1. O documento apresenta um sumário sobre o tema Direito Administrativo, com 17 capítulos tratando de diversos aspectos como administração pública, descentralização, órgãos públicos, licitação e servidores públicos. 2. Aborda as origens históricas do Direito Administrativo na França no século XIX através da Lei de 1800, embora haja debates sobre continuidade com modelos anteriores. 3. Explica que o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público que rege as atividades

1. DIREITO ADMINISTRATIVO
ÍNDICE (clique no capítulo desejado para ir diretamente até ele)
APRESENTAÇÃO
Direito Administrativo: Noções e Origem Histórica
CAPÍTULO 1
A Administração Pública no Contexto Atual do Estado e do Governo
CAPÍTULO 2
Descentralização na Administração Pública
CAPÍTULO 3
Órgãos Públicos
CAPÍTULO 4
Administração Direta e Indireta
CAPÍTULO 5
Princípios da Administração Pública
CAPÍTULO 6
Poderes Administrativos
CAPÍTULO 7
Licitação
CAPÍTULO 8
Das Sanções adminisrtrativas
CAPÍTULO 9
Servidores Públicos
CAPÍTULO 10
Dos Contratos Bilaterais
CAPÍTULO 11
Das Arras
CAPÍTULO 12
Das Estipulações em Favor de Terceiros
CAPÍTULO 13
Dos Vícios Redibitórios
CAPÍTULO 14
Da Evicção
CAPÍTULO 15
Dos Contratos Aleatórios
CAPÍTULO 16
Poder de Polícia
CAPÍTULO 17
Servidores Públicos
Referências Bibliográficas
APRESENTAÇÃO

2. Direito Administrativo: Noções e Origem Histórica
Para um melhor entendimento sobre o Direito Administrativo, torna-se necessário um rápido
retrospecto em relação às bases doutrinárias e legais que embasam a ação administrativa
estatal.
"Com relação à origem do Direito Administrativo, entendido como o conjunto de normas
legais e princípios que regulam as atividades de Administração Pública, Medauar, 1
através das lições de Zanobini, menciona a Lei nº 28 pluviose do ano VIII (1800) como o
ato que registra o seu nascimento, na França, da era napoleônica."
O que embasa essa afirmação, é o fato de a citada lei ter dado à administração francesa uma
jurisdicidade na sua organização, tornando os seus preceitos obrigatórios no âmbito social. A
referida lei tratava da organização administrativa do Estado francês e também abordava a
maneira de solucionar os eventuais litígios contra a Administração Pública.
No seu aspecto organizativo, são dois os princípios basilares da referida lei:
a) o da hierarquização. Como decorrência do primeiro princípio tem-se, pela primeira vez,
uma divisão clara entre o agente que exerce funções políticas e o funcionário que exerce a
atividade puramente administrativa e que se encontra subordinado àquele. A propósito disso, a
doutrina pátria diferencia o agente público, que é gênero do qual os agentes políticos, os
agentes administrativos (antigamente chamados de funcionários e, após a Constituição de
1988, chamados de servidores), os agentes honoríficos e outros são espécies.
Os agentes políticos caracterizam-se principalmente pela independência de atuação e pelo
poder hierárquico que exercem sobre os agentes administrativos, também chamados
funcionários e, hoje, no Brasil, como já mencionado, servidores públicos.
b) Retomando o aspecto histórico, a justificativa do segundo princípio - o da centralização -
baseava-se na necessidade de abolir a "desordem" que ocorria na França ainda em função dos
efeitos da recente revolução burguesa de 1789. Soma-se a isso a tendência centralizadora de
Napoleão, que visava a um novo modelo de Estado pós-revolucionário, baseado em uma
administração "fortalecida" no sentido do exercício de poder sobre os administrados.
Nesse sentido, a diferença fundamental com o modelo estatal anterior, de cunho absolutista,
seria que, neste, o poder soberano do monarca - vale dizer, do próprio Estado - não estava
sujeito às leis, gozando de prerrogativas discricionárias sem limites (o que, no nosso contexto
atual, seria arbitrariedade, mas, naquela época, por estar legitimada a sua prática, passava a
ser chamado de atuação discricionária).
No contexto napoleônico, no entanto, apesar de haver um poder central fortalecido e com certa
discricionariedade no desempenho das funções administrativas, foram fixados limites legais ao
desempenho dessas funções aos quais nem o soberano estava imune.
Após a edição da citada lei de 1800, assiste-se ao surgimento de diversos manuais e obras
sobre o tema, como a de Romagnosi, na Itália (1814), ou Macarel, na França (1818). Um ano
mais tarde, em 1819, cria-se em Paris a cátedra de Direito Público e Administrativo. 2

3. Dentro dessa visão histórica, o Direito Administrativo parece ter sua origem datada e
apresentar um corte radical com relação à situação histórica anterior ao século XIX. No
entanto, esse entendimento não é pacífico, havendo discrepâncias na doutrina quanto ao fato
de ter havido, com o surgimento do Direito Administrativo no século XIX, uma ruptura total com
o passado. Não obstante esse aspecto, segundo algumas doutrinas, teríamos uma linha de
continuidade e não-ruptura com os modelos administrativos de outras épocas.
Em relação ao primeiro entendimento, temos Prosper Well, 3 afirmando a emergência do
Direito Administrativo "do nada", ou seja, advoga um divisor de águas entre o que se tinha no
Estado Absolutista e o que surge no novo Estado gerado pela Revolução Francesa. Nessa
linha também encontra-se Jean Rivero, que faz menção à obra destrutiva da Revolução
Francesa, pela qual "a quase totalidade da administração do Ancién Regime desaparece.
É pelo menos na aparência, a tabula rasa, a ruptura total com o passado. Subsistem apenas os
corpos administrativos especializados, devido ao seu caráter técnico".4 Retomando as lições
de Medauar, na já citada obra, a autora apresenta-nos a linha de pensamento contrária
(continuidade), por intermédio dos estudos de Jean-Luis Mestre, numa pesquisa historiográfica
de textos medievais e do Antigo Regime, de que também nessas épocas havia uma sujeição
estatal às normas de Direito e afirma que o que ocorreu foram profundas reformas nas relações
entre a Administração e os particulares que culminaram em 1789. Tais reformas contribuíram
para apagar uma longa elaboração de um corpo normativo de caráter administrativo, que foi
desenvolvido entre os séculos XI e XVIII. Para Mestre, as reformas passaram a identificar o
Antigo Regime com o reino do arbítrio administrativo.
A discussão a respeito da ruptura com o passado ou a continuidade com o mesmo, no Direito
Administrativo, não se esgota nesses autores e não apresenta, pelo menos até o presente
momento, uma solução definitiva. No entanto, para os fins desta exposição, basta-nos
observar, como panorama histórico, esses dois posicionamentos doutrinários que teorizam a
respeito das origens do Direito Administrativo.
NOTA IMPORTANTE!!!! Resumo retirado dos ensinamentos do professor
CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart, DIREITO ADMINISTRATIVO – Síntese - 2000
INTRODUÇÃO
1. 1. Ramos do direito. O direito divide-se em direito púbilica e direito privado.
O direito público compõe-se predominantemente de normas imperativas inafastáveis.
O direito privado, ao contrário, compõe-se predominantemente de normas mais flexíveis, que
podem ser modificadas por acordo das partes. O contrato de depósito, por exemplo, é gratuito,
em princípio, mas as partes podem estipular que o depósito seja remunerado.
O direito administrativo, que rege a administração pública, é um dos ramos do direito público.

4. O direito administrativo, que rege a administração pública, é um dos ramos do direito do direito
público.
Os direito administrativo, que rege a administração pública, é um dos ramos do direito público.
Há autores que classificam o direito trabalhista como direito privado.
2. Formação do direito administrativo. Antigamente o direito administrativo
confundia-se com o direito civil. No fim do século XVIII, porém, na França,
passou o direito administrativo a delinear as suas características próprias. O
caráter absolutista dos governos de períodos anteriores não era propício ao
florescimento do direito administrativo, vez que os soberanos não se
submetiam a nenhuma regra, a não ser aos caprichos de sua própria vontade.
Nesse sentido, pode-se dizer que o direito administrativo, é uma conquista dos regimes
republicanos e democráticos, com a sujeição não só do povo, mas também dos governos, a
certas regras gerais.
3. Relação do direito administrativo com a moral. No direito civil procura-se
estabelecer sempre uma distinção nítida entre direito e moral. No direito
administrativo, porém, de certa forma, a moral faz parte do próprio conceito de
legalidade, como se verá adiante, no exame do pricípio da moralidade.
4. Interpretação das normas administrativas. A interpretação das normas
administrativos deve atenter às seguintes regras:
a) a) Os atos administrativos têm presunção de legitimidade, salvo
prova em contrário.
b) b) O interesse público prevalace sobre o interesse individual,
respeitadas as garantias constitucionais.
c) c) A administração pode agir com certa discricionariedade, desde
que observada a legalidade.
5. Fontes do direito administrativo. As fontes do direito administrativo são as
mesmas do direito civil, ou seja, a lei, a doutrina, a jurisprudência, os costumes
e os princípios gerais de direito.
A lei é a norma posta pelo Estado. A doutrina é a lição dos mestres e estudiosos do
direito. A jurisprudência é a interpretação da lei dada pelos tribunais. Os costumes são
práticas habituais, tidas como obrigatórias, que o juiz pode aplicar, na falta de lei sobre
determinado assunto. Os princípios gerais de direito são critérios maiores, às vezes até não
escritos, percebidos pela lógica ou por indução.
CAPÍTULO 1
A Administração Pública no Contexto Atual do Estado e do Governo

5. Para entendermos melhor o que seja Administração Pública, bem como as suas funções,
torna-se necessário contextualizá-la juntamente com dois outros fenômenos que com ela
interagem: Estado e Governo.
1.1 Noção de Estado
Entendemos por Estado o fenômeno sócio-político e histórico que hoje engloba não somente o
Poder Executivo - que, como se verá, é composto pelas atividades governamentais e
administrativas - como também os outros poderes (Legislativo e Judiciário).
Tal fenômeno, ao longo da história, relaciona-se de forma diversificada e muitas vezes
ambígua com o entorno social, porém o que sempre se mantém como característica exclusiva
do Estado e que o diferencia de qualquer outro agrupamento social é que ele mantém, de
forma duradoura, em dado território e população, o monopólio legítimo da força, visando à
eliminação de outras formas de violência que provenham do entorno social, objetivando com
isso a paz social, o interesse público, a igualdade ou o que constar da sua diretriz ideológica.
5 Atualmente, na sua relação com a esfera social, o Estado vincula-se e imbrica-se com ela em
um número cada vez maior de inter-relações, o que acarreta modelos estatais mais ou menos
interventores na ordem social e econômica.
1.2 Formas de Estado
Com relação às formas de Estado que hoje se apresentam no mundo ocidental, basicamente
temos duas: Estados Unitários e Estados Federados.
O Estado Unitário caracteriza-se por apresentar um menor grau de descentralização das suas
unidades político-administrativas, com relação ao poder central, ou seja, o grau de autonomia
destas unidades é menor do que a que se apresenta nos modelos estatais federados.
O Estado Federado, por seu turno, caracteriza-se por apresentar um grau maior de
descentralização entre o poder central e as unidades federadas - portanto, estas apresentarão
um maior grau de autonomia política e administrativa frente ao poder central. É importante
observar que, comparando o Estado Federado com o Estado Unitário, vê-se que não
apresentam diferenças de natureza, e sim de grau, quanto à descentralização e autonomia das
suas esferas.
No caso brasileiro, sabemos que o nosso modelo estatal é federado, ou seja, os entes que
compõem a República Federativa do Brasil (União, Estados-membros, Distrito Federal e
municípios, entes federados pelo disposto no art. 18 da Constituição Federal), por se
constituírem em unidades descentralizadas, apresentam, na visão de Merlin Clève, 6
capacidade de:
a) a) auto-organização, ou seja, capacidade de se auto-organizar de
forma instituída, seja por Constituições Estaduais, no caso dos Estados-membros, ou
Leis Orgânicas, no caso dos municípios e Distrito Federal;
b) b) capacidade de autogoverno, que consiste na possibilidade da
sua população escolher o governante local pelo voto;
c) c) capacidade de autolegislação, que atribui à unidade federada o
poder de, por meio dos seus órgãos competentes, editar suas próprias leis, dentro da
delimitação de competências que a Constituição Federal estatui;

6. d) d) capacidade de auto-administração, que consiste na faculdade do
ente federado de dispor sobre a administração dos seus serviços, assim como sobre
seus agentes públicos, podendo criar os órgãos que julgar necessários e até mesmo
pessoas jurídicas de direito público ou privado com funções administrativas, investindo
nos cargos e contratando para os empregos aqueles agentes que, por disposição
normativa, forem considerados aptos.
1.3 Noção de Administração Pública
Delimitados alguns dos aspectos relevantes do Estado, vejamos agora onde se situa a
Administração Pública.
Podemos definir a Administração Pública como o conjunto de atividades inseridas no âmbito do
Poder Executivo, que exerce as funções burocráticas e organizacionais, no espaço interno
estatal, o que significa que os outros poderes do Estado também apresentam atividade
administrativa; mas deve-se observar, contudo, que o conceito de Administração Pública (com
maiúscula) está ligado primacialmente ao Poder Executivo.
No âmbito externo estatal, ou seja, no espaço ocupado pela sociedade civil, a Administração
Pública caracterizar-se-á pela produção de bens e serviços oferecidos à população, além das
formas de intervenção direta e indireta na ordem econômica e, por outro lado, no exercício do
poder de polícia, que se constitui fundamentalmente nas limitações impostas à liberdade e
propriedade dos cidadãos, regulando-se sempre o exercício deste poder, nos parâmetros da
lei, que, por sua vez, estabelece a moldura jurídica dos direitos e garantias dos cidadãos,
assegurados na Constituição.
É claro que essas atividades, no contexto de Estados cada vez mais complexos em sua
estruturação e funções, não resumem toda a atividade administrativa. Tal fato faz com que
essa atividade possa ser identificada por exclusão com respeito às atividades precípuas dos
poderes Legislativo e Judiciário. Dada função estatal, ao não estar ligada precipuamente às
atividades legislativa ou judiciária, estará ligada ao âmbito administrativo.
1.4 Noção de Governo
No caso do conceito de Governo, podemos defini-lo, em sua acepção mais comum e
contemporânea, como um fenômeno variável e complexo ao longo da história das instituições
políticas. Da mesma forma que o conceito de Administração Pública não temos também, com
relação ao conceito de Governo, uma definição única e exaustiva. Para os fins desta
exposição, Governo será considerado como o aspecto político da atividade exercida no âmbito
do Poder Executivo, ou seja, o aspecto estatal que engloba as decisões de caráter
independente, para a vida da coletividade e visando ao seu futuro.

7. Ainda quando tratamos do tema Governo, devemos atentar a uma tríplice divisão,
considerando: Formas de Governo; Sistemas de Governo e Regimes de Governo. Saliente-
se que, devido às diversas modelações que o Estado sofreu ao longo de sua história, muitas
delas onde a própria figura do Estado se confundia com a sociedade civil e com o governo - por
exemplo, nos modelos absolutistas de Estado do século XVII, ou nos modelos totalitários de
Estado de meados do século XX - esta atual classificação ainda apresenta algumas
incongruências, na qual questões de Estado são classificadas no âmbito do governo e vice-
versa. Entretanto, o nosso atual Ordenamento Jurídico consagra esta classificação (a título de
exemplo, conferir o art. 2º do ADCT da nossa Lei Maior), portanto, vamos a esta classificação.
Art. 2º. No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma
(república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou
presidencialismo) que devem vigorar no País.
1.5 Formas de Governo, Sistemas de Governo e Regimes de Governo
As formas de governo dizem respeito fundamentalmente à maneira de transmissão do poder
político, sendo que ele passa a ser um poder de Estado, sendo atualmente classificadas em
Monarquia e República. A primeira caracteriza-se por determinar a transmissão do poder
político de forma hereditária, e a segunda, pela transmissão por meio do voto (participação do
cidadão), que pode ser universal ou restrito.
Os sistemas de governo, que tratam, principalmente, da maneira de interação entre os poderes
Executivo e Legislativo, são divididos em Parlamentarismo e Presidencialismo. No primeiro
deles, os poderes Executivo e Legislativo encontram-se imbricados nas suas atuações e
responsabilidades, tendo em vista o fato de que a responsabilidade do sucesso ou fracasso
dos planos de governo é compartilhada por ambos os poderes, pois, o Chefe de Governo
(Poder Executivo) em geral é, indicado pelo partido que ganha, majoritariamente, as cadeiras
do Parlamento (Poder Legislativo).
Observe-se ainda que, neste sistema, existe uma divisão entre o Chefe de Governo (Primeiro-
Ministro) e o Chefe de Estado (Presidente, nos modelos parlamentares republicanos, ou
alguém da Realeza, como o Rei ou a Rainha nos modelos parlamentares monárquicos).
No caso do sistema Presidencialista, como é o caso do Brasil, a sua sistemática funciona
exatamente ao contrário do sistema Parlamentarista. Ou seja, no sistema Presidencialista,
estão mais amplamente divididas as atribuições e as responsabilidades entre os poderes
Executivo e Legislativo: o Chefe do Executivo tem a tarefa de implementar e suportar o
sucesso ou fracasso dos planos de governo sem que o Legislativo tenha que arcar diretamente
com as conseqüências disso.
O sistema Presidencialista também se diferencia por apresentar as chefias de Governo e de
Estado, incorporadas em uma só pessoa, necessariamente encarnadas na figura do Presidente
da República.
Observe-se, também, que esse sistema deve apresentar-se, necessariamente, sob a forma
republicana, para poder conciliar um regime democrático com o sistema Presidencialista, o que
não ocorre no Parlamentarismo, pois o Chefe de Governo é eleito pelo voto, e o Chefe de
Estado, pela transmissão hereditária de poder político, no caso do Parlamentarismo
monárquico. Quando se tratar de Parlamentarismo republicano, ambos os chefes serão eleitos
pelo voto do cidadão.

8. No caso dos regimes de governo, eles dizem respeito basicamente à maneira como se exerce
o poder político, que poderá vir do ápice deste poder e impor-se de forma autoritária na base
da sociedade civil, ou, a contrario sensu, derivar da base social e, via representação
parlamentar e executiva (voto, plebiscito, referendum ou iniciativa popular de lei), ser exercido
no ápice do poder estatal.
Dizemos que no primeiro caso estamos diante do regime autocrático de governo (ditaduras ou
modelos totalitários, sejam eles de esquerda ou de direita no espectro ideológico) e, no
segundo, diante de regime democrático cujo grau de abrangência pode ser maior ou menor na
estrutura sócio-política do sistema social.
Comparando os conceitos de Administração Pública e Governo, observamos que ambos estão
vinculados ao Poder Executivo; entretanto, podemos diferenciá-los dizendo que a dimensão
administrativa do Poder Executivo materializa-se nas ações da Administração Pública, e a
dimensão política da atuação deste poder materializa-se nas ações de governo. Ao tratarmos
das funções políticas e administrativas, observaremos melhor as divisões de tarefas que
envolvem essas duas dimensões do Poder Executivo.
CAPÍTULO 2
Descentralização na Administração Pública
Quando tratamos deste tema, percebemos a grande confusão que se estabelece entre os
conceitos de descentralização e desconcentração (conceito a ser desenvolvido no item 3.3),
termos esses que designam situações diversas e que, no entanto, são utilizados
indistintamente para designar uma única situação. Como bem salienta Medauar, 7 o termo
descentralização adquiriu um significado geral para designar todo tipo de
descongestionamento de atuações ou atividades de um órgão central ou matriz para
outros órgãos ou pessoas jurídicas privadas, como no caso do Decreto-Lei nº 200/67,
que promoveu a última reforma da Administração Pública antes da EC nº 19, de 4 de
junho de 1998. Segundo este Decreto-Lei, a descentralização abrange:
a) a) a separação dentro dos quadros da Administração Federal, do nível
de direção do nível de execução;
b) b) a transferência de execução de atividades para unidades federadas;
c) c) a transferência de atividades para a órbita privada mediante contratos
e concessões (art. 10, § 1º, a, b e c).
2.1 Noções, Diferenças e Tipos de Descentralização
A descentralização pressupõe a atribuição de competências a entidades com personalidade
jurídica própria, ou seja, que, por meio dela, criam-se novas pessoas jurídicas com autonomia
e atribuições próprias, e estas, por serem autônomas, apresentam poderes de decisão em
matérias específicas dentro de parâmetros normativos que delimitam até onde se estende a
sua autonomia.

9. Observe-se que a descentralização pressupõe divisão de atribuições entre entidades
autônomas, sendo que tal característica (autonomia) é atributo característico de entidades, já
que elas atuam sob uma espécie de liberdade vigiada dentro de limites legais, por meio de um
sistema de controle ou tutela (a ser analisado mais adiante) e possuem personalidade jurídica
própria. Portanto, descentralização pressupõe divisão de atribuições, autonomia dos entes
descentralizados e personalidade jurídica destes separada do ente central, que estabelece
formas de controle sobre as unidades descentralizadas.
2.2 Descentralização Administrativa e Política
A descentralização é chamada administrativa territorial quando determinada coletividade
geográfica é dotada de personalidade jurídica própria, cabendo aos seus agentes, na esfera
delimitada, a missão de executar a totalidade ou parte dos serviços que interessem àquela
circunscrição; essa forma de descentralização é identificada por Medauar8 como a que ocorre
em países de modelo estatal unitário, como França, Bélgica, Portugal ou Itália, onde são
criadas províncias, departamentos, regiões ou comunas na sua divisão político -
administrativa.
Medauar continua sua explanação, afirmando que, em estados federados como o Brasil, tal
descentralização administrativa territorial é de pouca valia, pois cada Estado-membro é
autônomo no sentido de poder elaborar o próprio direito, sem controle político ou
administrativo exterior, somente nos limites do texto constitucional. Entretanto, entendemos
que esta última forma exemplificada corresponde à descentralização política e não
administrativa, pois poder criar direito novo (via legislação), eleger pelo voto os mandatários
dos poderes Legislativo e Executivo daquela circunscrição (um Estado-membro ou município,
por exemplo) e determinar-se por meio de uma Constituição própria (Constituição Estadual)
são prerrogativas tipicamente políticas e não administrativas.
Estas últimas prerrogativas (administrativas) não pressupõem tais características e, além disso,
devem partir de um pressuposto de neutralidade política, poisa sua atividade (administrativa) é
mais de ordem técnica, nas esferas organizacionais e burocráticas do Estado.
Ainda no aspecto administrativo, temos um tipo de descentralização, chamado de técnico ou
funcional, e que se caracteriza por conferir personalidade jurídica a um ou muitos serviços
públicos especificados a uma determinada unidade política do Estado ou no País como um
todo, sendo que os agentes dessas entidades descentralizadas exercem suas atividades num
regime de liberdade vigiada, ou seja, de forma autônoma.
Em nosso País, o exemplo mais visível desse tipo de descentralização encontra-se na divisão
operada pelo Decreto-Lei nº 200/67, que dividiu a Administração Pública federal em
Administração direta e indireta, tópico que será tratado mais adiante.
2.3 Noção de Desconcentração
A desconcentração, diferentemente da descentralização, consiste em atividade executada
centralizadamente - em dada entidade -, porém dividida em vários órgãos que a compõem,
sendo que esta é desconcentrada a fim de facilitar o desempenho das suas tarefas,
simplificando e acelerando as suas atividades internas.

10. Percebe-se, então, que tal modalidade de divisão ocorre dentro da própria entidade,
estruturada em órgãos que a compõem e lhe conferem a sua dinâmica, sendo que aqui não há
autonomia entre eles e, sim, regra geral, uma relação de cunho hierárquico entre os diversos
órgãos que compõem a entidade desconcentrada.
A fim de tornar mais clara esta explanação, trataremos a seguir da teoria geral do órgão público
(unidade despersonalizada que compõe a entidade) e, posteriormente, da divisão
administrativa entre Administração direta e indireta.
CAPÍTULO 3
Órgãos Públicos
Valemo-nos, para os fins desta exposição, das lições de Hely Lópes Meirelles, 9 que entende
serem os órgãos públicos centros de competência instituídos para o desempenho de
funções estatais, por meio dos seus agentes aos quais sua atuação é imputada, para fins
de responsabilização judicial, que recairá sobre a pessoa jurídica a que pertencem.
Essas unidades (órgãos) possuem funções, cargos e agentes, mas com eles não se
confundem, já que podem ser extintos ou modificados sem que isso afete o órgão. Uma
das características fundamentais dos órgãos é que eles não possuem personalidade jurídica,
ao contrário da entidade que por eles é formada e, por ser assim, o órgão não pode responder
judicialmente por seus atos. Ou seja, falta-lhe capacidade processual; entretanto, a
jurisprudência já pacificou o entendimento de que certos órgãos públicos (independentes e
autônomos, a serem classificados a seguir) possuem esta capacidade quando se tratar de
defesa das suas prerrogativas funcionais, através de mandado de segurança.
É comum em alguns municípios, mandados de segurança impetrados pela Prefeitura (órgão
independente) contra a Câmara Municipal (órgão independente também), alegando que esta foi
além da sua competência e invadiu o espaço de competência da Prefeitura. Entretanto, a regra
geral é a de que a atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles integram. Ainda
segundo Meirelles, não há entre a entidade e seus órgãos relação de representação, mas
imputação, tendo em vista o fato de a atividade do órgão se confundir e identificar com a
da pessoa jurídica. Assim, os atos do órgão são considerados como advindos da pessoa
jurídica que ele integra.
3.1 Classificação dos Órgãos Públicos
No que se refere à posição estatal ocupada, os órgãos podem ser independentes, autônomos,
superiores ou subalternos.
• Órgãos independentes: são assim classificados os originários da Constituição e
representativos dos poderes de Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário). Tais órgãos estão
no ápice da estrutura estatal e são independentes por não estarem subordinados
hierarquicamente a nenhum outro órgão ou poder. Observe-se que o conceito independência
pressupõe uma liberdade de ação ainda mais ampla do que o conceito autonomia (liberdade
vigiada).

