Apesar do Brasil ser uma das mais importantes economias do mundo, ainda se depara com grandes desafios para a expansão da sua infraestrutura. Uma iniciativa recente, que apesar das suas deficiências operacionais e orçamentárias, tem sido um indutor de investimentos é o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Um tema fundamental no âmbito do financiamento da infraestrutura é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a contabilização dos investimentos públicos

1. CURRENT ISSUES
Março 2010 volume 10 número 2
A Infraestrutura Brasileira – Desafios e Oportunidades
Luiz Nelson Porto Araujo
Apesar do Brasil ser uma das mais importantes economias do mundo, ainda se depara com
grandes desafios para a expansão da sua infraestrutura. Uma iniciativa recente, que apesar das
suas deficiências operacionais e orçamentárias, tem sido um indutor de investimentos é o Pro-
grama de Aceleração do Crescimento (PAC). Um tema fundamental no âmbito do financiamento
da infraestrutura é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a contabilização dos investimentos
públicos.
Introdução
O Brasil é, hoje, a décima maior economia
do mundo, com previsão de ser a quinta an-
tes do final da próxima década. É o segundo
maior exportador de produtos alimentícios,
um dos maiores produtores de petróleo e mi-
nerais e o quinto maior mercado automobi-
lístico. Sua economia é a principal referência
política e econômica de toda a América La-
tina.
A sua estrutura de governança é cada vez
mais sólida e a democracia fincou raízes pro-
fundas no sistema político e social. Recente-
mente, no âmbito das discussões sobre a
atual crise econômica, o Brasil foi promovido
a interlocutor privilegiado no FMI, no G-20 e
em outros fóruns mundiais. Sem dúvida, um
conjunto de atributos que sinalizam um pro-
cesso sustentável de crescimento a taxas
elevadas, superiores a 5% a.a., para os pró-
ximos anos.
No entanto, o país, como outras economias
emergentes, ainda se depara com uma série
de desafios econômicos, políticos e sociais
de natureza estrutural. Esses desafios estão
diretamente relacionados com a evolução
histórica do país, a sua inserção no sistema
mundial de governança e os gargalos e dis-
paridades econômicas, sociais e regionais
que, há séculos, definem a nossa sociedade.
Em resumo, o Brasil, 500 anos depois do
seu descobrimento, ainda apresenta imen-
sas disparidades, apesar de todas as tenta-
tivas de superação. Os desafios são imensos

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e, dentre eles, o da expansão – setorial e es-
pacial – da infraestrutura é um dos mais re-
levantes, pela sua capacidade de induzir o
crescimento econômico e, até mesmo, dis-
tribuir a renda.
Fundamentos Econômicos
Para o Banco Mundial (1994), pode-se en-
tender a infraestrutura econômica, de forma
geral, como a composição de setores com
características de economias de escala e ex-
ternalidades positivas. Assim, nesta caracte-
rização, organiza-se a infraestrutura em três
setores: (i) energia elétrica, telecomunica-
ções, serviços de água e esgoto e coleta de
lixo; (ii) rodovias e sistemas de irrigação e
drenagem e (iii) sistemas de transporte: por-
tos, serviços de transporte ferroviário urbano
e interurbano, transporte rodoviário urbano,
hidrovias e aeroportos.
Na conceituação de Santana et al. (2005),
a "infraestrutura econômica está relacionada
ao estoque de capital fixo com reduzida mo-
bilidade, altos custos irreversíveis e elevada
relação capital-produto, além de alta disper-
são do consumo." Assim definida, a infraes-
trutura tem características de fator específico
de um país ou região, apesar de toda a sua
potencial externalidade espacial e temporal.
Os efeitos da infraestrutura sobre o cresci-
mento econômico têm sido objeto de intensa
e profunda análise na literatura especiali-
zada.1
O debate teórico mais recente surgiu
com os artigos seminais de Aschauer
1. Em geral, as análises concentram-se nas seguin-
tes questões: Qual a direção da causalidade entre
crescimento econômico e dispêndio em infraestrutura?
Qual o impacto do aumento da infraestrutura sobre a
produtividade? Como estes efeitos afetam os países
desenvolvidos e em desenvolvimento?
2. A relação entre gasto público e crescimento eco-
nômico é um tema central no debate sobre desenvol-
(1989a, 1989b, 1989c), que analisou a re-
lação entre diminuição dos investimentos em
infraestrutura e a redução nas taxas de cres-
cimento da produtividade, observados nos
Estados Unidos a partir da década de 70.2
Mais recentemente, outros estudos com da-
dos cross-section para diversos períodos, en-
contraram efeitos positivos e significativos do
estoque de infraestrutura sobre o nível de
renda e o crescimento econômico de diver-
sos países. Mais ainda, estes estudos suge-
rem uma correlação positiva entre o au-
mento da infraestrutura e a distribuição da
renda.
A explicação para este resultado é bastante
simples. A expansão e a qualidade da infra-
estrutura têm efeitos sobre o desempenho
dos investimentos e da produtividade (do ca-
pital e do trabalho). Primeiro, os dispêndios
com infraestrutura promovem o crescimento
econômico por serem considerados bens de
capital (ou seja, não se destinam ao con-
sumo final). Segundo, a infraestrutura é fun-
damental ao prover insumos essenciais para
todas as cadeias produtivas. Assim, a melho-
ria da infraestrutura propicia ganhos de pro-
dutividade em outros setores, com efeitos
multiplicadores sobre o crescimento econô-
mico.
No Brasil, por exemplo, o estudo de Ferreira
e Malliagros (1998) sobre o impacto da in-
fraestrutura no PIB demonstra que há uma
forte relação entre PIB e infraestrutura. Se-
gundo esses autores, o impacto do cresci-
vimento e crescimento. Tais preocupações foram ela-
boradas por Keynes, Harrod, Domar, Kalecki e Kaldor
até o ressurgimento dos modelos de crescimento ba-
seados na função de produção Cobb-Douglas e inspi-
rados no modelo de Solow. A discussão sobre relações
específicas entre gastos públicos com infraestrutura
econômica e crescimento foi revitalizada por Aschauer.

