Este documento discute a corrupção na administração pública. Apresenta definições de corrupção e discute como ela é percebida pelo público. Também explora os custos econômicos da corrupção e formas de medi-la. Por fim, examina estratégias para limitar a corrupção, incluindo reformas administrativas e de políticas anticorrupção.

1. A Corrupção
na Administração Pública
Prof. Doutor Rui Teixeira Santos
1º Forum da Administração Pública
Conferência no ISCPS
Lisboa 2012

2. Definir a corrupção
 SONDAGEM (Setembro de 2008)
 Pergunta: – «Para si a corrupção é: (1) ganhar
dinheiro de forma ilegítima; (2) fazer tráfico de
influências; ou (3) prejudicar o Estado.»
 O resultado é curioso: 68,4% dos inquiridos
considera que a corrupção é ganhar dinheiro
ilegitimamente, 15,5% que é fazer tráfico de
influências e 14% que é prejudicar o Estado.

3. Tráfico de influência e corrupção para
obtenção de acto lícito
 Para os homens e para as faixas etárias entre os
25 e os 55 anos, mais de 21% consideram que o
tráfico de influências é a principal definição da
corrupção, enquanto que nas mulheres e nos
inquiridos com mais de 55 anos o tráfico de
influências é menos relevante na corrupção.
 Curiosamente estes são para quem o Serviço
Nacional de Saúde mais pesa.
 Na sondagem, 75% dos que dizem já ter
corrompido afirmam que foi nos Centros de
Saúde ou Hospitais.

4. Definição
 Segundo o Grande Dicionário da Língua Portuguesa de
Cândido de Figueiredo o termo corrupção [do Lat.
Corruptio] significa «o acto ou efeito de corromper,
devassidão ou desmoralização». Corromper [do Lat.
Corrumpere] é uma forma verbal que significa tornar
podre, estragar, infectar, desnaturar, perverter ou
peitar.
 Mas o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa vai mais
longe atribuindo-lhe o significado de «subornar [pessoa]
em função de interesse próprio ou de outrem».
 Esta definição aproxima-se exatamente das definições
legais adoptadas por Portugal

5. CUSTOS DA CORRUPÇÃO
 Relação entre desenvolvimento e corrupção
 Ineficiência
 Pobreza
 Rent-seeking (uso dos recursos para obter
vantagem na repartição dos beneficios)
 Custos e distorções nos preços

6. CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA
ECONÓMICO
 Incentivos ao suborno derivados de baixos salários
da administração
 Susan Rose-Ackerman: “os subornos individuais às
vezes não beneficiam apenas quem paga e quem
recebe mas também aumentam na generalidade, a
eficiência e a lealdade (nas administrações
públicas)”.

7. PILARES DA MODERNIDADE
O fundador da Terceira Via e reitor da London School of
Economics and Political Science, Antony Giddens procura
entender o quadro geral da contemporaneidade. Contra a leitura
pósmoderna da época actual, o sociólogo inglês desenvolve o que
chama de "altamodernidade". Nele, cristaliza-se um momento de
passagem no qual categorias como segurança e confiança vão
dando lugar aos conceitos de desalinhamento e risco. A aposta
actual vai em direcção à realização desta "sociedade de risco"
que ainda se anuncia. De certo modo a corrupção vai permitir
atenuar o risco

8. PILARES DA MODERNIDADE
 Giddens define a Modernidade anterior como um
modo de vida adoptado em meados do século XVI,
com dois pilares: o capitalismo e a democracia
política;

9. Ainda as Causas
 Transformação do “capitalismo de empresário” no
“capitalismo de gestor”, com o primeiro ciclo das
privatizações e as aplicações dos recursos ds fundos
de penções
 o desenvolvimento do “capitalismo popular”
(Hayek e o neo-monetarismo)
 Queda do muro de berlim – segundo ciclo de
privatizações – O Estado Mafioso

10. INTERVENÇÃO PÚBLICA
 A intervenção do Estado na Economia classicamente
justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias
formas desde o reconhecimento jurídico do Estado
Moderno:
 Estado Policial ou Estado Mínimo com funções
básicas de soberania e caracterizado pelo acto e
regulamento administrativo impositórivo;
 Estado Prestador de Serviços Públicos por via
contratual ou o Estado dos contratos de concessão;

11. INTERVENÇÃO PÚBLICA
 Estado Prestador de Serviços Públicos por administração direta
do Estado em que o interesse publico é substituído pelo interesse
geral na economia.
 Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador
 Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de
2007/2008) onde a actividade típica é a actividade de garantia
(garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro
(Cheque-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, chequeutente).