11. O conceito de independência, por pressupor um tipo de liberdade não-submetida a nenhum
tipo de comando hierárquico ou de tutela, ressalvada a submissão ao Direito, está mais ligado
à atividade política. São exemplos de órgãos independentes as corporações legislativas
(Congresso Nacional, Senado, Câmara de Deputados), as chefias do Executivo (Presidência
da República, Governadorias de Estado, etc.), os Tribunais Judiciários e juízes singulares.
• Órgãos autônomos: são os que se encontram logo a seguir dos independentes, com
autonomia financeira, administrativa e técnica e funções de planejamento, supervisão e
controle nas sua áreas de competência. São exemplos desses órgãos os ministérios, as
secretarias de estado e de município, a consultoria geral da República, entre outros.
• Órgãos superiores: são aqueles que não possuem autonomia administrativa nem
financeira e sua liberdade funcional está restrita ao planejamento e às tarefas de ordem
técnica, cuja execução cabe aos órgãos subalternos. Exemplos de órgãos superiores são os
gabinetes, as secretarias e as procuradorias judiciais.
• Órgãos subalternos: são todos aqueles hierarquicamente subordinados aos anteriores
dentro da estrutura administrativa do Estado.
Quanto à sua estrutura, os órgãos podem ser simples ou compostos.
• Órgão simples: é o formado por uma só unidade de competência, sem nenhum outro
órgão ligado a ele.
• Órgão composto: é o que reúne em sua estrutura outros órgãos a ele ligados, seja com
uma função idêntica, seja com funções auxiliares.
NOTA IMPORTANTE!!!! EXISTEM AINDA OUTRAS FORMAS DE CLASSIFICAÇÃO COMO
SINGULARES E COLETIVOS, CENTRAIS E GERAIS.
Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser singulares ou colegiados: os primeiros
caracterizam-se por produzirem decisões por meio de um único agente (chefe e
representante); os órgãos colegiados caracterizam-se por produzirem suas decisões sempre
através de uma deliberação coletiva.
CAPÍTULO 4
Administração Direta e Indireta
Já observamos que a técnica de descentralização pressupõe uma divisão entre entidades,
conservando elas a sua autonomia e as suas atribuições específicas.
Vimos, ainda, que a descentralização pode ser de tipo político em Estados federados que,
como o Brasil, dividem-se em unidades com autonomia política e administrativa (no caso
brasileiro, temos a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os municípios como
exemplos de unidades políticas e administrativas). Este último tipo de descentralização
(administrativa somente) é o que produz, no Brasil, a divisão entre administração direta e
indireta.
Preliminarmente, deve-se observar que as unidades federadas do Brasil também se dividem,
estruturalmente e em caráter interno, em administração direta e indireta. Entretanto, o modelo
normativo desse tipo de divisão ocorreu com o Decreto-Lei nº 200/67, que promoveu a reforma
administrativa federal antes da EC nº 19, de 4/6/98.

12. Embora esta última Emenda Constitucional tenha trazido profundas mudanças na estrutura
administrativa brasileira, vigora ainda a divisão estabelecida pelo Decreto-Lei nº 200/67 quanto
à divisão operada entre uma administração central, formada pelos órgãos de cúpula do poder
estatal (Presidência da República, Ministérios, Secretarias e Gabinetes Civil e Militar), e uma
administração indireta, descentralizada da primeira e formada pelas seguintes entidades:
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Cabe
ressaltar que a redação do caput do art. 37 da CF anterior à emenda 19 falava em
"Administração Pública Direta e Indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público" como se as fundações públicas não fizessem parte da administração
indireta. Essa distorção foi corrigida com a emenda 19, posto que agora consta desta redação
"A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União...".
Tais entidades da administração indireta, além de possuírem personalidade jurídica própria,
são dotadas de poder de decisão próprio estabelecido na lei que as cria - no caso das
autarquias - e da lei que autoriza a instituição de fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as
áreas de sua atuação, conforme determina o inc. XIX do art. 37 da Constituição Federal.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada
ao caput pela Emenda Constitucional nº 19/98)
...omisiss....
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada ao inciso
pela Emenda Constitucional nº 19/98)
4.1 Formas de Controle sobre a Administração Indireta
O tipo de vínculo que se estabelece entre os órgãos centrais - no caso, os ministérios (órgãos
autônomos, como já visto) que, regra geral, são os órgãos que exercem o controle sobre as
entidades da administração indireta - é chamado por alguns autores como "tutela", sendo que
outros autores discordam de tal termo. Ainda existe o termo supervisão ministerial, dado pelo
Decreto-Lei nº 900/69, que alterou a redação do art. 19 do Decreto-Lei nº 200/67, que trata
desse assunto. Optamos aqui por adotar o termo "controle" em sentido estrito, ou
simplesmente "tutela".
De outra parte, também é comum a confusão entre o poder hierárquico, como forma de
controle para esses casos, e a tutela ou controle em sentido estrito para designar o tipo de
vínculo entre os órgãos centrais e as entidades descentralizadas.
Para dirimir tais dúvidas, valemo-nos do que é exposto por Medauar10 ao afirmar que, em
sentido estritamente jurídico, há diferenças entre a relação de hierarquia e o vínculo
entre órgão central e entidades descentralizadas, significando que o controle exercido
sobre os entes descentralizados não se confunde com o tipo de vínculo do qual deriva o
poder hierárquico.
Tal fato ocorre porque da relação hierárquica decorrem poderes dos superiores em relação aos
subordinados, tais como:

13. a) a) poder de dar ordens ao inferior, a desobediência acarretando sanções
disciplinares;
b) b) poder de fiscalizar as atividades do subordinado, inclusive o
cumprimento das instruções editadas;
c) c) poder de avocar, ou seja, chamar para si (para o superior) assuntos
da órbita do subordinado, se não houver impedimento legal;
d) d) poder de rever os atos do subordinado, ou seja, modificar, revogar,
anular ou substituir as decisões tomadas pelo subordinado, de ofício ou mediante recurso.
Portanto, a relação de hierarquia ocorre entre agentes colocados em graus diferentes de
quadros pertencentes à mesma pessoa jurídica; em outros termos, é uma relação interna de
serviço que acarreta subordinação dos agentes em grau inferior aos de grau superior.
Pelo exposto, percebe-se que essa forma de organização ocorre na desconcentração
administrativa e não na descentralização que como já observado, é a divisão operada entre
entes personalizados com poder próprio de decisão, como é o caso das entidades da
administração indireta. Assim, quando essas entidades apresentam competência própria,
tem excluído aqui o caráter de fungibilidade nas atribuições respectivas do superior
sobre o inferior, que é típica da relação hierárquica, no dizer de Medauar.
Se na relação hierárquica o superior pode anular, revogar ou modificar decisões de
subordinados, na forma de controle da administração direta e seus órgãos centrais sobre as
entidades da administração indireta, a autoridade controladora somente pode anular os atos
dos dirigentes das entidades controladas por disposição expressa de lei, ou intervir nelas
quando extrapolarem os limites da lei que as criou ou autorizou.
Esse tipo de controle pressupõe as seguintes potestades sobre a entidade controlada:
instruções prévias, autorização, aprovação, anulação, revogação, suspensão, homologação,
ratificação, etc. Observe-se que o controlador não pode nomear agentes, rever ou chamar para
si os atos de competência do controlado ou punir os agentes de entidades controladas
disciplinarmente.
Quando um agente é nomeado na entidade descentralizada, o agente controlador do órgão
central somente pode aprovar ou vetar a nomeação e nunca substituir o poder de iniciativa do
ente descentralizado o mesmo ocorrendo com relação à aplicação de pena disciplinar, que é
pronunciada pelo ente descentralizado, com relação ao seu agente e aprovada pela autoridade
central, embora isto não signifique que, na prática, tal obediência de parâmetros seja seguida.
4.2 Entidades da Administração Indireta

14. • Autarquias: segundo o Decreto-Lei nº 200/67, as autarquias são "um serviço autônomo
criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para o seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada". Entendemos,
acompanhando as lições de Bandeira de Mello, 11 que essa redação legal deixou de
considerar o aspecto mais importante que caracteriza a autarquia, e que é a sua
personalidade jurídica de Direito Público, pois, é precisamente em função disso que as
autarquias podem ser titulares de interesses públicos, ao contrário das empresas
públicas e sociedades de economia mista que, ao apresentarem personalidade de Direito
Privado, podem somente receber qualificação para exercer atividades públicas, mas não
titularizá-las. Quanto aos agentes que nas autarquias desempenham suas atribuições, estes
são ainda servidores estatutários, pois, embora a emenda 19 tenha flexibilizado a anterior
obrigatoriedade de regime jurídico único para cada unidade político-administrativa da federação
e tenha-se entendido que a natureza de tal regime deveria ser o estatutário e não outro (como
o celetista, por exemplo), mesmo agora com a redação do art. 39 da CF alterada -
determinando a criação, nas entidades federadas, de conselho de política de administração e
remuneração de pessoal -, ainda subsiste a Lei nº 8112/90, com recentes alterações,
instituindo o regime jurídico único dos servidores públicos federais.
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política
de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos
respectivos Poderes.
Além disso, a EC nº 19, de 4/6/98, ao redefinir setores do Estado visando a criar um novo perfil
de trabalho, editou algumas leis recentes para atender a algumas diretrizes da emenda, tais
como a Lei nº 9649/98, que cria as Agências Executivas na Administração Pública Federal.
Agora as autarquias e fundações públicas poderão ser qualificadas - pela da edição de Decreto
específico para cada caso - como agências executivas, com maior autonomia de gestão e
sujeitas à responsabilização por metas a serem atingidas, as quais serão fixadas via contrato
de gestão (cujos critérios de acompanhamento estão regulados pelo Decreto nº 2.487/98)
firmado entre ela e a administração direta.
Ocorrendo isso, deixa de existir a autarquia ou a fundação e surge outra entidade (Agência
Executiva) com qualificação, personalidade jurídica e agentes com regime jurídico diversos dos
da autarquia, embora a finalidade pública da entidade continue a mesma. As autarquias atuais
brasileiras no âmbito federal, destinam-se a atividades educacionais (como as universidades),
previdenciárias (INSS) e outras.
Afora isso, entendemos que, se para serem criadas, as autarquias precisam de lei específica
(art. 37, XIX, da CF), para serem extintas de modo diverso ao já comentado, deveriam sê-lo,
também, através de lei específica e a CF omite-se quanto a isto, inclusive quanto às outras
entidades da Administração indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações), pois os atos da Administração Pública estão sujeitos ao princípio da legalidade
(caput do art. 37 da CF), cuja interpretação é a de que a Administração Pública somente
poderá agir desde que as suas ações estejam previamente estabelecidas em lei, explícita ou
implicitamente. Se, neste caso, a criação de entidade demanda lei específica, a sua extinção
deveria ser também precedida de lei.

15. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada
ao caput pela Emenda Constitucional nº 19/98)
• Fundações públicas: segundo o Decreto-Lei nº 200/67, alterado pela Lei nº 7.596/87, no que
tange à definição de fundação pública, esta passou a ser definida como "a entidade dotada de
personalidade jurídica de Direito Privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução
por órgãos ou entidades de Direito Público, com autonomia administrativa, patrimônio
gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da
União e de outras fontes". Segundo Bandeira de Mello, 12 é incorreta a afirmação da lei
quanto à personalidade jurídica das fundações públicas: na sua opinião, elas deveriam
ter personalidade de Direito Público, pois, se o regime jurídico estabelecido na lei que as
cria lhes atribuiu a titularidade de poderes públicos e não simplesmente o exercício
destes, e as disciplinou de maneira que suas relações sejam regidas pelo Direito
Público, a pessoa jurídica será de Direito Público, embora as leis autorizadoras, em cada
caso, possam criar tanto fundações de direito público como de direito privado:
salientamos que, se ela for de Direito Público, em nada se diferenciará de uma autarquia.
Bandeira de Mello ainda argumentava, em edições anteriores à emenda constitucional nº 19,
que o art. 39 da CF, ao referir-se especificamente aos servidores das "fundações
públicas", deixou claro que as considerava pessoas de Direito Público ao determinar
que os seus servidores deveriam ser submetidos ao regime jurídico único, típico dos
servidores públicos. Porém, com esta emenda constitucional, que extinguiu a obrigatoriedade
de adoção do regime jurídico único, tal vinculação desapareceu. Restou, entretanto, com a sua
redação original, o art. 19 do ADCT, o qual também foi salientado por Bandeira de Mello, pois
conferiu estabilidade aos servidores públicos civis que houvessem ingressado sem concurso,
mas que contassem com mais de cinco anos de exercício continuado na esfera pública, na
data da promulgação da Constituição.
Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data
da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham
sido admitidos na forma regulada no artigo 37, da Constituição, são considerados estáveis no
serviço público.
Este dispositivo abrange tanto os servidores da administração direta como os das autarquias e
fundações públicas.
De qualquer maneira, o que deve ficar claro é que, embora o Decreto-Lei nº 200/67 especifique
que a personalidade jurídica das fundações seja de Direito Privado, nada impede que
determinada lei que crie uma dada fundação pública atribua a ela personalidade de Direito
Público, pois o Decreto-Lei nº 200/67 tem status de lei ordinária; salienta-se que outra lei
ordinária posterior, que trate de forma específica a matéria-objeto de lei anterior, pode fazê-lo
de maneira diversa da lei pretérita, existindo, de fato, certas fundações públicas com
personalidade de Direito Público, como a Fundação Memorial da América Latina, criada pela
Lei estadual nº 6.472/89.

16. Ressalte-se também que tanto as fundações públicas quanto as autarquias, por serem
entidades, possuem autonomia administrativa e financeira para gerir o seu pessoal (sem
subordinação hierárquica aos órgãos centrais), os bens e recursos que lhes são destinados
pela administração direta, via repartição orçamentária, sujeitas às normas gerais de direito
financeiro constantes na Lei nº 4320/64, tendo estrutura interna hierarquizada com quadro
próprio de pessoal diverso do que compõe a administração direta.
Por fim, cabe salientar que ambas as entidades, por não visarem lucro nas suas atividades,
beneficiam-se de imunidade fiscal nos moldes preceituados no § 2º do art. 150 da Constituição
Federal.
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
...omissis...
§ 2º. A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas
finalidades essenciais ou às leis decorrentes.
• Empresas Públicas: segundo o art. 5º do Decreto-Lei nº 200/67, empresa pública é "a
entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio próprio e
capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que
o governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência
administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em Direito".
Pelo que é estabelecido nesse artigo, tais entidades destinam-se à exploração econômica; no
entanto, existem também empresas públicas que exploram serviços públicos. Importante é
ressaltar que o art. 173 da Constituição Federal, que estabelece diretrizes com relação à
exploração de atividade econômica por parte do Estado, por meio da criação de empresas
públicas e sociedades de economia mista e que teve o seu § 1º alterado pela emenda n° 19,
estabelece no seu caput que: a exploração de atividade econômica estatal somente será
admitida em caráter excepcional, em virtude de imperativos de segurança nacional ou
relevante interesse coletivo".
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º. A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios
da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a
participação de acionistas minoritários;

17. V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
(Redação dada ao parágrafo pela Emenda Constitucional nº 19/98)
É preciso observar também que, se no caso das autarquias, a CF no seu art. 37, XIX,
condiciona a sua criação a uma lei específica, no caso das fundações públicas, empresas
públicas e sociedades de economia mista, a lei que o dispositivo constitucional determina não é
para criá-las, mas sim para autorizar a sua criação; no caso das empresas públicas e
sociedades de economia mista, também chamadas de "estatais", a lei estabelecerá o seu
estatuto jurídico, bem como das suas subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços públicos, conforme se
depreende do § 1º do art. 173 da CF.
Além disso, a referida lei deverá estabelecer a função social e a fiscalização que a sociedade
deverá exercer sobre tais empresas, a sua sujeição ao regime jurídico próprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários,
o que significa que agora também elas poderiam sujeitarem-se à lei de falências, fato que não
ocorria antes da emenda 19, a qual acrescentou os termos "civis" e "comerciais" à redação
deste dispositivo constitucional.
Salienta-se, também, que as prerrogativas de impenhorabilidade e de não-suscetibilidade ao
gravame de ônus real dos bens públicos que eram extensíveis aos bens das estatais
independentemente da sua natureza de atividade (exploração econômica ou prestação de
serviços públicos) e que alteravam a sistemática de execução judicial contra essas empresas,
tornando-as similares, para estes fins, aos demais entes públicos que se sujeitam à regra do
art. 100 da CF podem agora desaparecer.
Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda
Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na
ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos,
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos
adicionais abertos para este fim.
Tal fato ocorre porque, ao serem estas estatais civil e comercialmente iguais aos seus pares na
iniciativa privada, inclusive para efeitos de processos judiciais de execução (supõe-se), tais
prerrogativas especiais não poderiam se manter nestas entidades estatais. Evidentemente que,
se a CF separa, na nova redação do § 1º do art. 173, as atividades econômicas da prestação
de serviços públicos, previstos no seu artigo 175, é possível que esta nova lei que estabelecerá
o estatuto jurídico das estatais e subsidiárias mantenha algumas das prerrogativas típicas do
regime jurídico de direito público para as estatais que prestam serviços públicos (pois o serviço
público é regido por normas de direito público), bem como determine um tratamento jurídico
totalmente privado para as outras estatais que exploram atividade econômica, pois essa
atividade é tipicamente privada e a sua exploração é admitida pelo Estado somente em caráter
excepcional, como já foi salientado.
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

18. As outras inovações que esta lei regulamentadora (estatuto jurídico) das estatais deverá
observar dizem respeito ao estabelecimento de regras próprias de licitação e contratação para
elas diferentes, portanto, das estipuladas pela Lei nº 8666/93 e suas alterações, que dão as
regras gerais sobre licitações e contratos administrativos, embora estas novas disposições
licitatórias devam também ser regidas pelos princípios gerais da administração pública,
apresentados no caput do art. 37 da CF.
A nova lei deverá prever também a constituição e o funcionamento de conselhos fiscais e de
administração, formados com a participação de acionistas minoritários (nos casos de
sociedades de economia mista), além de prever para ambas (empresas públicas e sociedades
de economia mista) a duração de mandato dos seus dirigentes, bem como a sua avaliação de
desempenho e responsabilidades.
• Sociedades de economia mista: de acordo com o Decreto-Lei nº 200/67, esse tipo de
entidade é definido como: "entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado,
criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a
entidade da Administração Indireta".
Do que já foi exposto sobre as empresas públicas, tais considerações aplicam-se quase que
por inteiro às sociedades de economia mista, sendo que a diferença fundamental entre elas diz
respeito à divisão do seu capital social, que nas empresas públicas concentra-se nas mãos do
Poder Público e, nas sociedades de economia mista, divide-se, na forma de ações, entre o
Poder Público e os particulares, com a maioria do capital votante nas mãos daquele.
4.3 Entidades Paraestatais
Além das quatro entidades já comentadas, que pertencem à chamada administração indireta,
por força do Decreto-Lei nº 200/67, que assim as considera, existe na esfera estatal certo tipo
de entidades que, embora ligadas ao Poder Público, não se enquadram exatamente nos
mesmos parâmetros que definem as entidades da administração indireta.
Tal fato ocorre porque algumas delas desempenham parte de suas atividades em caráter
tipicamente público, outras recebem recursos públicos e há também as que colaboram na
realização de atividades de interesse público. Para esses casos, a doutrina não chegou a um
consenso na adoção de um termo único para classificá-las, sendo que alguns autores
consideram tais entidades como pertencentes ao espaço da "paradministração", outros utilizam
o termo "paraestatais" (que se tornou o mais comum na doutrina brasileira) e ainda existe a
terminologia "entes de cooperação".
São eles: as ordens e conselhos profissionais, que fiscalizam o exercício das profissões, tais
como a OAB e o CREA, as fundações de apoio, que não se confundem com as fundações
públicas que integram a administração indireta, pois são entidades criadas pelas entidades de
ensino superior, como as universidades, com personalidade jurídica privada e regidas pela
legislação civil; seu objetivo é normalmente manter convênios ou contratos com o ente que as
criou, a fim de, por exemplo, financiar programas de pesquisa, contratar pesquisadores
estrangeiros, etc.

19. Há, ainda, as fundações de previdência privada, também conhecidas como fundos de pensão,
cujo objetivo é o de complementar a aposentadoria dos empregados das estatais, que, por
serem regidos pela CLT, não se aposentam na previdência pública com vencimentos integrais.
Por fim há as empresas controladas pelo Poder Público, que não se confundem com as
empresas estatais já vistas e que integram a administração indireta; portanto, não podem ser
classificadas como "empresas públicas" ou "sociedades de economia mista".
Apesar disso, o Poder Público é acionista controlador dessas entidades, que passaram ao seu
poder ou por terem se tornado subsidiárias das sociedades de economia mista, nos moldes do
inc. XX do art. 37 da CF ou por outra das formas admitidas em Direito.
Além disso, temos, como entidades paraestatais, os serviços sociais autônomos, pessoas
jurídicas de Direito Privado criadas com a função de prestar assistência social, de ensino ou
médica a certos grupos profissionais ou à população em geral, tais como o SESI, SENAC e o
SESC.
CAPÍTULO 5
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública rege-se pelos seguintes pricípios:
1. Interesse público. Regra básica da administração é o atendimento ao interesse público.
O
ato administrador agiu no interesse próprio, e não no interesse público, ainda que obedecida
formalmente a letra da lei.
O interesse que deve ser atentido é o chamado interesse público primário, referente ao
bem-estar coletivo, da sociedade como um todo, que nem sempre coincide com o interesse
público secundário, referente a órgãos estatais ou governantes do momento.
2. Supremacia do interesse público. O interesse público prevalece sobre o interesse
individual, respeitadas as garantias constitucionais e pagas as indenizações devidas, quando
for o caso.
3. Legalidade. O administrador não pode agir, nem deixar de agir, senão de acordo com a
lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contém em si não
só a lei mas, também, o interesse público e a moralidade.
4. Moralidade. Reafirmando o conceito do item anterior, tanto a moralidade como o
interesse público fazem parte da legalidade administrativa. Como diz Bandeira de Mello, violar
a moral corresponde a violar o próprio direito (Curso de Direito Administrativo, 9ª ed., São
Paulo, Malheiro Editores, p. 72).
Trata-se não da moral comum, mas da moral administrativa, ou ética profissional, que consiste
no “conjunto de princípios morais que se devem observar no exercício de uma profissão” (cf.
Dicionário Melhoramentos).

20. Para anular um ato administrativo, o Judiciário pode examinar não só a legalidade estrita, mas
também a moralidade do ato, bem como a sua conformidade com o interesse público.
5. Impessoalidade. Administração deve servir a todos, sem preferências ou aversões
pessoais ou partidárias.
O mérito dos atos pertence à administração, e não às autoridades que os executam. A
publicadade dos órgãos públicos deve ser impessoal, não podendo conter nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal (art. 155 do CPC) etc.
6. Publicidade. Os atos públicos devem Ter divulgação oficial, como requesito de sua
eficácia, salvo as exceções previstas em lei. Entre as exceções estão a segurança nacional
(art. 5º, XXVIII, da CF), certas investigações policiais (art. 20 do CPP), processos cíveis em
segredo de justiça (art. 155 do CPC) etc.
7. Finalidade. A administração deve agir com a finalidade de atender ao interesse público
visado pela lei. Caso contrário, dar-se-á o desvio de finalidade, que é uma forma de abuso do
poder, acarretando a nulidade do ato.
8. Indisponibilidade. A administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, senão nos
casos expressamente permitidos. Nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos
limites legais.
9. Continuidade. Os serviços públicos não podem parar, devendo manter-se sempre em
funcionamento, dentro das formas e períodos próprios de prestação.
Não deveria haver greve sem limites no serviço público. Mas o assunto ainda agurda
regulamentação por lei, como manda o art. 37, VIII, da CF. Para o militar há proibição
expressa de greve (art. 142, § 3º, IV, da CF).
O particular contrato para executar serviço, público não pode interromper a obra sob a
alegação de não ter sido pago. Em relação à administração não vigora a exceptio non
adimpleti contractus (art. 1.092 do CC). Contudo, o art. 78, XV, da Lei de Licitações e
Contratos (L 8.666/93) permite a suspensão dos serviços no caso de atraso de pagamento por
mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pública, perturbação da ordem ou guerra.
10. Autotutela. A administração pode corrigir seus atos, revogando os irregulares ou
inoportunos e anulando os ilegais, respeitados os direitos adquiridos e indenizados os
prejudicados, se for o caso Súmulas 346 e 474 do STF).
11. Motivaçao (fundamentação). Os atos administrativos devem ser justificados
expressamente, com a indicação de seus fundamentos de fato e de direito.

21. 12. Razoabilidade. A administração deve agir com bom senso, de modo razoável e
proporcional.
13. Proporcionalidade. Este princípio já está contido no anterior. Mas alguns autores o
colocam em separado, para realçar esse aspecto.
14. Igualdade. Dentro das mesmas condições, todos devem ser tratados de modo igual (art.
5º da CF).
15. Controle judicial. Todos os atos administrativos estão sujeitos ao crivo judicial. “A lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (art. 5º, XXXV, da CF).
Ao contrário do que ocorre em outros países, não há no Brasil decisões administrativas que
não possam ser apreciadas pelo Judiciário. Mas predomina o entendimento de que não pode o
juiz analisar o mérito do ato administrativo discricionário.
16. Hierarquia. Os órgão e agentes de nível superior podem rever, delegar ou avocar atos e
atribuições. A hierarquia limita-se à esfera do Poder Executivo, não se aplicando a funções
típicas judiciais ou legislativas.
17. Poder-dever. A administração, em regra, tem não só o poder, mas também o dever de
agir, dentro de sua competência, acordo com o determinado em lei.
18. Eficiência. O princípio da eficiência foi introduzido expressamente pela EC 19, de 4.6.98.
Não basta a instalação do serviço público. Exige-se que esse serviço seja eficaz e que atenda
plenamente à necessidade para a qual foi criado.
19. Especialidade. O princípio da especialidade aplica-se mais às autarquias. Não podem
elas ter outras funções além daquelas para as quais foram criadas, salvo alteração legal
posterior.
Até aqui são 19 princípios. Um modo de guardar todos esses princípios, sem esquecer de
nenhum, é a construção de uma ou mais frases usando a primeira sílaba ou a primeira letra de
cada princípio, para ajudar a memória.
Uma chave de memorização, por exemplo, poderia ser o seguinte diálogo: “O H.P. disse:
momo concon e pufile para todos. Respondemos: iiminin suaura pro cê também!”
CAPÍTULO 6
PODERES ADMINISTRATIVOS
1. Poderes administrativos. A administração possui determinados poderes,
como o poder hierárquico, o poder disciplinar, o poder regulamentar e o chamado poder de
polícia.