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mento de 1% do capital fixo em infraestru-
tura é da ordem de 0,55% a 0,61% na renda
nacional. Um incremento de 1% no investi-
mento em infraestrutura gera, no curto
prazo, uma variação de 0,39% no PIB.
Por fim, é importante observar que, ao
mesmo tempo em que a globalização trouxe
inúmeros benefícios para as empresas lo-
cais, ela também implicou em novos desa-
fios. Em particular, ela demanda da infraes-
trutura instalada, cada vez mais, não apenas
o atendimento das necessidades básicas de
acesso da população local (telecomunica-
ções, transporte, energia, coleta de esgoto e
abastecimento de água, etc.), mas também
suporte à competitividade das empresas.
Isso ocorre na medida em que os custos de
produção – aí incluídos os da infraestrutura
utilizada – têm impacto sobre o preço final
dos produtos, criando uma elevada correla-
ção entre a competitividade das empresas e
o estoque de infraestrutura instalado.
Evolução Recente da Economia
Brasileira
A evolução recente da economia brasileira é
resumida considerando-se as seguintes vari-
áveis: PIB, investimento, infraestrutura, po-
pulação e urbanização.
PIB
O PIB pode ser estimado sob três óticas: pro-
duto, renda e despesa. Sob a ótica do pro-
duto, ele é igual à produção das unidades re-
sidentes menos o consumo intermediário, ou
seja, o valor adicionado. Sob a ótica da
3. É importante observar que variações aparente-
mente pequenas na taxa de crescimento impactam so-
bremaneira o resultado acumulado em um horizonte
renda, o PIB é a soma dos rendimentos ge-
rados na produção e os impostos indiretos.
Por último, o PIB também pode ser derivado
somando-se o valor dos bens e serviços re-
sultantes da produção das unidades residen-
tes, e disponíveis para uso final.
A Figura 1 apresenta a taxa de crescimento
do PIB real, para o período 1948-2009. Uma
análise destas taxas permite algumas con-
clusões:3
(i) as taxas de crescimento do PIB
são historicamente elevadas, situando-se
acima de 7% ao ano durante o período
1947-1980 (nos últimos trinta anos essas
taxas situaram-se pouco acima de 3% ao
ano); (ii) a taxa média de crescimento apre-
senta flutuação relevante nos diversos sub-
períodos analisados. Ainda mais, na década
de 90 as taxas situaram-se em patamar bas-
tante inferior à média histórica (ao redor de
5% a.a.); (iii) as taxas de crescimento do PIB
real por setor de atividade econômica além
de apresentarem elevada volatilidade tam-
bém são bastante distintas e (iv) no período
recente, o Brasil passou a apresentar taxas
de crescimento mais elevadas, sem dúvida,
decorrentes do sucesso do Plano Real, que
permitiu a estabilização do patamar inflacio-
nário e a expansão dos investimentos e do
emprego.
Investimento
A formação bruta de capital fixo (investi-
mento bruto) é um dos principais componen-
tes da demanda. Um dos efeitos positivos do
investimento é aumentar a capacidade ins-
talada da economia, o que permite um cres-
cimento mais acelerado sem pressões infla-
cionárias.
temporal de 20 anos. Enquanto que o PIB cresce ape-
nas 22% a partir de uma taxa de 1% a.a., ele acumula
um crescimento superior à 160% quando a taxa é de
5% a.a.

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Um dos desafios para o crescimento susten-
tado de longo prazo é o aumento da partici-
pação do investimento no PIB. Este desafio
é ainda maior quando se considera o nível
médio da renda per capita e a sua distribui-
ção pessoal e regional
A Figura 2 apresenta a participação da for-
mação bruta de capital fixo no PIB, para o
período 1948-2009 (para este último ano, a
participação é estimada). A taxa de investi-
mento como percentagem do PIB corrente
variou entre 12 e 27% no período 1948-
2009. Sem dúvida, as flutuações observadas
nesta taxa estão associadas aos vários Pla-
nos econômicos que tentaram estabilizar a
inflação, às crises financeiras internacionais,
à crise fiscal,4
ao comportamento das taxas
de juros de juros domésticas e, por fim, à ca-
pacidade de poupança do País.
A partir da década de 1980, os investimen-
tos em infraestrutura reduziram-se significa-
tivamente no Brasil e o efeito dessa redução
pode ter sido queda na lucratividade e na
competitividade das empresas, o que levou à
redução dos investimentos privados e à
queda do PIB.
Mesmo a partir do Plano Real, o Brasil apre-
senta uma baixa taxa de investimento: após
registrar uma participação de 18,3% do pro-
duto interno em 1995, a taxa sempre ficou
abaixo de 18%, quando calculada sobre va-
lores correntes. Esta tendência piorou ainda
mais com a recente revisão das contas naci-
onais (cuja principal mudança foi a elevação
do tamanho do consumo nacional e, conse-
quentemente, do PIB).
4. Segundo Biasoto e Afonso (2007), a crise fiscal
teve as seguintes características: (i) indeterminação
sobre o papel do Estado, questões fiscais e eficiência
alocativa; (ii) dependência crescente do endividamento
de curto prazo; (iii) ajuste combinou aumento da carga
A situação é ainda pior quando esta taxa é
expressa a preços constantes: desde 1999,
a taxa de investimento não alcança 17% do
PIB, em valores do ano anterior. A discrepân-
cia entre essas duas séries decorre do fato
de que o aumento do custo de investimento
tem superado (e muito) a elevação do custo
de vida no período mais recente.
A partir de 2007 se observa um processo ge-
neralizado de crescimento do investimento
na economia brasileira, o qual foi iniciado no
setor industrial. Setores ligados à infraestru-
tura ganharam maior importância, que foi re-
afirmada com o lançamento do Programa de
Aceleração do Crescimento - PAC, no início
de 2007.
Ainda assim, segundo dados da Organização
para Cooperação e Desenvolvimento Econô-
mico - OCDE, entre as maiores economias
mundiais, o Brasil é o que apresenta a menor
taxa de investimento em relação ao PIB.
A Tabela 1 apresenta a taxa investimento,
em relação ao PIB, para países seleciona-
dos.
Infraestrutura
A desconcentração industrial esteve intima-
mente ligada à presença de infraestrutura,
num processo que Diniz (1993) chamou de
desenvolvimento poligonal. Pacheco (1999)
descreveu o processo de crescimento como
ilhas de desenvolvimento, já que as poucas
áreas não-estagnadas do País estavam me-
lhor servidas de infraestrutura. Neste cenário
tributária e elevação do gasto público global; (iv) inves-
timento público foi travado e (v) formato do ajuste al-
terou a relação entre a evolução da demanda e a ca-
pacidade produtiva.