12. Revolução financeira
e corrupção
 A chave do sucesso e alargamento da corrupção, desde
a revolução financeira da primeira metade da década de
oitenta do século XX e do alargamento ao crime global,
na década de noventa, encontra-se na flexibilidade e
versatilidade dos seus procedimentos e organização.
(Castells, 2003).
 Por outro lado e uma vez que o sistema criminoso só faz
sentido se os lucros puderem voltar a ser investidos na
economia legal, o problema-chave da corrupção passa a
ser o problema da lavagem do dinheiro e dos seus
procedimentos.
 O papel da queda do colapso da URSS e as máfias
internacionais é decisivo.

13. Medir a corrupção
 A questão da medição da corrupção, sobretudo daquela que
respeita à Administração Pública, não se pode alhear dos
níveis de corrupção geral, nem sequer da tolerância ao
laxismo e à informalidade existente numa dada sociedade, o
que definirá a sua “propensão marginal para a corrupção”.
 A corrupção (Crr) no sector público está relacionada com os
níveis de investimento e de consumo correntes, ou seja, com
as compras do Estado (G). Ou seja, G exclui, em princípio, as
despesas com pessoal, as prestações sociais, os subsídios, as
transferências e os encargos financeiros [juros] e as outras
despesas de capital e de fomento, do total da despesa
pública.
 Assim, elaborei a seguinte formula em 2008:
Crr = G x PMgCr

14. Percepção
 Às vezes a corrupção, sobretudo nos países menos
desenvolvidos, como é entendida como um mal
necessário e muitas vezes é mesmo uma
necessidade
 Acusa-se o IPCrr da TI de ser tendencioso e até
racista
 (Ver a nossa tese de doutoramento)

15. ECONOMIA COMO INSTRUMENTO DE
ANÁLISE
 Corrupção e empobrecimento
 O bem-estar de uma comunidade mede-se pelo excedente do
produtor e do consumidor
 Nas Economias de Bem-Estar, chamamos excedente do
consumidor à quantidade que o comprador está disposto a
pagar por um bem, menos a quantia que ele paga de facto.
 O preço de equilíbrio no mercado de um produto é afectado
com a corrupção
 Análise que fiz em 2005 e que foi republicada em 2009 na
“Economia Política da Corrupção”

16. Diagrama da corrupção

17. A medida do bem-estar

No mercado do nosso diagrama, o excedente do consumidor do mercado antes da
corrupção seria o triângulo formado por D e o eixo horizontal de P1. Para os
vendedores o custo é o valor de tudo aquilo que ele deve desistir para produzir um
bem e chamamos excedente do produtor ao diferencial entre a quantidade
efectivamente recebida pelo vendedor e o seu custo de produção. É da soma
desses excedentes que conseguimos entender os ganhos de uma economia com o
facto de existir um mercado.

O bem-estar mede-se, exactamente, através do somatório dos excedentes do
vendedor e do consumidor, o excedente total, que é igual ao valor para os
compradores menos o custo para os vendedores. A maximização dos excedentes
traduz exactamente a eficiência do mercado.

O efeito da comissão de corrupção sobre um bem faz deslocar para a esquerda no
diagrama a curva da oferta, se a comissão incidir sobre o vendedor, por exemplo, o
que altera naturalmente o seu preço [que passa de P1 para P2] e a quantidade
vendida [que passa no nosso gráfico da quantidade sem corrupção para a
quantidade com corrupção], sendo o ónus da corrupção, independentemente da
comissão ser paga pelo vendedor ou pelo comprador, repartido entre vendedores
e consumidores, pelas forças da oferta e da procura e consoante a elasticidade de
uma ou outra das curvas [isso é fácil de aferir porque o novo preço P2 não é
necessariamente igual a P1 mais a comissão de corrupção].