22. Tais poderes são característicos do Executivo e se prestam para o
desempenho de suas atribuições próprias. São chamados poderes administrativos ou
instrumentais, sendo distribuídos por toda a administração em todas as esferas. Ao contrário,
o poder político é aquele institucional do Estado, exercido apenas pelas altas autoridades.
Os poderes administrativos podem ser classificados conforme a maior ou
menor liberdade de agir do agente público. Assim, o poder ser vinculado, quando a
administração somente pode fazer o que a lei estabelece. E pode ser discricionário, quando o
administrador pode optar, dentro de um juízo de conveniência e oportunidade (mérito
administrativo).
A discricionariedade não se confunde com a arbitrariedade. Esta se
caracteriza quando a autoridade age fora do interesse público, sem competência, ou de forma
ilegal. Portanto, a discricionariedade é sempre relativa ou parcial, já que a autoridade está, em
todo o tempo, presa a alguns limites (competência, finalidade e forma). O Judiciário pode
controlar esses limites objetivos e, se for o caso, anular o ato. Mas não se admite a análise
pelo juiz do mérito administrativo, em substituição ao administrador.
2. Poder hierárquico. É o que se compõe de graus ou escalões na esfera
interna da administração, numa relação de ascendência e subordinação entre órgãos ou
agentes, com o fim de distribuir funções, fiscalizar, rever e corrigir atos.
Em princípio, não há hierarquia nos Poderes Judiciário e Legislativo.
Mas há distinções a fazer. Não existe hierarquia no Judiciário e no Legislativo
no que se refere às funções típicas constituicionais (julgar e legislar). Há hierarquia, porém, no
que tange às funções administrativas daqueles poderes. Assim, o juiz, embora autônomo e
absolutamente independente para julgar, fica sujeito à hierarquia no que se refere, por
exemplo, aos atos de administração do prédio do Fórum, tendo inclusive de prestar contas (CF,
art. 70, § ún.).
3. Poder disciplinar. É uma outra face do poder hierárquico e tem por fim a
punição do servidor infrator. Embora haja certa discricionariedade na aplicação das sanções, o
poder disciplinar é obrigatório, sendo que a inércia da autoridade administrativa superior pode
constituir crime (condescendência criminosa, art. 320 do CP).
As penas disciplinares devem estar previstas em lei, e podem ser de advertência,
repreensão, multa, demissão, demissão com a nota de ser a bem do serviço público, cassação
de aposentadoria, disponibilidade ou destituição de cargo ou função comissionada.
Ao contrário do que ocorre no direito penal, não há no direito administrativo o princípio
da pena específica, podendo a autoridade escolher a sanção a ser aplicada, dentro das
previstas, em juízo de proporcionalidade.
4. Poder regulamentar. É o que têm os chefes do Executivo para
regulamentar a lei por decreto (decreto regulamentar).
O regulamento serve para detalhar a lei, não podendo, porém, em nenhuma hipótese, ir
além da lei ou contra a lei.

23. Não pode também o regulamento invadir competência e dispor sobre matéria exclusiva
de lei, fato geralmente apontado na CF (matéria de reserva legal).
No sistema brasileiro não há lugar para o regulamento autônomo, sobre assunto ainda
não previsto em lei. O regulamento solto, sem a alicerce da lei, é inócuo ou vazio, pois
ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5º, II,
da CF).
5. Poder de polícia. O poder de polícia refere-se ao controle estatal das
atividades e dos interesses individuais, para mantê-los nos seus justos limites, sem prejudicar
outrem, ou para restringi-los por motivos de interesse público.
O controle efetua-se pela edição de normas e regulamentos, bem como por atos
concretos.
O termo polícia vem do grego, polis, significando administração da cidade.
A polícia judiciária trata da prevenção e repressão das infrações penais.
A polícia administrativa cuida da adequação dos interesses individuais com o interesse
coletivo, dentro da comunidade.
O poder de polícia pode ser discricionário ou vinculado.
Mas, normalmente, na área administrativa, são atributos do poder de polícia a
discricionariedade (juízo de conveniência e oportunidade), a auto-executoriedade (faculdade de
executar diretamente o ato, sem recorrer ao Judiciário) e a coercibilidade (possibilidade de
impor a execução do ato, até com o uso de força pública, se for preciso).
Não pode o poder de polícia ser arbitrário. Limita-se ele pela lei e pela obediência aos
requisitos do ato administrativo (competência, objeto, forma, finalidade, motivo), bem como
pelos pricípios da administração (legalidade, moralidade, proporcionalidade, etc.).
O poder de polícia poderá restringir o exercício do direito individual, mas nunca suprimi-
lo completamente.
6. Atos Administrativos: Considerações Gerais a Respeito do Tema
Os atos administrativos - entendidos preliminarmente como uma manifestação de poder-dever
da autoridade pública ou de seu representante frente aos administrados ou no âmbito interno
da organização estatal, a qual é veiculada por meio de uma declaração complementária da lei,
a título de lhe dar cumprimento - constituem-se em um dos pilares fundamentais para a
dinamização da atividade administrativa.
Tal fato ocorre porque, dentro da estrutura estatal, é a Administração Pública que executa
automotivadamente a lei e dentro dos seus parâmetros implementa os projetos de atendimento
das necessidades coletivas. Tudo isso se materializa seja pela prestação de serviços, pela
fiscalização das atividades dos agentes privados, pela intervenção nestas atividades, seja pela
regulamentação dos direitos dos cidadãos sempre que julgar necessário.
Para a consecução de toda essa gama de atividades, a Administração age tanto pela edição de
atos administrativos unilaterais como por contratos administrativos celebrados com os agentes
privados (atos administrativos bilaterais). Tanto os atos como os contratos administrativos são,
portanto, instrumentos de veiculação dos poderes e da ação da Administração Pública.

24. Atos administrativos típicos são os praticados pela administração no uso de seus poderes
estatais.
Atos administrativos atípicos (também chamados atos da administração) são os que
não envolvem poderes estatais, ficando o poder público no mesmo nível das demais pessoas,
como nos atos regidos pelo direito civil ou comercial, e não pelo direito administrativo.
6.1 Noções a respeito dos atos administrativos
Não temos, no nosso ordenamento jurídico, uma definição legal do que sejam atos
administrativos; entretanto, e até em virtude disso, a doutrina é farta em definições que variam
de autor para autor, sendo umas mais abrangentes do que outras. Preferimos adotar a
definição formulada por Bandeira de Mello, a qual é bastante abrangente, conforme será visto.
Para esse autor, atos administrativos são: "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as
vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de
prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da
lei a título de lhe dar cumprimento e sujeitas a controle de legitimidade por órgão
jurisdicional"! 13
Observe-se que o ato administrativo é, antes de tudo, declaração, ou seja, é uma fala ou
pronúncia sobre certa coisa ou situação, no dizer do mesmo autor; portanto, os fatos
(acontecimentos) que tenham alguma relevância para o Direito Administrativo, por óbvio, não
se incluirão entre os atos administrativos, pois são precisamente fatos administrativos, embora
se considere que os atos são espécie do gênero fatos administrativos. Juridicamente, Bandeira
de Mello diferencia estes fatos dos atos administrativos ao dizer que:
a) a) os atos administrativos podem ser anulados ou revogados nos
termos da lei, o que não ocorre com os fatos administrativos, pois simplesmente
acontecem;
b) b) os atos administrativos possuem presunção de legitimidade, e
os fatos administrativos, não;
c) c) o tema da vontade é relevante para certos atos administrativos
(como se verá adiante); nos fatos administrativos, isso nem poderia ser proposto.
Delimitadas essas diferenças entre fatos e atos administrativos, e atendo-nos, então, a estes
últimos, note-se que o termo "declaração do Estado" da definição destes atos pressupõe uma
abrangência em dois sentidos.
Primeiramente, a declaração destes não precisa ser necessariamente de vontade, pois, dentro
de um critério amplo, também os atos de opinião (como os pareceres ou laudos técnicos) ou
conhecimento (como atestados ou certidões) que não são manifestações de vontade podem
ser incluídos como atos administrativos, tendo-se em vista que certamente declaram algo e
possuem fé pública.

25. Ainda a respeito do conceito de declaração, salientamos que ela é do Estado e não somente
da Administração Pública - portanto, os atos enquadráveis nesta definição que provenham de
outros poderes do Estado também poderão ser considerados como atos administrativos, desde
que praticados em virtude de atividade administrativa (não confundir com os atos políticos ou
de governo, tais como os Decretos legislativos, a convocação do Congresso, a iniciativa e os
vetos a projetos de lei e outros que não possuem natureza administrativa e sim política), que,
como já vimos, também se verifica no Judiciário e no Legislativo; por exemplo, os atos relativos
à vida funcional dos servidores destes poderes como nomeações ou exonerações ou, ainda,
licitações que estes sejam levados a fazer.
Quanto à questão de saber quem de direito pode praticar tais atos, segundo a referida
definição, esses podem advir tanto de autoridades públicas como daqueles particulares que
estejam investidos em prerrogativas estatais, tais como os administradores de escolas
particulares.
Quanto ao regime jurídico que preside tais atos, evidentemente será o regime de Direito
Público, com todas as prerrogativas que lhe são inerentes e que, em parte, poderão ser melhor
explicitadas ao estudarmos os atributos dos atos administrativos.
No que diz respeito à sua sujeição legal (atos complementares da lei), com efeito, todos os
atos administrativos são instrumentos de implementação do disposto em lei; portanto, serão
sempre hierarquicamente submetidos a ela, não podendo extrapolar os seus termos, negar ou
anular o que nelas é disposto ou agir na sua ausência (como editar Decretos que supram o
conteúdo normativo agindo no vazio da lei, como às vezes ocorre; nesses casos, o ato é
totalmente inválido). Quanto ao seu exame de legalidade por parte do órgão jurisdicional, os
atos administrativos podem ser apreciados pelo judiciário quanto à sua conformidade com a lei,
que, como já foi dito, delimita o seu campo de atuação. Entretanto, existem aspectos do ato
administrativo não-estritamente legais, cuja possibilidade de apreciação judicial ainda é
discutida na doutrina e na jurisprudência, tema esse que será visto mais adiante, ao tratarmos
dos atos administrativos discricionários.
6.2 Atributos do Ato Administrativo
São quatro os atributos do ato administrativo, a saber:
• Presunção de legitimidade: qualidade do ato que determina que este se presume em
conformidade com a lei, até prova em contrário por parte do seu destinatário. Ou seja, aquele
que desejar opor-se na via judicial a certo ato administrativo, por entender que tal ato é ilegal,
deverá arcar com o ônus da prova de tal ilegalidade. Embora seja esse o entendimento
corrente, começa a ser relativizado o rigor desta presunção iuris tantum (presunção que admite
prova em contrário) pela influência da doutrina espanhola. 14 Esses autores, ao identificarem o
Direito Sancionador Administrativo com o Direito Processual Penal, modificam a concepção
tradicional da presunção de legitimidade do ato administrativo. Conseqüentemente, essa
presunção não mais implica uma transferência do ônus da prova para o destinatário do ato,
pois ela será um encargo da Administração Pública. O que a presunção de legitimidade
transfere é apenas o encargo de acionar ou impugnar determinada decisão (por parte do
destinatário do ato) para atacar a presunção de validade de que esta se beneficia. Porém tal
impugnação poderá basear-se precisamente na falta de prova do ato administrativo.

26. • Imperatividade: é a qualidade de imposição do ato administrativo perante terceiros
independentemente da concordância destes, ou seja, o Poder Público poderá editar
provimentos que irão interferir na esfera jurídica de outrem, constituindo-o unilateralmente, em
obrigação. Somente após isto, o destinatário do ato poderia contestá-lo na via judicial.
• Exigibilidade: qualidade do ato por meio do qual, o Estado, no exercício de atividade
administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento das obrigações, que em função da sua
imperatividade foram determinadas. Se a imperatividade impõe a obrigação, a exigibilidade
impele à sua obediência, sem a necessidade do recurso ao Poder Judiciário para obrigar o
destinatário do ato a observá-la. É pertinente o exemplo de Bandeira de Mello15 a esse
respeito, quando descreve a hipotética situação em que o Poder Público intima o administrado
para que construa calçada defronte de sua casa (exemplo de imperatividade), mas não apenas
se impõe essa obrigação como a torna exigível, pois, se o particular desatender o mandato,
poderá ser multado sem que a Administração precise recorrer ao Judiciário (exemplo de
exigibilidade).
• Executoriedade: é a qualidade por meio da qual o Poder Público poderá compelir
materialmente o destinatário do ato a cumprir a sua determinação, independentemente da
prévia autorização judicial. Utilizando o exemplo trazido à tona por Bandeira de Mello, na
mesma obra, citamos o caso de dissolução de passeata quando considerada ofensiva ou
apreensão de medicamento cuja validade expirou. É importante observar que nesses casos, o
Poder Público pode satisfazer diretamente a sua pretensão jurídica, o que não ocorre com a
exigibilidade que permite meios indiretos de satisfação (a multa do exemplo anterior deverá ser
cobrada - satisfação material - por meio de um processo de execução).
Vale salientar, também, que nem todas as situações jurídicas permitirão esse tipo de auto-
execução por parte da Administração ao expedir um ato. Existem casos como os de obrigação
pecuniária imposta pelo ato (a mesma hipótese de uma imposição de multa decorrente da
exigibilidade do ato administrativo), em que o Poder Público deverá valer-se do devido
processo de execução regulamentada na Lei n° 6830/80, que dispõe sobre execuções fiscais
de dívidas tributárias e não-tributárias perante o Poder Público para compelir materialmente o
devedor a saldar a sua dívida.
Requisitos do ato administrativo. O ato administrativo típico tem os seguintes requisitos:
competência, objeto, forma, finalidade e motivo. Além, naturalmente, dos requisitos gerais de
todos os atos jurídicos, como agente capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não proibida em
lei.
A competência refere-se à atribuição legal do agente ou do órgão para a prática do ato.
O objeto é o assunto de que trata o ato, ou o conteúdo do ato, como a imposição de uma multa
ou a regulamentação de uma feira livre.
A forma é o modo pelo qual o ato deve ser feito. A finalidade é o objetivo do ato, de
acordo com a vontade da lei. O desvio de finalidade, ou a finalidade diversa da desejada pela
lei, é uma espécie de abuso de poder.
O motivo é o fato em virtude do qual agiu a administração, ou o pressuposto de fato e
de direito do ato administrativo. A transgressão de uma postura, por exemplo, é o motivo da
multa. A desídia do funcionário é o motivo de sua demissão.
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a motivação do ato, ainda que
dada em caráter facultativo, deve corresponder à realidade, sob pena de nulidade.

27. 6.3 Validade e Eficácia dos Atos Administrativos
Sinteticamente, dizemos que um ato é válido, quando preenche todos os requisitos legais para
a sua formação. O termo "requisito" é aqui empregado como o conjunto dos elementos e dos
pressupostos dos atos administrativos, que, como será visto no tópico seguinte, integram a sua
estrutura.
A eficácia do ato, por outro lado, diz respeito às condições que este deve cumprir para começar
a produzir os seus efeitos. Efetivamente, um ato pode ser válido, porém ineficaz, quando, por
exemplo, expede-se um ato administrativo contendo todos os elementos e pressupostos
exigidos em lei, porém sujeito a uma condição suspensiva que deverá ocorrer para ele poder
começar a produzir os seus efeitos (eficácia).
6.4 Anatomia do Ato Administrativo
Ao analisarmos a estrutura ou anatomia do ato administrativo, consideramos os seus
elementos e os seus pressupostos: sem tais requisitos, o ato não estará preenchendo as suas
condições de validade.
• Elementos: são três os elementos que compõem um ato administrativo, a saber:
a) a) conteúdo, ou seja, aquilo de que trata o ato, a sua substância (por
exemplo, o ato de nomeação tem como elemento o provimento de um cargo por certo agente
público);
b) b) o seu objeto, ou seja, aquilo no qual incide o ato (por exemplo,
Decreto expropriatório pode ter como elemento o imóvel a ser expropriado);
c) c) a sua forma, que é a maneira como se reveste exteriormente o ato.
Esta, por seu turno, não se confunde com a formalização, que é a forma específica que dado
ato irá assumir (por exemplo, a maioria dos atos administrativos formaliza-se por escrito).
• Pressupostos: os pressupostos do ato, isto é, aquelas condições sem as quais este não pode
vir a existir validamente, são:
a) a) o sujeito, ou seja, aquele que, em virtude de lei, é o sujeito
competente para expedir determinado ato (por exemplo, o Decreto regulamentar é um ato
administrativo cujo sujeito competente para expedi-lo é sempre o chefe do Poder Executivo);
b) b) o motivo, que é a situação de fato ou de direito que enseja a
produção do ato (por exemplo, o ato de demissão terá como motivo a prática de infração
disciplinar cometida pelo servidor, comprovada no devido processo disciplinar). O motivo não
se confunde com a motivação, que é a justificativa do motivo (regra geral, por escrito);
c) c) a finalidade, pressuposto teleológico ligado aos fins visados na prática
do ato. Toda atuação da Administração Pública visa ao atendimento do interesse público; não
obstante isso, cada situação específica que determinou a expedição de um certo ato atenderá
também a uma finalidade específica em consonância com o interesse público (por exemplo, o
ato de interdição de uma fábrica que está poluindo o meio ambiente terá como finalidade
específica a proteção da saúde pública e, por seu turno, estará atendendo ao interesse
público);

28. d) d) a causa, que consiste numa relação de adequação a ser estabelecida
entre o conteúdo e o motivo do ato, visando a um objetivo ou finalidade de interesse público
(geral e específico). O princípio balizador da causa será o da razoabilidade, e a maneira de
operacionalizar esse princípio será vista no tópico seguinte, ao tratarmos do controle
jurisdicional sobre os atos administrativos.
6.5 Atos Administrativos Discricionários e Vinculados e o seu Controle Jurisdicional
Primeiramente, cabe ressaltar que a discricionariedade não corresponde a uma simples
tipologia de atos administrativos, estando relacionada, isto sim, ao grau de liberdade de
atuação que pode ser deixado - dentro de parâmetros legais - a determinado agente público
(administrativo, político, delegado, ou seja qual for o tipo de agente que estiver de algum modo
ligado à esfera estatal) para que este possa escolher, segundo princípios que podem ser
doutrinários (como o da razoabilidade), ou normativos (como os princípios constitucionais), o
comportamento mais adequado para cada caso concreto que demande providências de sua
parte. Isso ocorrerá, no caso da autoridade administrativa, quando, por força da imprecisão ou
ambigüidade da linguagem da lei, não for possível extrair um sentido mais preciso do seu
preceito e, conseqüentemente, da solução mais adequada para um determinado caso. Sendo
assim, a discricionariedade irá manifestar-se como um poder que, numa situação como a já
comentada, permitirá ao emissor do ato administrativo uma liberdade de opções entre um
fazer, não-fazer, como ou quando determinada medida, conforme um juízo subjetivo de
conveniência e oportunidade.
É justamente em virtude de todo o complexo de funções que são levadas à realização em um
Estado de Direito - portanto, um Estado em que o próprio Poder Público se submete às leis -
que surge uma série de prerrogativas em favor deste mesmo poder (para dar conta da
crescente complexidade social e política) que precisam ser equacionadas frente aos direitos
individuais e coletivos dos cidadãos. Se, por um lado, a Administração Pública reveste-se de
um poder decorrente da soberania estatal que lhe confere autoridade frente aos administrados
via regime de Direito Público, e uma certa liberdade de ação frente a uma situação dada, por
outro, o Estado também é um ente sujeito a direitos e obrigações, passível de responder
judicialmente por seus atos, sempre que extrapole essa mesma prerrogativa de autoridade que
o Direito lhe confere.
É exatamente nesse ponto de equilíbrio que a discricionariedade administrativa situa-se, ou
melhor, procura situar-se, na medida em que consiga encontrar o ponto de equilíbrio ideal. Tal
fato ocorre porque, como já salientado, ela consistirá numa faculdade outorgada à autoridade
pública para que, naquelas circunstâncias em que a lei determine explícita ou implicitamente,
ela possa agir com certa liberdade de escolha quanto às medidas a serem adotadas.
No entanto, essa liberdade de escolha obedece a certos parâmetros e esses, quando
excedidos, tornam aquele ato - originariamente discricionário - em arbitrário e passível de
apreciação judicial. Explica-se tal situação da seguinte maneira: quando puramente
discricionário, o ato não poderia ser atingido, em princípio, pelo exame judiciário, ou,
pelo menos, naquilo que se chama de mérito administrativo e que consiste no
julgamento da oportunidade e conveniência para praticar ou não um ato ou escolher
uma ou outra medida a ser implementada. 16

29. Em verdade, é tênue a linha divisória entre discricionariedade e arbitrariedade, entendida como
extrapolação dos poderes auferidos. Ou seja, quando a Administração entra em ação, cria-se
imediatamente um contraponto entre a sua autoridade no agir e os direitos e liberdades do
cidadão que não podem ser lesados. Tal aspecto fica mais claro quando, por exemplo, tem-se
uma intervenção na ordem econômica ou uma intervenção na propriedade, como na
desapropriação, ações essas que reduzem ou eliminam direitos dos administrados.
Nesse e nos outros atos discricionários, o exame feito pelo Judiciário encontra limites que não
podem atingir o motivo e o conteúdo do ato discricionário adotado. Ou seja, no caso do motivo,
seria aquela situação concreta do mundo que determina a prática de um ato. Quando não
existe uma previsão legal explícita para aquela determinada situação, o agente público tem
liberdade de escolha para praticar tal ato.
No caso do conteúdo, seria aquilo sobre o qual o ato dispõe, ou, dito de outra forma, a própria
medida em si e que precisa estar de acordo com prévia disposição legal. Em verdade, os atos
emanados do Poder Público em geral nunca se apresentam como totalmente discricionários
pois, como afirma Bandeira de Mello, 17 todos os atos estarão sempre vinculados à lei e,
portanto, à apreciação judicial quanto aos aspectos do fim e da competência, ou seja,
com relação a quem é competente para a prática do ato e a finalidade que sempre deve
ser a de atender o interesse público. Isso ocorre apesar da doutrina mais tradicional afirmar
que o ato discricionário somente pode ser examinado pelo juiz nos seus aspectos da
competência e da forma, sendo esta última a aparência externa do ato, a sua estruturação, que
deve estar de acordo estritamente com a maneira com que a lei diz que devem ser
apresentados, já que os atos administrativos são, em regra, formais.
Uma liberdade maior de agir é, portanto, o atributo básico da discricionariedade, em contraste
com outra das características de que se revestem os atos administrativos: a vinculação, ou
seja, a impossibilidade de agir com margens de escolha frente às medidas a serem tomadas,
pois, nesses casos, a lei é clara e taxativa com relação ao procedimento a ser adotado. Os
atos vinculados são inteiramente passíveis de exame pelo juiz, porque a sua conformação está
estritamente regulada por lei, único aspecto em que o Judiciário, em tese, poderia intervir no
que se refere à apreciação da conduta do administrador público. No ato vinculado não existem
os elementos volitivos que movem o ato discricionário, por parte do agente que expede a
medida. Percebe-se, comparando essas duas características (discricionariedade e vinculação)
da ação administrativa, que o estudo de uma implica necessariamente uma comparação por
contraposição com a outra.
Do ponto de vista histórico, o caminho percorrido pela atuação discricionária do Poder Público
partiu do contexto do chamado Estado de Polícia, mais especificamente, nos Estados
Absolutistas do século XVII e meados do século XVIII, em que a ação discricionária do Estado
era ampla, quase que sem freios na lei. Logo a seguir, passou-se para o contexto dos Estados
Constitucionais, após as revoluções burguesas, principalmente a norte-americana de 1776 e a
francesa de 1789,18 limitadores da ação discricionária do Poder Público, tendo agora que
enfrentar toda uma gama de contradições frente à necessidade de conciliar a supremacia do
Estado com os direitos e liberdades dos cidadãos conquistados nessas revoluções.

30. Atualmente, a realidade estatal depara-se com a necessidade de profundas mudanças em sua
organização, formas de agir e de controlar o grau de conformidade ao direito da sua atuação.
Nessa perspectiva, o Direito assume cada vez mais um caráter principiológico, cujos
postulados, ao manifestarem um grau maior de generalidade e abstração nos seus ditames e
utilizando uma linguagem povoada de conceitos fluidos, muitas vezes ambíguos e
indeterminados, paulatinamente assumem o lugar das normas comuns, que de forma
detalhada, aplicadas a situações específicas, tentam dar conta de toda uma realidade cada vez
mais complexa e contingente. No caso dos princípios de Direito Público que norteiam a
atividade discricionária estatal, devemos considerar que, segundo Enterría, 19 os chamados
conceitos indeterminados (como "interesse público", "moralidade", "conveniência e
oportunidade", etc.), que funcionam como princípios motivadores da atuação discricionária do
Estado, somente apresentam um caráter subjetivo e impreciso quando considerados em
abstrato.
Com efeito, quando deparados com situações concretas, ou seja, no momento da expedição
de atos que dependam de um juízo subjetivo como a conveniência e oportunidade, tais
conceitos fluidos tornam unívocos e objetivos, dando margem apenas a uma conduta. Dito de
outra forma, diante de situações do mundo real, sempre será possível reconhecer
objetivamente se uma dada situação é "urgente", "conveniente" ou "necessária", por exemplo.
Caberá, então, ao Poder Judiciário, interpretar e aplicar a lei enunciadora de tais conceitos a
serem invocados na expedição do ato, avaliando se ele atendeu ou não aos preceitos legais.
Nesta linha de entendimento, não existe uma zona indeterminada ou de incerteza a ser trilhada
no momento da expedição de atos discricionários por parte do Poder Público, zona esta que,
se existisse, não admitiria interferência jurisdicional na apreciação do mérito do ato (juízo de
conveniência e oportunidade) e, ao não existir, torna o ato discricionário inteiro passível de
controle pelo julgador.
Por outro lado, Bandeira de Mello20 entende que, em muitos casos, poderá o Judiciário
conduzir uma dada situação concreta, na apreciação de um determinado ato
administrativo discricionário, a uma zona de certeza positiva (o ato foi adequado para a
consecução daquele interesse público) ou negativa (o ato foi inadequado para tanto).
Contudo, o referido autor também entende, ao contrário de Enterría, que em certos casos
esse procedimento só será possível até um certo ponto, além do qual as dúvidas não
podem ser eliminadas e o juízo subjetivo administrativo deverá prevalecer, mantendo a
fluidez de conceitos no ato expedido e a não-interferência do Judiciário nesse âmbito.
Ou seja, sobrevive, em alguns casos, a zona de incerteza ou indeterminação que dará margem
de liberdade, para quem expede o ato discricionário, de fazê-lo com imunidade de mérito frente
ao exame judiciário.
Maria Sylvia Di Pietro, 21 por sua vez, entende que a discricionariedade administrativa,
diante de casos concretos, pode ser mais reduzida - mas, não totalmente - diante do
previsto, em tese, na lei. Como o legislador não tem condições de prever todas as
situações possíveis, deixará para a autoridade que expede o ato administrativo
disciplinador da lei uma esfera de apreciação subjetiva para decidir como ou quando se
expede tal ato ou não.