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de desenvolvimento histórico os desafios im-
postos à expansão da infraestrutura no Brasil
são imensos.
Sousa (2002) concluiu que os gastos públi-
cos em infraestrutura são um dos principais
fatores explicativos da localização da indús-
tria brasileira nos anos 1970 e 1980, à
frente de outros indicadores convencionais,
tais como potencial de mercado, subsídios e
níveis educacionais. Este poder de atração
gera, regionalmente, desequilíbrios que po-
dem ser interpretados também numa pers-
pectiva histórica a partir de uma relação
complexa entre as primeiras atividades eco-
nômicas e as interações com a demanda de
infraestrutura pública nacional.
Os impactos da infraestrutura para as regiões
mais ricas e mais pobres do Brasil foram
analisados por Silva e Fortunato (2007). Em
resumo, eles concluíram que a queda no vo-
lume de investimentos em infraestrutura nas
últimas décadas, associadas às demais mu-
danças trazidas pelo processo de abertura
econômica, reforçou as assimetrias regionais
tanto em termos econômicos quanto sociais.
Domingues et al. (2007) também concluí-
ram que "as carências no investimento em
infraestrutura parecem acentuar as condi-
ções de continuidade das desigualdades so-
ciais e espaciais, que se manifestaram de
forma intra e inter-regional na economia bra-
sileira. A característica concentradora do
crescimento brasileiro proporcionou, histori-
camente, a formação de uma sociedade com
5. Apesar de mitigados, este desafio ainda perma-
nece, ou seja, as condições de financiamento ainda
são importantes na determinação da dinâmica dos in-
vestimentos em infraestrutura.
6. No setor elétrico, o apagão de 2001/2002 cha-
mou atenção para o nível dos investimentos setoriais.
O mesmo aconteceu com o setor de transporte aéreo
e marítimo (portos), que também apresenta uma ex-
pansão relativamente maior da demanda em relação à
um dos maiores índices mundiais de desi-
gualdade."
Um outro desafio diz respeito aos recursos
para a expansão da infraestrutura. Até recen-
temente, uma das explicações mais aceitas
para a limitação destes recursos era a pro-
longada crise fiscal do Estado brasileiro. Uma
outra explicação era o elevado custo dos fi-
nanciamentos (ou mesmo a sua escassez,
no caso daqueles que demandam maiores
prazos e volume).5
Com o objetivo de compensar esta limitação,
o governo incentivou a participação da inici-
ativa privada, através de programas de de-
sestatização e de concessão de serviços pú-
blicos, de âmbito federal e estaduais.
Mesmo com a expansão observada nos in-
vestimentos e com o aumento da oferta,
ainda assim, diversos setores ainda apresen-
tam gargalos estruturais relevantes.6
É aceito que estes investimentos privados fo-
ram insuficientes para atender a demanda,
por diversos motivos, dentre eles: (i) ordena-
mento jurídico e arcabouço regulatório restri-
tivos, particularmente nos casos dos setores
objeto de concessão pública, (ii) efeitos das
sucessivas crises econômicas (México, su-
deste asiático, Rússia, Argentina e o próprio
Brasil) a partir dos anos 1980, que prejudi-
caram o planejamento de longo prazo das
empresas privadas, (iii) foco da política pú-
blica era a estabilização da taxa de inflação,
com baixa articulação de planos de desen-
volvimento e de expansão da infraestrutura e
oferta. No setor de transporte rodoviário é indiscutível
a deterioração das malhas, que não foi solucionada
mesmo com a retomada do programa de concessão.
Por fim, no setor de saneamento e de abastecimento
de água, as condições de oferta são terríveis, particu-
larmente nas cidades e regiões menos desenvolvidas
do país.

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(iv) limitação dos mecanismos (acesso,
custo e prazos) de financiamento para as
empresas brasileiras.
Dados recentes mostram uma mudança sig-
nificativa na composição do investimento: a
participação da União e das empresas esta-
tais federais apresentam crescimento rele-
vante nos últimos anos.
Em 2008 estes investimentos foram de R$
77 bi, ou 13,7% do total de R$ 561 bilhões.
Em 2009, a expectativa é que tenham res-
pondido por aproximadamente 20% do total
investido, correspondendo à R$ 100,5 bi.
A decomposição destes investimentos tam-
bém mostra um outro resultado importante:
a crescente participação do Grupo Petrobras,
que responde por 2,0% do total.
A Tabela 2 apresenta a evolução do investi-
mento da União e das empresas estatais fe-
derais, para o período 2000-2009, em rela-
ção ao PIB (para este último ano, a taxa é
estimada).
A Figura 3 mostra a evolução desta partici-
pação). Por fim, é importante observar que,
em comparação a outros países emergentes
e, particularmente, aqueles que formam o
chamado BRIC, o Brasil possui uma clara
desvantagem. Por exemplo, a China tem in-
vestido aproximadamente 20% do PIB em in-
fraestrutura, enquanto que a Índia tem apli-
cado anualmente cerca de 6%. Na América
Latina, e no Brasil, a estimativa é de que o
dispêndio em infraestrutura é inferior à 2%
do PIB.
População e Urbanização
Ao mesmo tempo em que os investimentos
e o PIB praticamente estagnaram-se, a po-
pulação residente cresceu, assim como o
grau de urbanização. Desde 1940, a popula-
ção aumentou mais de cinco vezes, atin-
gindo 170 milhões no censo de 2000, o nú-
mero de municípios multiplicou-se por quatro
no mesmo período e o grau de urbanização
elevou-se de 31% em 1940 para mais de
80%.
Uma avaliação do processo de urbanização
do país permite inúmeras conclusões, dentre
elas, que o crescimento das aglomerações
metropolitanas foi intenso, assim como a
multiplicação do número de centros urbanos
isolados (mais de 100 mil habitantes) em di-
versas macrorregiões e a proliferação e/ou
expansão de pequenas e médias cidades.
Nesse ambiente, a oferta de infraestrutura é
fundamental para se assegurar o cresci-
mento sustentado das cidades e regiões bra-
sileiras.
Perspectivas
Todo processo de desenvolvimento sustentá-
vel apresenta dimensões que devem ser con-
sideradas na elaboração de um plano estra-
tégico de desenvolvimento nacional.
Em resumo, o desafio do Brasil é crescer de
forma sustentada e melhorar a qualidade do
crescimento. É preciso gerar maior bem-es-
tar para a população, implicando numa me-
lhora da qualidade de vida e trabalho. Os au-
mentos de renda per capita devem aumentar
o poder de bem-estar, principalmente para
as camadas mais pobres da população.
O conceito de qualidade também deve estar
associado à distribuição da renda e na alo-
cação dos gastos públicos. A qualidade do
crescimento deve também estar centrada no
ambiente produtivo e no processo de trans-
formação de insumos. É preciso eliminar a

