela e instrumental das que
e assegurar a satisfação das necessidades coletivas" (Marcel Waline, Manuel Élémentaire de Droit
Administratil, 1946, pág. 239) - "0 direito administrativo rege os conflitos entre a administração e os
administrados, originados do interesse geral
em presença do interesse privado" (Paul Duez e Guy Debeyre, Traité de Droit Administratif, 1952, pág.
4) - "0 ramo do direito público interno que regula a organização e atividade da administração, isto é, o
conjunto de autoridades, agentes e organismos,
encarregados, sob o impulso do poder político, de assegurar as múltiplas intervenções do Estado
moderno" (André de Laubadère, Traité Êlémentaire de Droit Administratif, 1953, pàg. 11) -
"Complexo das normas jurídicas internas que regulam as relações entre a Administração Pública,
enquanto atuam para a consecução de suas próprias finalidades, e os sujeitos a ela subordinados"
(Francesco D'Alessio, Istituzioni di Diritto Aniministrativo Italiano,
1949, 1/21) - "A parte do Direito Público que tem por objeto a organização, os meios e as formas de
atividade da Administração Pública e as conseqüentes relações jurídicas entre ela e os outros suieitos"
(Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950,
1/22) -"Sistemas das normas jurídicas que disciplinam as relações pelas quais o Estado, ou pessoa que
com ele coopere, exerça a iniciativa de perseguir interesses coletivos utilizando o privilégio da execução
prévia" (Marcelo Caetano, Manual de Direito
Administrativo, 1947, Pág. 17) - "Ramo do Direito
Público que regula a atividade do Estado que se realiza em forma de função administrativa" (Gabinci
Fraga, Derecho Administrativo, 1948, pág. 3) - "Conjunto de normas positivas e de princípios de
Direito Público de aplicação concreta à instituição e
funcionamento dos serviços públicos e ao conseqüente
controle jurisdicional da Administração Pública" (Rafael Bielsa, Compendio de Derecho Público, 1952,
11/1) - "Complexo de normas e princípios de
Direito Público Interno que regulam as relações entre os entes públicos e os particulares, ou aqueles
entre si, para a satisfação concreta, direta e imediata das necessidades coletivas, dependentes da ordem
jurídica estatal" (Benjamin Villegas Basavilbaso, Derecho
Administrativo, 1948, 1/77) - "0 direito admi-
nistrativo é o direito comum do Poder Público" (Georges Vedel, Droit Administratif, 1961, pág. 44) - "0
conjunto de normas e de princípios de direito

público interno, que tem por objeto a organização e o funcionamento da Administração Pública, assim
como a regulamentação das relações interorgânicas, interadministrativas e as das entidades
administrativas com os administrados"
(Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 1965, 1/149) -"0 ramo do direito público
que estuda o exercício da função administrativa e a proteção judicial existente contra esta" (Agustin A.
Gordifio, Tratado de Derecho Administrativo, 1974,
tomo 1, IV/19).
2. Carlos S. de Barros júnior, Introdução ao Direito Administrativo, 1954, págs. 85 e segs.
. 1
lhe são específicas e predominantes, isto é, a de legislação e a de jurisdição.
i
0 conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós, siri tetiza-se no conjunto harmônico de
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a
realizar con creta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Analisemos os elementos desse conceito.
Conjunto harmônico de princípios jurídicos ... significa a sistematização de normas doutrinárias de
Direito (e não de Política ou de ação social), o que indica o caráter científico da disciplina em
exame, sabido que não há ciência sem princípos teóricos próprios, ordenados, e verificáveis na prática;
que regem os órgãos, os agentes ... indica que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público;
e as atividades públicas ... isto é, a seriação de atos da Administração Pública, praticados nessa
qualidade, e não quando atua, excepcionalmente, em condições de igualdade com o particular,
sujeito às normas do Direito Privado;
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Aí está a
caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo. Os três primeiros termos - con-
creta, direta e imediatamente - afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade estatal abstrata
que é a legislativa, na atividade indireta que é a judicial, e na atividade mediata que é a ação
social do Estado. As últimas expressões da definição - fins desejados pelo Estado - estão a indicar que
ao Direito Administrativo não compete dizer quais são os fins do Estado. Outras ciências se
incumbirão disto. Cada Estado, ao se organizar, declara os fins por ele visados e institui os Poderes e
órgãos necessários à sua consecução. 0 Direito Administrativo apenas passa a disciplinar as
atividades e os órgãos estatais ou a ele assemelhados, para o eficiente funcionamento da Administração
Pública. Percebe-se, pois, que o Direito Administrativo interessa-se pelo Estado, mas no seu
aspecto dnâmico, funcional, relegando para o Direito Constitucional a parte estrutural, estática. Um faz
a fisiologia do Estado; o outro, a sua anatomia.
0 Estado moderno, para o completo atendimento de seus fins, atua em três sentidos - administração,
legislação e jurisdição - e em todos eles pede orientação ao Direto Administrativo, no que
concerne à organização e funcionamento de seus serviços, à administração de seus bens, à regência de
seu pessoal e à formalização dos seus atos de administração. Do funcionamento estatal só se
afasta o
25
Direito Administrativo quando em presença das atividades especificamente legislativas (feitura da lei)
ou caracteristicamente judiciárias (decisões judiciais típ;cas).
A largueza do conceito que adotamos permite ao Direito Administrativo reger, como efetivamente rege,

toda e qualquer atividade de administração, provenha ela do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário.
E, na realidade, assim é, porque o ato administrativo não se desnatura pelo só fato de ser praticado no
âmbito do Legislativo ou do Judiciário, desde que seus órgãos estejam atuando como administradores de
seus
serviços, de seus bens, ou de seu pessoal. Dessas incursões necessárias do Direito Administrativo em
todos os setores do Poder Público, originam-se as suas relações com os demais ramos do Direito e até
mesmo com as ciências não jurídicas, como passaremos a analisar.
V. RELACõES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO
E CO~1 AS CIÊNCIAS SOCIAIS
Com o Direito Constitucional o Direito Administrativo mantém estreita afinidade e íntimas relações,
uma vez que ambos cuidam da mesma entidade: o Estado. Diversificam em que o Direito Constitucional
se
interessa pela estrutura estatal e pela instituição política do governo, ao passo que o Direito
Administrativo cuida, tão-somente, da organização interna dos órgãos da Administração, de seu pessoal
e do
funcionamento de seus serviços, de modo a satisfazer as finalidades que lhe são constitucionalmente
atribuídas. Daí termos afirmado que o Direito Constitucional faz a anatomia do Estado, cuidando de
suas
formas, de sua estrutura, de sua substância, no aspecto estático, enquanto o Direito Administrativo
estuda-o na sua movimentação, na sua dinâmica. Encontram-se, muitas vezes, em setores comuns, o que
os
leva ao entrosamento de seus princípios, e, sob certos aspectos, à assemelhação de ' suas normas. Mas é
bem de ver que não se confundem: um dá os lineamentos gerais do Estado, institui os órgãos essenciais,
define os direitos e garantias individuais; o outro (Direito Administrativo) disciplina os serviços
públicos e regulamenta as relações entre a Administração e os administrados dentro dos princípios
constitucionais
previamente estabelecidos.
Com o Direito Tributário e com o Financeiro são sensíveis as relações do Direito Administrativo, dado
que as atividades vinculadas a imposiçao e arrecadação de tributos, à realização da receita e efetivação
das despesas públicas, são eminentemente administrativas.
~ i i 1~ i ~ h
Com o Direito Penal a intimidade do Direito Administrativo persiste sob muitos aspectos, a despeito de
atuarem em campos bem diferentes. Certo é que o ilícito administrativo não se confunde com o ilícito
penal,
assentando cada qual em fundamentos e normas diversas. Mas não é menos verdade que a própria Lei
Penal, em muitos casos, tais como nos crimes contra a Administração Pública (Código Penal, arts. 312
a 327), subordina a
definição do delito à conceituação de atos e fatos administrativos. Noutros casos, chega mesmo a
relegar à Administração prerrogativas do Direito Penal, como ocorre nas prisões administrativas e na
caracterização de
infrações dependentes das chamadas normas penais em branco.
Com o Direito Processual (Civil e Penal) o Direito Administrativo mantém intercâmbio de princípios
aplicáveis a ambas as disciplinas, na regulamentação de suas respectivas jurisdições. Se, por um lado, a
justiça comum
não dispensa algumas normas administrativas na movimentação dos feitos, por outro, a jurisdição
administrativa se serve de princípios tipicamente processuais para nortear o julgamento de seus
recursos. Não raro são as