A corrupção cria um peso morto e diminui o excedente do consumidor e do
produtor.

18. CORRUPÇÃO DE
ALTOS FUNCIÓNÁRIOS
 O ESTADO PAGA DEMAIS PELOS BENS E SERVIÇOS
QUE COMPRA
 AS ESCOLHAS PUBLICAS SÃO DISTORCIDAS
 CONSOLIDAÇÃO DO ASCENDENTE DO ECONOMICO
SOBRE O POLÍTICO
 OS PRÉMIOS DE PRODUTIVIDADE ESTIMULAM A
FRAUDE

19. Teoria das Organizações
 A politica de prémios ou incentivos para além do salário em
profissões não manuais provoca desalinhamentos de
objectivos e corrupção na ação do quadros, como
demontrou aliás, a crise do subprime de 2007.

20. LIMITAR A CORRUPÇÃO
 Incentivos à corrupção decorrem do
facto dos altos funcionários terem a
capacidade unilateral de reduzir
incentivos e aumentar custos na
economia
 As generalização das politicas de
fomento e de garantia aumentaram a
intervenção publica na economia

21. CAMPANHAS
ANTI-CORRUPÇÃO
 Eliminação de programas públicos
 Privatização
 Reforma de programas públicos
 Reformas administrativa
 Efeito dissuasor das leis anti-corrupção – a
questão da prescrição
 Reformas dos sistemas de controlo

22. REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
 A reforma da Administração Publica é
cara e difícil
 A redução de salários incentiva a
corrupção. O aumento dos salários
melhora o serviço público (BM/FMI)
 Corrupção e burocracia (organização
legal)
 Mudança de atitude dos cidadãos
(informação)

23. CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA
CULTURAL
 Pagamentos a agentes: subornos e gratificações
 Pagamentos a altos cargos: ofertas e prémios
 Relatividade da percepção da corrupção (origem
cultural)

24. MUDANÇA
As práticas e as concepções culturais são dinâmicas e
mudam com a formação e a informação
(É lamentável que em Portugal apesar de haver o
CAGEP e o FORGEP a administração pública promova
mesmo sem a formação obrigatória)

25. CORRUPÇÃO COMO UM PROBLEMA
POLÍTICO
 Alta hierarquia corrupta:
cleptocracia, estado
extorsionário, estado fraco e
monopólio
 Baixa hierarquia corrupta:
subornos competitivos com
possível espiral e estados
mafiosos
(Susan Rose-Ackerman)

26. DEMOCRACIA E CORRUPÇÃO
 As dempocracias proporcionam uma
moldura estável á actividade económica
 Paradoxo da estabilidade: demasida
estabilidade conduz à facilidade e esta a
prácticas corruptas
 Falta de alternativa e de rotatividade –
ainda o problema do bloco central

27. INCIDENCIA DA CORRUPÇÃO POLÍTICA
 Distribuição de favores pelos
políticos
 Disponibilidades dos grupos
financeiros para obter benefícios
legalmente
 Estabilidade e tamanho das alianças
políticas – questão do Bloco Central
(coligação PSD/PS)

28. CORRUPÇÃO POLÍTICA
 Conflito de interesses (self dealing)
 Compra de votos/ fraude eleitoral
 A problematica do financiamento
dos partidos políticos e das
campanhas eleitorais
 O custo da democracia

29. Caracterização sóciopolítica da Corrupção
 «A vida puritana favoreceu sempre a tendência
para a conduta racional da burguesia» (Weber,
2001, p 42). «Foi a ama-seca do homo economicus
moderno» (Weber, 2001, p 135).
 Só que estes ideais puritanos falham perante a dura
prova do que chamam a «tentação da riqueza»

30. Caracterização sociopolítica da Corrupção
 A questão do poder é central na determinação
da corrupção e a ciência política desde cedo se
ocupou da matéria. Porque sem Estado não há
corrupção, mas o poder passa a ser detido por
oligarquias. A Máfia substitui o Estado.
 Ao contrário, o Estado corrupto implica a
existência do Estado e, sobretudo, implica que
os funcionários tenham poder. É a questão da
eficácia da acção corruptora no Estado
Moderno.