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pobreza absoluta e reduzir o grau de desi-
gualdade social.
O crescimento também pressupõe a introdu-
ção de inovações tecnológicas e organizaci-
onais no ambiente de trabalho e no processo
produtivo.
As políticas públicas devem ser mais objeti-
vas e eficientes. O governo deve minimizar os
desperdícios dos recursos e aumentar a efi-
cácia dos gastos. Por fim, é preciso moder-
nizar as instituições públicas e as formas de
se organizar a ação do Estado.
A abertura de setores importantes à iniciativa
privada tem ampliado as possibilidades alter-
nativas de financiamentos. No recente con-
texto de operação e financiamento da expan-
são da infraestrutura, a definição das políti-
cas tarifárias passa a ser elemento impor-
tante.
Em todos os setores está em foco a reorga-
nização dos mercados, das estruturas de
prestação dos serviços, das formas de con-
corrência e das relações entre mercado e po-
der público.
Um importante desafio regulatório diz res-
peito à transição dos sistemas atuais para
novas estruturas. A consolidação do marco
regulatório deverá se dar em paralelo e em
sintonia com a consolidação de um novo re-
gime contratual para a provisão dos serviços
de infraestrutura. É fundamental que este
marco considere o acesso ao serviço pela
população mais pobre. Por fim, essas mu-
danças setoriais terão reflexos importantes
para a concepção e implementação das pró-
prias políticas públicas.
Copa do Mundo e Olimpíadas
Em maio de 2009, a Fifa anunciou que Belo
Horizonte, Brasília, Cuiabá, Curitiba, Forta-
leza, Manaus, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio
de Janeiro, São Paulo e Salvador foram es-
colhidas como cidades sede da Copa do
Mundo de 2014. Sediar a Copa significa hos-
pedar 32 equipes e suas comitivas durante
um mês e criar estrutura para a realização de
64 partidas, que serão transmitidas pra todo
do mundo, no maior evento midiático do pla-
neta (estima-se que durante a Copa de 2014
cerca de três bilhões de telespectadores as-
sistam às transmissões).
A infraestrutura, juntamente com a segu-
rança, devem ser os maiores desafios para o
sucesso destes dois eventos. Estimativas
ainda preliminares apontam que a Copa de-
mandará investimentos superiores a US$ 5
bilhões de dólares. Os valores para as Olim-
píadas são inferiores – e devem ser reduzidos
por aqueles que serão gastos em 2014 –
mas também são relevantes. Os maiores
gastos com infraestrutura nas cidades onde
acontecerão os jogos compreendem: re-
forma e construção de estádios/vilas olímpi-
cas, obras em rodovias, aeroportos, hospi-
tais e sistemas de telecomunicações.
A realização da Copa e das Olimpíadas é uma
grande oportunidade para antecipar e aden-
sar os investimentos necessários para supe-
rar as carências crônicas das cidades sede,
com efeitos multiplicadores sobre toda a
economia. O grande desafio, para que os in-
vestimentos sejam, de fato, estruturantes, é
não repetir os problemas observados quando
da realização do Pan 2007, no Rio de Ja-
neiro: (i) orçamentos iniciais superados pelos
custos reais; (ii) ajuda emergencial do Estado
para conclusão das obras e (iii) não melhorar
a infraestrutura no entorno dos estádios e
das cidades.

