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MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
                           Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net


       Condições favoráveis e dificuldades para envolver participação privada em infraestrutura no
                                                Brasil1-2



                                                                                                         Mauricio Portugal Ribeiro3




        1. Introdução

Esse texto busca mapear as razões porque, desde o final dos anos 90, quando houve um grande movimento
para envolvimento da participação privada em infraestrutura no Brasil, ainda não ocorreu uma segunda
onda de participação privada, há muito esperada em vista das condições amplamente favoráveis para tanto
no país. Para isso, esse texto pressupõe ou toma como premissa que o envolvimento de participação privada
para a prestação de serviços nos setores de infraestrutura, por meio de contratos de longo prazo, como
concessões e PPPs, se realizada adequadamente, é um instrumento importante para expandir o acesso aos
serviços de infraestrutura e aumentar a eficiência da sua prestação, garantindo, aos usuários e ao Poder
Público, a qualidade e preços pactuados.

Vale notar que, em vista da melhoria contínua das condições macroeconômicas do país, desde 2003, várias
vezes se criaram expectativas de que uma ocorrência específica – por exemplo, a aprovação da Lei de PPP,
ou a criação do PAC, etc. – fosse finalmente destravar os fatores que dificultam a participação privada em
infraestrutura. Contudo, parece cada vez mais claro que os fatores que limitam a participação privada em
infraestrutura no Brasil são variados e demandam para sua solução uma abordagem sistemática.

Perceba-se que, neste texto, focaremos atenção apenas nos fatores que travam a ampla utilização de
participação privada nos setores de infraestrutura, com o objetivo de gerar apenas um diagnóstico sobre o
problema. Não há aqui intenção de mapear as soluções possíveis (remédios e terapia) para tais problemas.4

1
 As idéias expostas neste texto foram objeto originariamente de apresentação realizada pelo Professor Mario Engler Pinto Junior, no seminário
“A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA: REALIZAÇÕES E PERSPECTIVAS”, em 04 de setembro de 2008, em Salvador-BA.

2
    Agradeço a Cecilia de Lima Pessanha a ajuda no trabalho com os dados e elaboração dos gráficos utilizados nesse ensaio.

3
  Mauricio Portugal Ribeiro, é Chefe do Departamento de Consultoria de Infraestrutura do IFC no Brasil, Professor da Faculdade de Direito da
Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro, Mestre em Direito (LL.M.) pela Harvard Law School, autor do livro “Concessões e PPPs: melhores
práticas em licitações e contratos”, no prelo para publicação em 2011 pela Editora Atlas, e autor também (em conjunto com Lucas Prado) do
livro “Comentários à Lei de PPP – Fundamentos Econômico Jurídicos”, publicado pela Malheiros Editores, em 2007 (reimpresso em 2010),
participou da equipe que redigiu o projeto que se tornou a Lei Federal 11.079/04 (Lei de PPP), e da reforma da Lei das Concessões, Lei Federal
8.987/95, realizada em 2005.

4
  Eventual planejamento da renovação do programa de participação privada em infraestrutura brasileiro deveria incorporar uma série de
preocupações com a melhoria da qualidade da participação privada em infraestrutura. Para isso, seria necessário analisar a atividade
MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
                                                  Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net

Por isso, o texto a seguir limita-se a enumerar as condições favoráveis ao investimento privado em
infraestrutura no Brasil e os principais fatores que dificultam a sua realização.

A idéia é dar ao leitor a percepção do conjunto das questões que precisariam ser tratadas para destravar o
uso de participação privada em infraestrutura no Brasil, sem tocar ainda aqui em outro problema relevante, a
ser tratado em paralelo, que é o tema da qualidade da regulação e das estruturas contratuais e de licitação
para a realização de concessões e PPPs.5

             2. Situação favorável ao investimento privado em infraestrutura no Brasil

Vivemos, atualmente, uma situação paradoxal no Brasil nos setores de infraestrutura. Por um lado, o Brasil
possui uma enorme necessidade de investimentos nestes setores, que dificilmente pode ser suprida
adequadamente e de maneira sustentável sem a utilização das competências da iniciativa privada.6

                                               Quadro 1 - A demanda por investimentos em infraestrutura no Brasil

Veja-se, por exemplo, a estimativa, realizada em 2007, pela ABDIB – Associação Brasileira de Infraestrutura e Indústrias de Base, de
necessidade de investimentos em infraestrutura, para o período 2007-2010, e veja, também, abaixo a estimativa feita em 2010, das
necessidades de investimento para o ano de 2009:


      Necessidade anual de Investimentos em Infraestrutura no Brasil (R$                                  Necessidade anual de Investimentos em
      bilhões) - Agenda de Infraestrutura 2007-2010                                                      Infraestrutura no Brasil (R$ bilhões) - 2009


                                                Telecom**                                                                         Telecom **
                                                    9.6                                                                               19.7      Energia Elétrica
                                                              Energia Elétrica                                              Saneamento
                                                                                                                                                     28.3
                                                                   16.6                                                        13.5
                                           Saneamento
                                              13.2
                                                                                                                       Transp./Logística
                                          Transp./Logística   Petróleo e Gás*                                                24.1
                                                16.8               31.5                                                                        Petróleo e Gás*
                                                                                                                                                    75.3


    * E&P, Abastecimento, Gás e Energia                                          * E&P, Abastecimento, Gás e Energia
    ** Telefonia Fixa e Celular                                                  ** Telefonia Fixa e Celular
    Fonte: ABDIB, 2007                                                           Fonte: ABDIB, 2010




Sobre esse mesmo assunto, vale a pena também olhar as estimativas consolidadas do que o Governo Federal pretende fazer por meio
do PAC – Programa de Aceleração do Crescimento 1 e 27:


regulatória e de fiscalização pelo Poder Público, notadamente pelas agências reguladoras, dos parceiros privados nos diversos setores em que
foi feita participação privada em infraestrutura nos últimos 15 anos, com o objetivo de melhorar não apenas a qualidade da regulação e
fiscalização dos contratos em curso, mas também para aproveitar da experiência dos contratos em curso para melhorar a estrutura dos novos
projetos, contratos e licitações. Para avaliação da experiência com estruturação de editais e contratos de concessão e PPP.