31. A autora filia-se, portanto, ao entendimento de Bandeira de Mello e acrescenta que a doutrina
defendida por Enterría, no que se refere a esse tema, não tem grande aceitação no
Brasil, e complementa dizendo que o que começa a ser cada vez mais aceito para
equacionar o problema da interferência judicial na opção discricionária que determina a
expedição do ato administrativo é o princípio da razoabilidade, o qual se constituirá em
um dos principais limites à discricionariedade administrativa.
Em outras palavras, mesmo que a discricionariedade resulte da lei, a decisão administrativa
será objeto de controle jurisdicional, quando caso as circunstâncias de fato conduzirem para
uma única solução possível ou para uma esfera de opções mais reduzida. Assim, o Judiciário
será obrigado a respeitar aquele ato que implique opções entre duas ou mais soluções
igualmente possíveis e válidas de serem adotadas, balizadas por critério administrativo de
caráter subjetivo que expedirá o ato de acordo com um juízo de conveniência e oportunidade,
ou seja, o mérito do ato administrativo. Nesse caso, qualquer que seja a opção adotada, será
ela válida e o juiz não poderá interferir quanto a esse aspecto.
No entanto, se a opção administrativa recair sobre urna hipótese não-razoável, será ela
tornada inválida pelo Judiciário e, portanto, estaremos diante de um ato suscetível de ser
controlado judicialmente. É por essa razão que, segundo a autora, a razoabilidade insere-se
como um dos principais limites à discricionariedade administrativa.
Esse princípio, segundo o seu entendimento, consiste numa adequação jurídica entre o motivo
(situação de fato ou de direito que enseja a produção do ato) e o objeto (aquilo sobre o qual ele
incide) do ato administrativo, levando em consideração uma finalidade de interesse público.
A única maneira de comprovar o atendimento a esse princípio será examinando a motivação
(justificativa formal do motivo) que determinou a expedição do ato.
Assim sendo, a motivação do ato não poderá limitar-se a indicar a norma legal sob a qual ele
se fundamenta ou os fatos que o determinaram. Será necessário que se examine se
efetivamente ocorreu uma adequação entre os meios e os fins visados por ele.
6.6 Classificação dos Atos Administrativos
Os atos administrativos obedecem a uma variada (e muitas vezes contraditória) gama de
critérios de classificação, oriundos da doutrina. Por essa razão, optaremos por um critério
simplificado que considere a tipologia principal de atos administrativos.
Quanto aos autores Maximiliano Füher temos o seguinte:
4. Classificação dos atos administrativos. Existem várias classificações de atos
administrativos, como atos gerais ou regulamentares, que se destinam a todos, ou atos
individuais, que se destinam a determinado sujeito; atos internos, para vigorar no âmbito das
repartições, atos externos, que se dirigem ao público; atos concretos, que produzem um efeito
sensível, atos abstratos, que apenas regulamentam ações futuras; atos de império, em que a
administração tem supremacia sobre o administrado, atos de gestão, em que a administração
trabalha sem coerção sobre os administrados, atos de expediente, na movimentação de
processos e papéis, etc.

32. Atos simples são os que resultam da manifestação de vontade de um único
órgão; atos complexos são os que resultam da vontade de mais de um órgão; atos compostos
resultam da vontade de um órgão (ato principal), dependendo, porém, da verificação de outro
órgão (ato complementar).
Classificação útil e interessante é a que divide os atos administrativos em
vinculados e discricionários.
Atos vinculados são os de procedimento quase que totalmente delineado pela
lei, com pouca margem de iniciativa ou criatividade para o administrador, como, por exemplo,
as regras de um concurso público.
Atos discricionários são aqueles em que a lei deixa certa margem para a
atividade pessoal do administrador na escolha da oportunidade ou da conveniência do ato,
como, por exemplo, na determinação de mão única ou mão dupla de trânsito numa rua.
Não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários. Trata-se
de uma questão de preponderância, de maior ou menor liberdade deliberativa do agente.
O que não se admite é o ato arbitrário, exercido fora dos limites da lei.
Os atos discricionários independem de fundamentação expressa. Mas, se
houver motivação declarada, a inexistência do fato alegado, ou a sua descrição errônea,
causará a nulidade do ato (teoria dos motivos determinantes).
6.6.1 Atos Administrativos quanto à sua Estrutura
Este critério considera dois tipos de atos:
a) Concretos: os que dispõem para um determinado e único caso, esgotando-se nele (por
exemplo, Decreto expropriatório que, ao incidir validamente sobre aquele imóvel, exaure os
seus efeitos);
b) Abstratos: são os que incidem em reiteradas situações toda vez que se reproduza a
situação fática prevista na hipótese do ato, do mesmo modo que as normas jurídicas, que se
aplicam tantas vezes quantos forem os acontecimentos interpretados como nela previstos (por
exemplo, regulamento que fará valer suas disposições todas as vezes em que ocorrerem casos
enquadráveis nas mesmas).
Percebe-se, aqui, a similaridade entre esses atos, que assumem um caráter normativo, e as
leis em geral, que também possuem certo grau de abstração; a diferença fundamental entre
estes atos abstratos e as leis ocorrerá em relação à submissão hierárquica dos primeiros frente
a estas últimas.
É também no seu processo de formação que na lei ocorre via votação parlamentar e posterior
manifestação do Executivo, enquanto que na emissão dos atos administrativos em geral, estes
só dependem da manifestação da autoridade competente.
6.6.2 Atos Administrativos quanto ao seu Destinatário
Estes atos podem ser:
• Individuais: quando o seu destinatário for um sujeito (ato individual singular) ou um
grupo de sujeitos (ato individual plúrimo) especificamente determinados (um exemplo deste
último é um decreto expropriatório que incida sobre um determinado número de imóveis; como
exemplo do primeiro citamos a nomeação de determinado servidor público);

33. OBSERVAÇÃO IMPORTANTE!!!! PODEM SER CHAMADOS DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ESPECIAIS.
• Gerais: Contrapondo-se ao ato administrativo especial, o ato geral dirige-se impessoal
e abstratamente a uma série de pessoas indeterminadas. Jose Cetrelle Júnior, in Dicionário de
Direito Administrativo. Ainda, os que têm como destinatários um número indeterminado de
sujeitos (por exemplo, um edital de concurso público ou um regulamento de imposto de renda,
atos esses que incidirão sobre qualquer sujeito que se enquadre na sua hipótese.
6.6.3 Atos Administrativos quanto à Manifestação de Vontade da Autoridade Pública
São chamados atos negociais quando a manifestação de vontade da autoridade depende de
um pedido formulado pelo destinatário do ato (por exemplo, as permissões de uso de bem
público, licenças para construir ou as autorizações de exploração de jazidas [art. 176, § 1º CF]).
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou
aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto
da lavra.
§ 1º. A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se
refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão
da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e
que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições
específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa da fronteira ou terras
indígenas. (Redação dada ao parágrafo pela Emenda Constitucional nº 06/95)
Estes são também chamados por alguns autores de atos constitutivos, por fazerem nascer uma
situação jurídica nova os dois anteriores são ainda conhecidos como atos ampliativos, por
aumentarem a esfera de ação jurídica do destinatário.
6.6.4 Atos Administrativos quanto à sua Esfera de Incidência
Temos aqui os atos internos e externos:
• Internos: Manifestação da vontade da Administração que, editada a respeito de
serviços concernentes à própria pessoa jurídica pública, política ou administrativa, fica
circunscrita aos limites da repartição ou da esfera administrativa, dirigindo-se não aos cidadãos
em geral, mas aos funcionários públicos. José Cetrella Júnior, in Dicionário de Direito
Administrativo. Ainda, os que produzem efeitos no interior da esfera administrativa (por
exemplo, uma circular, um ofício ou um parecer técnico);

34. • Externos: Manifestação da vontade da Administração que, editada internamente,
ultrapassa os limites da repartição ou da esfera administrativa, dirigindo-se aos cidadãos em
geral, aos administrados, estranhos ao corpo do funcionalismo, como por exemplo, a portaria,
dirigida ao público, não aos funcionários. José Cetrella Júnior, in Dicionário de Direito
Administrativo. Ainda, são os que produzem seus efeitos no âmbito externo à esfera
administrativa, ou seja, no espaço público (por exemplo, licenças, autorizações e permissões).
6.6.5 Atos Administrativos quanto à Formação de Vontade para Expedi
-los
São classificados em:
• Simples: Manifestação de vontade de um só sujeito e de um só órgão desse sujeito,
não importando a natureza individual ou colegial do órgão. José Cetrella Júnior, in Dicionário
de Direito Administrativo. Ainda, são os produzidos pela declaração jurídica de um só órgão,
como uma autorização de porte de arma, que é um ato simples e singular; também existem os
atos simples colegiais, que são os derivados da decisão de um Conselho de um mesmo órgão
(por exemplo, as decisões da Câmara de Deputados quando opina em matéria regimental);
• Complexos: Manifestação da vontade concomitantemente ou sucessiva de mais de um
órgão do estado, quer singular, quer coletivo. José Cetrella Júnior, in Dicionário de Direito
Administrativo. Ainda, são os que resultam da conjugação de vontade de órgãos diferentes,
como a nomeação do presidente do Banco Central, feita pelo chefe do órgão Executivo
(Presidente da República), precedida da aprovação pelo órgão Legislativo (Senado).
6.6.6 Os Atos Administrativos quanto ao Grau de Liberdade de Atuação frente à Lei
Estes atos podem ser vinculados ou discricionários: conforme já visto, os atos em que a
Administração age com certa margem de liberdade, porque a lei, por ser mais imprecisa ou
porque deliberadamente deixou margens de opção, assim permitiu chamam-se discricionários.
Em muitos casos, são exemplos desses atos as autorizações, como as que autorizam o porte
de arma de fogo, ou as permissões, como as permissões de uso de bem público.
Já os atos vinculados são exatamente o contrário dos discricionários, pois aqui a
Administração expede o ato sem nenhuma margem de liberdade de opções, porque a lei é
clara e taxativa quanto à conduta a ser regulada pelo ato administrativo. Exemplos desses atos
são as licenças para construir e as aposentadorias compulsórias de servidor público.
6.7 Espécies de Atos Administrativos
Dentre a ampla gama de espécies de atos administrativos, as principais são:
• Permissão: ato unilateral, discricionário (quando não for o caso dos atípicos "contratos
de permissão" regulados pela Lei n° 8987/95 - concessões e permissões de serviços públicos)
individual, concreto externo e precário, por meio do qual o Poder Público faculta o uso de bem
público por particular (por exemplo, a instalação de banca de revistas em praça pública);

35. • Autorização: é ato unilateral, em regra, discricionário (exceto nos casos das
autorizações previstas na Lei 9472/97 - lei das telecomunicações -, em que o § 1º do art. 131
as define como atos vinculados para os seus fins, além de outros casos de autorizações
especiais para fins de funcionamento de instituições privadas de ensino, entre outros)
individual, concreto, externo e, em regra, precário, como nos casos de autorizações para
exploração de jazidas minerais ou as autorizações para porte de arma.
• Licença: é ato vinculado, unilateral, concreto, externo e individual por meio do qual a
Administração faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez preenchidas pelo
destinatário certas condições legais. Quando tais condições são cumpridas, o Poder Público
não pode negar-se a outorgar a licença, pois, este ato é vinculado e, portanto, a autoridade
pública não tem aqui margens de opção para expedi-la ou não.
6.8 Atos Administrativos como Forma de Veiculação de outros Atos
Existem certos atos administrativos que não se apresentam em função de conteúdos
específicos, mas como meros instrumentos formais de exteriorização de outros atos
administrativos, que possuem características diferentes entre si e dispõem sobre determinadas
matérias. São eles:
• Decretos: fórmula pela qual o chefe do Poder Executivo (de qualquer esfera) expede
atos da sua competência privativa. Exemplos: decretos que expedem regulamentos (Decreto-
regulamentar), portanto, um tipo de ato normativo de cunho abstrato e geral, como já visto, e
decretos que declaram um imóvel de utilidade pública (Decreto-expropriatório), que veiculam
um tipo de ato individual e concreto. Observa-se, aqui, dois tipos de atos diferentes veiculados
pela mesma fórmula:
• Portaria: fórmula pela qual autoridades de grau inferior aos chefes do Executivo
expedem ou decisões de caráter interno - que podem ser de vários tipos, tais como disposições
sobre o andamento da atividade burocrática, abertura de inquéritos, sindicâncias ou processos
administrativos disciplinares - ou até mesmo atos externos, como as portarias ministeriais.
• Alvará: fórmula utilizada para expedir tanto licenças quanto autorizações.
• Resoluções: fórmula utilizada para externar diversos tipos de deliberações de órgãos
colegiais e também, em alguns casos, decisões de uma autoridade individualmente
considerada.
6.9 Extinção dos Atos Administrativos
Os atos administrativos são extintos, fundamentalmente, quando os seus efeitos são
exauridos, pois cumpriram o seu desiderato, ou, então, por meio de duas formas básicas:

36. • Revogação: que consiste na retirada do ato, por motivos de conveniência e
oportunidade - avaliação subjetiva permitida nos casos discricionários - e não por motivo de
ilegalidade, pois, nesses casos, o ato é perfeitamente válido. Ao ocorrer a revogação, os seus
efeitos extintivos produzem-se do momento da retirada do ato em diante, não atingindo
situações passadas pelo ato revogado criadas (efeito ex nunc). A competência para revogar
somente poderá ser da Administração Pública, não sendo extensiva ao Judiciário, pois não há
problema de ilegalidade a ser questionado. Quanto aos atos que podem ser objeto de
revogação, entende-se que somente possam ser os discricionários, pois, o embasamento da
revogação (juízo de conveniência e oportunidade) é característico desses atos. Entretanto, há
casos como os da licitação, que, embora seja considerada como ato administrativo formal pela
própria lei que a regula (Lei 8666/93 e alterações) e apresente um grau muito maior de
vinculação do que de discricionariedade ao longo de todo o processo que a integra, pode ser
revogada por esses motivos de conveniência e oportunidade, sempre que tal aspecto se
verificar em função de fato superveniente.
• Invalidação: é forma de extinção derivada de ilegalidade do ato administrativo ou da
sua desconformidade com o direito em sentido mais amplo. Por esse motivo, decorrem daí
algumas conseqüências, como a de que, ao ser extinto por invalidação, os efeitos extintivos
desta projetam-se no tempo, atingindo inclusive as situações pretéritas criadas pelo ato
invalidado (efeito ex tunc). Além disso, em função da Súmula 473, do STF, tanto a própria
Administração quanto o Judiciário são competentes para anular os atos ilegais, a primeira sob
provocação ou ex officio, e o segundo somente sob provocação.
473 - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial. (D.C.; D. Adm.)
Quando tratamos da invalidação dos atos administrativos, devemos observar que esta
modalidade de extinção divide-se em várias espécies:
• Nulidade: vício grave de legalidade do ato que não admite eventual suprimento de
validade, já que, se assim ocorrer, a sua ilegalidade continuará existindo, não restando outra
opção além de proceder-se à sua extinção.
• Anulabilidade: vício de legalidade do ato que, ao não ser grave, poderá admitir o seu
suprimento de validade, pela expedição de outro ato com efeitos retroativos ao primeiro que
corrijam o que havia de ilegal nele, ou seja, que tudo ocorrerá como se o novo ato expedido
que conseguiu eliminar o que havia de ilegal no ato anterior tivesse sido produzido exatamente
no momento de nascimento do primeiro ato.
O exemplo trazido por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello22 é o do pedido de
exoneração feito por um funcionário (exoneração a pedido) depois do ato administrativo
que o exonerara ex officio, sendo que o funcionário era estável e, portanto, não
enquadrável neste tipo de exoneração (ex officio), sendo manifestado este último ato
com o propósito de legitimar o primeiro. Tal procedimento chama-se convalidação, gênero
de suprimento de validade que, ao derivar esta da mesma autoridade que expediu o ato
viciado, assumirá o nome de ratificação; se proceder de autoridade diversa da que expediu o
primitivo ato viciado, irá se chamar confirmação e, se tal ato resultar tal ato da iniciativa do
particular afetado pelo primeiro, será denominado saneamento.

37. Não se confunde a convalidação com a conversão, que também é forma de validar um
ato com efeitos retroativos, porém, neste último caso, o ato corrigido passa de uma categoria
para outra, o que não ocorre na convalidação, em que o ato que convalida é da mesma
categoria do ato a ser convalidado. Como exemplo de conversão citamos uma concessão de
uso de bem público, obtida sem licitação (o que não é legal) convertida em permissão de uso
de bem público (esta, sim, admitida em lei, sem licitação).
• Irregularidade: ocorre quando o vício de legalidade do ato é apenas formal, a ponto de
tornar a sua invalidação irrelevante para o atendimento do interesse público. Nesses casos, o
ato será preservado por inteiro, mesmo irregular, tal atitude acarretando no máximo a punição
disciplinar daquele que o expediu.
• Inexistência: é o vício de legalidade mais grave que um ato administrativo pode
apresentar, ou seja, ocorre quando o conteúdo do ato diz respeito à prática de um crime. Tais
atos diferenciam-se em termos de conseqüências jurídicas, dos atos nulos, pelo fato de serem
imprescritíveis (o Decreto-Lei 20.910/32 estabeleceu em cinco anos o prazo para serem
impugnados os atos administrativos pelo seu destinatário) e por serem passíveis de resistência
imediata pelo seu destinatário, inclusive pela força, se for o caso.
5. Omissão administrativa. O silêncio da Administração terá o efeito que
eventualmente lhe conferir a lei. Esgotado o prazo estipulado para a prática do ato
administrativo, está configurada a aprovação ou a rejeição do pedido, de acordo com o
determinado pelo legislador.
Se não houver essa determinação legal, nada se poderá concluir do silêncio.
Mas havendo prazo em lei, seu transcurso sem manifestação da Administração constituirá
retardamento e abuso de poder, sanável por via judicial.
Por outro lado, se não existir prazo próprio, deve-se esperar por “tempo
razoável”, suficiente para a prática do ato reclamado. É possível, também, requerer
judicialmente a imposição de prazo para a prática do ato pela Administração.
CAPÍTULO 7
Licitação
Licitação é o termo genérico que designa as várias espécies de procedimentos que,
dependendo do caso, serão utilizados pela Administração Pública para através de um certame
selecionar, dentre vários ofertantes (pessoa física ou jurídica), aquele cuja proposta resultará
na realização de determinado negócio jurídico (contrato administrativo) com ela.
Segundo o artigo 37, XXI, da CF: "ressalvados os casos especificados na legislação, as
obras, os serviços, as compras e as alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas
da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento da obrigação".

38. A regulamentação deste inciso veio com a Lei 8666/93, que sofreu alterações posteriores em
alguns de seus dispositivos com as Leis 8883/94 e 9648/98. Essa Lei básica e suas alterações
também são conhecidas como Estatuto Federal Licitatório. Este, em virtude do inc. XXVII do
art. 22 da Constituição Federal, deve estabelecer as regras gerais do processo licitatório para
todas as unidades federadas do Estado, embora ele não tenha deixado claro quais são as suas
regras gerais e quais aquelas que somente se aplicam à esfera federal, deixando para as
outras unidades políticas do Estado a competência para legislar sobre matérias específicas de
licitação e contratação.
Em termos jurídicos mais precisos, a licitação constitui-se num processo - série concatenada
de atos sucessivos e relativamente autônomos visando a um determinado fim - processo esse
que envolve vários procedimentos - maneira como se organizam os vários atos do processo e
seus critérios de operatividade.
Tais procedimentos são chamados, de acordo com o art. 22 do Estatuto Licitatório, de
modalidades de licitação; são elas: concorrência, tomada de preços, convite, leilão e concurso,
(os parágrafos 1º a 5º do mesmo artigo especificam melhor em que consistem essas
modalidades).
Art. 22. São modalidades de licitação:
I - concorrência;
II - tomada de preços;
III - convite;
IV - concurso;
V - leilão.
§ 1º. Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial
de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no
edital para execução de seu objeto.
§ 2º. Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente
cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
§ 3º. Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o
estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
§ 4º. Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de
trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos
vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com
antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.
§ 5º. Leilão é modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens
móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no artigo 19, a quem oferecer o
maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. (Redação dada ao parágrafo pela Lei nº
8.883, de 08.06.1994)

39. É preciso lembrar também que todo o processo licitatório, bem como toda atividade da
Administração Pública são pautados por princípios. Se, no caso da Administração Pública
como um todo, tais princípios são elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal
(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), no caso específico das
licitações, o seu estatuto no seu art. 3º repete os quatro primeiros princípios constitucionais e
soma a estes os da probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e
julgamento objetivo.
Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e
a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em
estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
7.1 Dispensa e Inexigibilidade Licitatórias
Tanto a dispensa quanto a inexigibilidade de licitação caracterizam situações em que a
Administração Pública deixa de utilizar o processo licitatório para firmar diretamente um
contrato administrativo com o particular. Evidentemente, ambos os casos pressupõem
situações excepcionais, pois o certame licitatório é a regra que deve anteceder os contratos.
O que diferencia ambos os casos é que na inexigibilidade ocorre uma impossibilidade "lógica"
de licitar ou porque o objeto pretendido pelo contrato é singular - ou seja, sem um equivalente
(por exemplo, a notória especialização de profissional de determinada área a ser contratado) -
ou porque somente existe um ofertante para o objeto pretendido (por exemplo, um determinado
produto fornecido por uma só empresa a ser adquirido pelo contratante).
No caso da dispensa, embora seja lógico licitar, a lei abre certas exceções para não fazê-lo em
função de custos muito baixos ou eventos excepcionais (por exemplo, casos de guerra ou
grave perturbação da ordem pública). Os casos de dispensa de licitação são tratados no art. 24
e incisos do Estatuto Licitatório; os de inexigibilidade, tratados no art. 25 e incisos do mesmo
estatuto.
Art. 24. É dispensável a licitação:
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na
alínea a do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra
ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam
ser realizadas conjunta e concomitantemente; (Redação dada ao inciso pela Lei nº 9.648, de
27.05.1998)
Nota: Assim dispunha o inciso alterado:
"I - para obras e serviços de engenharia de valor até cinco por cento do limite previsto na alínea
a do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou
serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser
realizadas conjunta e concomitantemente; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)"

40. II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea
a, do inciso II do artigo anterior, e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que
não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que
possa ser realizada de uma só vez; (Redação dada ao inciso pela Lei nº 9.648, de 27.05.1998)
Nota: Assim dispunha o inciso alterado:
"II - para outros serviços e compras de valor até 5% (cinco por cento) do limite previsto na
alínea a, do inciso II do artigo anterior, e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde
que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que
possa ser realizada de uma só vez;"
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de
pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente
para os bens necessários ao atendimento de situação emergencial ou calamitosa e para as
parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou
calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;
V - quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder
ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições
preestabelecidas;
VI - quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular preços ou normalizar
o abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente superiores aos
praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais
competentes, casos em que, observado o parágrafo único do artigo 48 desta Lei e, persistindo
a situação, será admitida a adjudicação direta dos bens ou serviços, por valor não superior ao
constante do registro de preços, ou dos serviços;
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou
serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido
criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço
contratado seja compatível com o praticado no mercado; (Redação dada ao inciso pela Lei nº
8.883, de 08.06.1994)
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, nos casos
estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
Nota: Inciso regulamentado pelo Decreto nº 2.295, de 04.08.1997.
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da
Administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha,
desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;
(Redação dada ao inciso pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em conseqüência de
rescisão contratual, desde que atendida a ordem de classificação da licitação anterior e aceitas
as mesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preço,
devidamente corrigido;

41. XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis, no tempo necessário
para a realização dos processos licitatórios correspondentes, realizadas diretamente com base
no preço do dia; (Redação dada ao inciso pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à
recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-
profissional e não tenha fins lucrativos; (Redação dada ao inciso pela Lei nº 8.883, de
08.06.1994)
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordo internacional específico
aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condições ofertadas forem manifestamente
vantajosas para o Poder Público; (Redação dada ao inciso pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de autenticidade
certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do órgão ou entidade;
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados de uso da
Administração e de edições técnicas oficiais, bem como para a prestação de s erviços de
informática a pessoa jurídica de direito público interno, por órgãos ou entidades que integrem a
Administração Pública, criados para esse fim específico; (Inciso acrescentado pela Lei nº
8.883, de 08.06.1994)
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou estrangeira,
necessários à manutenção de equipamentos durante o período de garantia técnica, junto ao
fornecedor original desses equipamentos, quando tal condição de exclusividade for
indispensável para a vigência da garantia; (Inciso acrescentado pela Lei nº 8.883, de
08.06.1994)
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o abastecimento de navios,
embarcações, unidades aéreas ou tropas e seus meios de deslocamento, quando em estada
eventual de curta duração em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por
motivo de movimentação operacional ou de adestramento, quando a exigüidade dos prazos
legais puder comprometer a normalidade e os propósitos das operações e desde que seu valor
não exceda ao limite previsto na alínea a do inciso II do artigo 23 desta Lei; (Inciso
acrescentado pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
XIX - para as compras de materiais, de uso pelas Forças Armadas, com exceção de materiais
de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronização
requerida pela estrutura de apoio logístico dos meios navais, aéreos e terrestres, mediante
parecer de comissão instituída por decreto; (Inciso acrescentado pela Lei nº 8.883, de
08.06.1994)
XX - na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de
comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Administração Pública, para a prestação
de serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja compatível
com o praticado no mercado. (Inciso acrescentado pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
XXI - para a aquisição de bens destinados exclusivamente à pesquisa científica e tecnológica
com recursos concedidos pela CAPES, FINEP, CNPq ou outras instituições de fomento a
pesquisas credenciadas pelo CNPq para esse fim específico; (Inciso acrescentado pela Lei nº
9.648, de 27.05.1998)
XXII - na contratação do fornecimento ou suprimento de energia elétrica com concessionário,
permissionário ou autorizado, segundo as normas da legislação específica; (Inciso
acrescentado pela Lei nº 9.648, de 27.05.1998)

42. XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de economia mista com
suas subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação de bens, prestação ou obtenção
de serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado;
(Inciso acrescentado pela Lei nº 9.648, de 27.05.1998)
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais,
qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no
contrato de gestão. (Inciso acrescentado pela Lei nº 9.648, de 27.05.1998)
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo, serão de 20% (vinte
por cento) para compras, obras e serviços contratados por sociedades de economia mista e
empresa pública, bem assim por autarquia e fundação qualificadas, na forma da lei, como
Agências Executivas. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 9.648, de 27.05.1998)
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por
produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca,
devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de
registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo
Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no artigo 13 desta Lei, de natureza
singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade
para serviços de publicidade e divulgação;
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de
empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.
§ 1º. Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo
de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações,
organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas
atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado
à plena satisfação do objeto do contrato.
§ 2º. Na hipótese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado
superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à Fazenda Pública o
fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público responsável, sem prejuízo de outras
sanções legais cabíveis.
7.2 Fases da Licitação
Com relação às fases que envolvem as licitações, Marçal Justen Filho23 identifica uma "fase
interna" das licitações, por dizer respeito apenas ao âmbito interno da Administração,
descrita no art. 38 da lei, e uma "fase externa", assim chamada por descrever os atos
destinados diretamente a selecionar contratante e proposta mais vantajosa, fase essa
descrita no art. 43 da lei, nos seus incs. I a VI.
Segundo Bandeira de Mello, 24 o processo licitatório pode ser resumido nas seguintes fases:

43. a) a) edital: ato pelo qual são convocados os interessados e estabelecidas as
condições que irão reger o certame;
b) b) habilitação: ato pelo qual são admitidos os ofertantes aptos;
c) c) julgamento com a classificação: ato pelo qual são organizadas as propostas
admitidas;
d) d) homologação: ato pelo qual é examinada a regularidade do desenvolvimento
do procedimento anterior;
e) e) adjudicação: ato com o qual se seleciona o ofertante que tenha apresentado
proposta tida como satisfatória.
7.3 Tipos de Licitação
Quanto aos tipos licitatórios, estes, na verdade, são os critérios que a lei determina para serem
adotados no julgamento da proposta vencedora nos casos de licitações visando a obras,
serviços e compras, excluídas as modalidades leilão e concurso. Basicamente, são dois os
tipos de licitação: menor preço ou melhor técnica, e ainda uma combinação de ambos. As
hipóteses legais que aludem a tais casos, especificando quando devem ser adotados,
encontram-se nos art. 45 e 46 do Estatuto Licitatório.
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de licitação ou o
responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os critérios
previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente
nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
§ 1º. Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso:
(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo
com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço;
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real
de uso. (Inciso acrescentado pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
§ 2º. No caso de empate entre duas ou mais propostas, e após obedecido o disposto no § 2º
do artigo 3º desta Lei, a classificação se fará, obrigatoriamente, por sorteio, em ato público,
para o qual todos os licitantes serão convocados, vedado qualquer outro processo.
§ 3º. No caso da licitação do tipo menor preço, entre os licitantes considerados qualificados a
classificação se dará pela ordem crescente dos preços propostos, prevalecendo, no caso de
empate, exclusivamente o critério previsto no parágrafo anterior. (Redação dada pela Lei nº
8.883, de 08.06.1994)
§ 4º. Para contratação de bens e serviços de informática, a Administração observará o disposto
no artigo 3º da Lei nº 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta os fatores
especificados em seu § 2º e adotando obrigatoriamente o tipo de licitação técnica e preço,
permitido o emprego de outro tipo de licitação nos casos indicados em Decreto do Poder
Executivo. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
§ 5º. É vedada a utilização de outros tipos de licitação não previstos neste artigo.