próprias leis administrativas que determinam a aplicação de normas processuais comuns e princípios
gerais do Direito Judiciário, aos casos análogos da Administração.
Com o Direito do Trabalho e especialmente com as instituições de previdência e assistência ao
assalariado, o Direito Administrativo mantém sensíveis relações, já porque tais organizações são
instituídas, entre nós,
como autarquias administrativas, já porque as relações entre empregadores e empregados, em boa parte,
passaram do âmbito do Direito Privado para o campo do Direito Público, com o fim precípuo de mantê-
las sob a
regulamentação e fiscalização do Estado. Essa publicização do Direito do Trabalho muito o aproximou
do Direito Administrativo principalmente agora que o Estado e suas autarquias contratam empregados
no regime da
Consolidação das Leis do Trabalho, para atividades de natureza empresarial.
Com o Direito Eleitoral, novo ramo do Direito Público que se tem desenvolvido largamente entre nós
como atestam o Código Eleitoral (Lei federal 4.737, de. 15. 7. 1965) e leis complementares, o Direito
Administrativo
tem muitos pontos de contato na organizacão da votação e apuração dos pleitos, no funcionamento dos
partidos políticos, no ordenamento e fiscalização da propaganda partidária e em outros assuntos de
caráter nitidamente
administrativo, embora da competência da Justiça Eleitoral. Pode-se afirmar mesmo que toda a parte
formal dos atos eleitorais permanece sob a regência do Direito Administrativo, uma vez que aquele
Direito não dispõe de
métodos próprios para a execução das atividades que lhe são reservadas. Seus princípios específicos só
alcançam os aspectos materiais dos atos elei-
NOÇOES PRELIMINARES
27
torais e o julgamento de seus recursos, sabido que a Justiça Eleitoral é parte integrante do Poder
Judiciário (Const. Rep., arts. 118 a 121).
Com o Direito Municipal, cronologicamente o último esgalho do Direito Público Interno, o Direito
Administrativo mantém intensas relações, uma vez que operam ambos no mesmo setor da organização
governamental,
diversificando apenas quanto às peculiaridades comunais. 0 crescente desenvolvimento e a
especialização das funções locais deram origem à autonomia do Direito Municipal, mas nem por isso
prescinde ele dos princípios
gerais do Direito Administrativo. Ao revés, socorre-se com freqüência das normas administrativas na
organização de seus serviços, na composição de seu funcionalismo, e no exercício das atividades
públicas de seu peculiar
interesse. 0 Município, como entidade político-administrativa que e, se rege, funcionalmente, pelos
cânones clássicos do Direito Administrativo, mas se organiza e se autogoverna pelos princípios do
moderno Direito
Municipal. 1 Daí a simbiose existente entre esses dois ramos do Direito Público.
Com o Direito Civil e Comercial as relações do Direito Administrativo são intensíssimas,
principalmente no que se refere aos contratos e obrigações do Poder Público com o particular. A
influência do Direito Privado
sobre o Direito Público chega a tal ponto que, em alguns países, aquele absorveu durante muito tempo o
próprio Direito Administrativo, impedindo a sua formação e desenvolvimento, como agudamente
observou Dicey no
direito anglo-norte-americano . 2
Mas é inevitável essa influência civilista, já pela antecedência da sistematização do Direito Privado, já
pela generalidade de seus princípios e de suas instituições, amoldáveis, sem dúvida, a todos os ramos do
Direito

Público . 3 Muitos institutos e regras do Direito Privado são adotados no campo administrativo,
chegando mesmo o nosso Código Civil e enumerar entidades públicas (art. 14), a conceituar os bens
públicos (art. 66), a dispor
sobre desapropriação (art. 1.150), a prover sobre edificacões urbanas (arts. 572 a 587), afora outras
disposições endereçadas áíretamente à Administração Pública.
Entre nós, País carente de estudos administrativos, a aplicação de princípios civilistas ao Direito
Público tem raiado pelo exager~ e causado não poucos erros judiciários nas decisões em que é
interessada a Administração
nos conflitos com o particular, merecendo a
1. Veja-se a conceituação do Município Brasileiro no nosso Direito Municipal Brasileiro, Ed. Revista
dos Tribunais, São Paulo, Cap. 111.
2. Dicey, The Law of the Constitution, 3.' ed., págs. 304 e segs.
3. Rafael Bielsa, Relaciones del Código Civil con el Derecho Administrativo, 1923, passint.
~ i 1 1 1 ~ ~
28 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO NOÇõES PRELIMINARES 29
justa crítica de Bilac Pinto contra "essa imprópria filiação doutrinária das decisões jurisdicionais em
matéria administrativa". 4
Com as Ciências Sociais o Direito Administrativo mantém estreitas relações, principalmente com a
Sociologia, com a Economia Política, com a Ciência das Finanças e com a Estatística. Como disciplinas
sociais, ou
antropológicas, atuam no mesmo campo do Direito - a sociedade - apenas com rumos e propósitos
diversos. Enquanto as Ciências jurídicas visam a estabelecer normas coercitivas de conduta, as Ciências
Sociais (não jurídicas)
preocupam-se com a formulação de princípios doutrinários, deduzidos dos fenômenos naturais que
constituem o objeto de seus estudos, mas desprovidos de coação estatal.
A estas Ciências o Direito Administrativo pede achegas para o aperfeiçoamento de seus institutos e de
suas normas, visando ajustá-los, cada vez mais e melhor, aos fins desejados pelo Estado, na
conformidade da ordem
jurídica preestabelecida.
VI. DIREITO ADMINISTRATIVO
E CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
i
A denominada Ciência da Administração, que surgiu de estudos paralelos aos do Direito
Administrativo, perdeu hoje muito da sua importância, estando suprimida das cátedras universitárias da
Itália desde 1935.1
Na verdade, não nos parece que tal disciplina possa subsistir como ciência autônoma, uma vez que seu
objeto se confunde ora com o do Direito Administrativo, ora com o do Direito Constitucional, e não
raro com o
próprio conteúdo da Teoria Geral do Estado. Essa indistinção de objetos levou Zanobini e Vitta a
negarem a autonomia dessa pretensa ciência administrativa. 2
Entre nós, embora figure com muita frequencia nos programas das Faculdades de Direito, já decaiu
também do conceito dos administrativistas contemporâneos, que passaram a considerá-la simples parte
da Sociologia ou
da Política ~ 3 ou uma disciplina auxiliar da moderna Organização Racional do Trabalho .4 Faltando-
lhe, como lhe falta,