5
  Sobre esse tema, e sobre a necessidade de utilizar e consolidar melhores práticas na elaboração de contratos e editais de licitação de
concessões e PPP para melhoria da qualidade da participação privada em infraestrutura,ver ver o livro de minha autoria Concessões e PPPs:
melhores práticas em licitações e contratos, Editora Atlas, no prelo a ser publicado em 2011.

6
  Perceba-se que essas perspectivas de investimentos em infraestrutura, especialmente com objetivo de servir indústrias e consumidores do
mercado interno, foi pouco afetada pela crise econômico-financeira dos últimos anos. Cf.: Puga, Fernando, Investimentos em perspectiva já são
superiores aos valores pré-crise, Visão do Desenvolvimento, n. 81, 21/05/2010, BNDES, pp. 11.

7
 É bem verdade que, publicadas em junho de 2010, essas estimativas podem já estar influenciadas por objetivos eleitorais. É difícil ter clareza
sobre isso. De qualquer modo, é claro, pelo próprio histórico de investimentos do PAC dos últimos anos que só uma parcela dos investimentos
são realizados nos prazos previstos. Prova disso é própria existência no PAC 1 de dados para pós 2010. O PAC 1 foi criado como uma agenda de
alterações legislativas e investimentos a serem feitos até 2010. Como os órgãos públicos não conseguiram executá-lo nesse prazo, adiou-se
esses investimentos para pós 2010, conforme dados acima.
MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
                                          Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net
                                                          Investimentos previstos no PAC 2                                                                                                                               Investimentos previstos no PAC 1
                                                                   para 2011-14                             Pesquisa                                                                                                            para depois de 2010
                                      Combustíveis                  R$ bilhões                              Mineral
                                                                                                                                                                                                        METRÔS 1.7698               (R$ Bilhões)                     HABITAÇÃO 0.375
                                                                                                              0.6
                                       renováveis
                                                                  Eficiência Energética                   Saneamento, Mobilidade,                                             COMBUSTÍVEIS
                                            1                                                                                                                                                                                    RECURSOS HÍDRICOS
                                                                           1.1                        Pavimentacao e Prevençao a Riscos                                       RENOVÁVEIS 1.5
                           Marinha Mercante                                                                                                                                                                                            1.675                                       SANEAMENTO 0.2042
                                                                                                                    57.1         UPA, UBS, Creches, Quadras
                                 36.7
                                                                                                                             esportivas, Praças, Postos de Política                                                                          RODOVIAS
                                                                                                                                              23
                                                                                                                                                                                                                                              8.0955




                                                                                                                                                                               Fonte: Relatório PAC
                                                                                          Minha Casa, Minha Vida                                                               1, 10 relatório, junho
                                                                                                  278.2                                                                        de 2010,

                                                                                                                                                                                                                                                            FERROVIAS 35.5934
                                                                                                                       Água e Luz para Todos                                                            REFINO, PETROQUÍMICA E
                                                                                                                               30.6                                                                             HBIO 39
                                                                                                            Rodovias                                           Portos
                                                                                                              50.4                                              5.1
                                                                                                                          Ferrovias
                                       Petróleo de Gás Natural
                                                                                                                             46                                                                                                                                                          AEROPORTOS 0.651
                                                875.1
                                                                                                                                           Hidrovias
                                                                                             Geração de Energia                               2.7
                                                                                                                                                                                                                                                                                PORTOS
                                                                                                  Elétrica                                                                                                                                                                      0.1994
                                                                                                   136.6                                                                                    PETRÓLEO E GÁS
    Fonte: Relatório PAC                                                                                                                                 Aeroportos                          NATURAL 5.47
    2, junho de 2010                                                                                                                                         3
                                                                                                                                                                                                                                             GERAÇÃO DE ENERGIA
                                                                                                                                      Equipamentos para estradas vicinais
                                                                                                                                                                                          TRANSMISSÃO DE ENERGIA                              ELÉTRICA 39.5416
                                                                                                  Transmissão de Energia Elétrica                   1.8                                                                                                                            HIDROVIAS 0.02
                                                                                                                                                                                              ELÉTRICA 8.609
                                                                                                              37.4




Ainda sobre as necessidades de investimento nos setores de infraestrutura, em relação aos serviços mais básicos, o PNAD –
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, de 2009, indica, conforme tabela abaixo, que os maiores desafios estão na área águas,
coleta de esgotamento sanitário e acesso a internet:8-9


                                                                            Acesso aos serviços básicos nos setores de infraestrutura
                                                                                                                                                           2007                                                                 2008
                                                                                                                                    Tem                  Não tem ou outra forma                               Tem          Não tem ou outra forma
                           Abastecimento de Água (rede geral)                                                                         83.2                                  16.8                              83.9                               16.1
                           Esgotamento sanitário (rede coletora)                                                                      51.1                                  48.9                              52.5                               47.5
                           Iluminação elétrica                                                                                        98.2                                   1.8                              98.6                                1.4
                           Telefone (fixo ou móvel)                                                                                   76.8                                  23.2                              82.1                               17.9
                           Acesso a internet                                                                                           20                                    80                               23.8                                76
                           Fonte: PNAD, 2009




Essa grande demanda por investimentos em infraestrutura combina-se com um momento especialmente
favorável à atração de investidores domésticos e internacionais para os setores de infraestrutura no Brasil.