44. § 6º. Na hipótese prevista no artigo 23, § 7º, serão selecionadas tantas propostas quantas
necessárias até que se atinja a quantidade demandada na licitação. (Parágrafo acrescentado
pela Lei nº 9.648, de 27.05.1998)
Art. 46. Os tipos de licitação melhor técnica ou técnica e preço serão utilizados exclusivamente
para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de
projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em
geral e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e
executivos, ressalvado o disposto no § 4º do artigo anterior. (Redação dada ao "caput" pela Lei
nº 8.883, de 08.06.1994)
§ 1º. Nas licitações do tipo melhor técnica será adotado o seguinte procedimento claramente
explicitado no instrumento convocatório, o qual fixará o preço máximo que a Administração se
propõe a pagar:
I - serão abertos os envelopes contendo as propostas técnicas exclusivamente dos licitantes
previamente qualificados e feita então a avaliação e classificação destas propostas de acordo
com os critérios pertinentes e adequados ao objeto licitado, definidos com clareza e
objetividade no instrumento convocatório e que considerem a capacitação e a experiência do
proponente, a qualidade técnica da proposta, compreendendo metodologia, organização,
tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a qualificação das equipes
técnicas a serem mobilizadas para a sua execução;
II - uma vez classificadas as propostas técnicas, proceder-se-á à abertura das propostas de
preço dos licitantes que tenham atingido a valorização mínima estabelecida no instrumento
convocatório e à negociação das condições propostas, com a proponente melhor classificada,
com base nos orçamentos detalhados apresentados e respectivos preços unitários e tendo
como referência o limite representado pela proposta de menor preço entre os licitantes que
obtiveram a valorização mínima;
III - no caso de impasse na negociação anterior, procedimento idêntico será adotado,
sucessivamente, com os demais proponentes, pela ordem de classificação, até a consecução
de acordo para a contratação;
IV - as propostas de preços serão devolvidas intactas aos licitantes que não forem
preliminarmente habilitados ou que não obtiverem a valorização mínima estabelecida para a
proposta técnica.
§ 2º. Nas licitações do tipo técnica e preço será adotado, adicionalmente ao inciso I do
parágrafo anterior, o seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento
convocatório:
I - será feita a avaliação e a valorização das propostas de preços, de acordo com critérios
objetivos preestabelecidos no instrumento convocatório;
II - a classificação dos proponentes far-se-á de acordo com a média ponderada das
valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no
instrumento convocatório.

45. § 3º. Excepcionalmente, os tipos de licitação previstos neste artigo poderão ser adotados, por
autorização expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da
Administração promotora constante do ato convocatório, para fornecimento de bens e
execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependentes de
tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito, atestado por autoridades técnicas de
reconhecida qualificação, nos casos em que o objeto pretendido admitir soluções alternativas e
variações de execução, com repercussões significativas sobre sua qualidade, produtividade,
rendimento e durabilidade concretamente mensuráveis, e estas puderem ser adotadas à livre
escolha dos licitantes, na conformidade dos critérios objetivamente fixados no ato convocatório.
§ 4º. (VETADO).
7.4 Recursos Administrativos e Judiciais nas Licitações
A Lei 8666/93 estabelece uma série de sanções administrativas, independentes das sanções
civis e penais que possam ocorrer, para os casos de descumprimento dos seus preceitos por
parte dos licitantes e do próprio Poder Público. Tais sanções são previstas nos arts. 81 a 88 da
lei.
Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato, aceitar ou retirar o
instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela Administração, caracteriza o
descumprimento total da obrigação assumida, sujeitando-o às penalidades legalmente
estabelecidas.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos licitantes convocados nos termos do
artigo 64, § 2º, desta Lei, que não aceitarem a contratação, nas mesmas condições propostas
pelo primeiro adjudicatário, inclusive quanto ao prazo e preço.
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta
Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se às sanções previstas nesta Lei e
nos regulamentos próprios, sem prejuízo das responsabilidades civil e criminal que seu ato
ensejar.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os seus
autores, quando servidores públicos, além das sanções penais, à perda do cargo, emprego,
função ou mandato eletivo.
Art. 84. Considera-se servidor público, para os fins desta Lei, aquele que exerce, mesmo que
transitoriamente ou sem remuneração, cargo, função ou emprego público.
§ 1º. Equipara-se a servidor público, para os fins desta Lei, quem exerce cargo, emprego ou
função em entidade paraestatal, assim consideradas, além das fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista, as demais entidades sob controle, direto ou indireto, do
Poder Público.
§ 2º. A pena imposta será acrescida da terça parte, quando os autores dos crimes previstos
nesta Lei forem ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança em órgão da
Administração direta, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, fundação
pública, ou outra entidade controlada direta ou indiretamente pelo Poder Público.
Art. 85. As infrações penais previstas nesta Lei pertinem às licitações e aos contratos
celebrados pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios, e respectivas autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas, e quaisquer outras
entidades sob seu controle direto ou indireto.

46. CAPÍTULO 8
DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora,
na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.
§ 1º. A multa a que alude este artigo não impede que a Administração rescinda unilateralmente
o contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei.
§ 2º. A multa, aplicada após regular processo administrativo, será descontada da garantia do
respectivo contratado.
§ 3º. Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta,
responderá o contratado pela sua diferença, a qual será descontada dos pagamentos
eventualmente devidos pela Administração ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia
defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a
Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação
perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da
sanção aplicada com base no inciso anterior.
§ 1º. Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta,
responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos
eventualmente devidos pela Administração ou cobrada judicialmente.
§ 2º. As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente
com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo
de 5 (cinco) dias úteis.
§ 3º. A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva do Ministro de
Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do
interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a
reabilitação ser requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação.
Art. 88. As sanções previstas nos incisos III e IV do artigo anterior poderão também ser
aplicadas às empresas ou aos profissionais que, em razão dos contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no
recolhimento de quaisquer tributos; II - tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os
objetivos da licitação; III - demonstrem não possuir idoneidade para contratar com a
Administração em virtude de atos ilícitos praticados.
Com relação às sanções de natureza penal, elas são tratadas nos arts. 89 a 98 da lei, sendo
que as disposições gerais sobre a impetração de ação penal que é de natureza pública
incondicionada, cabendo ao Ministério Público promovê-la, são tratadas nos arts. 100 a 108 da
lei.

47. Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de
observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:
Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.
Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para
a consumação da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar
contrato com o Poder Público.
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o
caráter competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem,
vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administração, dando
causa à instauração de licitação ou à celebração de contrato, cuja invalidação vier a ser
decretada pelo Poder Judiciário:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, inclusive
prorrogação contratual, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos
celebrados com o Poder Público, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou
nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da ordem
cronológica de sua exigibilidade, observado o disposto no artigo 121 desta Lei:(Redação dada
pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
Pena - detenção de dois a quatro anos, e multa.
Parágrafo único. Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamente concorrido
para a consumação da ilegalidade, obtém vantagem indevida ou se beneficia, injustamente,
das modificações ou prorrogações contratuais.
Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 94. Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou proporcionar
a terceiro o ensejo de devassá-lo:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 3 (três) anos, e multa.
Art. 95. Afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violência, grave ameaça, fraude ou
oferecimento de vantagem de qualquer tipo:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, além da pena correspondente à
violência.
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem se abstém ou desiste de licitar, em razão da
vantagem oferecida.
Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou venda
de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
I - elevando arbitrariamente os preços;
II - vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada;
III - entregando uma mercadoria por outra;
IV - alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execução do
contrato:
Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado
inidôneo:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

48. Parágrafo único. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidôneo, venha a licitar ou a
contratar com a Administração.
Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer interessado nos
registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, suspensão ou cancelamento de
registro do inscrito:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 99. A pena de multa cominada nos artigos 89 a 98 desta Lei consiste no pagamento de
quantia fixada na sentença e calculada em índices percentuais, cuja base corresponderá ao
valor da vantagem efetivamente obtida ou potencialmente auferível pelo agente.
§ 1º. Os índices a que se refere este artigo não poderão ser inferiores a 2% (dois por cento),
nem superiores a 5% (cinco por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com dispensa
ou inexigibilidade de licitação.
§ 2º. O produto da arrecadação da multa reverterá, conforme o caso, à Fazenda Federal,
Distrital, Estadual ou Municipal.
Art. 100. Os crimes definidos nesta Lei são de ação penal pública incondicionada, cabendo ao
Ministério Público promovê-la.
Art. 101. Qualquer pessoa poderá provocar, para os efeitos desta Lei, a iniciativa do Ministério
Público, fornecendo-lhe, por escrito, informações sobre o fato e sua autoria, bem como as
circunstâncias em que se deu a ocorrência.
Parágrafo único. Quando a comunicação for verbal, mandará a autoridade reduzi-la a termo,
assinado pelo apresentante e por duas testemunhas.
Art. 102. Quando em autos ou documentos de que conhecerem, os magistrados, os membros
dos Tribunais ou Conselhos de Contas ou os titulares dos órgãos integrantes do sistema de
controle interno de qualquer dos Poderes verificarem a existência dos crimes definidos nesta
Lei, remeterão ao Ministério Público as cópias e os documentos necessários ao oferecimento
da denúncia.
Art. 103. Será admitida ação penal privada subsidiária da pública, se esta não for ajuizada no
prazo legal, aplicando-se, no que couber, o disposto nos artigos 29 e 30 do Código de
Processo Penal.
Art. 104. Recebida a denúncia e citado o réu, terá este o prazo de 10 (dez) dias para
apresentação de defesa escrita, contado da data do seu interrogatório, podendo juntar
documentos, arrolar as testemunhas que tiver, em número não superior a 5 (cinco), e indicar as
demais provas que pretenda produzir.
Art. 105. Ouvidas as testemunhas da acusação e da defesa e praticadas as diligências
instrutórias deferidas ou ordenadas pelo juiz, abrir-se-á, sucessivamente, o prazo de 5 (cinco)
dias a cada parte para alegações finais.
Art. 106. Decorrido esse prazo, e conclusos os autos dentro de 24 (vinte e quatro) horas, terá o
juiz 10 (dez) dias para proferir a sentença.
Art. 107. Da sentença cabe apelação, interponível no prazo de 5 (cinco) dias.
Art. 108. No processamento e julgamento das infrações penais definidas nesta Lei, assim como
nos recursos e nas execuções que lhes digam respeito, aplicar-se-ão, subsidiariamente, o
Código de Processo Penal e a Lei de Execução Penal.
Quanto às normas sobre os recursos administrativos contra os atos praticados em desacordo
com a lei, bem como sobre o seu processamento, encontram-se no art. 109 do Estatuto
Licitatório.

49. Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da lavratura da ata,
nos casos de:
a) habilitação ou inabilitação do licitante;
b) julgamento das propostas;
c) anulação ou revogação da licitação;
d) indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento;
e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do artigo 79 desta Lei. (Redação dada pela
Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
f) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa;
II - representação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da intimação da decisão relacionada com o
objeto da licitação ou do contrato, de que não caiba recurso hierárquico.
III - pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de Estado, ou Secretário Estadual ou
Municipal, conforme o caso, na hipótese do § 4º do artigo 87 desta Lei, no prazo de 10 (dez)
dias úteis da intimação do ato.
§ 1º. A intimação dos atos referidos o inciso I, alíneas a, b, c e e, deste artigo, excluídos os
relativos a advertência e multa de mora, e no inciso III, será feita mediante publicação na
imprensa oficial, salvo para os casos previstos nas alíneas a e b, se presentes os prepostos
dos licitantes no ato em que foi adotada a decisão, quando poderá ser feita por comunicação
direta aos interessados e lavrada em ata.
§ 2º. O recurso previsto nas alíneas a e b do inciso I deste artigo terá efeito suspensivo,
podendo a autoridade competente, motivadamente e presentes razões de interesse público,
atribuir ao recurso interposto eficácia suspensiva aos demais recursos.
§ 3º. Interposto, o recurso será comunicado aos demais licitantes, que poderão impugná-lo no
prazo de 5 (cinco) dias úteis.
§ 4º. O recurso será dirigido à autoridade superior, por intermédio da que praticou o ato
recorrido, a qual poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, ou, nesse
mesmo prazo, fazê-lo subir, devidamente informado, devendo, neste caso, a decisão ser
proferida dentro do prazo de 5 (cinco) dias úteis, contado do recebimento do recurso, sob pena
de responsabilidade.
§ 5º. Nenhum prazo de recurso, representação ou pedido de reconsideração se inicia ou corre
sem que os autos do processo estejam com vista franqueada ao interessado.
§ 6º. Em se tratando de licitações efetuadas na modalidade de carta convite os prazos
estabelecidos nos incisos I e II e no § 3º deste artigo serão de dois dias úteis. (Parágrafo
acrescentado pela Lei nº 8.883, de 08.06.1994)
O item a seguir deveria referir-se aos contratos administrativos regidos por este mesmo
Estatuto Licitatório; entretanto, entendemos que metodologicamente é mais adequado tratar
deste tema após o item a seguir (serviços públicos). Isto porque os contratos administrativos
não se encontram apenas na Lei 8666/93 e alterações, mas também são tratados, de forma
diferenciada, na Lei 8987/95 (serviços públicos), além de outras leis que tratam de matéria
contratual entre Estado e particulares. Portanto, toda a matéria aqui abordada sobre contrato
administrativo será vista após tratarmos dos serviços públicos.
8. Serviços Públicos

50. A Constituição de 1988 prevê no seu art. 175 que a atribuição de prestar serviços públicos por
parte do Poder Público deverá ser feita, na forma da lei, diretamente por ele ou via concessão
ou permissão, sempre por meio de licitação prévia. No seu parágrafo único, esse dispositivo
delimitou quais as diretrizes que a lei deveria atender para cumprir tais atribuições.
Primeiramente, cabe ressaltar que não existe uma definição legal do que seja "serviço público",
havendo, sim, definições doutrinárias e tentativas de caracterizar a sua especificidade
contemporânea, como o faz Rivero. 25 Ele, ao referir-se ao fenômeno contemporâneo da
redução do que chama de "conteúdo jurídico da noção de serviço público", identifica dois
elementos básicos para caracterizar, hoje em dia, tais serviços: a satisfação de uma
necessidade de interesse geral e a dependência, direta ou indireta, de uma autoridade pública.
O autor ressalta ainda que a atuação administrativa, nesses casos, deve ser voltada para a
prestação de atividades "concretas" para os indivíduos, excluindo-se, portanto, atividades como
a diplomacia, gestão da política econômica e defesa externa.
Salienta, ainda, que não existe uma definição exaustiva e extemporânea desta atividade, sendo
ela variável conforme as circunstâncias sócio-políticas e culturais de cada época. No Brasil,
atualmente, não são todos os que consideram, por exemplo, atividades como a educação, a
saúde e a previdência como serviços públicos, mas como funções do Estado.
No que se refere ao aspecto normativo, a primeira alteração importante que esse dispositivo
constitucional (o citado art. 175 e parágrafo da CF) introduziu foi a de condicionar também a
permissão a uma prévia licitação (a concessão, regra geral, por ser considerada um contrato
administrativo, já exigia, pelo menos na doutrina, processo licitatório anterior). Pelo exposto
anteriormente, a permissão era definida como um ato unilateral, discricionário e precário e,
portanto - por ser precário - não-gerador de direitos subjetivos ao seu destinatário. Isso fazia
com que a permissão pudesse ser retirada a qualquer momento, em regra, sem direito a
indenização.
Agora, com a exigência da licitação - processo típico que antecede os contratos administrativos
e garante julgamento objetivo com critérios técnicos -, a permissão perde boa parte do seu
poder discricionário. Esse aspecto refere-se à permissão para a prestação de serviços
públicos, pois, no caso de permissões de uso de bens públicos, o referido ato pode continuar a
ser mais discricionário, dependendo do acordo entre as partes e de haver apenas um
interessado na permissão de uso e sendo regido este acordo, no que couber, pela Lei nº
8666/93 e suas posteriores alterações (Estatuto Federal Licitatório).
A lei que foi criada para atender ao art. 175 e seu parágrafo da Constituição de 1988 é a Lei nº
8987/95, que regula as concessões e permissões para prestação de serviços públicos,
transformando as permissões de atos unilaterais a contratos de adesão (art. 40 da lei citada),
além de reafirmar o status contratual para as concessões. Apesar disso, cometeu-se, no
referido artigo, a paradoxal situação de definir a permissão como contrato (o que pressupõe um
acordo de vontades), porém de cunho precário (o que pressupõe uma sujeição quase total à
vontade do contratante).

51. Por essa razão, os tribunais entendem que, neste último caso, o Poder Público (contratante)
deve respeitar o direito de ampla defesa do contratado e indenizá-lo sempre que o mesmo
venha a sofrer uma injusta perda patrimonial em virtude de uma eventual extinção unilateral do
contrato por parte do Poder Público que pela lei chama-se revogação (típica dos atos
unilaterais) quando deveria chamar-se rescisão (forma de extinção de atos bilaterais não
decorrentes de ilegalidade).
No que se refere a definições doutrinárias a respeito do serviço público, adotamos a
conceituação de Bandeira de Mello, 26 que entende serem estes: "toda atividade de
oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de
direito público - portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições
especiais -, instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como
próprios no sistema normativo".
8.1 Serviços Públicos e Atividades Econômicas Estatais
Para diferenciarmos serviços públicos de atividades econômicas do Estado, basta remetermo-
nos à Constituição Federal, pois nela é feita uma clara diferenciação entre ambos, ao tratar das
atividades econômicas estatais nos arts. 173 e 174; na Constituição Federal está determinado
que esta atividade, quando explorada pelo Estado, deverá ser realizada por ele somente na
ocorrência de duas hipóteses: segurança nacional e motivo de interesse público relevante; as
mesmas são implementadas via empresa pública, sociedade de economia mista ou outras
entidades, todas elas estando sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º. A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios
da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a
participação de acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
(Redação dada ao parágrafo pela Emenda Constitucional nº 19/98)
Nota: Assim dispunha o parágrafo alterado:
"§ 1º. A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem
atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto às obrigações trabalhistas e tributárias."
§ 2º. As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de
privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

52. § 3º. A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
§ 4º. A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à
eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.
Notas:
1) Dispositivo regulamentado pelas Leis nºs 8.002, de 14.03.1990; 8.078, de 11.09.1990
(CDC); 8.137, de 27.12.1990; 8.158, de 08.01.1991; 8.176, de 08.01.1991; 8.383, de
30.12.1991; 8.884, de 11.06.1994; 9.069, de 29.06.1995;
2) A Lei nº 8.881, de 03.06.1994, altera a redação do artigo 11 da Lei Delegada nº 4, de
26.09.1962 e dá outras providências.
3) A Lei nº 8.035, de 27.04.1990, dá nova redação ao artigo 325 do Decreto-Lei nº 3.689, de
03.10.1941 (Código de Processo Penal (fiança) e ao artigo 43 da Lei nº 4.137, de 10.09.1962
(prazo para que cesse a prática do abuso, e multa);
4) Legislação anterior a 1988: Leis nºs 1.521, de 26.12.1951; 4.137, de 10.09.1962; Lei
Delegada nº 4, de 26.09.1962.
§ 5º. A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica,
estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua
natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia
popular.
Nota: Legislação anterior a 1988: Lei Delegada nº 04, de 26.09.1962; Leis nºs 4.137, de
10.09.1963; 7.492, de 16.06.1986.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ 1º. A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento.
Nota: Legislação anterior a 1988: Atos Complementares nº 43, de 29.01.1969, e 76, de
21.10.1969; Lei Complementar nº 9, de 11.12.1970.
§ 2º. A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.
Nota: Legislação anterior a 1988: Lei nº 5.764, de 16.12.1971; Lei nº 6.981, de 30.03.1982.
§ 3º. O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em
conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.
Nota: Legislação anterior a 1988: DL nº 227, de 28.02.1967.
§ 4º. As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou
concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas
onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o artigo 21, XXV, na forma da lei.
No que se refere aos serviços públicos, a Constituição os prevê no seu art. 175, determinando
que a sua prestação será feita diretamente ou sob a forma de concessão ou permissão,
sempre precedidas de licitação; nesses casos, o regime jurídico que se aplica é o de direito
público.

53. Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Notas:
1) Dispositivo regulamentado pelas Leis nº 8.987, de 13.02.1995, e 9.074, de 07.07.1995;
2) Ver tb. Lei nº 8.666, de 21.06.1993 (Licitações)
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
Nota: Dispositivo regulamentado pelas Leis nºs 8.987, de 13.02.1995, 9.074, de 07.07.1995, e
8.078, de 11.09.1990 (CDC), artigo 6º, X.
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter
especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade,
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.
Segundo o mestre Maximiliano Füher, temos o seguinte:
1. Definição. Serviço público é a atividade exercida pelo poder público, direta
ou indiretamente, para realizar o que entende estar de acordo com os seus fins e suas
atribuições.
Os serviços públicos podem ser delegados a entidades públicas ou privadas,
na forma de concessão, permissão ou autorização de serviço.
Há também a concessão, a permissão e a autorização de uso, que são modos
de utilização especial de bens públicos por particulares.
2. Princípios do serviço público. Aplicam-se ao serviço público oito
princípios específicos, arrolados na lei: regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia e modicidade (art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/95, que regula a
concessão e a permissão de serviços).
Estes princípios podem ser lembrados todos, lembrando o nome de um
cidadão chamado Caio Cesar M.G.
Pelo princípio da continuidade, os serviço públicos não devem ser
interrompidos, especialmente os essenciais.
Pelo princípio da generalidade, os serviços públicos devem dirigir-se a toda a
sociedade.
Pelo princípio da atualidade, o serviço público deve estar à altura do estado
atual da técnica.
3. Classificação dos serviços públicos. Os serviços públicos costumam
receber a seguinte classificação:
Próprios: são os serviços públicos inerentes à soberania do Estado, como a
defesa nacional ou a polícia judiciária.

54. De utilidade pública; são os considerados úteis ou convenientes, como o
transporte coletivo e o fornecimento de energia elétrica.
“uti universi” ou gerais: são os prestados à sociedade em geral, como a defesa
do território. As partículas latinas ut ou uti significam de que modo, ou seja, uti universi, de
modo geral ou indefinido.
“Uti singuli” ou individualizáveis: são também serviços prestados a todos, mas
com possibilidade de identificação dos beneficiados, como os serviços de telefone, água ou
energia.
O não pagamento de serviço uti singuli compulsório (água, esgoto etc.) não
autoriza a supressão do mesmo. A remuneração é feita por taxa, sendo autorizada somente a
cobrança executiva.
O não pagamento de serviço uti singuli facultativo (tefone etc.) autoriza o corte,
porque a retribuição é mediante tarifa ou preço (Hely Lopes Meirelles, ob. Cit, p 300).
Compulsórios: são os serviços que não podem ser recusados pelo
destinatário, como os serviços de esgoto ou coleta de lixo. No caso de serem remunerados,
são pagos por taxa.
Facultativos: são os serviços que o usuário pode aceitar ou não, como o
transporte coletivo. São pagos por tarifa ou preço.
Adequados: serviços adequados são os executados de acordo com os oito
princípios específicos de serviço público (Caio Cesar M.G.).
4. Concessão de serviços. Na concessão de serviços o poder público delega
a prestação dos mesmos a entidade públicas ou privadas, que os executam por sua conta e
risco, com remuneração paga, em regra, pelo usuário. Regula-se a concessão pela L
8.987/95.
A concessão só pode ser dada a pessoa jurídica ou consórcio de empresas,
devidamente capacitadas, mediante concorrência. Admite-se a subconcessão, desde que
autorizada.
Os contratos da concessionária com terceiros não envolvem o poder
concedente.
A concessionária pode proceder às desapropriações necessárias, mediante
outorga de poderes, por parte do concedente.
Os serviços da concessionária devem ser adequados, isto é, executados de
acordo com os princípios de serviço público.
O poder concedente pode fiscalizar os serviços, bem como intervir na
concessão, se necessário.
A concessão pode extinguir-se, entre outros motivos, por encampação,
caducidade, anulação ou rescisão.