31. Caracterização sociopolítica
da Corrupção

A corrupção não pode ser dissociada na sua dimensão cultural da economia póscolonial e, sobretudo, dos recursos enormes e dos fenómenos de multiplicação
monetária associados aos esquemas de branqueamento (Castells, 2005) de
dinheiro e aos fundos de pensões dos“baby boomers”, mas sobretudo ao crédito
que permitiu o segundo ciclo de privatizações dos anos 90 do século XX

O problema da corrupção não pode deixar de ser visto noutro ângulo, associado
à questão da eficácia do exercício do poder. O principal problema do poder é a
obediência. «A experiência demonstra que, se tal obediência não for
generalizada, o poder é ineficaz» (Moreira, 2006)..

A força do poder é mais uma relação que uma estrutura e depende da extensão
da obediência consentida.

Ou seja, o poder lida com a corrupção, com a ilegalidade, mas facilmente paralisa
diante da desobediência generalizada ou simplesmente diante da resistência
passiva generalizada como vemos agora no ciclo liberalizador do mundo árabe.

Ou seja, só há poder quando ele é consentido, e nessa relação é que se vai
estabelecer a corrupção no Estado. É nesse contexto que a distinção entre a sede
do poder, a sede de apoio do poder e a sede do exercício do poder se torna
relevante

32. Matriz das estratégias
anti-corrupção
Medidas anti-corrupção
………………………………………………………….
Adequadas
Inadequadas
……………………………………………………………………………………………………………………
Empenho da liderança política
Forte
Estratégia efectiva
Estratégia Ineficaz
……………………………………………………………………….
Fraca
Fonte: Quah, 1975, 175
Estratégia ineficaz
Estratégia de «esperança»

33. O CONTROLO DO PODER POLÍTICO
 LIDERANÇA
 DIVISÃO DE PODERES
 LIMITES LEGAIS AO PODER POLITICO E ÁS
INSTITUIÇÕES COM MONITORIZAÇÃO
INDEPENDENTE E SANÇÃO
 CASO PORTUGUES – O CONSELHO DE PREVENÇÃO
DA CORRUPÇÃO

34. CONTROLO DO PODER POLÍTICO
 SOLUÇÕES TRANSNACIONAIS E FEDERALISMO
 O PAPEL DA UNIÃO EUROPEIA
 INSTUIÇÕES JUDICIAIS E PROCURADORIA PUBLICA
INDEPENDENTES
 O TRIBUNAL DE CONTAS COMO AUDITOR E COLECIONADOR DE
INFORMAÇÃO
 OPINIÃO PUBLICA E COMUNICAÇÃO SOCIAL (A PROTECÇÃO
ESPECIAL AOS POLÍTICOS COM NORMAS RESTRITIVAS SOBRE A
LIBERDADE DE IMPRENSA E DIFAMAÇÃO); A QUESTÃO DA PRAZOS
 FORMAÇÃO DE FUNCIONARIOS
 ONG E ASSOCIAÇÕES PRIVADAS
 ADMINISTRAÇÃO DE PORTA ABERTA E LIVRO DE RECLAMAÇÕES

35. CONTROLO
DO PODER POLÍTICO

Resulta da imperfeita actuação do Estado, desta verdadeira falha
do Estado, no quadro institucional do Estado Democrático de
Direito, a necessidade de restrições [regras e princípios
orçamentais, nomeadamente, mas também regras e
formalidades administrativas e de decisão], com dignidade
constitucional ou de lei-quadro, que controlem os governos de
modo que estes sirvam o interesse público de longo prazo e não
apenas os interesses eleitoralistas ou egoístas [leia-se, corruptos]
de curto prazo.

É, pois, nos Estados Democráticos, mais ao Direito Financeiro que
cabe a prevenção da corrupção, que às Leis Penais que à
posteriori a julgam e condenam.