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Mais ainda, o Brasil não pode perder a opor-
tunidade de se valer destes dois eventos
para alavancar a sua projeção no cenário
mundial, para melhorar as condições de
acessibilidade e mobilidade urbanas e para
expandir as condições de acesso a serviços
de saneamento, energia, transporte e tele-
comunicações.
Central de Projetos
Em 25/02/2010, foi anunciado pelo governo
o envio ao Congresso Nacional de um projeto
de lei propondo a criação de um ente res-
ponsável pela elaboração de projetos de in-
fraestrutura de transportes, saneamento e
habitação.
Esta proposta resultou de que uma das mai-
ores dificuldades do governo após o lança-
mento do PAC foi a falta de projetos nas vá-
rias esferas governamentais – estadual, fe-
deral e municipal.7
A ideia básica, segundo comunicado do Mi-
nistério do Planejamento, Orçamento e Ges-
tão é criar uma estrutura dentro deste Minis-
tério do Planejamento com um corpo técnico
voltado para elaboração de projetos de infra-
estrutura.
Apesar da estrutura e o formato jurídico
ainda não estarem decididos, foi adiantado
que a nova entidade não será um órgão exe-
cutor, mas apenas de análise e de elabora-
ção dos projetos. Ela será "uma Central de
Projetos", nos moldes do extinto GEIPOT,
mas com alcance mais amplo, que contem-
ple toda a área de infraestrutura e não só de
7. Segundo o ministro Paulo Bernardo, todos os ní-
veis de governo estavam despreparados e "sem capa-
cidade técnica sequer para analisar projetos, quanto
mais elaborar, depois de anos de restrição fiscal com
ajustes rígidos que encolheram a capacidade do Es-
tado de investir".
transportes, com o objetivo principal de me-
lhorar a qualidade dos projetos de governo.8
Programa de Aceleração do
Crescimento
Em 22/01/2007 o governo federal lançou o
Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC) que prevê corte de impostos e investi-
mentos de R$ 503,9 bilhões até 2010, in-
cluindo recursos do governo federal, estatais
e iniciativa privada, com prioridade para a in-
fraestrutura.
O PAC é um novo modelo de planejamento,
gestão e execução do investimento público.
Sua proposta fundamental é articular proje-
tos de infraestrutura públicos e privados e
medidas institucionais para aumentar o ritmo
de crescimento da economia.
O PAC também é um instrumento de inclu-
são social e de redução das desigualdades
regionais. A expectativa é que suas ações e
obras gerem empregos que garantam renda
e consumo para os brasileiros.
O principal objetivo do Programa é promover
a aceleração do crescimento econômico, o
aumento do emprego e a melhoria das con-
dições de vida da população brasileira. Ou-
tros objetivos são: (i) eliminar os principais
gargalos que limitam o crescimento da eco-
nomia; (ii) reduzir os custos; (iii) aumentar a
produtividade das empresas; (iv) estimular o
aumento do investimento privado e (v) redu-
zir as desigualdades regionais.
8. O GEIPOT foi criado em 1965 e, posteriormente,
transformado em Empresa Brasileira de Planejamento
de Transportes. No início de 2002, com a criação do
DNIT, o órgão entrou em processo de liquidação que
se estendeu até 2008 quando uma lei determinou, fi-
nalmente, a sua extinção e a transferência do seu qua-
dro funcional para a VALEC.

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O PAC engloba um conjunto de medidas des-
tinadas a desonerar e incentivar a iniciativa
privada, aumentar os investimentos públicos
e aperfeiçoar a política fiscal, por meio da re-
moção de obstáculos (burocráticos, adminis-
trativos, normativos, jurídicos e legislativos)
que emperram o desenvolvimento e cresci-
mento do País.
As medidas foram divididas em cinco blocos:
investimento em infraestrutura, estímulo ao
crédito e ao financiamento, melhora do am-
biente de investimento, desoneração e aper-
feiçoamento do sistema tributário, e medidas
fiscais de longo prazo.
Os investimentos em infraestrutura, que to-
talizam R$ 503,9 bilhões, estão organizados
em três grandes eixos: infraestrutura logís-
tica, infraestrutura energética e infraestru-
tura social e urbana. A Tabela 3 detalha a
previsão de investimentos em infraestrutura
para o quadriênio do Programa (2007 a
2010), por eixo e por Região Administrativa.
A prestação de contas do PAC é feita através
de balanços quadrimestrais. É um relatório
com a avaliação do andamento do Programa
em seus principais aspectos e acompanha-
mento da execução das obras monitoradas.
Estes balanços, em diversas oportunidades,
foram objeto de críticas.
A execução do PAC teve efeitos importantes
sobre o PIB dos últimos dois anos – particu-
larmente em face da retração dos investi-
mentos privados, em decorrência da crise
econômica mundial –, mas muito inferiores
ao esperado (e mesmo inferiores aqueles as-
sociados aos gastos correntes): atrasos no
cronograma de várias obras acabaram por li-
mitar os efeitos multiplicadores destes inves-
timentos. Estes atrasos decorreram, princi-
palmente, de problemas de gestão e da en-
xurrada de ações judiciais (desapropriação,
licenciamento ambiental, leilões de conces-
são, etc.) contra obras do Programa.
Financiamento da Infraestrutura
Em função do seu papel estratégico na dinâ-
mica de qualquer sistema econômico, os in-
vestimentos em infraestrutura desempe-
nham papel central no processo de desen-
volvimento econômico. Dadas as suas espe-
cificidades – elevadas necessidades de
aporte de capital, ativos do tipo sunk (espe-
cíficos e irreversíveis e, portanto, sujeitos à
hold up), longo tempo de maturação, seja na
fase de construção como na recuperação fi-
nanceira dos investimentos durante a opera-
ção, e mercados com características mono-
polísticas – a viabilização desses projetos é
elemento chave em qualquer estratégia de
desenvolvimento sustentado.
Em muitos países em desenvolvimento, caso
do Brasil, a oferta de financiamento de longo
prazo é bastante baixa, seja devido à insufi-
ciência da poupança doméstica, seja em
função da instabilidade política que, em mo-
mentos particulares, impacta o ambiente
macroeconômico. Além disso, os mercados
financeiros e de capitais são, via de regra,
pouco desenvolvidos, encontrando dificulda-
des em prover o serviço de intermediação
adequado para essa situação. Por isso, a
questão do financiamento de empreendi-
mentos de infraestrutura torna-se crítica.
Ademais destas dificuldades, surgem duas
outras, associadas, primeiro, aos imperativos
da LRF e dos critérios de contabilização de
investimentos realizados por entes públicos
e, segundo, à metodologia geralmente utili-
zada no cálculo da rentabilidade destes pro-
jetos.

10. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 10
O financiamento dos investimentos em infra-
estrutura, ao longo das últimas décadas,
deu-se basicamente, com recursos fiscais,
endividamento externo e, em alguns casos,
com recursos próprios setoriais.
Embora o BNDES venha assumindo o papel
de promotor das novas iniciativas, financi-
ando algumas concessionárias privadas, a
magnitude dos investimentos previstos deve
requerer participação maior dos bancos pri-
vados.
Limites do Endividamento Público
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Com-
plementar n° 101, de 04/05/2000), integra
o conjunto de medidas do Programa de Es-
tabilidade Fiscal (PEF), e tem como objetivo
a redução do déficit e a estabilização do
montante da dívida pública em relação ao
PIB.
Apesar da singular importância da LRF para
a construção de boas práticas de governança
pública na gestão das finanças dos entes fe-
derativos, a real situação dos Estados e mu-
nicípios na data da sua adoção, e desde en-
tão, acabou por implicar na impossibilidade
de se expandir a infraestrutura nacional no
momento em que a retomada do processo
de desenvolvimento econômico mostra-se
crucial.
Uma das questões mais importantes no âm-
bito da necessária retomada dos investimen-
tos públicos refere-se à sua contabilização e
aos limites impostos pelo atual ordenamento
econômico e jurídico do País.
9. Conceitos: (i) Necessidades de Financiamento do
setor público (NFSP) (conceito nominal): resultado da
variação da dívida fiscal líquida; (ii) Necessidades de
financiamento do setor público (conceito operacional):
diferença entre as NFSP nominais e a atualização mo-
netária incidente sobre a dívida líquida do setor público
e (iii) Necessidades de Financiamento do Setor Público
Em síntese, as limitações impostas pela
atual política fiscal (obtenção de superávits
primários e redução da razão dívida/PIB), jun-
tamente com os critérios de contabilização
dos investimentos públicos na chamada Ne-
cessidades de Financiamento do Setor Pú-
blico (NFS), contribuem para limitar profun-
damente a capacidade de implantação de
projetos de infraestrutura.9
É preciso que se busquem alternativas. Uma
possibilidade, por exemplo, consistiria na
adoção de uma golden rule (regra de ouro)
que permite ao governo tomar empréstimos
com o objetivo exclusivo de financiar o inves-
timento público, ao mesmo tempo em que
estabelece que as despesas de custeio serão
pagas com as receitas correntes. A introdu-
ção de uma regra deste tipo excluiria o inves-
timento público de qualquer dispositivo que
tivesse por objetivo limitar o tamanho do dé-
ficit fiscal.
O principal argumento a favor desta regra
fundamenta-se na percepção de que este in-
vestimento é diferente de outras “despesas”
públicas. Em particular, ao contrário do cus-
teio, ele tem o potencial de aumentar o es-
toque de capital da economia e, daí, aumen-
tar o seu produto potencial. Mais ainda, pro-
jetos de investimento público com taxa social
de retorno maior ou igual do que o custo de
capital para o governo são economicamente
viáveis e socialmente desejáveis.10
(conceito primário): diferença entre as NFSP no con-
ceito nominal e as despesas de juros nominais inciden-
tes sobre a dívida líquida do setor público, calculadas
pelo critério de competência e descontada a receita de
juros relativa à aplicação das reservas internacionais.
10. A Inglaterra adota uma regra desse tipo.

11. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 11
Parcerias Público-Privadas
A Lei n° 11.079, de 30/12/2004, instituiu as
Parcerias Público-Privadas. Seu objetivo prin-
cipal é viabilizar a implantação de investi-
mentos em infraestrutura. As PPP têm sido
aplicadas com sucesso em diversos países,
como África do Sul, Chile, Inglaterra, Irlanda,
México e Portugal, por exemplo.
Em geral, as diretrizes da PPP são as seguin-
tes: (i) eficiência no cumprimento das mis-
sões de Estado e no emprego dos recursos
da sociedade; (ii) respeito aos interesses e
direitos dos destinatários dos serviços e dos
entes privados incumbidos da sua execução;
(iii) indelegabilidade das funções de regula-
ção, jurisdicional e do exercício de poder de
política; (iv) responsabilidade fiscal na cele-
bração e execução das parcerias; (v) trans-
parência dos procedimentos e das decisões;
(vi) repartição dos riscos de acordo com a
capacidade dos partícipes em gerenciá-los e
(vii) sustentabilidade financeira e vantagens
socioeconômicas do projeto de parceria.
Apesar do modelo brasileiro de PPP seguir a
prática internacional, ele traz especificidades
relevantes. Dentre elas, como consequência
das críticas formuladas ao projeto inicial, a
Lei finalmente aprovada atrelou o conceito
de PPP ao de concessão, conforme elabo-
rado na Lei n° 8987/1995. Com isto, definiu
claramente o âmbito de aplicação de cada
uma delas.
As principais restrições previstas para a apli-
cação das PPP consistem no estabeleci-
mento de um valor mínimo para o projeto (R$
11. O art. 241, com a redação dada pelo art. 24 da
Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998, dispõe
que: "A União, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
nicípios disciplinarão por meio de lei os consórcios pú-
20 milhões) e o limite de 1% da receita cor-
rente líquida dos Estados, Municípios e Dis-
trito Federal para projetos de parceria. Esta
limitação busca evitar o rápido endivida-
mento que sucessivos contratos PPP possam
gerar, além de comprometer todo o orça-
mento de investimento por um longo período
(já que o contrato pode durar até 35 anos).
O fato é que tais dispositivos, ao zelar pela
responsabilidade fiscal, afastaram vários mu-
nicípios da possibilidade de se utilizar desta
ferramenta. Mesmo para entes com um
grande orçamento de investimento, os limi-
tes são bastante restritivos.
Consórcios Públicos
A possibilidade de formação de consórcios
públicos foi definida pela Lei n° 11.107, de
06/04/2005, que regulamenta o artigo 241
da Constituição Federal, introduzindo instru-
mentos e mecanismos de cooperação entre
os entes federativos para a realização de ob-
jetivos de interesse comum.11
Conforme disposto na lei, o consórcio público
é constituído por contrato, cuja celebração
dependerá da ratificação, mediante lei, de
um protocolo de intenções dos entes consor-
ciados, que deverá explicitar, entre outras
coisas, quais as competências cujo exercício
se transferiu ao consórcio público, os servi-
ços públicos objeto da gestão associada e a
área em que estes serão prestados, a auto-
rização para licitar ou outorgar concessão,
permissão ou autorização da prestação dos
serviços públicos. A personalidade jurídica é
de direito público, no caso de se constituir
associação pública, mediante a edição da lei
blicos e os convênios de corporação entre os entes fe-
derados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à conti-
nuidade dos serviços transferidos".

12. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 12
que ratifica o protocolo de intenções, inte-
grando assim a administração indireta de to-
dos os entes da federação consorciados.
Esses consórcios podem vir a ser um dos
mais importantes instrumentos para se via-
bilizar investimentos em infraestrutura.12
Fundos de Pensão
Desde 2002, o patrimônio dos fundos de
pensão do Brasil mais do que triplicou, atin-
gindo R$ 482 bi ao final de 2009. Este pa-
trimônio está bastante concentrado: os três
maiores fundos – Previ (Banco do Brasil),
Funcef (Caixa Econômica Federal) e Petros
(Petrobras) – tem uma participação de 44%
do total.13
Com a estabilização da inflação e a redução
da taxa básica de juros (SELIC), a estratégia
de investimento destes fundos sofreu uma
mudança relevante e deve continuar na sua
atual trajetória, de deslocamento da renda
fixa para a variável (apesar das limitações re-
gulatórias impostas sobre eles). Em resumo,
a redução dos juros tornou mais desafiadora
o cumprimento da meta atuarial de cada um
destes fundos de pensão.
No entanto, mais importante do que o reba-
lanceamento do portfólio destes fundos, é a
cada vez mais provável redefinição do seu
papel institucional como importantes financi-
adores da infraestrutura nacional.
12. Como exemplo de consórcio, o governo federal,
por intermédio do Ministério das Cidades, e do Piauí,
mais 36 prefeituras do Sul daquele Estado assinaram
em 06/06/2005, o Protocolo de Intenções para a
constituição do primeiro consórcio público constituído
com base na Lei de Consórcios Públicos. O consórcio
foi criado para levar água potável aos moradores da-
queles municípios. O investimento previsto é de R$ 10
milhões, sendo que a União entrará com 90% dos re-
cursos e o Piauí com 10%.
Inúmeros projetos de infraestrutura (trem de
alta velocidade, usinas hidrelétricas, pré-sal),
além dos investimentos necessários para a
realização da Copa do Mundo e das Olimpía-
das são, sem dúvida, oportunidades bas-
tante atrativas.
Na decisão de participação nestes projetos,
dadas as particularidades dos recursos que
podem ser aportados, com certeza um dos
principais desafios será a adoção de uma es-
trutura de governança que blinde estes fun-
dos de ingerências estranhas ao seu negó-
cio.
BNDES
O agente mais importante na manutenção de
níveis elevados de investimento é o BNDES.
Esta instituição tem um papel estratégico
cada vez mais relevante no financiamento da
infraestrutura nacional e deve continuar a tê-
lo nos próximos anos, principalmente no
caso de as condições de acesso ao mercado
de capitais privados permanecerem restriti-
vas por um período mais longo.
Em um estudo recente, Borça Jr. e Qua-
resma (2010) observaram que "o BNDES é
o principal banco financiador dos investimen-
tos de longo prazo da indústria e da infraes-
trutura no Brasil. Por esse motivo, possui re-
lacionamento estável com a maior parte das
empresas relevantes desses segmentos,
acompanhando de forma permanente as
13. A Previ, com patrimônio de R$ 133,3 bi, possui
participações diretas na Vale, Banco do Brasil, Neoe-
nergia, CPFL, Oi, Klabin, Brasil Foods, ALL, 521 Parti-
cipações e Invepar. A Petros, com patrimônio de R$
44,1 bi, participa da Brasil Foods, ALL, CPFL, Invepar,
Iguatemi, Lupatec, Login, JBS e Vale. Já a Funcef, com
patrimônio de R$ 36,6 bi, participa da ALL, Invepar e
Vale.

13. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 13
tendências dos diferentes mercados. Seu ca-
ráter de banco de desenvolvimento faz com
que as empresas o percebam como um par-
ceiro estratégico, possibilitando maior com-
partilhamento de informações. Por força de
sua posição, o BNDES é um locus impor-
tante que reúne um rico conjunto de infor-
mações sobre os horizontes dos investimen-
tos produtivos no Brasil."
Estes autores analisaram as perspectivas de
investimento em infraestrutura para o perí-
odo 2010-2013. Os valores encontrados
atingem o montante de R$ 274 bilhões, com
um crescimento acumulado de 37,3% frente
ao período 2005-2008.
A análise compreendeu os seguintes setores:
energia elétrica, telecomunicações, sanea-
mento e logística (rodovias, ferrovias e por-
tos).14
Esses setores são bastante represen-
tativos, uma vez que, conforme estimativas
do BNDES, responderam por 95% o total dos
investimentos em infraestrutura em 2008. A
Tabela 4 resume o montante dos investimen-
tos identificados por setor de atividade.
Em relação ao período anterior (2005-2008)
as variações, por setor são as seguintes:
energia elétrica (35,7%), telecomunicações
(0,8%), saneamento (77,1%), rodovias
(45,4%), ferrovias (81,7%) e portos
(37,3%). É importante observar que o estudo
não estimou a participação do setor público
(financiamento) no total dos investimentos.
Por fim, Borça Jr. E Quaresma (2010) con-
cluíram, com outros estudos anteriores, que
esses investimentos "[...] são fortemente in-
fluenciadas pelas políticas públicas e defini-
ções do marco regulatório". A Tabela 5 re-
sume os fatores críticos e as perspectivas
14. Os principais projetos são os seguintes: (i) Usina
Santo Antônio (R$ 13,5 bi), (ii) Usina Jirau (R$ 10 bi),
para cada um dos setores que foram identi-
ficados no estudo do BNDES.
Conclusões
Após duas décadas de baixo desenvolvi-
mento econômico, o Brasil voltou a crescer
a taxas razoáveis, impulsionado pelo mer-
cado mundial. Para garantir a sustentabili-
dade dessa nova fase econômica, é urgente
o planejamento e a expansão da infraestru-
tura.
De fato, a expansão dos investimentos em
infraestrutura é condição necessária para a
retomada do processo de desenvolvimento
sustentável do país. Assim, ela deve contri-
buir para a redução das disparidades sociais.
A ausência ou insuficiência de infraestrutura
reduz o poder de compra da população – par-
ticularmente daquela situada em cidades
médias e pequenas –, o que estimula migra-
ções para as regiões metropolitanas, contri-
buindo para a formação de um círculo vici-
oso.
Assim, as políticas de desenvolvimento ur-
bano devem se voltar à criação de estruturas
de comunicação, transporte, energia, sane-
amento básico, moradia popular e rede de
serviços básica, particularmente para a po-
pulação de renda mais baixa.
A Figura 4 aponta, em resumo, os novos ei-
xos de desenvolvimento da infraestrutura e
da atividade agropecuária nacional. Estes ei-
xos irão, em curto espaço de tempo, redefinir
a dinâmica espacial das principais cidades e
regiões brasileiras.
(iii) Usina Belo Monte (R$ 20 bi), (iv) trem de alta ve-
locidade (R$ 34,6 bi) e (v) Transnordestina (R$ 5,4 bi).

14. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 14
A criação do PAC resgatou o debate sobre os
efeitos dos investimentos em infraestrutura
(públicos e privados) sobre o crescimento
econômico. Apesar das suas deficiências –
particularmente de cumprimento de prazo –
ele é uma importante referência na redefini-
ção do sistema de planejamento nacional,
além de ter efeitos multiplicadores sobre a
demanda agregada.
As condições de financiamento e de univer-
salização dos serviços devem ser objeto de
políticas públicas específicas. Em particular,
é importante operacionalizar alguns meca-
nismos que estão disponíveis e que, por mo-
tivos diversos, ainda não estão contribuindo
para a alavancagem dos investimentos em
infraestrutura.
Por fim, é importante ressaltar que o BNDES
deve continuar a ter um papel relevante no
financiamento da expansão do investimento
– público e privado – e, particularmente, da
infraestrutura nacional. No entanto, é pre-
ciso avaliar (i) os impactos dos aportes de
capital pelo Tesouro Nacional no Banco, (ii)
as condições de financiamento, em particu-
lar, as taxas de juros cobradas e a exposição
em investimentos do tipo greenfield e (iii) os
eventuais impactos de crowding out sobre os
financiamentos privados.
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 16
Figura 1 - Taxa de crescimento do PIB real (%)
Fonte: IBGE.
Figura 2 - Formação bruta de capital fixo em relação ao PIB (%)
Fonte: IBGE.

17. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 17
Figura 3 - Participação da União e das estatais federais no investimento total (% do PIB)
Fonte: Secretaria de Política Econômica – MF.
Figura 4 – Eixos de desenvolvimento

18. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 18
Fonte: IBGE; análise Delta Economics & Finance.
Tabela 1 - Taxa de investimento, em % do PIB (2007)
China 40,0
Índia 33,8
Japão 23,2
Canadá 22,6
França 21,5
Rússia 21,1
Itália 21,1
Alemanha 18,7
EUA 18,4
Reino Unido 17,8
Brasil 15,7
Fonte: OECD

19. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 19
Tabela 2 - Investimentos da União e das estatais federais (% do PIB)
Tabela 3 - Previsão de investimentos em infraestrutura para o quadriênio do PAC,
por eixo e região econômica
Tabela 4 - Investimentos mapeados em infraestrutura 2010-2013
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Governo central 0,75 0,77 0,83 0,31 0,47 0,48 0,64 0,72 0,87 1,03
Empresas estatais 0,84 0,98 1,27 1,28 1,24 1,31 1,38 1,50 1,77 2,28
Setor produtivo 0,73 0,89 1,19 1,20 1,17 1,25 1,34 1,46 1,72 2,22
grupo Petrobras 0,51 0,65 0,90 1,00 1,00 1,06 1,16 1,30 1,56 2,01
grupo Eletrobras 0,18 0,20 0,23 0,17 0,15 0,15 0,14 0,12 0,12 0,17
demais 0,05 0,05 0,06 0,03 0,02 0,04 0,05 0,04 0,03 0,05
Setor financeiro 0,11 0,08 0,08 0,08 0,07 0,06 0,04 0,04 0,06 0,06
Total 1,59 1,75 2,10 1,59 1,71 1,79 2,03 2,22 2,64 3,31
Fonte: Secretaria de Política Econômica, MF
Logística Energia Social e urgana Total %
Norte 6,3 32,7 11,9 50,9 10,10
Nordeste 7,4 29,3 43,7 80,4 15,96
Sudeste 7,9 80,8 41,8 130,5 25,90
Sul 4,5 18,7 14,3 37,5 7,44
Centro-Oeste 3,8 11,6 8,7 24,1 4,78
Subtotal 29,9 173,1 120,4 323,4 64,18
Nacional 28,4 101,7 50,4 180,5 35,82
Total 58,3 274,8 170,8 503,9 100,00
Fonte: governo federal
Setores R$ bilhões %
Energia elétrica 92 33,6
Telecomunicações 67 24,5
Saneamento 39 14,2
Ferrovias 29 10,6
Tansp. rodoviário 33 12,0
Portos 14 5,1
Infraestrutura 274 100,0

20. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 20
Tabela 5 – Fatores críticos e perspectivas dos investimentos em infraestrutura
Setores Fatores críticos Perspectivas Investimentos
(2010-2013) - R$ bilhões
Portos e transpote rodoviário regulação (concessão ampliação das concessões de rodovias;
incentivos ao setor privado através da
consolidação do novo marco regulatório
47
Ferrovia e saneamento dependentes do orçamento fiscal fontes público/privadas adequadas à
execução e implementação do projeto de
investimento
69
Telecomunicações concorrência investimentos em nichos específicos de
mercado: tecnologia 3G, WIMAX e TV
digital
67
Energia elétrica licenciamentos grandes UHE´s na Região Norte (Jirau,
Santo Antônio e Belo Monte), Usina
Nuclear de Angra III e usinas de energia
eólica
92
Total 275
Fonte: APE/BNDES

21. C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 21
Luiz Nelson Porto Araujo, economista, é sócio-diretor da Delta Economics & Finance. Foi Professor do
Departamento de Planejamento e Análise Econômica da EAESP-FGV e da FCECA da Universidade Macken-
zie.
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