4. Bilac Pinto, Estudos de Direito Público, 1953, pág. 2.
1. Decreto real 2.044, de 28.11.1935.
2. Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950, 1146; Cino Vitta, Diritto Amministrativo, 1948,
1/23.
3. Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, 1939, pág. 65.
4. Carlos S. de Barros Júnior, Introdução ao Direito Administrativo, 1954, pág. 65.
conteúdo jurídico, reputamos inadequada a sua inclusão no currículo das Faculdades de Direito. Poderá
ser ministrada como técnica de administração, nunca, porém, como ramo do Direito Público, em pé de
igualdade com o
Direito Administrativo.
VII. DIREITO ADMINISTRATIVO E POLITICA
A conceituação de Política tem desafiado a argúcia dos publicistas, sem colher uma definição concorde.
Para uns é ciência (Jellinck e Brunialti), para outros é arte (Burke e Schaeffle). A nosso ver, não é
ciência, nem arte.
É forma de atuação do homem público quando visa a conduzir a Administração a realizar o bem-
comum. A Política, como forma de atuação do homem público, não tem rigidez científica, nem
orientação artística. Rege-se - ou
deve reger-se -por princípios éticos comuns e pelas solicitações do bem coletivo. Guia-se por motivos de
convemencia e oportunidade do interesse público que há de ser o seu supremo objetivo.
Como atitude do homem público, a Política se difunde e alcança todos os setores da Administração,
quando os governantes - e aqui incluímos os dirigentes dos três Poderes - traçam normas ou praticam
atos tendentes a
imprimir, por todos os meios lícitos e morais, os rumos que conduzam a atividade governamental ao
encontro das aspirações médias da comunidade.
Coerentemente com esse entender, negamos a existência de ato político como entidade autônoma. 0 que
existe, a nosso ver, é sempre ato administrativo, ato legislativo ou ato judiciário informado de
fundamento
político. 0 impropriamente chamado ato político não passa de um ato de governo, praticado
discricionariamente por qualquer dos agentes que compõem os Poderes do Estado. A lei é um ato
legislativo com fundamento
político; o veto é um ato executivo com fundamento político; a suspensão condicional da pena é um ato
judiciário com fundamento político. Daí a existência de uma Política legislativa, de uma Política
administrativa e de uma
Política judiciária. Por idêntica razão se pode falar em Política econômica, Política militar, Política
agrária etc., conforme seja o setor objetivado pela atividade governamental que o procura orientar no
sentido do bem-comum.
A Política não se subordina aos princípios do Direito, nem se filia a esse ramo do saber humano,
embora viceje ao lado das ciências jurídicas e sociais, porque estas é que lhe propiciam melhor campo
de atuação.'
1. Não se confunda a Política no sentido em que a conceituamos -forma de atuação do homem público
visando conduzir a Administração a
li ~~ 1,~ 1 1~
~, ~ ~2,
Modernamente, muito se fala em Direito Político, referindo-se às prerrogativas do cidadão como
participante eventual da Administração Pública. Melhor diríamos Direito Cívico (em oposicão a
Direito Civil), porque, na verdade, o que se reconhece aos iávíduos nas democracias é a faculdade de

atuar como cidadão para compor o go-
1
verno, e intervir na vida pública do Estado, através de atos decorrentes de sua capacidade cívica
(candidatura, exercício do voto, ação popular, escolha plebiscitária, cassacão de mandatos etc.). Nos
primórdios
deste século confundia-se Di;eito Político com Direito Constitucional, sendo corrente a idéia de que
pertencia a esta disciplina toda a matéria referente ao Estado . 2 Essa noção não é exata, nem suficiente.
0 Direito
Público especializou-se, repartiu-se em ramos específicos, definiu perfeitamente seus campos de estudo,
relegando 11
ao denominado Direito Político somente a parte que entende com a composição do governo e as
prerrogativas cívicas do cidadão, erigidas em direito subjetivo público de seu titular. 3
VIII. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
0 Direito Administrativo abebera-se para sua formação em quatro fontes principais, a saber: a lei, a
doutrina, a jurisprudência e os costumes.
A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde
a Constituição até os regulamentos executivos.' E compreende-se que assim seja, porque tais atos
impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de
administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo.
A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáve'is ao direito positivo, é elemento
construtivo da ciência jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A doutrina é que distingue as
regras que
convêm ao Direito Público e ao Direito Privado, e mais parti. cularmente a cada um dos sub-ramos do
saber jurídico. Influi ela não
realização do bem-comum - com a política partidária que lamentavelmente se pratica entre nós como
meio de galgar e pernianecer no poder, através de prestígio eleitoral. Nesse sentido é carreirismo e não
atividade pública, que mereça qualquer
consideração doutrinária.
2. C. Gonzales Rosaàa, Tratado de Derecho Político, 1916, 1/14 e segs.
3. Luis lzaga, Elementos de Derecho Político, 1952, 1/17.
1. Carlos S. de Barros Júnior, Fontes do Direito Administrativo, in RDA 28/1; Luiz de Castro Neto,
Fontes do Direito Administrativo, São Paulo, 1977.
31
só na elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o
próprio Direito Administrativo.
A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influencia
poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo que se ressente de
sistematização
doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo que a
doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos
julgados, acaba
por penetrar e integrar a própria ciência jurídica. Outra característica da jurisprudência é o seu
nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se,
pela contínua
adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral
que os demais ramos jurídicos, preocupa-se diretamente com a Administração de cada Estado, e por
isso

mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudência pátria, que com a doutrina
estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga quer a Administração, quer, o judiciário, porque
não vigora entre
nós o princípio norte-americano do stare decises, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as
instâncias inferiores, para os casos idênticos.
0 costume tem perdido muito de sua importância na construção do Direito, desde a Lei da Boa Razão
(1769), que desautorizou. o seu acolhimento quando contrário à lei, até a promulgação de nosso Código
Civil (1916), -~ue declarou revogados os "usos e costumes concernentes às matérias de direito civil" por
ele reguladas (art. 1.807). Persiste, entretanto, e com grande prestígio, no Direito Comercial que os
admite
expressamente desde que secundum legem (Código Coniercial, arts. 130 e 133).
No Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda influência, em razão da deficiência da
legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na consciência dos
administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento
informativo da doutrina.
IX. CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
A questão da codificação do Direito Administrativo tem colocado os doutrinadores em três posições: os
que negam as suas vantagens; os que admitem a codificação parcial; e os que propugnain pela codi-
ficação total. Filianio-nos a esta última corrente, por entendermos que a reunião dos textos
administrativos num só corpo de lei não só é perfeitamente exeqüível, a exemplo do que ocorre com os
demais
lo
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1 32
ramos do Direito, já codificados, como propiciará à Administração e aos administrados maior
segurança e facilidade na observância e aplicaçao das normas administrativas.
As leis esparsas tornam-se de difícil conhecimento e obtenção pelos interessados, sobre não permitirem
uma visão panorâmica do Direito a_que pertencem. Só o Código remove esses inconvenientes da
legislação fragmentária, pela aproximação e coordenação dos textos que se interligam para a formação
do sistema jurídico adotado. Certo é que o Código representa o último estágio da condensação do
Direito,
sendo precedido, geralmente, de coletâneas e consolidações das leis pertinentes à matéria. Entre nós, os
estágios antecedentes da codificação administrativa já foram atingidos, e se nos afiguram superados
pela
existência de vários Códigos parciais (Código da Contabilidade Pública; Código de Águas; Código da
Mineração; Código Florestal etc.). De par com esses Códigos floresce uma infinidade de leis,
desgarradas
de qualquer sistema, mas que bem mereciam integrar o futuro e necessário Código Administrativo
Brasileiro, instituição que concorrerá para a unificação de princípios jurídicos já utilizados na nossa
Administração
Pública.
Contemporaneamente, Jules Lespès, depois de assinalar os progressos da codificação administrativa na
Europa e os notáveis estudos do Instituto Belga de Ciências Administrativas, conclui que a codificação
oferece, afinal, melhores possibilidades de controle e aperfeiçoamento e remata afirmando que "as
vantagens se fazem sentir ainda em outros domínios: no da jurisprudência dos tribunais, no das
jurisdições