Por conseqüência de suas atuais condições macroeconômicas, políticas, jurídico-institucionais e
regulatórias, o país está na vitrine do mundo, e goza de condições privilegiadas para atrair investidores
privados, domésticos ou internacionais, de longo prazo para setores como os de infraestrutura.

Por outro lado, já desde o final dos anos 90 que o Brasil não consegue destravar os fatores que têm impedido
uma nova onda de participação privada nos setores de infraestrutura, similar aquela ocorrida na década de
8
  Note-se que na tabela sobre acesso aos serviços básicos de infraestrutura, em relação ao abastecimento de água, o PNAD não distingue quais
as outras formas de abastecimento de água além da conexão com a rede pública. Isso cria uma certa distorção porque (a) iguala aqueles que
não tem acesso a água, com aqueles que tem por outros meios além do acesso a rede pública; (b) trata na mesma rubrica aqueles que possuem
acesso inadequado a água (por exemplo, domicílios na área urbana que não possuem acesso a rede de água), com domicílio em áreas rurais,
onde por exemplo, é razoável que o acesso a água seja por meio de cisternas ou outras fontes). Nesta mesma tabela, em relação ao
esgotamento sanitário, está abrangido por “não tem ou outras formas” aqueles que possuem fossa séptica, para o ano de 2007, 22.3%, e, para
2008, 20.7%, os que possuem outras formas de acesso a esgoto, não especificados na pesquisa, para o ano de 2007, 22.1%, e, para o ano de
2008, 22.9%, e, os que não possuíam acesso a esgoto, para o ano de 2007, 4.5%, e, para o ano de 2008, 3.9%. Além disso, os dados da pesquisa
não permitem saber quantos daqueles que usam fossa séptica para esgotamento sanitário o fazem em condições adequadas. Geralmente
fossas sépticas não são aconselháveis para grandes aglomerações urbanas, mas podem fazer sentido na zona rural.

9
  Perceba-se que uma boa parte da população não tem acesso à rede coletora de esgotamento sanitário, ao abastecimento de água realizado
pela rede geral e acesso internet. Esses serviços representam os principais desafios para os próximos anos em termos de universalização de
acesso a infraestruturas. No caso dos serviços de águas e saneamento, a sua falta tem impacto extremamente relevante nos indicadores de
saúde, e, dessa forma, o acesso a ele reduz de maneira relevante a desigualdade social, impactando, entre outras, as taxas de mortalidade
infantil e adulta.
MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
                        Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net

90, que logrou transferir para a iniciativa privada, a operação da maioria dos serviços nos setores de
telecomunicações, energia (transmissão e distribuição), e transporte ferroviário, e que permitiu a realização
de uma verdadeira revolução na qualidade e acesso aos serviços em setores como telecomunicações e
energia elétrica.10

     Quadro 2 – Revolução no acesso ao serviço de telecomunicações criada pelas desestatizações
                                     havidas a partir de 1997-98

                                           Total de telefones (em milhões)                                                                                                                               Densidade total de telefones
                           180                                                                                                                                                                         (telefones total /100 habitantes)
                           160
                                                                                                                                                                                    90
                           140                                                                                                                                                      80
                           120                                                                                                                                                      70
                           100                                                                                                                                                      60
                            80                                                                                                                                                      50
                                                                                                                                                                                    40
                            60
                                                                                                                                                                                    30
                            40                                                                                                                                                      20
                            20                                                                                                                                                      10
                             0                                                                                                                                                       0




                                                                                                                                                                                         1987
                                                                                                                                                                                                1988
                                                                                                                                                                                                       1989
                                                                                                                                                                                                              1990
                                                                                                                                                                                                                     1991
                                                                                                                                                                                                                            1992
                                                                                                                                                                                                                                   1993
                                                                                                                                                                                                                                          1994
                                                                                                                                                                                                                                                 1995
                                                                                                                                                                                                                                                        1996
                                                                                                                                                                                                                                                               1997
                                                                                                                                                                                                                                                                      1998
                                                                                                                                                                                                                                                                             1999
                                                                                                                                                                                                                                                                                    2000
                                                                                                                                                                                                                                                                                           2001
                                                                                                                                                                                                                                                                                                  2002
                                                                                                                                                                                                                                                                                                         2003
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                2004
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       2005
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              2006
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     2007
                                 1987
                                        1988
                                               1989
                                                      1990
                                                             1991
                                                                    1992
                                                                           1993
                                                                                  1994
                                                                                         1995
                                                                                                1996
                                                                                                       1997
                                                                                                              1998
                                                                                                                     1999
                                                                                                                            2000
                                                                                                                                   2001
                                                                                                                                          2002
                                                                                                                                                 2003
                                                                                                                                                        2004
                                                                                                                                                               2005
                                                                                                                                                                      2006
                                                                                                                                                                             2007
                           •Fonte: Anatel (http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do#)