A existência de leis de enquadramento orçamental e a
fiscalização dos contratos públicos acaba por ser o maior
dissuasor desde que se consiga manter a independência do juiz.
No fundo, a velha questão de «Se o Estado se consegue controlar
a si próprio?» é central nesta discussão.

36. As Falhas do Estado e a Economia Política
 Howard Bowen, Duncan Black, James Buchanan,
Anthony Downs, Kenneth Arrow, Gordon Tullock e
Mancur Olson, entre outros, vão logo na década de
40 alicerçar a «Public Choice» a partir das escolhas
individuais, considerando a complexidade individual
como capacidade de definição de interesses,
referências, valores, opiniões e gostos, capazes
deproduzir comportamentos consequentes. O
sistema político é, exactamente, o espaço onde
interagem as preferências individuais, onde se
forma a decisão pública.

37. As Falhas do Estado e a Economia Política
 Esta metodologia da racionalidade individual acaba por explicar por que
é que as decisões sociais ou públicas não são muitas vezes eficientes ou
equitativas. Como demonstrou Arrow (1951) os resultados colectivos das
interacções entre os indivíduos podem ser irracionais do ponto de vista
colectivo. Mesmo os comportamentos individuais não obedecem a um
paradigma de racionalidade, pois os indivíduos estão envolvidos numa
experiencia de vida [que inclui necessariamente o meio social, os
prémios, os castigos e a corrupção], que condiciona as suas atitudes e as
suas escolhas.
 De notar que a abordagem da corrupção neste quadro implica não
apenas o liminar interesse do «homo economicus», mas entende o
agente público como uma personalidade complexa a quem factores
normativos, psicológicos e sociais influenciam, não sendo portanto
também linear a relação corrupção-decisão pública.
 O regresso ao Principio de Direito Público da Moralidade – a ética
republicana não é a lei (tal como a economia de mercado e o
Capitalismo, a República e a Democracia Política pressupõem valores.

38. As Falhas do Estado e a Economia Política
 Na abordagem científica tradicional, a
abstração do agente político correspondia
sempre a um sujeito modelo moralmente puro
que agiria sempre de acordo com o interesse
geral. Porém, na abordagem da “escolha
pública” o agente público é incorporado no
jogo de interesses e portanto a corrupção passa
a ser um agente decisivo para definir a escolha
pública (grupos, lobbies, associações de
interesses, etc.)

39. As Falhas do Estado e a Economia Política
 A corrupção deforma a decisão pública,
fazendo com que o benefício de uns seja
inferior ao prejuízo de outros posto que, como
provamos anteriormente, a economia perde
parte do seu potencial quando existe
corrupção.
 A corrupção reduz a eficácia e a equidade, em
benefício do interesse de um indivíduo ou de
um grupo social ou económico, mas ao mesmo
tempo constitui uma perda geral de bem-estar
na economia.

40. Conclusão
 A Corrupção é um sinal de regresso ao Estado
pré-moderno.
 A corrupção tem que ser combatida não por
considerações éticas mas porque diminui o
bem estar e aumenta a pobreza, constituindo
portanto mais um factor e assimetria nas
sociedades modernas.
 A Globalização implica uma governânça
internacional que previna o problema da
lavagem de dinheiro à escala mundial

41. Crimes da responsabilidade de titulares de cargos políticos ou
de altos cargos públicos
A Lei nº 34/87 de 16-07-1987 define o Regime dos Crimes de Responsabilidade dos Titulares de
Cargos Políticos
Lei nº 4/2013 de 14-01-2013 (4.ª alteração à Lei n.º 34/87, de 16 de julho) altera o Artigo 17.º Corrupção passiva para ato lícito
“2 - Se o ato ou omissão não forem contrários aos deveres do cargo e vantagem não lhe for devida, o
titular de cargo político ou de alto cargo público é punido com pena de prisão de 2 a 5 anos.»
Remissões
 Lei Constitucional nº 1/2005 de 12-08-2005, Artigo 161.º - (Competência política e legislativa)
Constituição da República Portuguesa – Republicação - competencia da Assembleia da Republica
 Decreto de Aprovação da Constituição nº CRP 1976 de 10-04-1976Constituição da República
Portuguesa