55. A encampação consiste na ocupação do serviço pelo poder concedente, por
motivo de interesse público, com a rescisão unilateral na vigência do contrato. Cabe
indenização prévia ao concessionário.
Caducidade é o mesmo que encampação, mas por motivo de inexecução do
contrato por parte do concessionário. Não cabe indenização, em princípio.
5. Concessão de serviços precedida da execução de obra . Nesta
modalidade de concessão, deve o concessionário primeiro construir, conservar, reformar,
ampliar ou melhorar determinada obra pública, por sua própria conta e risco.
Em seguida, passa ele a explorar o serviço por prazo determinado,
suficientemente longo, para que obtenha a remuneração e amortização de seu investimento.
Exemplo da espécie é a reforma e conservação de estrada de rodagem,
remunerada depois pelo pedágio, pago pelos usuários.
6. Permissão de serviço. A permissão de serviço é semelhante à
concessão, apenas com algumas nuanças diferenciais. A principal diferença seria o caráter
mais precário da permissão.
As permissões regulam-se, no que couber, pelas mesmas normas que regulam
as concessões (L 8.987/95, art. 40, § ún.).
A concessão tem caráter mais estável. Exige autorização legislativa, licitação
exclusivamente por concorrência, formalização por contrato e prazo determinado. Abrange só
pessoas jurídicas ou consórcio de empresas.
A permissão tem caráter mais precário. Em regra, não exige autorização
legislativa. Admite qualquer modalidade de licitação e não apenas a concorrência. É
formalizada por contrato de adesão e não tem, necessariamente, prazo determinado. Abrange
tanto pessoas jurídicas como pessoas fisicas.
Na letra da lei, as concessões formalizam-se por contrato (L 8.987/95, art. 23) e
as permissões formalizam-se por contrato de adesão (art. 40), dando a impressão de que nas
concessões o contrato seria paritário, com igualdade entre as partes.
Na verdade, porém, nas concessões o contrato também é de adesão, vez que
vinculado à minuta contida no edital de concorrência (art. 18, XIV), bem como à supremacia do
poder concedente em relação ao contratante particular.
7. Autorização e suas três modalidades. A autorização possui três
modalidades distintas.
Primeiro temos a autorização de uso, em que um particular é autorizado a
utilizar bem público de forma especial, como na autorização do uso de uma rua para a
realização de quermesse.

56. Em segundo lugar vem a autorização de atos privados controlados, em que o
particular não pode exercer certas atividades sem a autorização do poder público. São
atividades exercidas por particulares mas consideradas de interesse público. Exemplos: porte
de arma, despachantes, serviço de táxi.
Neste contexto, quando se fala em autorização, fal-se também em licença, que
são termos semelhantes.
A diferença é que a autorização é ato discricionário da administração. A
licença, ao contrário, é ato vinculado.
Na licença, o interessado tem o direito de obtê-la, e pode exigi-la, desde que
preencha certos requisitos, como ocorre na licença para dirigir veículos, ou na licença para
localização e funcionamento de estabelecimento comercial.
Pode-se, assim, concluir que, na essência, a licença é uma autorização
vinculada.
Em terceiro lugar, temos a autorização de serviços públicos. A autorização,
nesse sentido, coloca-se ao lado da concessão e da permissão de serviços públicos.
A autorização de serviços destina-se a serviços muito simples, de alcance
limitado, ou a trabalhos de emergência. É exceção, e não regra, na delegação de serviços
públicos. A regre é a concessão ou a permissão de serviços.
Em princípio, a autorização de serviços segue as normas da concessão e da
permissão de serviços, no que for cabível.
Na autorização de serviços, a licitação pode ser dispensável ou inexigível, nops
termos dos arts. 24 e 25 da L 8.666/93. É formalizada por decreto ou portaria, por se tratar de
ato unilateral e precário.
CAPÍTULO 9
SERVIDORES PÚBLICOS
1. Regime jurídico. A Emenda Constitucional n. 19 suprimiu o regime único
para os servidores públicos (art. 39 da CF, na redação da EC n. 19 de 4.6.98).
Na redação original do art. 39 da CF exigia-se o regime único, tendo-se
interpretado o assunto de três modos: a) o regime único era só o estatutário; b) só estatutário
ou só celetista; c) misto, mas com igualdade de direitos e deveres.
Agora, com a modificação do art. 39, e com a referência a ocupante de cargo,
função e emprego público (no art. 37, XI e XV, da CF, na redação da EC n. 19), a Constituição
eliminou, na verdade, o regime único passando a admitir a convivência entre os sistemas
celetista e estatutário.
2. Funções, cargos e empregos. A função pública é uma tarefa. Todos os
cargos têm uma função, mas nem todas as funções decorrem de um cargo.
Cargo é o posto, o lugar reservado a uma pessoa, para o desempenho de
determinadas funções. Os cargos efetivos podem ser isolados ou escalonados em carreira.
Os cargos em comissão , ou cargo de confiança, são ocupados em caráter precário, por
pessoas que podem ser mantidas ou não no lugar pelo superior hierárquico.
Nos cargos em comissão o servidor pode ser exonerado ad nutum, ou seja,
sem necessidade de fundamentação.

57. O quadro de servidores de cada entidade é formado pelas respectivas
carreiras, cargos isolados e funções. A carreira é composta pelas classes existentes dentro de
um serviço, sendo cada classe, ou conjunto de cargos da mesma denominação, como que um
degrau na evolução da carreira.
A lotação refere-se ao número de servidores previstos para a repartição.
Vacância significa cargo sem ocupante. Provimento é o ato de preenchimento do cargo.
Emprego público é a relação empregatícia estabelecida pelo poder público no
regime da Consolidação das Leis do Trabalho-CLT (v. n. 15, adiante)
3. Acesso ao serviço público. Os cargos, empregos e funções públicas
podem ser exercidos por brasileiros natos ou naturalizados, e também por estrangeiros, de
acordo com regulamentação estabelecida em lei (art. 37, I, da CF).
Um exemplo de exercício por estrangeiros é a contratação de professores,
técnicos e cientistas de outros países por universidades e instituições de pesquisa científica e
tecnológica (art. 207, §§ 1º e 2º, da CF).
A investidura tanto em cargo público como em emprego público depende de
aprovação em concurso público, salvo cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração
(art. 37, II, da CF).
São proibidas diferenças nos critérios de admissão por motivo de sexo, idade,
cor ou estado civil (art. 7º, XXX, da CF).
Há divergência no que se refere à idade e ao sexo. Uma corrente proíbe,
mesmo, qualquer distinção. Outra corrente, porém, leva em consideração a natureza da
atividade, admitindo, então, fixação de idade mínima ou máxima, ou provimento de cargo só
por homens ou só por mulheres.
4. Contratação por tempo determinado. Pode ser realizada para atender a
necessidade temporária, de excepcional interesse público (art. 37, IX, da CF). Na área federal
vigora a L. 8.754, de 9.12.93, com as alterações introduzidas pela L. 9.849, de 26.10.99,
abrangendo, por exemplo, assistência a situações de calamidade pública ou o combate a
surtos endêmicos.
5. Acumulação de cargos. É vedada, em regra, a acumulação remunerada
de cargos, empregos ou funções públicas, na administração direta, indireta e fundacional, bem
como em sociedades controladas direta ou indiretamente pelo poder pública.
Havendo compatibilidade de horários, permite-se a acumulação nas seguintes
hipóteses:
dois cargos de professor (art. 37, XVI, “a”, da CF);
um de professor e outro técnico ou científico (art. 37, XVI, “b”, da CF);
dois cargos de médico (art. 37, XVI, “c”, da CF);
um de juiz e um de professor (art. 95, § ún., I, da CF);
um de promotor e um de professor (art. 128, § 5º, II, “d”, da CF);
um cargo de vereador com qualquer outro cargo, emprego ou função (art. 38, III, da CF).
Em qualquer caso, os vencimentos acumulados não podem ultrapassar o teto
correspondente aos subsídios dos Ministros do STF (art. 37, XI e XVI, da CF).

58. O servidor aposentado pode somar seus proventos à remuneração de um dos
cargos acumuláveis acima citados (CF, art. 37, § 10).
6. Associação sindical. É garantido ao servidor público civil o direito à livre
associação sindical (art. 37, VI, da CF).
7. Direito de greve. O direito de greve será exercido nos termos e nos
limites definidos em lei específica (ainda não editada) (art. 37, VII, da CF).
8. Deveres. Entre os principais deveres dos servidores, relacionados na lei
federal (L 8.112/90, art. 116), estão os seguintes: zelo e lealdade, cumprimento das normas
legais e ordens superiores (salvo se manifestamente ilegais), presteza no serviço, assiduidade,
pontualidade.
9. Proibições. O servidor não deve exercer comércio, nem asssumir a
direção de empresa comercial ou sociedade civil. Não deve exercer comércio, nem assumir a
direção de empresa comercial ou sociedade civil. Não deve praticar usura. Não deve deixar
que estranhos à repartições façam o serviço, salvo nos casos previstos em lei (L 8.112/90,
art.117). Inúmera outras vedações e orientações constam das leis referentes à matéria.
10. Penalidades. Entre as penalidades disciplinares estão a advertência, a
suspensão, a demissão, a cassação de aposentadoria (L 8.112/90, art. 127) e, ainda, em
certas carreiras, a colocação em disponibilidade.
A advertência é aplicada por escrito, nas infrações mais leves (L 8.112/90, art.
117).
A suspensão, até 90 dias, é aplicada na reincidência de infrações leves (L
8.112/90, art. 130).
A demissão é aplicada nas faltas graves (art. 132), podendo ser acrescida da
nota “a bem do serviço público”.
Demissão é dispensa em caráter de penalidade. Exoneração, ao contrário, é
dispensa sem conotação de penalidade.
A cassação de aposentadoria é penalidade aplicada no caso de falta punivél
com demissão praticada ao tempo em que o servidor, ora aposentado, ainda estava na ativa
(art. 134).
A disponibilidade, embora em princípio não o seja, pode também ser uma
penalidade, conforme se vê no item seguinte.
11. Disponibilidade. A disponibilidade consiste no desligamento do serviço
ativo de servidor estável em razão da extinção do cargo, da desnecessidade do cargo ou da
reintegração de seu titular, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, até o
aproveitamento do servidor em outro cargo vago compatível.
A disponibilidade figura também como medida disciplinar em certas carreiras,
como, por exemplo, no art. 42, IV, da Lei Orgânica da Magistratura Nacional, LC 35, de
14.3.79.

59. 12. Estabilidade e vitaliciedade. O servidor concursado adquire estabilidade
após três anos no exercício de cargo efetivo e aprovação em avaliação de desempenho. Os
requisitos para a estabilidade, agora, portanto, são três: concurso, tempo de exercício (três
anos) e aprovação de desempenho (art. 41 da CF).
Em princípio, o servidor estável só perde o cargo em virtude de sentença
judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo com ampla defesa, ou,
ainda, mediante procedimento de avaliação periódica, na forma de lei complementar com
ampla defesa.
Excepcionalmente, porém, pode também o estável vir a perder o cargo por
excesso de despesa com pessoal. A hipótese ocorre quando, mesmo após as medidas prévias
cabíveis, a despesa com pessoal ativo e inativo, da União, dos Estados, do Distrito Federal ou
dos Municípios, exceder os limites estabelecidos em lei complementar (art. 169 da CF).
Neste último caso, caberá indenização de um mês de remuneração por ano de
serviço (art. 169, § 5º, da CF). O cargo reduzido será considerado extinto, não podendo ser
criado outro, igual ou semelhante, pelo prazo de quatro anos (§ 6º).
No que se refere aos servidores que desenvolvam atividades exclusivas de
Estado, serão editadas leis com critérios e garantias especiais para os casos de perda de
cargo em razão de avaliação periódica de desempenho ou por excesso de despesa com
pessoal (art. 247 da CF, acrescendo pelo art. 32 da EC 19).
Nos cargos vitalícios a perda do cargo só pode ocorrer por sentença judicial
transitada em julgado. A vitaliciedade abrange os juízes de direito, os membros do Ministério
Público e os membros dos Tribunais de Contas.
13. Vencimento-Vencimentos e Subsídios. De acordo com a terminologia
que costuma ser empregada nas leis que regem o assunto, o termo “vencimento”, no singular,
possui o significado de retribuição pecuniária básica ou padrão.
“Vencimentos”, no plural, significa a soma do padrão mais as vantagens do
cargo, como adicionais e gratificações. É o mesmo que remuneração.
Subsídio é a denominação da remuneração única de membro do Poder
(Executivo, Legislativo, Judiciário), de detentor de mandato eletivo, de Ministro de Estado e de
Secretários Estaduais e Municipais. O subsídio é fixado em parcela única, vedado qualquer
acréscimo (art. 39, § 4º, da CF).
O vencimento (retribuição-padrão) não pode ser inferior ao salário mínimo (art.
7º, IV, c/c art. 39, § 3º, da CF).
Por outro lado, há limites máximos de percepção, baseados nos subsídios dos
Ministros do STF (art. 37, XI, da CF).
Em princípio, os vencimentos são irredutíveis (art. 37, XV, da CF). Podem
eles, porém, sofrer a incidência dos seguintes fatores:
I – teto não excedente aos subsídios dos Ministros de STF (art. 37, XI, da CF);
II – desconsideração de acréscimos pecuniários para fins de concessões de acréscimos
ulteriores (art. 37, XIV, da CF);

60. III – sujeição ao imposto de renda (art. 153, III, da CF).
Os vencimentos têm caráter salarial e alimentar, sendo, portanto, impenhoráveis.
O mesmo ocorre com os subsídios, por terem a mesma natureza.
Os adicionais podem ser por tempo de serviço, como os qüinqüênios ou a
sexta-parte. Podem ser também por função, como o adicional de dedicação exclusiva.
As gratificações podem ser de serviço, como a gratificação de representação
ou pessoais, como o salário-família.
14. Aposentadoria. Após a EC 20, de 16.12.98, a aposentadoria do servidor
público poder ser classificada em quatro categorias: o regime anterior, o regime básico atual, o
regime de transição e o regime de previdência complementar.
14.1 Regime anterior
A lei assegurou o regime anterior para os que já estavam aposentados na data
da EC 20, e também para os que, na data, já possuíam os requisitos para se aposentarem (EC
20, art. 3°, caput, e § 3º).
No regime anterior havia a aposentadoria por idade e a aposentadoria por
tempo de serviço, espécies agora substituídas por uma conjungação de idade com tempo de
serviço, tempo no serviço público e tempo no último cargo a ser considerado para a
aposentadoria.
Regime básico atual
A aposentadoria, no regime básico atual, pode dar-se pelos seguintes fundamentos:
aposentadoria,voluntária com proventos integrais (CF, art. 40, § 1º, III, “a”):
a-1) homens: 60 anos de idade e 35 anos de contribuição;
a-2) mulheres: 55 anos de idade e 30 anos de contribuição;
aposentadoria voluntária com proventos proporcionais (aposentadoria por idade) (CF, art. 40, §
1º, III, “b”):
b-1) homens: 65 anos de idade;
b-2) mulheres: 60 anos de idade.
Requisitos adicionais, em ambas as hipóteses acima: 10 anos de efetivo exercício
no serviço público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria (CF, art. 40, § 1º,
III).
Até que lei venha disciplinar a matéria, o tempo de serviço equivale, em todos
os casos, ao tempo de contribuição (EC 20, art. 4º).
Para efeito de aposentadoria, continua a contagem recíproca do tempo de
contribuição da administração pública e da atividade privada (CF, arts. 40, § 9º, e 201, § 9º).

61. c) aposentadoria voluntária de professor (com tempo de serviço
exclusivamente de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio).
Redução em 5 anos nos requisitos de idade e de tempo de contribuição, para a
aposentadoria com proventos integrais (CF, art. 40, § 5º).
d) aposentadoria compulsória, aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais
ao tempo de contribuição (CF, art. 40, § 1º, II).
e) aposentadoria por invalidez permanente, com proventos proporcionais ao
tempo de serviço. E com proventos integrais nos casos de acidente em serviço, moléstia
profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei (CF, art. 40, § 1º, I).
Regime de transição
A lei estabeleceu um regime de transição para a aposentadoria voluntária dos
servidores que já se encontravam no serviço público na data da publicação da EC 20
(16.12.98), com os seguintes requisitos.
a) aposentadoria voluntária de transição com proventos integrais (EC 20, art.
8º, III, “b”):
homens: 53 anos de idade e 35 anos de contribuição;
mulheres: 48 anos de idade e 30 anos de contribuição.
Requisitos adicionais: 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a
aposentadoria e mais um período adicional de contribuição.
O período adicional é de 20%, calculado sobre o espaço de tempo que vai da
EC 20 (16.12.98) à data em que o servidor completaria 35 anos de contribuição (homem) ou 30
anos (mulher) (EC 20, art. 8º, III, “b”). Um servidor, por exemplo, tinha 30 anos de serviço
(contribuição) no dia 16.12.98 (data da EC 20), faltando, portanto, 5 anos para completar os 35
anos exigidos pela lei. Cinco anos equivalem a 60 meses e 20% de 60 meses são 12 meses,
ou um ano. Em conseqüência, esse servidor, além de Ter obrigatoriamente 53 anos de idade,
terá de apresentar também 36 anos de contribuição (serviço) (35 anos regulamentares, mais 1
ano de adicional).
b) aposentadoria voluntária de transição com proventos proporcionais (EC 20,
art. 8º, § 1º, II):
homens: 53 anos de idade e 30 anos de contribuição;
mulheres: 48 anos de idade e 25 anos de contribuição.
Requisitos adicionais: 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a
aposentadoria, e mais um período adicional de contribuição, de 40%, na forma acima
exemplificada (EC 20, art. 8º, § 1º, “b”). Os proventos, no caso, serão de 70% de remuneração
da ativa, mais 5% por ano de adicional de contribuição, até o limite de 100%.

62. Na hipótese em exame, o magistrado ou o membro do Ministério Público ou do
Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a publicação da EC 20
contado com o acréscimo de 17% (EC 20, art. 8º, § 3º), não se entendendo, aqui, a limitação
do benefício só para homens. Assim também os professores, com os requisitos já referidos
(acréscimo, na contagem de tempo, de 17% para homens e 20% para mulheres) (EC 20, art.
8º, § 4º).
Regime de previdência complementar
Futuramente, quando for editada lei complementar sobre o assunto, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir o regime de previdência
complementar.
Neste regime, pode ser fixado um teto para as aposentadorias, de R$ 1.200,00
(um mil e duzentos reais), reajustáveis, ficando o restante, se for o caso, para ser coberto por
fundos próprios, ainda não definidas, mantidos por contribuições, bens e direitos (CF, art. 40, §
14; EC 20, art. 14).
Mas o regime de previdência complementar só poderá ser aplicado mediante
prévia e expressa opção do servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da lei
complementar editada sobre a matéria (CF, art. 40, § 16).
15. Emprego público. Emprego público é a relação empregatícia
estabelecida pelo poder público no regime da Consolidação das Leis do Trabalho-CLT e
legislação trabalhista correlata. A Lei 9.962, de 22.2.2000, regula a matéria na área federal.
A contratação depende de concurso público. A despedida limita-se a quatro
hipótese:
a) falta grave (art. 482 CLT);
b) acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
c) necessidade de redução de quadro de pessoal, por excesso despesa, de acordo com a
regulamentação respectiva (art. 169 CF);
d) insuficiência de desempenho, também de acordo com a regulamentação respectiva.
Órgãos com autonomia gerecial (art. 37, § 8º, CF), como as fundações, não estão
sujeitas às quatro limitações acima.
Cargos em comissão não podem ser providos pelo regime de emprego público.
9. Contratos Administrativos: Considerações Preliminares
Nos contratos em geral - instrumentos jurídicos formalizadores de acordos de vontade e
historicamente utilizados no âmbito das relações privadas, prevalece, em regra, a rígida
igualdade formal entre as partes, da qual decorrem três princípios fundamentais: o contrato faz
lei entre as partes; os contratos devem ser observados (pacta sunt servanda) e prevalecem
sempre os princípios de ordem pública sobre o pactuado entre as partes.

63. No ordenamento jurídico brasileiro, as normas gerais sobre contratos são tratadas no Código
Civil, arts. 1079 a 1121. Entretanto, essas normas aplicam-se supletivamente aos contratos
administrativos, pois eles possuem legislação própria plasmada na Lei nº 8666/93 e suas
alterações.
Art. 1079. A manifestação da vontade, nos contratos, pode ser tácita, quando a lei não exigir
que seja expressa.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 85, 126, 129, 1.027, 1.084, 1.090, 1.094, 1.292 e 1.483.
2) Ver C. Com., artigos 130 e 131.
3) Ver Lei nº 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor, artigos 18, § 2º, 2ª parte, e 54.
Art. 1080. A proposta de contrato obriga o proponente, se o contrário não resultar dos termos
dela, da natureza do negócio, ou das circunstâncias do caso. (Redação dada ao artigo pelo
Decreto Legislativo nº 3.725, de 15.01.1919)
Art. 1081. Deixa de ser obrigatória a proposta:
I - Se, feita sem prazo a uma pessoa presente, não foi imediatamente aceita.
Considera-se também presente a pessoa que contrata por meio de telefone.
II - Se, feita sem prazo a pessoa ausente, tiver decorrido tempo suficiente para chegar a
resposta ao conhecimento do proponente.
III - Se, feita a pessoa ausente, não tiver sido expedida a resposta dentro do prazo dado.
IV - Se, antes dela, ou simultaneamente, chegar ao conhecimento da outra parte a retratação
do proponente.
Nota: Ver Lei nº 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor, artigo 49, "caput".
Art. 1082. Se a aceitação, por circunstância imprevista, chegar tarde ao conhecimento do
proponente, este comunicá-lo-á imediatamente ao aceitante, sob pena de responder por
perdas e danos.
Nota: Ver CCB, artigos 1.059 a 1.061.
Art. 1083. A aceitação fora do prazo, com adições, restrições, ou modificações, importará nova
proposta.
Art. 1084. Se o negócio for daqueles, em que se não costuma a aceitação expressa, ou o
proponente a tiver dispensado, reputar-se-á concluído o contrato, não chegando a tempo a
recusa.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 1.079 e 1.292.
2) Ver Lei nº 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor, artigo 39, § único.
Art. 1085. Considera-se inexistente a aceitação, se antes dela ou com ela chegar ao
proponente a retratação do aceitante.
Art. 1086. Os contratos por correspondência epistolar, ou telegráfica, tornam-se perfeitos desde
que a aceitação é expedida, exceto:
I - No caso do artigo antecedente.
II - Se o proponente se houver comprometido a esperar resposta.
III - Se ela não chegar no prazo convencionado.
Nota: Ver C. Com., artigos 27 e 127.
Art. 1087. Reputar-se-á celebrado o contrato no lugar em que foi proposto.
Nota: Ver Dec.-Lei nº 4.657/42, Lei de Introdução ao Código Civil, artigo 9º, § 2º.

64. Art. 1088. Quando o instrumento público for exigido como prova do contrato, qualquer das
partes pode arrepender-se, antes de o assinar, ressarcindo à outra as perdas e danos
resultantes do arrepedimento, sem prejuízo do estatuído nos artigos 1.095 a 1.097.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 133, 134, 879, 1.059 a 1.061 e 1.095.
2) Ver C. Com., artigo 126.
3) Ver Súmula 412 do STF
Art. 1089. Não pode ser objeto de contrato a herança de pessoa viva.
Nota: Ver CCB, artigos 257, 1.402 e 1.776.
Art. 1090. Os contratos benéficos interpretar-se-ão estritamente.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 85 e 1.483.
2) Ver C. Com., artigos 130 e 131.
Art. 1091. A impossibilidade da prestação não invalida o contrato, sendo relativa, ou cessando
antes de realizada a condição.
Nota: Ver CCB, artigo 116.
CAPÍTULO 10
DOS CONTRATOS BILATERAIS
Art. 1092. Nos contratos bilaterais, nenhum dos contraentes, antes de cumprida a sua
obrigação, pode exigir o implemento da do outro.
Se, depois de concluído o contrato, sobrevier a uma das partes contratantes diminuição em seu
patrimônio, capaz de comprometer ou tornar duvidosa a prestação pela qual se obrigou, pode a
parte, a quem incumbe fazer prestação em primeiro lugar, recusar-se a esta, até que a outra
satisfaça a que lhe compete ou dê garantia bastante de satisfazê-la.
Parágrafo único. A parte lesada pelo inadimplemento pode requerer a rescisão do contrato com
perdas e danos.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 159, 1ª parte, 954, 954, III, 1.056, 1.059 a 1.061, 1.130, 1.131, 1.261 e
1.427.
2) Ver C. Com., artigo 198.
Art. 1093. O distrato faz-se pela mesma forma que o contrato. Mas a quitação vale, qualquer
que seja a sua forma.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 939 a 946.
2) Ver C. Com., artigos 337 e 338.
3) Ver Lei nº 6.015/73, Registros Públicos, artigo 251.
CAPÍTULO 11
DAS ARRAS
Art. 1094. O sinal, ou arras, dado por um dos contraentes, firma a presunção de acordo final, e
torna obrigatório o contrato.
Notas:
1) Ver CCB, artigo 1.088.
2) Ver C. Com., artigo 218.