Veja-se, por exemplo, o Quadro 2 acima, de 1998, quando foram feitas as concessões e autorizações11 do
setor de telecomunicações, tínhamos menos de 20 telefones por cada 100 habitantes. Qualquer usuário que
quisesse comprar um novo telefone fixo urbano, a depender da cidade e da região em que se localizaria a
linha, tinha que esperar muitas vezes 10 anos para consegui-lo. O mercado respondia a pouca oferta de
linhas telefônicas, valorizando-as, de maneira que seu preço podia chegar a custar mais que U$10.000,00, o
que as tornava completamente inacessíveis para a população de baixa renda. E isso criava outra distorção: é
que apesar das empresas públicas de telecomunicações, pré envolvimento de participação privada, terem
tarifas fortemente subsidiadas pelo Erário, esse subsídio ia para classe média e alta, pois a população menos
abastada em regra não tinha acesso a linha telefônica.12



10
  Daí a grande expectativa de que a conjunção entre a necessidade de investimentos e o apetite da iniciativa privada para fazê-los gerasse uma
nova onda de participação privada em infraestrutura, complementar em vários aspectos à que ocorreu ao longo da década de 90. Por isso, em
diversos momentos ao longo dos últimos anos, essas expectativas se concentraram e se manifestaram em torno de alguma grande ocorrência
que permitiria finalmente destravar os fatores que impediam ou dificultavam participação privada em ampla escala em infraestrutura. Foi
assim, por exemplo, com o debate em torno da Lei de PPP brasileira em 2004, depois com o debate em torno do marco legal do setor de
saneamento em 2007, e, com o PAC, a partir de 2006, e mais recentemente com os investimentos necessários à realização da Copa do Mundo
de 2014, e da Olimpíada de 2016, no Rio de Janeiro. Mas nenhuma dessas ocorrências logrou até aqui resolver as questões que impedem o
deslanche de uma onda de participação privada em infraestrutura.

11
  Queremos nos referir a ambos, as vendas de empresas da STFC – Serviço Telefônico Fixo Comutado, o telefone fixo, que foram feitas já com os
novos contratos de concessão assinados, como também à realização das autorizações do SMP – Serviço Móvel Pessoal, a telefonia celular.

12
  Essas distorções não são alheias aos setores de infraestrutura e indústria de base no Brasil até hoje. Uma distorção desse tipo que tem sido
apontada por vários analistas é o financiamento a juros subsidiados pelas agências estatais de desenvolvimento da compra de participação
acionárias nos setores de infraestrutura, especialmente quando isso tem efeito de concentração do mercado. O financiamento por agências de
desenvolvimento em regra é voltado para novos investimentos, pois novos investimentos geram renda, empregos, receitas tributárias,
treinamento de pessoas, e novas formas de organização da produção. Contudo, ao financiar a troca de participação acionária, não há a geração
de qualquer desses efeitos, e, por isso, o subsídio é dado sem que haja um benefício para a sociedade e para o Estado que o justifique. Além
disso, esses subsídios são utilizados muitas vezes para obter o efeito de concentração de mercado, o que termina prejudicando também os
consumidores do serviço. Dessa forma, esses subsídios terminam tendo efeito concentrador de renda.
MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
                           Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net

Desde, então, foi feita uma verdadeira revolução no setor de telecomunicações, com base em um marco
regulatório que foi estabelecido originariamente da maneira adequada, com metas claras de universalização
e qualidade para os serviços entendidos como essenciais, e com regras para garantir a competitividade entre
os agentes do setor.13

Quanto às condições favoráveis ao investimento privado, passado o período mais difícil da crise econômica
mundial, não há dúvidas que, sobretudo no mercado doméstico, mas também no mercado internacional, há
uma crescente disponibilidade de recursos e apetite para investimento em negócios de infraestrutura no
Brasil, justificados pelos seguintes fatores:14

        (a) a já mencionada enorme demanda por infraestrutura no país;

        (b) a estabilidade macroeconômica: estabilidade da moeda, inflação controlada, taxas de juros cadentes,
            e a obtenção recente pelo país do grau de investimento;15

        (c) a grande experiência do país com o envolvimento, acompanhamento e regulação de participação
            privada em infraestrutura;16

        (d) a maturidade político-institucional, e atitude governamental de respeito aos contratos firmados;17

        (e) a qualidade do marco legal, e das garantias montadas para assegurar o cumprimento das suas



13
   Uma parte dessa universalização foi certamente feita por meio da tecnologia de serviço móvel, o que não existia com perfil comercial no
princípio da década de 90. De qualquer modo, não há como saber se as estatais de telefonia conseguiriam, com a ajuda do celular, mudar a
trajetória do crescimento lento do acesso. Atualmente, as pessoas que tem acesso ao serviço telefônico só por meio do celular, um pouco menos
da metade do total de pessoas com acesso a telefonia. Os dados do PNAD 2008 mostram que 37.6% dos domicílios tem acesso a telefonia só por
meio de celular.

14
     Cf.: nota de rodapé 6, acima.

15
  Apesar de já ser senso comum que há fragilidades do ponto de vista fiscal, com aumento de despesas correntes, e queda lenta da trajetória da
dívida, e preocupações quanto a capacidade do Banco Central de continuar o controle da inflação em um contexto de crescimento da
participação dos Bancos estatais (especialmente Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES), que em 2010 chegaram a representar
quase que 50% do mercado total de crédito, com práticas de subsídio ao preço de financiamentos, muitas vezes insensíveis às mudanças das
taxas de juros básicas.