administrativas, no da doutrina e no ensino do direito". 1
Esses argumentos respondem vantajosamente aos que temem a estagnação do Direito, pela
estratificação em Códigos. A prática se incumbiu de demonstrar, em contrário do que sustentavam
Savigny e seus
seguidores, que os Códigos não impedem a evolução do Direito, nem estancam a sua formação; ao
revés, concorr~m para a difusão ordenada dos princípios jurídicos e para seu crescente
aperfeiçoamento. 2
Como exemplo de codificação administrativa invocamos o moderno Código Administrativo de Portugal,
3 que bem poderia servir
1. Jules Lespès, A codificação dos princípios gerais do Direito Administrativo, in RDA 22/24. No
mesmo sentido são as conclusões de José Cretella Júnior, em sua tese, Da Codificação do Direito
Administrativo, 1951, pág. 127.
2. Carlos S. de Barros Júnior, A codificação do Direito Administrativo, in RDA 18/1, apoiado em
Broccoli, La Codificazione del Diritto Amministrativo, 1933, págs. 11 e segs.
3. 0 Código Administrativo de Portugal foi posto em vigor pelo Decreto-lei 27.424, de 31.12.1936 e
atualizado por determinação do Decreto`* 42.536, de 28.9.1959.
33
de modelo à Codificação administrativa brasileira, com as adaptações às nossas tradições e ao nosso
regime político.
X. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
0 estudo da interpretação das normas, atos e contratos administrativos não tem correspondido, entre
nós, ao progresso verificado nesse ramo do Direito. Adiantados como estamos em muitos aspectos da
Ciência jurídica, não cuidamos ainda, com a profundidade devida, de fixar as regras básicas da
aplicação desse novel ramo do Direito Público Interno, o que nos leva a utilizar, quase que
exclusivamente, da
hermenêutica civilista em matéria administrativa.
0 Direito Administrativo não é refratário, em linhas gerais, à aplicação analógica das regras do Direito
Privado, mesmo porque já não se pode mais considerá-lo um direito excepcional. Mas, sendo um ramo
do Direito Público, nem todos os princípios de bermenêutica do Direito Privado lhe são adequados. A
diversidade de seu objeto, a natureza específica de suas normas, os fins s
exigem ontratos a ni tr ivos.
A nosso ver, a interpretação do Direito Administrativo, além da
utilização analógica das regras do Direito Privado, que lhe forem
aplicáveis, há de considerar, necessariamente, -Uses tres - pressupostos:
1.0) açle:igUaldade jurídica entre a Administração e os aTm--inistrados;
2.0) a presunçao de legitimidade dos atos da Administração; 3.') a
necessiJaW--Ere- poderes discricio j ' para a Administracão atender
ao interesse público.
Com efeito, enquanto o Direito Privado repousa sobre a igualdade das partes na relação jurídica, o
Direito Público assenta em principio inverso, qual seja o da supremacia do Poder Público sobre os
cidadãos,
dada a prevalência dos interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade, originária entre a
Administração e os particulares, resultam inegáveis privilégios e prerrogativas para o Poder Público,
privilégios e prerrogativas que não podem ser desconhecidos nem desconsiderados pelo intérprete ou
aplicador das regras gem, o Fe-gras
dmi s at
e principios desse ramo do Direito. Sempre que entrarem em conilito o direito do indivíduo e o interesse
da comunidade, há de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da Administração é o bein-

-comum. As leis administrativas visam, geralmente, a assegurar essa supremacia do Poder Público
sobre os indivíduos, enquanto necessária à'c~----,liução dos fins da Administração. Ao aplicador da lei
compete
interpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio entr vilégio's
1 1 ~~ i,~ l, ~1 ,- 1~1!
34
1
legitimidade.
nário. 2. Veja-se, adiante, no Cap. III, item III, o conceito de poder discricío-
3. Santi Romano, Corso di Diritto Amministrativo, 1937, pág. 77.
4. Francesco Ferrara esclarece: "A analogia (ou interpretação analógica por compreensão) distingue-se
da interpretação extensiva. De fato, esta aplica-se quando um caso não é contemplado por disposição de
lei, enquanto a outra pressupõe que o
caso já está compreendido na regulamentação jurídica, entrando no sentido de urna disposição, se bem
que fuja à sua letra" (Interpretação e Aplicação das Leis, 1940, pág. 65).
estatais e os direitos indivíduais, sem perder de vista aquela supremacia.
0 segundo princípio, que há de estar sempre presente ao intér~ prete é o da presunção de legitimidade
dos atos administrativos. ' Essa presunção, embora relativa (juris tantum), acompanha toda a atividade
pública dispensando a Administração da prova da legitimidade de seus atos. Presumida esta, caberá ao
particular provar o contrário, até demonstrar cabalmente que a Administração Pública obrou fora ou
além do
permitido em lei, isto é, com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob a forma de abuso ou desvio de
poder.
0 terceiro princípio é o de que a Administração Pública precisa e se utiliza freqüentemente de poderes
discricionários na prática rotineira de suas atividades. Esses poder~s não -põ-de--mser recusados ao
administrador público embora devam ser interpretados restritivamente
uando colidem com os di x 1* *duais dos álm`in-is-trá5ôs-.l~e_co
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atuação, que é
muni, o inte
ário da Admi
tivo descamba
para o arbítrio, e o próprio Direito Administrativo lhe nega validade,
por excesso ou desvio de poder. Por isso mesmo, adverte Santi Roma
no, que as normas administrativas devem ser interpretadas com o pro
pósito de reconhecer a outorga do poder legítimo à Administração e
ajustá-lo às finalidades que condicionam a sua existência e a sua utili
zação. 3
Afora estas regras privativas do Direito Público, admite-se a
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utilização dos métodos interpretativos do Direito Civil (Lei de Introdução ao Código Civil, arts. 1.' a
6."), que é a lei de todos, quando estabelece princípios gerais para aplicação do Direito. Os princípios
do Direito
Civil são trasladados para o Direito Administrativo por via analógica, ou seja, por forca de
compreensão, e não por extenSão. 4 A distinção que fazemos é - fundamental, e não pode ser
confundida, sem graves danos
à interpretação.
Veja-se adiante, no Cap. IV, item II, o conceito de presunção de
35
A analogia admissível no campo do Direito Público é a que permite aplicar o texto da norma
administrativa à espécie não prevista, mas compreendida no seu espírito; a interpretação extensiva, que
negamos
possa ser aplicada ao Direito Administrativo, é a que estende um entendimento do Direito Privado, não
expresso no texto administrativo, nem compreendido no seu espírito, criando norma administrativa
nova. A
distinção é sutil, mas existente, o que levou Vanoni a advertir que 1e due attività sono tanto vicine", que
exigem do intérprete a máxima cautela no estabelecimento do processo lógico que o conduzirá à exata
aplicação do texto interpretado:'
XI. EVOLUÇÃO HISTúRICA DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
0 impulso decisivo para a formação do Direito Administrativo foi dado pela teoria da separação dos
poderes desenvolvida por Montesquieti (L'Esprit des Lois, 1748) e acolhida universalmente pelos
Estados de
Direito. Até então o absolutismo reinante e o enfeixamento de todos os poderes governamentais nas
mãos do Soberano não permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias que visassem a reconhecer
direitos
aos súditos, em oposição às ordens do Príncipe. Dominava a vontade onipotente do Monarca,