65. Art. 1095. Podem, porém, as partes estipular o direito de se arrepender, não obstante as arras
dadas. Em caso tal, se o arrependido for o que as deu, perdê-las-á em proveito do outro; se o
que as recebeu, restituí-las-á em dobro.
Notas:
1) Ver CCB, artigo 1.098.
2) Ver C. Com., artigo 218.
3) Ver Súmula 412 do STF
Art. 1096. Salvo estipulação em contrário, as arras em dinheiro consideram-se princípio de
pagamento. Fora esse caso, devem ser restituídas, quando o contrato for concluído, ou ficar
desfeito.
Art. 1097. Se o que deu arras, der causa a se impossibilitar a prestação, ou a se rescindir o
contrato, perdê-las-á em benefício do outro.
CAPÍTULO 12
DAS ESTIPULAÇÕES EM FAVOR DE TERCEIRO
Art. 1098. O que estipula em favor de terceiro pode exigir o cumprimento da obrigação.
Parágrafo único. Ao terceiro, em favor de quem se estipulou a obrigação, também é permitido
exigi-la, ficando, todavia, sujeito às condições e normas do contrato, se a ele anuir, e o
estipulante o não inovar nos termos do artigo 1.100.
Nota: Ver CCB, artigos 74, III, e 1.180.
Art. 1099. Se ao terceiro, em favor de quem se fez o contrato, se deixar o direito de reclamar-
lhe a execução, não poderá o estipulante exonerar o devedor.
Art. 1100. O estipulante pode reservar-se o direito de substituir o terceiro designado no
contrato, independentemente da sua anuência e da do outro contraente (artigo 1.098,
parágrafo único).
Parágrafo único. Tal substituição pode ser feita por ato entre vivos ou por disposição de última
vontade.
Nota: Ver CCB, artigo 1.473.
CAPÍTULO 13
DOS VÍCIOS REDIBITÓRIOS
Art. 1101. A coisa recebida em virtude de contrato comutativo pode ser enjeitada por vícios ou
defeitos ocultos, que a tornem imprópria ao uso a que é destinada, ou lhe diminuam o valor.
Parágrafo único. É aplicável a disposição deste artigo às doações gravadas de encargo.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 86, 128, 178, §§ 2º e 5º, IV, 1.105, 1.135 a 1.138, 1.144, 1.167, 1.180 e
1.191.
2) Ver C. Com., artigos 210 e 211.
3) Ver Lei nº 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor, disposições sobre o assunto.
Art. 1102. Salvo cláusula expressa no contrato, a ignorância de tais vícios pelo alienante não o
exime da responsabilidade (artigo 1.103). (Redação dada ao artigo pelo Decreto Legislativo nº
3.725, de 15.01.1919)
Nota: Ver Lei nº 8.078/90, Código do Consumidor, artigos 24 e 25.

66. Art. 1103. Se o alienante conhecia o vício, ou o defeito, restituirá o que recebeu com perdas e
danos; se o não conhecia, tão-somente restituirá o valor recebido, mais as despesas do
contrato.
Nota: Ver CCB, artigos 1.059 a 1.061.
Art. 1104. A responsabilidade do alienante subsiste ainda que a coisa pereça em poder do
alienatário, se perecer por vício oculto, já existente ao tempo da tradição.
Art. 1105. Em vez de rejeitar a coisa, redibindo o contrato (artigo 1.101), pode o adquirente
reclamar abatimento no preço (artigo 178, § 2º e § 5º, nº IV).
Notas:
1) Ver artigo 1.243.
2) Ver Lei nº 8.078/90, Código do Consumidor, artigo 18, § 1º, III.
Art. 1106. Se a coisa foi vendida em hasta pública, não cabe a ação redibitória, nem a de pedir
abatimento no preço.
Nota: Ver CPC, artigos 686 a 707.
CAPÍTULO 14
DA EVICÇÃO
Art. 1107. Nos contratos onerosos, pelos quais se transfere o domínio, posse ou uso, será
obrigado o alienante a resguardar o adquirente dos riscos da evicção, toda vez que se não
tenha excluído expressamente esta responsabilidade.
Parágrafo único. As partes podem reforçar ou diminuir essa garantia.
Notas:
1) Ver CCB, artigos 170, III, 285, 521, 998, 1.032, 1.179, 1.377, 1.802 a 1.804.
2) Ver CPC, artigos 948, 949 e 974, § 2º.
Art. 1108. Não obstante a cláusula que exclui a garantia contra a evicção (artigo 1.107), se esta
se der, tem direito o evicto a recobrar o preço, que pagou pela coisa evicta, se não soube do
risco da evicção, ou dele informado, o não assumiu.
Art. 1109. Salvo estipulação em contrário, tem direito o evicto, além da restituição integral do
preço, ou das quantias, que pagou:
I - À indenização dos frutos que tiver sido obrigado a restituir.
II - À das despesas dos contratos e dos prejuízos que diretamente resultarem da evicção.
III - Às custas judiciais.
Art. 1110. Subsiste para o alienante esta obrigação, ainda que a coisa alienada esteja
deteriorada, exceto dolo do adquirente.
Nota: Ver CCB, artigos 92 a 97.
Art. 1111. Se o adquirente tiver auferido vantagens das deteriorações, e não tiver sido
condenado a indenizá-las, o valor das vantagens será deduzido da quantia que lhe houver de
dar o alienante.
Art. 1112. As benfeitorias necessárias ou úteis, não abonadas ao que sofreu a evicção, serão
pagas pelo alienante.
Nota: Ver CCB, artigo 63, §§ 2º e 3º.
Art. 1113. Se as benfeitorias abonadas ao que sofreu a evicção tiverem sido feitas pelo
alienante, o valor delas será levado em conta na restituição devida.
Art. 1114. Se a evicção for parcial, mas considerável, poderá o evicto optar entre a rescisão do
contrato e a restituição da parte do preço correspondente ao desfalque sofrido.
Nota: Ver CCB, artigo 1.105.

67. Art. 1115. A importância do desfalque, na hipótese do artigo antecedente, será calculada em
proporção do valor da coisa ao tempo em que se evenceu.
Art. 1116. Para poder exercitar o direito, que da evicção lhe resulta, o adquirente notificará do
litígio o alienante, quando e como lho determinarem as leis do processo.
Nota: Ver CPC, artigos 70, 76 e 109.
Art. 1117. Não pode o adquirente demandar pela evicção:
I - Se foi privado da coisa, não pelos meios judiciais, mas por caso fortuito, força maior, roubo,
ou furto.
II - Se sabia que a coisa era alheia, ou litigiosa.
CAPÍTULO 15
DOS CONTRATOS ALEATÓRIOS
Art. 1118. Se o contrato for aleatório, por dizer respeito a coisas futuras, cujo risco de não
virem a existir assume o adquirente, terá direito o alienante a todo o preço, desde que de sua
parte não tenha havido culpa, ainda que delas não venha a existir absolutamente nada.
Art. 1119. Se for aleatório, por serem objeto dele coisas futuras, tomando o adquirente a si o
risco de virem a existir em qualquer quantidade, terá também direito o alienante a todo o preço,
desde que de sua parte não tiver concorrido culpa, ainda que a coisa venha a existir em
quantidade inferior à esperada.
Parágrafo único. Mas, se da coisa nada vier a existir, alienação não haverá, e o adquirente
restituirá o preço recebido.
Nota: No texto publicado, a expressão, equivocadamente, é "adquirente", em lugar de
"alienante".
Art. 1120. Se for aleatório, por se referir a coisas existentes, mas expostas a risco, assumido
pelo adquirente, terá igualmente direito o alienante a todo o preço, posto que a coisa já não
existisse, em parte, ou de todo, no dia do contrato.
Art. 1121. A alienação aleatória do artigo antecedente poderá ser anulada como dolosa pelo
prejudicado, se provar que o outro contraente não ignorava a consumação do risco, a que no
contrato se considerava exposta a coisa.
Tais mudanças vieram com as Leis 8883/94 e 9648/98, que, como já mencionado, integram o
Estatuto Federal Licitatório, o qual conceitua o contrato, para os seus fins, no parágrafo único
do seu art. 2º e, a partir do seu art. 54, estabelece as normas gerais dos contratos decorrentes
das licitações por ele normatizadas. Os contratos de prestação de serviços públicos, que
podem ser considerados como um tipo específico de contrato administrativo, veiculados por
meio de concessão ou permissão, estes são regidos pela Lei nº 8987/95. Além desses, temos
no nosso Ordenamento Jurídico outras normas referentes a contratos entre o Poder Público e
particulares. Trataremos aqui algumas das principais normas contratuais.
15.1 Os Contratos Administrativos segundo a Lei 8666/93 e Alterações

68. Nos contratos administrativos, ajustes celebrados, em regra, entre o Poder Público e os
particulares, os princípios elencados no item anterior, operam mais em favor de uma das partes
(a Administração Pública) do que em função da outra (o particular contratado). Ocorre que
nesse tipo de contrato, embora a Administração Pública também tenha que obedecer a estes
princípios, por vezes teria que se afastar deles, em virtude da sua supremacia e das
prerrogativas de poder público que lhe são inerentes.
A Administração Pública, por estar agindo em função da coletividade e perseguindo o interesse
público, detém o poder de tornar a relação contratual instável, seja alterando ou então
rescindindo o contrato de maneira unilateral, e sacrificando, dessa forma, os princípios citados.
É exatamente por isso que os contratos administrativos possuem também as chamadas
"cláusulas exorbitantes", fora, portanto, da órbita do direito privado e privilegiadoras da
Administração Pública.
Tais cláusulas, que ocorrem em função do Poder Público, podem ser enumeradas da seguinte
maneira:
1. Alteração e rescisão unilateral do contrato, no que se refere às suas cláusulas
regulamentares.
2. Impossibilidade pelo contratado de argüir à exceção do contrato não-cumprido (comum
a ambas as partes nos contratos de Direito Privado), exceto em situações especiais (art. 78,
incs. XIV e XV, da Lei nº 8666/93).
3. Controle da execução do contrato por parte do Poder Público contratante por meio da
fiscalização.
4. Possibilidade de aplicação de penalidades contratuais pela Administração.
5. Possibilidade de intervenção na execução do contrato em virtude do interesse público.
6. Obrigatoriedade da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
7. Possibilidade de ocupação provisória de bens, pessoal e serviços vinculados ao
contrato, na hipótese de rescisão do contrato ou de apuração de faltas contratuais. Todas
essas cláusulas são depreendidas do art. 58 e seus parágrafos da Lei nº 8666/93, exceto o
item 2, supracitado.
Apesar de todas essas prerrogativas em favor do Poder Público, o particular contratado tem
garantias contra eventuais perdas patrimoniais decorrentes destas cláusulas. Essas garantias
constam no § 2° do citado art. 58.
A atual legislação sobre licitações e contratos administrativos em geral, decorrente da Lei nº
8666/93 e alterações, editada em cumprimento do art. 22, XXVII, da Constituição Federal,
embora de caráter geral, não se ocupou com a normatização dos contratos de concessão de
serviços públicos, prescrevendo tão somente que as concessões em geral serão precedidas de
licitação (a Constituição Federal de 1988, no art. 175, prevê o instrumento da concessão na
forma contratual especificamente para a prestação de serviços públicos).

69. Saliente-se também que a Lei 8666/93, no seu art. 62, 3º, inc. I, prevê a possibilidade de
contratos feitos pelo Poder Público regidos pelo direito privado (contratos administrativos
atípicos, conforme salienta Meirelles),27 no qual o Poder Público abre mão da sua
superioridade frente aos administrados, fazendo um contrato não mais de cunho
administrativo. Contudo, mesmo nesses casos, como determina o citado artigo, são
mantidas algumas das prerrogativas públicas, como a obrigatoriedade da definição do
objeto e a preservação das cláusulas exorbitantes, eliminando-se basicamente o
processo licitatório prévio. Apesar disso, parte da doutrina e da jurisprudência defende a
tese de que esses contratos devem ser regidos inteiramente pelo Direito Privado.
Como exemplo dessa outra modalidade contratual (contrato administrativo atípico), aponta-se o
Decreto-Lei 9760/46, que regulamenta os casos de locações residenciais feitas pelo Poder
Público para as autoridades federais (agora regulados pelo Decreto 810/93), os arrendamentos
de terras públicas para a exploração agrícola e ainda os casos de enfiteuse.
Embora este último instituto seja decadente no âmbito do Direito Privado, a Constituição de
1988 o recepcionou na esfera pública, ao dispor no parágrafo 3º do art. 49 das Disposições
Constitucionais Transitórias que a enfiteuse continuará sendo aplicada nos terrenos de marinha
situados na faixa de segurança a partir da orla marítima.
15.2 Os Contratos Administrativos segundo a Lei 8987/95
No que se refere aos contratos administrativos que têm por objeto a prestação de
serviços públicos, a sua legislação veio em decorrência da regulamentação do art. 175 e
parágrafo da Constituição Federal de 1988, ou seja, com a Lei nº 8987/95, que, como já
mencionado, normatizou tanto as concessões quanto as permissões para prestação de
serviços públicos por parte dos agentes privados. Vejamos, então, algumas das inovações
trazidas por essa lei, face às cláusulas exorbitantes, que regem os contratos administrativos
regulados pela Lei 8666/93 e alterações.
Começando pela possibilidade de intervenção, normalmente cabível, por parte do Poder
Público para garantir a regularidade e a continuidade do serviço, esta hipótese é uma
decorrência típica das cláusulas exorbitantes. A esse respeito, o art. 33 da Lei nº 8987/95
assevera que: "Declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta
dias, instaurar procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da
medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa".
De acordo com esse preceito, condiciona-se a intervenção a uma espécie de cláusula
resolutiva, por força da qual a não-instauração do processo no prazo legal ou a sua
procrastinação além do prazo (art. 33, inc. 2º) determinam a cessação dos efeitos da sanção e
o retomo ao status quo ante.
É exemplar a esse respeito também o art. 38 da mesma lei, que trata da caducidade do
contrato, ou seja, da hipótese de rescisão contratual em virtude de inadimplência do contratado
particular. Nesse dispositivo, uma das grandes inovações concernentes a esse tema é dada no
inc. III do citado artigo, ao estabelecer: "Não será instaurado processo administrativo de
inadimplência antes de comunicados à concessionária, detalhadamente, os descumprimentos
contratuais referidos no parágrafo 1º deste artigo, dando-lhe um prazo para corrigir as falhas e
transgressões apontadas e para o enquadramento nos termos contratuais".

70. Com relação ao referido prazo para corrigir falhas, entende-se que, embora ele esteja
na esfera discricionária da Administração Pública, pode haver aqui um controle jurisdicional
sobre o dimensionamento do prazo com o fim de não inutilizar a vontade da lei, devendo o juiz
basear-se, para este fim, no princípio da razoabilidade (já comentado nesta obra).
As inovações fundamentais desses dispositivos referem-se, primeiro, ao ônus da prova, que
passa a ser do Poder Público. Dito de outra forma, presume-se, tanto na hipótese do art. 33
como no parágrafo 3º do art. 38 da Lei 8987/95, a inocência do concessionário, de maneira a
transferir o ônus probandi da falta grave ao Poder Público. Em segundo lugar, processualiza-
se, cada vez mais, a atividade administrativa e com isso garante-se uma maior qualidade em
termos de apreciação e decisão dados pelo agente competente, pois serão melhor atendidos
os princípios do contraditório e da ampla defesa.
Outra das inovações trazidas pela referida lei e que afetou as prerrogativas especiais do Poder
Público contratante refere-se ao princípio da "exceção do contrato não-cumprido" (exceptio non
adimpleti contractus), Sabe-se que, pelo estabelecido no art. 1092 do Código Civil, "nos
contratos bilaterais, nenhum dos contraentes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir a
implementação da do outro". Sabe-se também que, no caso dos contratos administrativos em
geral, tal princípio prevalece mais com relação ao Poder Público (ver o art. 78, incs. XIV e XV,
da Lei 8666/93).
A esse respeito, Rivero assevera que sempre se assegura a continuidade do serviço, pois o
particular não pode desligar-se da sua obrigação invocando o não-cumprimento pela
Administração ou dificuldades materiais ou pecuniárias. Ao serem preenchidas essas
condições, a única justificativa do particular seria a invocação da teoria da imprevisão (rebus
sic stantibus). Portanto, somente motivos de força maior poderiam exonerar o concessionário.
Para Meirelles, 28 a execução, nesse caso, pode ser substituída pela subseqüente
indenização dos prejuízos suportados pelo particular, ou pela ação rescisória movida
por ele, sendo dele também o ônus de provar a culpa da Administração Pública.
A Lei 8987/95 tornou positivada esta última hipótese levantada pelo administrativista pátrio ao
estabelecer, no seu art. 39 e parágrafo, que:
"O contrato de concessão poderá ser rescindido por iniciativa da concessionária no
caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação
judicial especialmente intentada para este fim".
"Parágrafo único - Na hipótese prevista no caput deste artigo, os serviços prestados pela
concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados, até decisão judicial
transitada em julgado".
Deve-se considerar a respeito desta última citação que, segundo o entendimento do judiciário,
deve ser a mais ampla possível a interpretação do parágrafo único deste artigo, pois a tutela
judicial para esses casos pode ser obtida inclusive com ações cautelares ou de tutela
antecipatória em atendimento ao art. 5º, inc. XXXV da Constituição Federal.
Se, pelo exposto até o momento, esta lei gera vantagens ao particular contratado, ao aproximar
o seu regime contratual ao regime geral dos contratos tratados pelo Código Civil e que dispõe
sobre os negócios jurídicos na órbita privada, por outro lado, comete excessos movida pela
mesma razão - excessos esses que, além de poderem ser prejudiciais ao interesse público,
afrontam também a própria Constituição. Exemplo disso encontra-se no art. 25 da Lei 8987/95,
que declara, nos seus parágrafos 1º e 2º, respectivamente, que:

71. "Sem prejuízo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessionária poderá
contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou
complementares ao serviço concedido, bem como a implementação de projetos
associados".
"Os contratos celebrados entre a concessionária e os terceiros a que se refere o
parágrafo anterior reger-se-ão pelo direito privado, não se estabelecendo qualquer
relação Jurídica entre os terceiros e o poder cedente."
Tais dispositivos ferem a Constituição em pelo menos três aspectos29.
Em primeiro lugar, deve-se observar que o contrato de concessão transfere ao particular a
prestação de um serviço, e não a titularidade deste, que continua a ser do Estado. Portanto, a
disponibilidade sobre o serviço público não pode ser transferida ao particular.
Em segundo lugar, fere-se o princípio da impessoalidade (caput do art. 37 da CF), pois o
particular não pode, em decorrência dele, contratar por sua livre escolha e mediante critérios
pessoais uma terceirização da atividade.
Em terceiro lugar, os dispositivos em análise estão burlando a regra constitucional que obriga
a licitação como procedimento prévio a uma contratação pelo Poder Público (art. 37, inc. XXI,
da CF), critério esse que exige uma habilitação técnica e um julgamento objetivo para a
consecução do negócio jurídico.
9.3 Os Contratos de Gestão
Ainda a respeito dos contratos que podem ser celebrados com o Poder Público, temos o
chamado contrato de gestão (previsto no § 8º e incs. do art. 37 da CF) instrumento esse que
visa a permitir ao Estado desvincular-se ainda mais de funções tais como o atendimento à
saúde, educação, pesquisa e previdência e outras, pois, com esse tipo de contrato, tanto as
associações civis sem fins lucrativos que exploram ou venham a explorar esse tipo de
atividades quanto as autarquias e fundações públicas que também o fazem, podem, mediante
esse tipo de acordo, manter com o Poder Público um programa de metas a serem atingidas
nestas áreas, sem um envolvimento maior por parte do Poder Público, na consecução dessas
atividades ou na sua fiscalização imediata, mas na cobrança do cumprimento final das metas
fixadas neste contrato que definirá o tipo de relação e compromissos entre os signatários,
prevendo a forma de acompanhamento e avaliação de desempenho institucional da entidade
para efeito de supervisão ministerial. Ou seja, promove-se uma descentralização maior em
termos de autonomia para as entidades da administração indireta e cria-se outro tipo de vínculo
com as entidades privadas que exercem tais funções.
Esse tipo de política foi batizado pelo governo como Programa Nacional de Publicização
(PNP), que, segundo o discurso governamental, visa a permitir a publicização (o Estado
atuando simultaneamente com outras organizações privadas, estimulando, via contrato de
gestão, a sua atuação na saúde, educação, cultura, proteção ambiental, etc.) de atividades no
setor de prestação de serviços não-exclusivos do Estado.

72. Essa forma de administrar chama-se Administração gerencial ou de gestão. Em tal perspectiva,
as associações civis sem fins lucrativos que vierem a celebrar contratos de gestão poderão
fazê-lo somente após se tornarem organizações sociais, e as autarquias e fundações públicas,
agências executivas. Exemplos de normas que prevêem esse tipo de contrato são a Lei
9637/98, que dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, criando o
Programa Nacional de Publicização, extinguindo os órgãos e as entidades que menciona e
absorvendo as suas atividades por tais organizações, e o Decreto nº 2487/98, que qualifica as
autarquias e as fundações como agências executivas, estabelecendo critérios e procedimentos
para a elaboração, o acompanhamento e a avaliação dos contratos de gestão e dos planos
estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas,
além de outras providências.
CAPÍTULO 16
Poder de Polícia
O poder de polícia da Administração Pública constitui-se em limitações impostas pelo Poder
Público à liberdade e à propriedade dos administrados, dentro dos limites da lei, que por sua
vez regulamenta os direitos e as garantias constitucionais (arts. 5º a 17º da Constituição
Federal). Tudo isso vem em decorrência da ação da sua polícia administrativa. Esta, por seu
turno, não se confunde com a polícia judiciária, ou seja, a polícia civil (Federal ou Estadual)
juridicamente subordinada ao Código Penal e cuja atuação é de natureza investigativa e
ostensiva, sobre as pessoas, de forma individual ou geral.
Também essas não devem ser confundidas com a chamada polícia de manutenção da ordem
pública (Polícia Militar) que, juridicamente subordinada a um Código Penal Militar, também age
de forma ostensiva sobre as pessoas.
Advirta-se que este último tipo de polícia constitui-se em uma distorção de um Estado que se
proclama Democrático de Direito (art. 1º da CF), pois essa corporação, ao cuidar da ordem
pública interna e devendo interagir com os cidadãos na manutenção desta ordem, o faz sob
uma estrutura militar (organização do Estado que deve zelar pela sua soberania cuidando da
defesa externa) e cuja preparação visa fundamentalmente aos conflitos armados.
Além disso, essa polícia "concorre" com a polícia judiciária, que, de regra, é a que deve cuidar
da ordem estatal interna, não havendo entre elas unidade ou cooperação e, sim, em muitos
casos, conflitos de competência na sua atuação.
Se, de um lado, essas polícias (Judiciária e Militar) agem sobre as pessoas, a polícia
administrativa age sobre bens, direitos e atividades exercidas na sociedade civil que possam
afetar a coletividade, sendo esse, portanto, o seu objeto.
Exemplos de legislação a qual se subordina a polícia administrativa nas suas várias divisões
(sanitária, florestal, de trânsito, etc.) encontram-se em leis tais como o Código Florestal, o
Código de Águas, as leis ambientais, o Código de Mineração e os códigos de posturas
municipais.

73. Por último, citamos como definição legal de Poder de Polícia o art. 78 do Código Tributário
Nacional, que assevera: "Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina de produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos".
CAPÍTULO 17
Servidores Públicos
Os servidores públicos, também chamados de agentes administrativos, são espécie do gênero
agente público, gênero que designa todo aquele indivíduo que exerce algum tipo de atividade
ligada ao Estado, seja ela em caráter remunerado ou não.
Portanto, agente público será tanto o Presidente da República quanto um senador, deputado,
vereador, servidor autárquico ou de outra entidade da administração indireta, um
permissionário de serviço público, etc. No caso dos servidores públicos, eles diferenciam-se
das outras espécies de agentes públicos por serem agentes que titularizam um cargo público e
não uma simples função, em qualquer dos três poderes do Estado e das suas esferas políticas,
exercendo atividade de natureza profissional, de caráter não-eventual, sob relação hierárquica
de dependência e regido por um tipo de legislação específica (que pode ser estatutária ou
não).
A Constituição de 1988, originariamente determinou a criação de um regime jurídico único a ser
instituído em cada esfera política da federação para normatizar a atividade dos servidores
públicos de cada uma dessas esferas.
Com isso, na esfera da União, criou-se a Lei nº 8112/90 como regime jurídico único dos seus
servidores, Com a Emenda Constitucional nº 19 de 4/6/98, o art. 39 da CF que determinava a
obrigatoriedade de adoção do regime jurídico único foi alterado, flexibilizando o tipo de regime
de trabalho para esses agentes ao estatuir que: "A União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de
pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes". Entretanto, na
esfera da União, permaneceu a Lei nº 8112/90 como o regime único dos seus servidores, pois,
a necessidade de alteração do dispositivo constitucional deveu-se mais ao fato de que a rigidez
do regime anterior, segundo o discurso governamental, fez até hoje com que os Estados e
Municípios comprometessem a maior parte da sua receita com o pagamento dos seus agentes,
em virtude dos "privilégios" constitucionais que auferiam os servidores, antes da emenda 19.
Curiosamente, essas distorções na aplicação das receitas públicas dos Estados e municípios
não se verificam na esfera da União (tanto que esta preservou o seu Regime Jurídico único), o
que pode indicar que esse problema nas outras unidades federadas se devesse mais à má
gestão política dos sucessivos governos do que às prerrogativas legais dos servidores
públicos. Apesar disso, a própria Lei 8112/90, embora preservada, sofreu uma série de
alterações nos seus artigos, sendo que as principais são:

74. 1. Eliminação da possibilidade de prorrogação do prazo de trinta dias para a posse do
servidor admitido e redução do prazo para entrada em exercício de trinta dias para quinze dias.
2. Permissão do exercício funcional provisório para acompanhar cônjuge ou companheiro
que tenha sido deslocado para outro ponto do território nacional, para o exterior ou para o
exercício de mandato eletivo nos Poderes Legislativo e Executivo, agora somente concedida
quando o cônjuge ou companheiro também for servidor público civil ou militar de qualquer dos
poderes da União, Estados, Distrito Federal e municípios.
3. Eliminação da substituição em cascata. Anteriormente, quando o titular de um cargo ou
função se afastava, ocorria uma corrente de substituições em série, desde o nível hierárquico
do afastado até o mais baixo. Considerando que normalmente são seis os níveis hierárquicos
dos órgãos públicos, a concessão de férias ou licença de um servidor acarretava o pagamento
de substituições aos outros cinco servidores. Agora, o substituto do afastado assume
automática e cumulativamente o exercício do cargo em comissão ou função de confiança sem
prejuízo do cargo que já ocupa, percebendo a remuneração de um dos cargos, de acordo com
a sua opção.
4. A conversão em pecúnia de 1/3 das férias foi extinta e reduzida, bem como foi
permitido gozar as férias de forma parcelada, em até três etapas, desde que requeridas pelo
servidor e autorizadas pela administração.
5. 5. A licença-prêmio por assiduidade, de três meses, após o
decurso de tempo de cinco anos ininterruptos de efetivo exercício, foi transformada em licença
para capacitação após o mesmo decurso de tempo.
Além dessa, foi ampliado o período da licença para tratar de assuntos particulares sem
remuneração, dos antigos dois anos para três anos consecutivos, podendo-se prorrogar por
período não-superior a esse limite.
No caso da licença por motivo de doença em pessoa da família do servidor, foi excluído o
parente colateral consangüíneo ou afim até o segundo grau civil e incluído o dependente que
viva às expensas do servidor. Foi acrescida também, como requisito da licença, a
impossibilidade de compensação de horários, bem como reduzido o prazo de remuneração da
licença de noventa para trinta dias, podendo ser prorrogado por mais trinta a critério de junta
médica oficial.
A licença para atividade política passou a compreender o período que vai do registro da
candidatura do servidor até o 10º dia seguinte ao pleito; anteriormente, ele se estendia até o
15º dia útil. A licença para mandato classista foi mantida, porém retirada a sua remuneração e
limitado o número de servidores em licença. A licença remunerada para tratamento de saúde
do próprio servidor foi limitada a 24 meses cumulativos ao longo do tempo de serviço prestado
à União.
6. As reposições e as indenizações ao erário devidas pelos servidores são efetuadas em
parcelas cujo valor não exceda a 10% da sua remuneração. A reposição será efetuada em
parcelas não-excedentes a 25% ou em uma única parcela, quando constatado pagamento
indevido no mês anterior ao do processamento da folha de pagamento.
7. A União passou a ser responsável pelo ônus financeiro das requisições de servidores
de outras esferas de governo, bem como de empresas públicas e sociedades de economia
mista que não recebam recursos financeiros do Tesouro Nacional.