16
   Quanto à experiência em desestatizações, por qualquer que seja a medida – seja pelas receitas geradas para os Governos (Federal, Estaduais
e Municipais), seja pelos investimentos gerados na prestação dos serviços – o Brasil foi o país em desenvolvimento que realizou o maior
processo de desestatização, excepcionando-se apenas as economias em transição.

17
   No que concerne à estabilidade político-institucional, o Brasil foi o único país na América Latina, e talvez um dos poucos no mundo, em que a
assunção do poder pela esquerda não levou a uma postura de descumprimento sistemático de contratos de concessão ou de privatização, e,
particularmente, não houve renacionalizações nem esforço sistemático de desmontagem da estrutura institucional criada para realizar as
desestatizações. Isso é um acervo que coloca o país numa condição única na América Latina, e raríssima nos países em desenvolvimento, em
termos de segurança para realização de investimentos. É importante notar que houve, entretanto, um processo silencioso – e, por isso, menos
visível ao público em geral, mas também lesivo ao interesse público – de boicote e enfraquecimento das agências reguladoras, por conseqüência
da associação, algo pitoresca, das agências reguladoras à suposta matriz neoliberal, quando é óbvio, pelo menos em círculos minimamente
educados, que o fortalecimento da independência das agências reguladoras é uma demanda natural de uma esquerda responsável.
MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
                               Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net

               obrigações pela Administração Pública18;
                                        ação

         (f) os mecanismos que protegem a responsabilidade fiscal, por exemplo, em relação aos pagamentos
             com PPPs, a Lei 11.079/04 estabelece atualmente limite de 3% da receita corrente líquida19 dos
             Estados e Municípios para gastos anuais com PPP.




                          Quadro 3 – Experiência Brasileira em Participação Privada em Infraestrutura




     • Entre 1996 e 2001, o Governo reduziu intensamente sua participação em alguns setores de infra
                                                                                               infra-estrutura
              • Telecom e Ferrovias são atualmente praticamente controlados pelo setor privado
              • Nos maiores portos, os terminais operados por entes privados já movimentam mais de 50% das cargas
              • Mais de 2/3 da distribuição e mais de 1/5 da geração de energia são realizados por empresas privadas
     • No setor de rodovias, algumas das principais rodovias estão sob operação privada (ainda menos de 10% da malha pavimentada)
     • No setor de águas saneamento, controle privado ainda é marginal




18
   No tocante aos projetos de PPPs, no sentido da Lei 11.079/04, ou seja projetos que envolvem pagamento pelo Poder Público ao parceiro
privado, já se desenvolveu no país, tanto no âmbito da União, quanto nos Estados e Municípios, sistemas de garantias que pode ser utilizados
                                                                                                                          podem
para melhorar o nível de crédito dos pagamentos públicos. No âmbito federal, o FGP – Fundo Garantidor de PPP, e no âmbito dos Estados e
Municípios uma grande variedade de sistemas que utilizam as receitas não tributárias, por exemplo, (a) tarifas ou preço público (como foi o
                                                                                                                     p
caso da PPPs feitas pela Embasa e pela Sabesp) (b)Pagamentos pela outorga de outras concessões (como no caso da criação da CPP –
                                            Sabesp);                                                     como
Companhia Paulista de Parceria Público-Privada pelo Estado de São Paulo; (c) Recebíveis fruto de renegociação de dívidas tributárias (REFIS); (c)
                                         Privada                                                                                     (REFIS)
Royalties advindos da exploração de petróleo, como foi o c
                                                         caso da PPP de saneamento básico, realizada pelo Município de Rio das Ostras; (d) uso
do FPM – Fundo de Participação dos Municípios ou do FPE – Fundo de Participação dos Estados, como foi o caso da PPP do Hospital do Subúrbio
no Estado da Bahia.

19
  Cf.: Ribeiro, Mauricio e Prado, Lucas, Comentários à Lei de PPP – fundamentos econômico-jurídicos, Malheiros Editores, São Paulo, 2007,
                                                                                          jurídicos,
Capítulo XXVIII, entre outros.
MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
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                        Brasil: Receitas Governamentais 1990-2007                                              Brasil: Investimentos 1990-2007




                                                                                               18951.15        2115.064
                       4510.3    1593.3                                                                                                32720.83
                                                                                                 16%             2%
                        7%        2%                                                                                                     28%
                                                          29884.72                                                                                    Energia
                                                                        Energia
                                                            46%                                                                                       Telecomunicações
                                                                        Telecomunicações
                                                                                                                                                      Transporte
                                                                        Transporte
                                                                                                                                                      Água e Saneamento
             29404.9                                                    Água e Saneamento
              45%                                                                                    62689.6
                                                                                                      54%




                                Brasil (Receitas + Investimentos)                                                         Brasil 1990-2007
                                          (Milhões/US$)


     35000                                                                                                       74.9
                                                                                                                           24896.014
                                                                                                                  0%
     30000                                                                                     46377.49                       14%
                                                                     Brownfield (Concession)     26%
                                                                                                                                                  Brownfield (concessions)
     25000
                                                                     Divestiture
     20000                                                                                                                                        Divestitures

     15000                                                           Greenfield Projects
                                                                                                                                                  Greenfield Projects

     10000                                                           Management and Lease
                                                                                                                                                  Management and Lease
                                                                     Contract
      5000                                                                                                                                        Contracts
                                                                                                                          110521.46
        0                                                                                                                    60%
           94

           95

           96

           97

           98

           99

           00

           01

           02

           03

           04

           05

           06

           07
        19

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        20




     Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008




         3. Dificuldades para envolvimento de participação privada

Apesar das condições favoráveis ao investimento privado em infraestrutura no Brasil, a participação privada
em infraestrutura no Brasil tem sido utilizada de maneira limitada em vários setores20, e com qualidade e
problemas variados a depender do setor21.