cristalizada na máxima romana quod principi placuit legis habet vigorem e subseqüentemente na
expressão
egocentrista de Luís XIV: VÉtat c'est moi.
Na França, após a Revolução (1789), a tripartição das funções do Estado em executivas, legislativas e
judiciais, veio ensejar a especialização das atividades do governo, e dar independência aos órgãos
incumbidos de realizá-las. Daí surgiu a necessidade de julgamento dos atos da Administração ativa, o
que inicialmente ficou a cargo dos Parlamentos, mas, posteriormente, reconheceu-se a conveniência de
desligar-se as atribuições políticas das judiciais. Num estágio subseqüente foram criados, a par dos
tribunais judiciais, os tribunais administrativos. Surgiu, assim, a justiça administrativa, e, como
corolário lógico,
se foi estruturando um direito específico da Administração e dos administrados para as suas relações
recíprocas. Era o advento do Direito Administrativo.
Restaurada a Monarquia francesa, Luís XVIII criou, em 1817, a cadeira de Direito Administrativo na
Universidade de Paris, cometendo sua regência a De Gerando, o qual editou em 1829 as famo-
S. Ezio Vanoni, Natura ed Interpretazione delle Leggi Tributarie, 1932, pag. 273. Veja-se também
sobre aplicagáo analógica os pareceres de Carlos Medeiros Silva. in RDA 31301 e 61239.
1 li li
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36
sas Institutes du Droit Français, que eram mais um reposit6rio das leis gaulesas que obra de doutrina.
Daí por diante sucederam-se os trabalhos ainda pouco sistematizados de Macarel, Cours
d'Administration et de Droit
Administratif, 1842; Laferrière, Cours Théorique et Pratique de Droit Administratif, 1847; Batbie,
Précis de Droit Public et Administratif, 1860; Ducrocq, Cours du Droit Administratif, 1861.
Com orientação rigorosamente científica sucederam-se na França as obras modernas de Henri
Berthélemy, Traité Élémentaire de Droit Administratif, 1889; Maurice Hauriou, Précis de Droit
Administratif, 1892; Gaston
lèze, Les Principes Généraux du Droit Administratif, 1904 - Les Contrats Administratifs, 1925; Roger
Bonnard, Précis de Droit Administratif, 1935; Marcel Waline, Manuel Élémentaire de Droit
Administratif, 1946; Paul
Duez et Guy Debeyre, Traité de Droit Administratif, 1952; Jean Rivero, Droit Administratif, 1960;
Georges Vedel, Droit Administratif, 1961; Auby et Ader, Droit Administratif, 1967; Francis-Paul
Benoit, Le Droit
Administratif Français, 1968; Charles Debbasch, Droit Administratif, 1968; Louis Trotabas, Manuel de
Droit Public et Administratif, Paris, 1975; André de Laubadère, Manuel de Droit Administratif, Paris,
1976.
Na Alemanha a influência francesa penetrou fundo, ensejando o advento do Direito Administrativo
contemporaneamente com os estudos gauleses, merecendo referência as obras de Mohl, Tratado de
Direito Público de
Wurtemberg, 1863; Paul Laband, Direito Público do Império Alemão, 1876; Otto Meyer, Direito
Administrativo Alemão, 1895; e no nosso século Fritz Fleiner, Instituições de Direito Administrativo,
1911; Walter jellinek,
Direito Administrativo, 1931; Adolf Merkel, Teoria Geral do Direito Administrativo, 1935; Hans
Peters, Tratadu da Administração Pública, 1949, Friedrich Giese, Direito Administrativo Geral, 1952;
Hans J. Wolff, Direito
Administrativo, 1956 e Ernst Forsthoff, Tratado de Direito Administrativo, Parte Geral, 1958.
Na Áustria devem ser citados Ludwig Adamovich, Manual de Direito Administrativo Austríaco, 1954;
e Walter Antoniolli, Direito Administrativo Geral, 1955.

Na Itália o Direito Administrativo encontrou afeiçoados cultores desde os tempos do Reino até os
nossos dias, destacando-se os trabalhos pioneiros de Gino Domenico Romagnosi, Principi Fondamentali
di Diritto
Amministrativo, 1866 e De Gioannis Gianquinto, Corso di Diritto Pubblico Amministrativo, 1877, até
as obras modernas de Lorenzo Meucci, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1892; Vittorio Emanuele
Orlando, Primo
Trattato Completo di Diritto Amministrativo Italiano, 1900; Errico Presutti, Istituzioni di Diritto
Amministrativo Italiano, 1904; Oreste Ranelletti, Principi di Diritto Am-
37
ministrativo, 1912; Santi Romano, Diritto Amministrativo, 1928 -Corso di Diritto Amministrativo,
1937; Arthuro Lentini, Istituzi . oni di Diritto Amministrativo, 1939, e as recentes edi95es de Cino
Vitta, Diritto
Amministrativo, 1948; Renato Alessi, Diritto Amministrativo, 1949; Francesco D'Alessio, Istituzioni di
Diritto Amministrativo, 1949; Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950; Arnaldo De
Valles, Elementi di
Diritto Amministrativo, 1951; Aldo Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, 1953; Pietro
Gasparri, Corso di Diritto Amministrativo, 1956; Massimo Severo Giannini, Corso di Diritto
Amministrativo, 1970.
Na Bélgica destacam-se Maurice Capart, Droit Administratif, 1924; Maurice Vothier, Précis de Droit
Administratif de la Belgique, 1928; Pierre Vigny, Principes Généraux du Droit Administratif Belge,
1946; André
Buttgenbach, Manuel de Droit Administratif, 1954; André Mast, Précis de Droit Administratif Belge,
1966; Cyr Cambier, Droit Administratif, 1968.
Na Inglaterra o surto de Direito Administrativo foi bem menor que na França, dada a índole tradicional
e peculiar do sistema governamental britânico, que inclinou os publicistas para o campo do Direito
Constitucional e
das normas parlamentares. A despeito dessa tendência, princípios de Direito Administrativo são
encontrados freqüentemente mesclando os trabalhos constitucionais e a história do Parlamento inglês,
como nos atestam as
obras de Blakstone, Commentaires on the Law, 1822; Gneist, English Constitutional History, 1884 -
Sellgovernment in England, 1901; Dillon, Commentaries on History of England, 1895; Todd,
Parliamentary Government
in England, 1901; Dillon, Commentaries on the Law of Municipal Corporation, 1904; Palgrave, King's,
Council, 1912; e, contemporaneamente, Greffith e Street, Principles of Administrative Law, 1957; H.
W. R. Wade,
Administrative Law, 1974.
Nos Estados Unidos da América do Norte a influência inglesa e o amor pela Federação fizeram
propender os estudos de Direito Público para o campo constitucional, só mais tarde surgindo as obras
de Frank 1. Goodnow,
Comparative Administrative Law, 1893 -Principles of Administrative Law of United States, 1905; John
A. Fairlie, The National Administration of the United States, 1905; William Franklin Willoughby, The
Government of
Modern States, 1936; Ernest Freund, Administrative Power, 1928; Leonard D. White, Introduction to
the Study of Public Administration, 1929; James M. Landis, The Administrative Process, 1941;
Bernard Schwartz, An In-
troduction to American Administrative Law, 1958, e Kenneth Culp Davis, Treatise on Administrative
Law, 4 vols., 1959. De notar é que os publicistas norte-americanos têm escrito ultimamente os mais
notáveis trabalhos
sobre serviços públicos, como revelam, dentre
1 1 1 ~ i ]~ i ~ 10:

1
38
outras, as monografias de John Bauer, Effective Regulation of Public Utilities, 1925; Martin Glaeser,
Outlines of Public Utility Economics, 1931, c C. 0. Ruggles, Problems in Public Utility Economics and
Management,
1958.
Na Espanha merecem recordados os antigos autores: Manuel Colmeiro, Derecho Administrativo
Español, 1858 e Adolfo Posada, Tratado de Derecho Administrativo, 1885; os modernos Carlos García
Oviedo,
Derecho Administrativo, 1927; Antonio Royo Villanova, Elementos de Derecho Administrativo, 1934; e
os contemporaneos Gascon y Marin, Tratado de Derecho Administrativo, 1950; Álvarez-Gendin,
Manual de
Derecho Administrativo, 1954; Aurélio Guaita, Derecho Administrativo Especial, 1966, Fernando
Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, 1970; García-Trev,'jano-Fos, Tratado de Derecho
Administrativo,
1970; Rafael Entrena'Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, 1970; Ramon Martin Mateo, Manual
de Derecho Administrativo, 1970 e Derecho Ambiental, 1970.
Na Argentina, a partir do primeiro quartel deste século tornaram-se conhecidas as obras de Rodolfo
Bufirich, Nociones de Derecho Administrativo, 1925; Rafael Bielsa, Derecho Administrativo y Ciencia
de la
Administración, 1929 - Principios de Derecho Administrativo, 1947 - Compendio de Derecho Público,
1952; Benjamin Villegas Basavilbaso, Tratado de Derecho Administrativo, 1951; Manocl Maria Diez,
Derecho
Administrativo, 1963; Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 1965; Bartolomé
Fiorini, Manual de Derecho Administrativo, 1968; Pedro Guillermo Altamira, Curso de Derecho
Administrativo, 1971;
José Canas¡, Derecho Administrativo, 1972; Agustin A. Gordillo, Introducción al Derecho
Administrativo, 1966 - Tratado de Derecho Administrativo, 1974, tomo 1; Juan Carlos Cassagne,
Derecho Administrativo,
1977.
Em outros países do Velho e do Novo Mundo o Direito Administrativo tem encontrado cultores de
renome internacional como no japào, Yorodzu Oda Principes de Droit Administratif du lapon, 1928; na
Grécia,
Michel ~tassinopoulos, Traité des Actes Administratifs, 1954; cm Portugal, Marcelo Caetano, Tratado
Elementar de Direito Administrativo, 1944 - Manual de Direito Administrativo, 1965; na Suíqa, André
Grisel, Droit
Administratif Suisse, 1970; na Colómbia, Eustorgio Sarria, Derecho Administrativo, 1957 e Jaime
Vidal Perdomo, Derecho Administrativo General, 1966; no México, Gabino Fraga, Derecho
Administrativo, 1934,
André Serra Rojas, Derecho Administrativo, 1965; e Oscar Rabasa, El Derecho Angloamericano, ed.
Porrúa, 1982; na Bolívia, A Revilla Quesada, Derecho Administrativo Boliviano, 1954; na Venezuela,
A. Tomás
Polanco, Derecho Administrativo Especial, 1959, e Brewer Carias, Derecho Administrativo, 1975; no
Chile, Patricio Aylwin Azócar, Manual de Derecho
39
Administrativo, 1952; no Uruguai, Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, 1953 a
1959.

i
XII. 0 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL
0 Direito Administrativo no Brasil não se atrasou cronologica-
mente das demais nações. Em 1851 foi criada essa cadeira (Decreto 608, de 16.8.1851) nos cursos
jurídicos existentes, e já em 1857 era editada a primeira obra sistematizada - Elementos de Direito
Administrativo
Brasileiro - de Vicente Pereira do Rego, então professor da Academia de Direito do Recife. A esse livro,
que, no dizer de Caio Tácito, foi o primeiro a ser publicado na América Latina,' sucederam-se, durante
o
Império, as obras de Veiga Cabral, Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1859; Visconde do Uruguai,
Ensaio sobre o Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1862, 2 volumes; A. J. Ribas, Direito
Administrativo
Brasileiro, Rio, 1866; Rubino de Oliveira, Epítome do Direito Administrativo Pátrio, São Paulo, 1884.
Com a implantação da República, continuaram os estudos siste-
matizados de Direito Administrativo, ia agora sob a influência do Direito Público Norte-Americano,
onde os republicanos foram buscar o modelo para a nossa Federação. De 1891 para cá merecem citadas
as obras de Viveiros de Castro, Tratado de Ciência da Administração
e Direito Administrativo, Rio, 1906; Alcides Cruz, Noções de Direito
Administrativo Brasileiro, Porto Alegre, 1910; Porto darreiro, Lições
de Direito Administrativo, Rio, 1916; Oliveira Santos, Direito Admi
nistrativo e Ciência da Administração, Rio 1919, Aarão Reis, Direi
to Administrativo Brasileiro, Rio, í923; José Matos de Vasconcelos,
Direito Administrativo, Rio, 1936; Rui Cirne Lima, Princípios de
Direito Administrativo Brasileiro, Porto Alegre, 1937; J. Guimarães
Menegale, Direito Administrativo e Ciência da Administração, Rio,
1938, 3 vols.; Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, São
Paulo, 1939 - Lições de Direito Administrativo, São Paulo, 1943;
Themístocles Brandão Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo.
Rio, 1942/48, 6 vols. - Princípios Gerais de Direito Administra
tivo, Rio, 1945; Djacir Menezes, Direito Administrativo Moderno, Rio,
1943; Onofre Mendes Júnior, Manual de Direito Administrativo, Belo
Horizonte, 1955; José Cretella júnior, Direito Administrativo do
Brasil, São Paulo, 1956/62, 5 vols.; Fernando Henrique Mendes de
Almeida, Noções de Direito Administrativo, São Paulo, 1956; Amíl-
1 . Caio Tácito, 0 Primeiro Livro sobre Direito Administrativo na América
Latina, in ]IDA 27/428.
~1 I
1:
i
~~l ,
1 1
i~
1 ~
40

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Direito Administrativo, São Paulo, 1960, 2 vols.; Carlos S. de Barros Júnior, Compêndio de Direito
Administrativo, São
Paulo, 1963; Manoel Ribeiro, Direito Administrativo, Bahia, 1,964; Valmir Pontes, Programa de
Direito Administrativo, São Paulo, 1968; Luiz Delgado, Compêndio Elementar de Direito
Administrativo, Recife, 1970; Júlio
Scatimburgo, Elementos de Direito Administrativo, São Paulo, 1971; Oscar de Oliveira, Sinopse de
Direito Administrativo, São Paulo, 1971; Rosah Russomano e Naili Russomano Mendonca Lima,
Lições de Direito
Administrativo, Rio, 1972; Luiz de Castr~ Neto, Elementos de Direito Administrativo, São Paulo,
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1968, 2.0 vol., 1974;
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, Rio, 1974; Henrique de Carvalho
Simas, Manual Elementar de Direito Administrativo, Rio, 1974; Nelson Schiesari, Direito
Administratívo, São Paulo,
1975; Celso Antônio Bandeira de Mello, Elementos do Direito Administrativo, São Paulo, 1980; Sérgio
de Andrea Ferreira, Direito Administrativo Didático, Rio, 1981.
Além dessas obras sistematizadas, merecem destaque alguns ensaios, teses e monografias de real valor
sobre assuntos administrativos, que vieram a lume nesta ordem cronológica: Amaro Cavalcanti,
Responsabilidade
Civil do Estado, Rio, 1904; Mário Masagão, Natureza Jurídica da Concessão de Serviço Público, São
Paulo, 1933; Luís Anhaia Melo, 0 Problema Econômico dos Serviços de Utilidade Pública, São Paulo,
1934; Odilon
C. Andrade, Serviços Públicos e de Utilidade Pública, São Paulo, 1937; Bilac Pinto, Regulamentação
Efetiva dos Serviços de Utilidade Pública, Rio, 1941 - Estudoí de Direito Público, Rio, 1953; M.
Seabra Fagundes, 0
Controle dos Atos Administrativos pelo Poder judiciário, Rio, 1941 - Da Desapropriação no Direito
Brasileiro, Rio, 1942; 0. A. Bandora de Mello, Relação Jurídica entre o Estado e seus Servidores, São
Paulo, 1945 - A
Contribuição de Melhoria e a Autonomia Municipal, São Paulo, 1952. J. H. Meirelles Teixeira, A
Competência Municipal na Regulamentação dos Serviços Públicos Concedidos, São Paulo, 1948 -
Estudos de Direito
Administrativo, São Paulo, 1949 - Os Serviços Públicos de Eletricidade e a Autonomia Local, São
Paulo, 1950; Plimo A. Branco, Diretrizes Modernas para a Concessão de Serviços de Utilidade Pública,
São Paulo,
1949; Caio Tácito, Desvio à Poder em Matéria Administrativa, Rio, 1951 - 0 Abusv de Poder
Administrativo no Brasil, Rio, 1959 - 0 Equilíbrio Financeiro na Concessão de Serviço Público, Rio,
1960; Direito
Administrativo, Rio, 1975 (estudos); José Cretella júnior, Da Codificação do Direito Administrativo,
São Paulo, 1951 - Natureza Jurídica da Função Pública, São Paulo, 1953;
NOÇOES PRELIMINARES
41
Onofre Mendes Júnior, Natureza da Responsabilidade da Administraçao Pública, Belo Horizonte, 1951;
A. Nogueira de Sã, Do Controle Administrativo sobre as Autarquias, São Paulo, 1952; Afonso Almiro,
Controle
Financeiro das Autarquias, Rio, 1953; Otávio Augusto Machado de Barros, Responsabilidade Pública,
São Paulo, 1956, Fernando Henrique Mendes de Almeida, Contribuição ao Estudo da Função de Fato,
São Paulo,
1957; Alaim de Almeida Carneiro, Estudos~ Brasileiros de Direito e Administração, Rio, 1957;
Francisco Campos, Direito Administrativo (Pareceres), Rio, 1958; Victor Nunes Leal, Problemas de
Direito Público, Rio,
1960; Flávio Bauer Novelli, A Eficácia do Ato Administrativo, Rio, 1960; Miguel Reale ' Nos
Quadrantes do Direito Positivo, São Paulo, 1960, e Direito Administrativo (Processo) 1969; Carlos S.