75. 8. No que se refere à regulamentação do processo administrativo disciplinar, foi instituído
o rito sumário para apuração dos casos de acumulações ilícitas de cargos, empregos ou
funções, abandono de cargo e inassiduidade habitual, preservando-se o princípio constitucional
do contraditório e ampla defesa.
Por último, saliente-se que as mudanças mais significativas a respeito dos servidores públicos
de todas as esferas do Estado ocorreram como parte da EC nº 19, alterando vários preceitos
contidos nos arts. 37 a 41 da Constituição Federal, tais como a já mencionada flexibilização do
regime de trabalho, além das novas regras de estabilidade, critérios de demissão e os padrões
de vencimento.
Saliente-se, também, que com a E.C. n° 20, de 15.12.1998 (Reforma da Previdência) também
os servidores públicos foram atingidos nas suas prerrogativas constitucionais com o acréscimo
do parágrafo 10 ao art. 37 e alteração na redação do caput do art. 40, além dos seus
parágrafos e incisos, dentre outras alterações.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19, DE 04 DE JUNHO DE 1998
(DOU 05.06.1998)
Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e
agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do
Distrito Federal, e dá outras providências.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do artigo 60 da
Constituição Federal, promulgam esta Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º. Os incisos XIV e XXII do artigo 21 e XXVII do artigo 22 da Constituição Federal passam
a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 21. Compete à União:
.....................................................................
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do
Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução
de serviços públicos, por meio de fundo próprio;
.....................................................................
XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
..................................................................."
"Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
.....................................................................
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, obedecido o disposto no artigo 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do artigo 173, § 1º, III;
..................................................................."
Art. 2º. O § 2º do artigo 27 e os incisos V e VI do artigo 29 da Constituição Federal passam a
vigorar com a seguinte redação, inserindo-se § 2º no artigo 28 e renumerando-se para § 1º o
atual parágrafo único:
"Art. 27...............................................................
.....................................................................

76. § 2º. O subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da Assembléia
Legislativa, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em
espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os artigos 39, § 4º, 57, § 7º,
150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.
..................................................................."
"Art. 28. .............................................................
§ 1º. Perderá o mandato o Governador que assumir outro cargo ou função na administração
pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público e observado o
disposto no artigo 38, I, IV e V.
§ 2º. Os subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado serão
fixados por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa, observado o que dispõem os artigos 37,
XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I."
"Art. 29...............................................................
.....................................................................
V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de
iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os artigos 37, XI, 39, § 4º, 150, II,
153, III, e 153, § 2º, I;
VI - subsídio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, na razão de, no
máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados
Estaduais, observado o que dispõem os artigos 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
..................................................................."
Art. 3º. O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e XIX e o § 3º do artigo 37
da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação, acrescendo-se ao artigo os
§§ 7º a 9º:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo
ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
.....................................................................
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo
efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento;
.....................................................................
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;
.....................................................................

77. X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do artigo 39
somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em
cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da
administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e
dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória,
percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal;
.....................................................................
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o
efeito de remuneração de pessoal do serviço público;
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem
acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores;
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são
irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos artigos 39, § 4º, 150,
II, 153, III, e 153, § 2º, I;
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico;
c) a de dois cargos privativos de médico;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;
.....................................................................
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
.....................................................................
§ 3º. A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e
indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna,
da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no artigo 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego
ou função na administração pública.
.....................................................................
§ 7º. A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da
administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações privilegiadas.
§ 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho
para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

78. I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
§ 9º. O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia
mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral."
Art. 4º. O caput do artigo 38 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de
mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições:
..................................................................."
Art. 5º. O artigo 39 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política
de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos
respectivos Poderes.
§ 1º. A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema
remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada
carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.
§ 2º. A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e
o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos
requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou
contratos entre os entes federados.
§ 3º. Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, IV, VII, VIII,
IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos
diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir.
§ 4º. O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os
Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em
parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no
artigo 37, X e XI.
§ 5º. Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá estabelecer a
relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, obedecido, em qualquer
caso, o disposto no artigo 37, XI.
§ 6º. Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do
subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos.
§ 7º. Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de
recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão,
autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e
produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e
racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de
produtividade.
§ 8º. A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos
termos do § 4º."

79. Art. 6º. O artigo 41 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo
de provimento efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º. O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
§ 2º. Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o
eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a
indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração
proporcional ao tempo de serviço.
§ 3º. Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em
disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado
aproveitamento em outro cargo.
§ 4º. Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de
desempenho por comissão instituída para essa finalidade."
Art. 7º. O artigo 48 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido do seguinte inciso XV:
"Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida
esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de
competência da União, especialmente sobre:
.....................................................................
XV - fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, por lei de iniciativa
conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do
Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os artigos 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153,
§ 2º, I."
Art. 8º. Os incisos VII e VIII do artigo 49 da Constituição Federal passam a vigorar com a
seguinte redação:
"Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
.....................................................................
VII - fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que
dispõem os artigos 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
VIII - fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de
Estado, observado o que dispõem os artigos 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
..................................................................."
Art. 9º. O inciso IV do artigo 51 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte
redação:
"Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
.....................................................................
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção
dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da
respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias;
..................................................................."
Art. 10. O inciso XIII do artigo 52 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte
redação:

80. "Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
.....................................................................
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção
dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da
respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias;
..................................................................."
Art. 11. O § 7º do artigo 57 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 57........................................................
.....................................................................
§ 7º. Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a
matéria para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor
superior ao do subsídio mensal."
Art. 12. O parágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte
redação:
"Art. 70.......................................................
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária."
Art. 13. O inciso V do artigo 93, o inciso III do artigo 95 e a alínea b do inciso II do artigo 96 da
Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 93.......................................................
.....................................................................
V - o subsídio dos Ministros dos Tribunais Superiores corresponderá a noventa e cinco por
cento do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal e os subsídios
dos demais magistrados serão fixados em lei e escalonados, em nível federal e estadual,
conforme as respectivas categorias da estrutura judiciária nacional, não podendo a diferença
entre uma e outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a
noventa e cinco por cento do subsídio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores,
obedecido, em qualquer caso, o disposto nos artigos 37, XI, e 39, § 4º;
..................................................................."
"Art. 95. Os juízes gozam das seguintes garantias:
.....................................................................
III - irredutibilidade de subsídio, ressalvado o disposto nos artigos 37, X e XI, 39, § 4º, 150, II,
153, III, e 153, § 2º, I.
..................................................................."
"Art. 96. Compete privativamente:
.....................................................................
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor
ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no artigo 169:
.....................................................................

81. b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos
que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes,
inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, ressalvado o disposto no artigo 48, XV;
..................................................................."
Art. 14. O § 2º do artigo 127 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 127......................................................
.....................................................................
§ 2º. Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo,
observado o disposto no artigo 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus
cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e
títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e
funcionamento.
..................................................................."
Art. 15. A alínea c do inciso I do § 5º do artigo 128 da Constituição Federal passa a vigorar com
a seguinte redação:
"Art. 128....................................................
...................................................................
§ 5º. Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos
Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada
Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros:
I - as seguintes garantias:
.....................................................................
c) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do artigo 39, § 4º, e ressalvado o disposto nos
artigos 37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I;
..................................................................."
Art. 16. A Seção II do Capítulo IV do Título IV da Constituição Federal passa a denominar-se
"DA ADVOCACIA PÚBLICA".
Art. 17. O artigo 132 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual
o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem
dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a
consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.
Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três
anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios,
após relatório circunstanciado das corregedorias."
Art. 18. O artigo 135 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 135. Os servidores integrantes das carreiras disciplinadas nas Seções II e III deste
Capítulo serão remunerados na forma do artigo 39, § 4º."
Art. 19. O § 1º e seu inciso III e os §§ 2º e 3º do artigo 144 da Constituição Federal passam a
vigorar com a seguinte redação, inserindo-se no artigo § 9º:
"Art. 144......................................................
.....................................................................
§ 1º. A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela
União e estruturado em carreira, destina-se a:

82. ....................................................................
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
.....................................................................
§ 2º. A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e
estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias
federais.
§ 3º. A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e
estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias
federais.
.....................................................................
§ 9º. A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo
será fixada na forma do § 4º do artigo 39."
Art. 20. O caput do artigo 167 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido de inciso X,
com a seguinte redação:
"Art. 167. São vedados:
.....................................................................
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras,
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
..................................................................."
Art. 21. O artigo 169 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos,
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de
pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as
empresas públicas e as sociedades de economia mista.
§ 2º. Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a
adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de
verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não
observarem os referidos limites.
§ 3º. Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo
fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios adotarão as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções
de confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis.

83. § 4º. Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para
assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor
estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes
especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de
pessoal.
§ 5º. O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização
correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.
§ 6º. O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto,
vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo
prazo de quatro anos.
§ 7º. Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto
no § 4º."
Art. 22. O § 1º do artigo 173 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 173.....................................................
§ 1º. A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios
da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a
participação de acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
..................................................................."
Art. 23. O inciso V do artigo 206 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte
redação:
"Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
.....................................................................
V - valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para
o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso
público de provas e títulos;
..................................................................."
Art. 24. O artigo 241 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei
os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos."
Art. 25. Até a instituição do fundo a que se refere o inciso XIV do artigo 21 da Constituição
Federal, compete à União manter os atuais compromissos financeiros com a prestação de
serviços públicos do Distrito Federal.
Art. 26. No prazo de dois anos da promulgação desta Emenda, as entidades da administração
indireta terão seus estatutos revistos quanto à respectiva natureza jurídica, tendo em conta a
finalidade e as competências efetivamente executadas.

84. Art. 27. O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação desta Emenda,
elaborará lei de defesa do usuário de serviços públicos.
Art. 28. É assegurado o prazo de dois anos de efetivo exercício para aquisição da estabilidade
aos atuais servidores em estágio probatório, sem prejuízo da avaliação a que se refere o § 4º
do artigo 41 da Constituição Federal.
Art. 29. Os subsídios, vencimentos, remuneração, proventos da aposentadoria e pensões e
quaisquer outras espécies remuneratórias adequar-se-ão, a partir da promulgação desta
Emenda, aos limites decorrentes da Constituição Federal, não se admitindo a percepção de
excesso a qualquer título.
Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o artigo 163 da Constituição Federal
será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, no prazo máximo de cento e
oitenta dias da promulgação desta Emenda.
Art. 31. Os servidores públicos federais da administração direta e indireta, os servidores
municipais e os integrantes da carreira policial militar dos ex-Territórios Federais do Amapá e
de Roraima, que comprovadamente encontravam-se no exercício regular de suas funções
prestando serviços àqueles ex-Territórios na data em que foram transformados em Estados; os
policiais militares que tenham sido admitidos por força de lei federal, custeados pela União; e,
ainda, os servidores civis nesses Estados com vínculo funcional já reconhecido pela União,
constituirão quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e vantagens
inerentes aos seus servidores, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças
remuneratórias.
§ 1º. Os servidores da carreira policial militar continuarão prestando serviços aos respectivos
Estados, na condição de cedidos, submetidos às disposições legais e regulamentares a que
estão sujeitas as corporações das respectivas Polícias Militares, observadas as atribuições de
função compatíveis com seu grau hierárquico.
§ 2º. Os servidores civis continuarão prestando serviços aos respectivos Estados, na condição
de cedidos, até seu aproveitamento em órgão da administração federal.
Art. 32. A Constituição Federal passa a vigorar acrescida do seguinte artigo:
"Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do artigo 41 e no § 7º do artigo 169
estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público
estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades
exclusivas de Estado.
Parágrafo único. Na hipótese de insuficiência de desempenho, a perda do cargo somente
ocorrerá mediante processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a
ampla defesa."
Art. 33. Consideram-se servidores não estáveis, para os fins do artigo 169, § 3º, II, da
Constituição Federal aqueles admitidos na administração direta, autárquica e fundacional sem
concurso público de provas ou de provas e títulos após o dia 05 de outubro de 1983.
Art. 34. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua promulgação.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20
(DOU 16.12.1998)
Modifica o sistema de previdência social, estabelece normas de transição e dá outras
providências.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do artigo 60 da
Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:

85. Art. 1º. A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 7º.........................................................................................................
XII - salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda nos termos da
lei;
....................................................................................................................
XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de
qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de
quatorze anos;
....................................................................................................................”
“Art. 37............................................................................................................
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do artigo
40 ou dos artigos 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública,
ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os
cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.”
“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência
de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
§ 1º. Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão
aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição,
exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave,
contagiosa ou incurável, especificadas em lei;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição;
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no
serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as
seguintes condições:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos
de idade e trinta de contribuição, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
§ 2º. Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não
poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a
aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão.
§ 3º. Os proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão calculados com
base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma
da lei, corresponderão à totalidade da remuneração.
§ 4º. É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de
aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de
atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a
integridade física, definidos em lei complementar.
§ 5º. Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em
relação ao disposto no § 1º, III, a, para o professor que comprove exclusivamente tempo de
efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e
médio.

86. § 6º. Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta
Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de
previdência previsto neste artigo.
§ 7º. Lei disporá sobre a concessão do benefício da pensão por morte, que será igual ao valor
dos proventos do servidor falecido ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em
atividade na data de seu falecimento, observado o disposto no § 3º.
§ 8º. Observado o disposto no artigo 37, XI, os proventos de aposentadoria e as pensões serão
revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos
servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e aos pensionistas
quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade,
inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que
se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da
lei.
§ 9º. O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de
aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade.
§ 10. A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição
fictício.
§ 11. Aplica-se o limite fixado no artigo 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade,
inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de
outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao
montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo
acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.
§ 12. Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares
de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral
de previdência social.
§ 13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-
se o regime geral de previdência social.
§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de
previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo,
poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de
que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o artigo 201.
§ 15. Observado o disposto no artigo 202, lei complementar disporá sobre as normas gerais
para a instituição de regime de previdência complementar pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo.
§ 16. Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser
aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de
instituição do correspondente regime de previdência complementar.”
“Art. 42..........................................................................................................
§ 1º. Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que
vier a ser fixado em lei, as disposições do artigo 14, § 8º; do artigo 40, § 9º; e do artigo 142, §§
2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do artigo 142, § 3º, inciso X,
sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.

87. § 2º. Aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios e a seus pensionistas,
aplica-se o disposto no artigo 40, §§ 7º e 8º.”
“Art. 73..................................................................................................................
§ 3º. Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça,
aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do artigo 40.
......................................................................................................................................”
“Art. 93..........................................................................................................
VI - a aposentadoria dos magistrados e a pensão de seus dependentes observarão o disposto
no artigo 40;
....................................................................................................................."
“Art. 100.......................................................................................................
§ 3º. O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica
aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda
Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em
julgado.”
“Art. 114......................................................................................................
§ 3º. Compete ainda à Justiça do Trabalho executar, de ofício, as contribuições sociais
previstas no artigo 195, I, a, e II, e seus acréscimos legais, decorrentes das sentenças que
proferir.”
“Art. 142................................................................................................................
§ 3º...........................................................................................................
......................................................................................................................
IX - aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto no artigo 40, §§ 7º e 8º;
...................................................................................................................”
“Art. 167.................................................................................................................
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o artigo 195,
I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o artigo 201.
............................................................................................................................”
“Art. 194..............................................................................................................
Parágrafo único..................................................................................................
..............................................................................................................................
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite,
com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos
órgãos colegiados.”
“Art. 195...............................................................................................
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes
sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título,
à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição
sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata
o artigo 201;

88. .........................................................................................................................
§ 8º. O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como
os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem
empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma
alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos
termos da lei.
§ 9º. As contribuições sociais previstas no inciso I deste artigo poderão ter alíquotas ou bases
de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-
de-obra.
§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e
ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos
Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos.
§ 11. É vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais de que tratam os
incisos I, a, e II deste artigo, para débitos em montante superior ao fixado em lei
complementar.”
“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter
contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro
e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e
dependentes, observado o disposto no § 2º.
§ 1º. É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de
aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de
atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física,
definidos em lei complementar.
§ 2º. Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do
segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.
§ 3º. Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão
devidamente atualizados, na forma da lei.
§ 4º. É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter
permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.
§ 5º. É vedada a filiação ao regime geral de previdência social, na qualidade de segurado
facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência.
§ 6º. A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos
proventos do mês de dezembro de cada ano.
§ 7º. É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei,
obedecidas as seguintes condições:
I - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;
II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido
em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam
suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro
e o pescador artesanal.

89. § 8º. Os requisitos a que se refere o inciso I do parágrafo anterior serão reduzidos em cinco
anos, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções
de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.
§ 9º. Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de
contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que
os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios
estabelecidos em lei.
§ 10. Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida
concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado.
§ 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para
efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na
forma da lei.”
“Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma
autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na
constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei
complementar.
§ 1º. A lei complementar de que trata este artigo assegurará ao participante de planos de
benefícios de entidades de previdência privada o pleno acesso às informações relativas à
gestão de seus respectivos planos.
§ 2º. As contribuições do empregador, os benefícios e as condições contratuais previstas nos
estatutos, regulamentos e planos de benefícios das entidades de previdência privada não
integram o contrato de trabalho dos participantes, assim como, à exceção dos benefícios
concedidos, não integram a remuneração dos participantes, nos termos da lei.
§ 3º. É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de
economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na
qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado.
§ 4º. Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas
controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de
previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada.
§ 5º. A lei complementar de que trata o parágrafo anterior aplicar-se-á, no que couber, às
empresas privadas permissionárias ou concessionárias de prestação de serviços públicos,
quando patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada.
§ 6º. A lei complementar a que se refere o § 4º deste artigo estabelecerá os requisitos para a
designação dos membros das diretorias das entidades fechadas de previdência privada e
disciplinará a inserção dos participantes nos colegiados e instâncias de decisão em que seus
interesses sejam objeto de discussão e deliberação.”
Art. 2º. A Constituição Federal, nas Disposições Constitucionais Gerais, é acrescida dos
seguintes artigos:
“Art. 248. Os benefícios pagos, a qualquer título, pelo órgão responsável pelo regime geral de
previdência social, ainda que à conta do Tesouro Nacional, e os não sujeitos ao limite máximo
de valor fixado para os benefícios concedidos por esse regime observarão os limites fixados no
artigo 37, XI.

90. Art. 249. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de
aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em
adição aos recursos dos respectivos tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuições e
por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza e
administração desses fundos.
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos
pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União
poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei
que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.”
Art. 3º. É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos
servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos
seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os
requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então
vigente.
§ 1º. O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para
aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da
contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no artigo
40, § 1º, III, a, da Constituição Federal.
§ 2º. Os proventos da aposentadoria a ser concedida aos servidores públicos referidos no
caput, em termos integrais ou proporcionais ao tempo de serviço já exercido até a data de
publicação desta Emenda, bem como as pensões de seus dependentes, serão calculados de
acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidas as prescrições nela
estabelecidas para a concessão destes benefícios ou nas condições da legislação vigente.
§ 3º. São mantidos todos os direitos e garantias assegurados nas disposições constitucionais
vigentes à data de publicação desta Emenda aos servidores e militares, inativos e pensionistas,
aos anistiados e aos ex-combatentes, assim como àqueles que já cumpriram, até aquela data,
os requisitos para usufruírem tais direitos, observado o disposto no artigo 37, XI, da
Constituição Federal.
Art. 4º. Observado o disposto no artigo 40, § 10, da Constituição Federal, o tempo de serviço
considerado pela legislação vigente para efeito de aposentadoria, cumprido até que a lei
discipline a matéria, será contado como tempo de contribuição.
Art. 5º. O disposto no artigo 202, § 3º, da Constituição Federal, quanto à exigência de paridade
entre a contribuição da patrocinadora e a contribuição do segurado, terá vigência no prazo de
dois anos a partir da publicação desta Emenda, ou, caso ocorra antes, na data de publicação
da lei complementar a que se refere o § 4º do mesmo artigo.
Art. 6º. As entidades fechadas de previdência privada patrocinadas por entidades públicas,
inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista, deverão rever, no prazo de dois
anos, a contar da publicação desta Emenda, seus planos de benefícios e serviços, de modo a
ajustá-los atuarialmente a seus ativos, sob pena de intervenção, sendo seus dirigentes e os de
suas respectivas patrocinadoras responsáveis civil e criminalmente pelo descumprimento do
disposto neste artigo.
Art. 7º. Os projetos das leis complementares previstas no artigo 202 da Constituição Federal
deverão ser apresentados ao Congresso Nacional no prazo máximo de noventa dias após a
publicação desta Emenda.

91. Art. 8º. Observado o disposto no artigo 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção a
aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria
voluntária com proventos calculados de acordo com o artigo 40, § 3º, da Constituição Federal,
àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta,
autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor,
cumulativamente:
I - tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II - tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data da
publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior.
§ 1º. O servidor de que trata este artigo, desde que atendido o disposto em seus incisos I e II, e
observado o disposto no artigo 4º desta Emenda, pode aposentar-se com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição, quando atendidas as seguintes condições:
I - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a quarenta por cento do tempo que, na
data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea
anterior;
II - os proventos da aposentadoria proporcional serão equivalentes a setenta por cento do valor
máximo que o servidor poderia obter de acordo com o caput, acrescido de cinco por cento por
ano de contribuição que supere a soma a que se refere o inciso anterior, até o limite de cem
por cento.
§ 2º. Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas o
disposto neste artigo.
§ 3º. Na aplicação do disposto no parágrafo anterior, o magistrado ou o membro do Ministério
Público ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a
publicação desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento.
§ 4º. O professor, servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
incluídas suas autarquias e fundações, que, até a data da publicação desta Emenda, tenha
ingressado, regularmente, em cargo efetivo de magistério e que opte por aposentar-se na
forma do disposto no caput, terá o tempo de serviço exercido até a publicação desta Emenda
contado com o acréscimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher,
desde que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exercício das funções de
magistério.
§ 5º. O servidor de que trata este artigo, que, após completar as exigências para aposentadoria
estabelecidas no caput, permanecer em atividade, fará jus à isenção da contribuição
previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no artigo 40, § 1º, III, a,
da Constituição Federal.
Art. 9º. Observado o disposto no artigo 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção a
aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas para o regime geral de previdência social, é
assegurado o direito à aposentadoria ao segurado que se tenha filiado ao regime geral de
previdência social, até a data de publicação desta Emenda, quando, cumulativamente, atender
aos seguintes requisitos:

92. I - contar com cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se
mulher; e
II - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data da
publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior.
§ 1º. O segurado de que trata este artigo, desde que atendido o disposto no inciso I do caput, e
observado o disposto no artigo 4º desta Emenda, pode aposentar-se com valores proporcionais
ao tempo de contribuição, quando atendidas as seguintes condições:
I - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a quarenta por cento do tempo que, na
data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea
anterior;
II - o valor da aposentadoria proporcional será equivalente a setenta por cento do valor da
aposentadoria a que se refere o caput, acrescido de cinco por cento por ano de contribuição
que supere a soma a que se refere o inciso anterior, até o limite de cem por cento.
§ 2º. O professor que, até a data da publicação desta Emenda, tenha exercido atividade de
magistério e que opte por aposentar-se na forma do disposto no caput, terá o tempo de serviço
exercido até a publicação desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento, se
homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, exclusivamente, com tempo
de efetivo exercício de atividade de magistério.
Art. 10. O regime de previdência complementar de que trata o artigo 40, §§ 14, 15 e 16, da
Constituição Federal, somente poderá ser instituído após a publicação da lei complementar
prevista no § 15 do mesmo artigo.
Art. 11. A vedação prevista no artigo 37, § 10, da Constituição Federal, não se aplica aos
membros de poder e aos inativos, servidores e militares, que, até a publicação desta Emenda,
tenham ingressado novamente no serviço público por concurso público de provas ou de provas
e títulos, e pelas demais formas previstas na Constituição Federal, sendo-lhes proibida a
percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o artigo
40 da Constituição Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hipótese, o limite de que trata o §
11 deste mesmo artigo.
Art. 12. Até que produzam efeitos as leis que irão dispor sobre as contribuições de que trata o
artigo 195 da Constituição Federal, são exigíveis as estabelecidas em lei, destinadas ao
custeio da seguridade social e dos diversos regimes previdenciários.
Art. 13. Até que a lei discipline o acesso ao salário-família e auxílio-reclusão para os
servidores, segurados e seus dependentes, esses benefícios serão concedidos apenas
àqueles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00 (trezentos e sessenta
reais), que, até a publicação da lei, serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos
benefícios do regime geral de previdência social.

93. Art. 14. O limite máximo para o valor dos benefícios do regime geral de previdência social de
que trata o artigo 201 da Constituição Federal é fixado em R$ 1.200,00 (um mil e duzentos
reais), devendo, a partir da data da publicação desta Emenda, ser reajustado de forma a
preservar, em caráter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos índices aplicados
aos benefícios do regime geral de previdência social.
Nota: Conforme decisão liminar na ADI nº 1.946-5, DJU 10.05.1999, a Previdência Social
responde pela integralidade do pagamento do salário-maternidade.
Art. 15. Até que a lei complementar a que se refere o artigo 201, § 1º, da Constituição Federal,
seja publicada, permanece em vigor o disposto nos artigos 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de
julho de 1991, na redação vigente à data da publicação desta Emenda.
Art. 16. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 17. Revoga-se o inciso II do § 2º do artigo 153 da Constituição Federal.
Brasília, 15 de dezembro de 1998
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