De forma geral, podemos dizer que existem as seguintes dificuldades que têm limitado o uso de participação
privada para a implantação e operação de projetos em diversos setores:

         a) Preconceito ideológico e corporativismo – é comum que a decisão sobre envolver participação
             privada na implantação e operação de projetos nos setores de infraestrutura seja influenciada por
             preconceitos ideológicos e corporativismo dos agentes políticos e técnicos envolvidos nessa
             decisão.22-23



20
  Por exemplo, nos setores sociais, saúde e educação a participação privada ainda é ainda raríssima. Em setores como saneamento, apenas em
torno de 8% da população é atendida por empresas privadas. No setor rodoviário, menos de 20% da malha pavimentada brasileira é operada
pelo setor privado.

21
  Uma questão que passamos ao largo neste texto é a discussão sobre o quanto do investimento em infraestrutura deve ser feito por meio do
envolvimento da participação privada em contratos de longo prazo.

22
  Na nossa experiência, temos percebido que é um fator relevante para a resistência, por funcionários públicos, à participação privada a
sensação de perda de controle causada pelo deslocamento do foco da atividade do agente público da definição e controle das características
das obras e dos insumos, para a regulação e fiscalização dos níveis de serviço.
MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO
                        Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net

     b) Sensibilidade política do tema – apesar de todos os benefícios que a participação privada trouxe para
         usuários no Brasil em setores como telecomunicações, energia elétrica, e infraestrutura rodoviária,
         as desestatizações se tornaram um tema de extrema sensibilidade política. Por exemplo, o rótulo
         “privatização” adquiriu junto à população em geral aspecto pejorativo, relacionado especialmente à
         cobrança de tarifas por serviços antes gratuitos. Essa sensibilidade política do tema também
         incentiva aos órgãos de controle, como o Ministério Público, os Tribunais de Contas e as
         Controladorias, a terem uma postura excessivamente rigorosa em relação ao tema que, muitas
         vezes, dificulta a sua realização.

     c) Incompatibilidade entre o cronograma político e os longos prazos necessários para a estruturação e
          licitação de projetos para a participação privada – os estudos necessários à realização, por exemplo,
          de concessões e PPPs, se feitos adequadamente, demoram em torno de 8 a 10 meses para ficarem
          prontos, contados da data da contração pelo Poder Público da sua equipe de consultores. Além
          disso, são necessários em torno de 6 meses para realização do processo de licitação, até a assinatura
          do contrato de PPP ou concessão comum, incluindo-se nesse prazo também a consulta e audiências
          públicas. Portanto, apenas para estruturação do projeto e licitação são necessários pelo menos entre
          14 e 16 meses. Note-se que muitas vezes, o Poder Público, realiza licitação para contratação dos
          seus consultores para estruturação de projetos, o que pode demorar mais 4 a 9 meses24. O total neste
          caso seria, pois, de 18 a 25 meses. Ora, com um prazo tão longo para contratação de consultores,
          estruturação e licitação de projeto, há sempre risco de que haja atrasos e que as primeiras obras e os
          demais resultados decorrentes de uma concessão ou de uma PPP não fiquem prontas dentro do
          prazo do mandato de 4 anos do agente político que a iniciou. Isso tem feito com que vários agentes
          políticos hesitem antes de iniciar um processo para realização de concessões comuns e PPPs,
          especialmente quando é preciso enfrentar resistências políticas no processo de decisão e
          desenvolvimento do projeto de concessão ou PPP.25

     d) Oferta de projetos pelo setor privado tem provado que não resolve o problema dos prazos para a
         realização de concessões comuns ou PPPs – a experiência de realização de projetos pela via da,
         assim chamada, “manifestação de interesse”, na prática não reduz os prazos necessários à
         preparação dos estudos e realização da licitação do projeto. É que, se realizado adequadamente, o
         processo de análise pelo setor público dos estudos realizados pelo setor privado leva muitas vezes
         mais tempo que nos casos em que o Poder Público realiza diretamente tais estudos. Perceba-se que,
         para análise adequada dos estudos ofertados pelo setor privado, muitas vezes, o Poder Público terá
         que contratar consultores externos, e refazer pelo menos parte de tais estudos. Perceba-se que, em

23
  Concessões comuns e PPPs muitas vezes aumentam o controle do Poder Público sobre a operação dos ativos, de maneira que, muitas vezes,
tais contratos têm por efeito, na prática, paradoxalmente, uma espécie de “reestatização” do serviço, no sentido de aumento do controle sobre
a sua prestação.

24
  Atualmente, tanto o IFC, quanto o BNDES e a EBP, podem ser contratados sem licitação para realização de desenvolvimento de projetos para
realização de PPPs, concessões etc.