de Barros júnior,
Contribuição ao Estudo do Dever de Obediência no Emprego Público, São Paulo, 1960; Hélio Moraes
de Siqueira, A Retrocessão nas Desapropriações, São Paulo, 1960; Olavo Tabajara Silveira, 0
Funcionário Público,
São Paulo, 1960; A. B. Cotrim Neto, Direito Administrativo da Autarquia, Rio, 1960; Antônio de
Pádua Nunes, Código de Águas (Comentários), São Paulo, 1962 - Nascentes e Águas (Comentários),
São Paulo, 1962 -
Nascentes e Águas Comuns, São Paulo, 1969; Homero Sena e Clóvis Zobaran Monteiro, Fundações no
Direito e na Administração, Rio, 1970; Sérgio Andréa Ferreira, As Fundações de Direito Privado
Instituídas pelo
Poder Público no Brasil, Rio, 1970; Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, Fundações e Empresas
Públicas, São Paulo, 1972 - A Prova Administrativa, São Paulo, 1973 - 0 Controle da Moralidade
Administrativa,
São Paulo, 1974; Celso Antonio Bandeira de Mello, Natureza e Regime jurídico das Autarquias, São
Paulo, 1968 - Apontamentos sobre Agentes e órgãos Públicos, São Paulo, 1972 - Prestação de Serviços
Públicos e
Administração Indireta, São Paulo, 1979; Antônio Marcello da Silva, Contrataçoes Administrativas,
São Paulo, 1971; Adilson Abreu Dallari, Aspectos Jurídicos da Licitação, São Paulo, 1973; Carlos
Leopoldo Dayrell,
Das Licitações na Administração Pública, Rio, 1973; Lúcia Valle Figueiredo, Direito dos Licitantes e
Prerrogativas da Administração, São Paulo, 1977 - Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista,
São
Paulo, 1978; Messias Junqueira, 0 Instituto Brasileiro das Terras Devolutas, São Paulo, 1976; Cid
Tomanik Pompeu, Regime Jurídico da Polícia das Águas Públicas: 1. Polícia da Qualidade, São Paulo,
1976 -
Autorização Administrativa (tese), Ed. RT, São Paulo, 1979; Odete Medauar, Controle Administrativo
das Autarquias, São Paulo, 1976; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Servidão Administrativa, São Paulo,
1978; Régis
Fernandes de Oliveira, Ato Administrativo, São Paulo, 1978; Antônio Carlos Cintra do Amara],
Extinção do Ato Administrativo, São Paulo, 1978; Antonio Carlos de Araujo Cintra,
1111 ~~. 1111h~.1~ ~~ ,~
42
Motivo e Motivação do Ato Administrativo, São Paulo, 1979; Diógenes Gasparini, Poder
Regulamentar, São Paulo, 1978; Alcebíades da Silva Minhoto Jr., Da Desapropriação Imobiliária, São
Paulo, 1978; José Carlos de
Moraes Salles, Á Desapropriação à Luz da Doutrina e da jurisprudência, São Paulo, 1981; Adilson
Abreu Dallari, Desapropriação para Fins Urbanísticos, Rio, 1981; Antonio de Pádua Ferraz Nogueira,
Desapropriação e
Urbanismo, São Paulo, 1981; Luciano Ferreira Leite, Discricionariedade Administrativa e Controle
judicial, São Paulo, 1981; Carlos S. de Barros Júnior, Contratos Administrativos, São Paulo, 1986;
Vários autores, Direito
Administrativo da Ordem Pública, Ed. Forense, 1986; Edmir Netto de Araújo, Contrato Administrativo,
Ed. RT, 1987; Toshio Mukai, 0 Esiatuto jurídico das Licitações e Contratos Administrativos, Ed.
Saraiva, 1988; Raul
Armando Mendes, Comentários ao Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos, Ed. RT, 1988.
No domínio das revistas especializadas que constituem precioso instrumento de atualização do Dir2ito o
Brasil conta com a Revista de Direito Administrativo (FGV, Rio), Revista de Direito Público (RT, São
Paulo),
Revista de Administração Municipal (IBAM, Rio), Boletim do Interior (CEPAM, São Paulo), Revista
do Serviço Público (DAsP, Brasília-DF), Estudos de Direito Público (Pre feitura de São Paulo), as

quais, pelo seu alto padrão
jurídico-administrativo merecem figurar na resenha bibliográfica deste ramo do direito público.
A curva da evolução histórica do Direito Administrativo no Brasil se apresenta promissora de novas
conquistas pelo repontar contínuo de substanciosos estudos, confirmatórios daquela previsão de
Goodnow, de que
"os grandes problemas do Direito Público moderno são de um caráter quase que exclusivamente
administrativo 11.2
XIII. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Por sistema administrativo, ou sistema de controle jurisdicional da Administração, como se diz
moderriamente, entende-se o regime adotado pelo Estado para a correção dos atos administrativos
ilegais ou ilegítimos,
praticados pelo Poder Público, em qualquer dos seus departamentos de governo.
Vigem, presentemente, dois sistemas bem diferencados: o do contencioso administrativo, também
chamado sistema ~rancês, e o sistema judiciário ou de jurisdição única, conhecido por sistema inglês.
Não admitimos o
impropriamente denominado sistema misto, porque como bem pondera Seabra Fagundes, hoje em dia
"nenhum país
2. F. 1. Goodnow, Derecho Adininistrativo Comparado, trad. esp. s/d, 1/2.
43
aplica um sistema de controle puro, seja através do Poder Judiciário, seja através de tribunais
administrativos".' 0 que caracteriza o sistema é a predominância da jurisdição comum ou da especial, e
não a exclusividade de
qualquer delas, para o deslinde contencioso das questões afetas à Administração.
Sistema do contencioso administrativo - 0 sistema do contencioso administrativo 2 foi originariamente
adotado na Franca, de onde se propagou para outras nações. Resultou da acirrada luta que se travou no
ocaso da
Monarquia entre o Parlamento, que então exercia funções jurisdicionais, e os Intendentes, que
representavam as administracões locais .3
Á Revolução (1789), imbuída de liberalismo e ciosa da independência dos Poderes, pregada por
Montesquicu, encontrou ambiente propício para separar a Justica comum da Administração, com o que
atendeu não só ao
desejo de seus doutrinadores, como aos anseios do povo já descrente da ingerência judiciária nos
negócios do Estado, Separaram-se os Poderes. E extremando os rigores dessa separação a Lei 16, de
24.8.1790, dispôs: "As
funções judiciárias são distintas e permanecerão separadas das funções âministrativas. Não poderão os
juízes, sob pena de prevaricação, perturbar, de qualquer maneira, as atividades dos corpos
adminárativos."
A Constituição de 3.8.1791 consignou: "Os tribunais não podem invadir as funções administrativas ou
mandar citar, para perante eles comparecerem, os administradores, por atos funcionais."
Firmou-se, assim, na França, o sistema do administrador-juiz, vedando-se à justiça comum conhecer de
atos da Administração, os quais se sujeitam unicamente -à jurisdição especial do contencioso
administrativo, que
gravita em torno da autoridade suprema do Conselho de Estado, peça fundamental do sistema francês.
Essa orientação foi conservada na reforma administrativa de 1953, sendo mantida pela vigente
Constituição de 4. 10. 1958.
1. Scabra Fagundes, 0 Controle dos Atos Administrativos pelo Poder ludiciário, 1957, pág. 133, nota 1.
2. Sobre contencioso administrativo e jurisdição administrativa. Trotabas nos fornece os seguintes
conceitos: "Entende-se por contencioso administrativo o conjunto de litígios que podem resultar da
atividade da Administração. 0 contencioso