25
  No âmbito, contudo, da parceria IFC/BNDES/BID, no caso do Hospital do Subúrbio, foi batido um recorde em termos de prazo de
desenvolvimento do projeto. Entre a assinatura do contrato do Governo com os consultores e a assinatura do contrato de PPP foram apenas 14
meses. O Projeto do Mineirão desenvolvido pela EBP também foi desenvolvido nesse prazo.
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    países como o Chile, no qual tal sistema vem sendo adotado com sucesso, o seu objetivo é antes
    aproveitar das capacidades do setor privado nos casos em que o Poder Público tem dúvida sobre
    qual o melhor projeto a ser implantado, que reduzir prazos. No Chile, entre o momento em que os
    estudos são recebidos pelo Poder Público e a publicação da documentação final, revisada pelo
    Poder Público, para a realização da licitação, há um interregno de em torno de um ano, o que torna
    os prazos desse tipo de processo comparáveis às formas de desenvolvimento de projeto ordinárias
    do setor público.

e) Capacidade técnica inadequada na Administração Pública para a estruturação de concessões e PPPs e
    raridade da conjunção entre agente político e área técnica com capacidades adequadas – a
    estruturação de concessões e PPPs requer geralmente a realização de estudos sofisticados.
    Raramente a Administração Pública no Brasil dispõe de quadros com a capacitação técnica e
    experiência adequadas para tanto. Exceção feita à União e a alguns poucos Estados e, talvez, um ou
    dois Municípios, o Poder Público no Brasil não dispõe de pessoal sequer com o preparo adequado
    para desenhar o processo de contratação de consultores para realizar o trabalho de estruturação de
    concessões ou PPPs. Observe-se que a oferta de projetos pelo setor privado, por meio da assim
    chamada “manifestação de interesse”, não dispensa a capacidade de análise do Poder Público. Ao
    contrário, a realização adequada de uma “manifestação de interesse” requer muito mais experiência
    e capacitação do Poder Público que a contratação ordinária de consultores para assessorarem a
    Administração na estruturação de desestatização. Mesmo onde há capacidade técnica adequada para
    a realização de concessões, PPPs ou outras formas de participação privada em infraestrutura, é
    necessário que o agente político tenha disposição para enfrentar as resistências à participação
    privada, que geralmente se manifestam no processo de desenvolvimento das concessões, PPPs etc.
    Além disso, a nossa experiência mostra que é preciso que a área técnica goze da confiança do
    agente político responsável pelo projeto e que tenha afinidade de objetivos e preocupações com ele,
    para que seja viável a delegação à área técnica da tomada das diversas decisões que a estruturação
    de um projeto desse tipo requer.

f) Dificuldades de coordenação entre órgãos integrantes de um mesmo ente governamental – a
    estruturação de projetos de concessões comuns e PPPs geralmente requer participação de diversos
    órgãos: os setoriais, os responsáveis pela gestão das finanças, do orçamento e da coordenação
    política do ente governamental. Em Governos de coalizão, em que há loteamento de cargos do
    Poder Executivo para atender a demandas de vários partidos, essa coordenação raramente existe.

g) Dificuldades para contratação de consultorias para o desenvolvimento dos projetos – como
    mencionamos acima, é comum que apenas o processo de contratação da consultoria para
    desenvolver o projeto de desestatização, se feita por meio da Lei 8.666/93, demore mais que 6
    meses. Além disso, por conta da cultura de controle em torno da Lei 8.666/93 ter desenvolvido
    facciosidade em direção à contratação por melhor preço, não é incomum que sejam contratados os
    consultores que oferecem preços mais baixos, mas sem a qualificação e sofisticação adequada para
    dar cabo do trabalho. Observe-se que, como há grandes valores envolvidos na implantação e
    operação de projetos de desestatização, a consultoria para a sua estruturação pode tanto resultar na
    geração de ganhos de eficiência relevantes para o Poder Público e o usuário, quanto pode levar a
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    perdas relevantes conseqüentes de uma estruturação inadequada. Daí que faz sentido o Poder
    Público investir na contratação de consultorias de alta qualidade e reputação para estruturação e
    modelagem de projetos de infraestrutura para participação privada.

h) Necessidade que o desenvolvimento de projetos se torne atividade permanente, como desdobramento
    da atividade de planejamento governamental – a realização de estudos técnicos para
    desenvolvimento de projetos que podem ser estruturados para participação privada tem sido, no
    nível Federal, Estadual ou Municipal, atividade excepcional, que só ocorre quando há priorização
    política para a sua realização sob a forma de concessão ou PPP. Com efeito, há em todos os níveis
    governamentais subinvestimento na atividade de preparação dos estudos necessários para a
    implantação de projetos. Seria desejável que, para todos os projetos vistos como relevantes, em cada
    setor, o Poder Público, como parte da sua atividade de planejamento, levantasse, diretamente ou por
    meio de consultores, dados e realizasse estudos preliminares de viabilidade técnica e econômico-
    financeira dos projetos, independentemente da decisão sobre se o projeto será ou não implantado
    por meio de participação privada. A realidade atual é que as áreas de planejamento em geral, e
    especialmente do investimento em infraestrutura, nos diversos níveis de Governo, estão
    enfraquecidas, e, por isso, sequer têm capacidade para levantar dados sobre os projetos e realizar
    estudos de custo benefício e de viabilidade técnica e econômico-financeira.