administrativo é, pois, mais amplo que a jurisdição administrativa. porque se a maior parte dos litígios
suscitados pela atividade da Administração Pública são levados diante da jurisdição administrativa,
apenas alguns litígios são levados diante da jurisdição
judiciária - Entendc-se por jurisdição administrativa o conjunto de tribunais grupados sob a autoridade
do Conselho de Estado. A jurisdição administrativa se distingue, assim, da jurisdição judiciária, isto é,
dos tribunais grupados sob a autoridade da Corte de
Cassação" (Droit Public et Administratil, 1957, pág. 140).
3. Roger Bormard, Le Contrôle jurisdictionel de VAdministration, 1934, págs. 152 e segs.
1
No sistema francês todos os tribunais administrativos se sujeitam direta ou indiretamente ao controle do
Conselho de Estado, que funciona como juízo de apelação (juge d'appel), como juízo de cassação (juge
de
cassation), e, excepcionalmente, como juízo originário e úníco de determinados litígios administrativos
(juge de premier et dernier ressorte), pois que dispõe de plena jurisdição em matCria administrativa.
" Como no passado - explica Vedel, em face da reforma administrativa de 1953 - o Conselho de Estado
é , conforme o caso, juízo de primeira e última instâncias, corte de apelacão ou corte de cassação. A
esses títulos ele
conhece ou pode confiecer de todo litígio
o
administrativo. A diferença está em que como juízo ou corte de primeira e última instâncias ele perdeu a
qualidade de juiz de direito comum excepcional".4
Na organização atual do contencioso administrativo francês, o Conselho de Estado, no ápice da
pirâmide da jurisdição especial, revê o mérito das decisões, como corte de apelação dos Tribunais
Administrativos
(denominação atual dos antigos Conselhos de Prefeitura) e dos Conselhos do éontencioso
Administrativo das Colônias; e, como instância de cassação, controla a legalidade das decisões do
Tribunal de Contas, do
Conselho Superior da Educação Nacional e da Corte de Disciplina Orçamentária (Lei de 25.9.1948).
Embora caiba à jurisdição administrativa o julgamento do contencioso administrativo - "ensemble des
litiges que peut faire
naître l'activité de l'Administration" - certas demandas de interesse da Administração ficam sujeitas à
justiça comum desde que se enquadrem numa destas três ordens: a) litígios decorrentes de atividades
públicas com caráter
privado; b) litígios que envolvam questões de estado e capacidade das pessoas e de repressão penal; c)
litígios que se refiram à propriedade privada.
Como a delimitação da competência das duas justiças está a cargo da jurisprudência, freqüentes são os
conflitos de jurisdição, os quais são solucionados pelo Tribunal de Conflito, integrado por dois
ministros de Estado
(Garde des Sceaux et Ministre de la Justice), por três Conselheiros de Estado e por três membros da
Corte de Cassação.
As atribuições do Conselho de Estado são de ordem administrativa e contenciosa, servindo ao governo
na expedição de avisos e no pronunciamento sobre matéria de sua competência consultiva, e atuando
como órgão
jurisdicional nos litígios em que é interessada a Administração ou seus agentes.
A composição e funcionamento do Conselho de Estado são complexos, bastando recordar que
atualmente é integrado por cerca de
4. Georges Vedel, Droit Administratit, 1961, pàg. 323.

45
duzentos membros, recrutados entre funcionários de carreira (indicados pela Escola Nacional de
Administração), auditores, juristas e conselheiros, e sua atividade se distribui entre as seções
administrativa e contenciosa,
subdividindo-se esta em nove subseções.
A jurisdição deste órgão supremo da administração francesa é manifestada através de um desses quatro
recursos: a) contencioso de plena jurisdição, ou contencioso de mérito, ou contencioso de indenização,
pelo qual
o litigante pleiteia o restabelecimento de seus direitos feridos pela Administração; b) contencioso de
anulação, pelo qual se pleiteia a invalidação de atos administrativos ilegais, por contrários à lei, à
moral, ou desviados de
seus fins (détournement de pouvoir), que, por isso, é também chamado recurso por excesso de poder
(recours d'excès de pouvoir); c) contencioso de interpretação, pelo qual se pleiteia a declaração do
sentido do ato e de
seus efeitos em relação ao litigante; d) contencioso de repressão, pelo qual se obtém a condenação do
infrator à pena administrativa prevista em lei, como nos casos de infracão de trânsito ou de atentado ao
dornínio público * 5
0 sistema do contencioso administrativo francês, como se vê, é complicado na sua organização e
atuação, recebendo, por isso mesmo, adaptações e simplificações nos diversos países que o adotam, tais
como a Suíça, a
Finlândia, a Grécia, a Turquia, a Iugoslávia, a Polônia e a Tch~coslováquia, embora guarde, em linhas
gerais, a estrutura gaulesa.
Não abonamos a excelência desse regime. Entre outros inconvenientes sobressai o do estabelecimento de
dois critérios de justiça: um da jurisdição administrativa, outro da jurisdicão comum. Alem disso, como
bem
observa Ranelletti, o Estado máderno, sendo um Estado de Direito, deve reconhecer e garantir ao
indivíduo e à Adininistração, por via da mesma justiça, os seus direitos fundamentais, sem privilégios
de uma jurisdição especial
constituída por funcionários saídos da própria Administração e sem as garantias de independência que
se reconhecem necessárias à magistratura. li
Na França, o contencioso administrativo se explica pela instituição tradicional do Conselho de Estado,
que integra o regime daquele país como uma peculiaridade indissociável de sua organização
constítucional, mas não
nos parece que em outras nações possa apresentar vantagens sobre o sistema judiciário ou de jurisdição
unica.
Sistema judiciário - 0 sistema judiciário ou de jurisdição unica, também conhecido por sistema inglês, e,
modernamente, denomina-
5. Louis Trotabas, Manuel de Droit Public et Administratif, 1957, pàgs. 157 e segs.
6. Oreste Ranelletti, Le Guarentizie della Giustizia nella Pubblica Ainnii-
nistrazione, 1934, pàgs. 303 e segs.
I ~ i ~ 1 1 1 , ~~ , ~ ~ I ~ p ,
do sistema de controle judicial, é aquele em que todos os litígios -de natureza administrativa ou de
interesses exclusivamente privados - são resolvidos judicialmente pela justiça comum, ou seja, pelos
juízes e tribunais do
Poder judiciário. Tal sistema é originário da Inglaterra, de onde se transplantou para os Estados Unidos
da América do Norte, Bélgica, Romênia, México, Brasil, e outros países.
A evolução desse sistema está intimamente relacionada com as conquistas do povo contra os privilégios
e desmandos da Corte inglesa. Primitivamente todo o poder de administrar e julgar se concentrava na

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