i) Recuperação da capacidade de investimento do setor público favorece soluções estatizantes – a
    discussão das PPPs no Brasil foi encampada pelo primeiro Governo Lula em um momento em que,
    por conseqüência da situação fiscal do país e do acordo, então vigente, com o FMI, que incluía,
    entre outras, a obrigação de geração de superávits primários mínimos preestabelecidos, o país tinha
    limitações muito estritas em relação à sua capacidade de realização de investimentos públicos. A
    partir, sobretudo, de 2004, com a implantação do PPI – Projeto Piloto de Investimento, do FMI (que
    foi a origem do PAC), e com a melhoria expressiva da situação fiscal a partir de 2006, o Governo
    Federal voltou a priorizar investimento público direto e deixou o envolvimento de participação
    privada em segundo plano. Essa preferência pelas soluções estatizantes muitas vezes se manifesta
    de forma velada. Por exemplo, os valores disponibilizados pelo Governo Federal como parte do
    PAC, para investimento pelos Municípios, em saneamento básico, só podem ser transferidos para
    ente estatal municipal ou para a empresa de saneamento estadual. As regras de uso dessas
    transferências não permitem o seu uso para pagamento, por exemplo, a parceiro privado, de
    contraprestação de uma PPP municipal no setor de saneamento que inclua no seu escopo a
    realização dos investimentos em saneamento básico planejados para aquele Município.

j) Preferência do setor privado e público pelo modelo tradicional de contratação – ao lado da melhoria
    da condição fiscal, há também uma preferência do setor privado pelas formas tradicionais de
    contratação para realização do investimento público. Parcela relevante do empresariado no setor de
    infraestrutura prefere a contratação de obra tradicional à realização de concessão ou PPP. Em
    primeiro lugar, porque na obra os ganhos da empresa privada são realizados no curto prazo, com
    riscos substancialmente menores do que no caso das PPPs e concessões – especialmente pelo uso
    que ordinariamente é feito entre nós do, assim chamado, equilíbrio econômico-financeiro dos
    contratos. Além disso, contratos de concessão e PPPs são muito mais complexos, e, por isso,
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          requerem, como já fizemos notar no item “c)” acima, tempo para serem adequadamente
          estruturados. Ademais, as áreas técnicas das entidades governamentais em regra estão muito mais
          preparadas para estruturar obras públicas do que concessões e PPPs, de maneira que tais áreas
          técnicas em regra preferem, também, a forma tradicional de investimento público.

 O resultado da atuação conjunta dessas dificuldades é o uso limitado de participação privada para a
 implantação e operação de projetos em infraestrutura, particularmente em setores novos em que a
 experiência de envolvimento de participação privada é escassa, ou ainda inexistente no Brasil. Vejam a
 tabela abaixo que tenta sumarizar a situação em relação ao uso de participação privada para implantação de
 projetos em novos setores. Observe que o número de projetos em desenvolvimento é bastante limitado.

                      Tabela 1 – Participação Privada em Infraestrutura em novos setores

                          Setores                           Mandato em         Em           Em licitação   Contrato
                                                             discussão      modelagem                      assinado
 Aeroportos
        Estaduais                                                1               ?               0            0
                                                                (34
                                                            aeroportos?)
          Federais                                               3               3               0            0
 Saúde
          Hospitais                                              0               1               0            2
                                                                           (17 hospitais)
          Centros de diálise                                     0               0               0            0
          Centros de diagnóstico por imagem e                    1               1               0            0
          patológico                                                       (4 centros de
                                                                            diagnóstico)
Educação
        Creches                                                  0               0               1            0
                                                                                             (Suspensa)
          Escolas                                                1               0               1            0
                                                                                            (37 escolas)
          Universidades                                          0               0               0            0
Florestas                                                       +3               0               2            3
 Irrigação                                                      +3               1               0            0
Provimento de infra-estrutura predial                            0               1               0            0
Saneamento
          Distribuição de água                                   ?               ?               ?           +50
          Coleta de esgoto                                       1              2                ?           +50
          Projetos para provimento de infraestrutura para        ?              +3               0            2
          estatais estaduais (adutoras, estações de
          tratamento etc.)
Equipamentos militares                                           0               0               0            0
Centros de ressocialização                                       1               1               0            2
Gestão de atividades meio da prestação jurisdicional             0               0               0            0
Transporte urbano
          Metrô                                                  2               1               0            1
          Monotrilho                                             0               1               0            0
          VLT                                                    1               0               0            0
          VLR                                                    0               0               0            0
          BRT                                                    0               2               0            0
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                   Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net

Fonte: levantamento realizado pelo autor do texto

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Condições favoráveis e dificuldades para envolver participação privada em infraestrutura no brasil publicado

  • 1. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net Condições favoráveis e dificuldades para envolver participação privada em infraestrutura no Brasil1-2 Mauricio Portugal Ribeiro3 1. Introdução Esse texto busca mapear as razões porque, desde o final dos anos 90, quando houve um grande movimento para envolvimento da participação privada em infraestrutura no Brasil, ainda não ocorreu uma segunda onda de participação privada, há muito esperada em vista das condições amplamente favoráveis para tanto no país. Para isso, esse texto pressupõe ou toma como premissa que o envolvimento de participação privada para a prestação de serviços nos setores de infraestrutura, por meio de contratos de longo prazo, como concessões e PPPs, se realizada adequadamente, é um instrumento importante para expandir o acesso aos serviços de infraestrutura e aumentar a eficiência da sua prestação, garantindo, aos usuários e ao Poder Público, a qualidade e preços pactuados. Vale notar que, em vista da melhoria contínua das condições macroeconômicas do país, desde 2003, várias vezes se criaram expectativas de que uma ocorrência específica – por exemplo, a aprovação da Lei de PPP, ou a criação do PAC, etc. – fosse finalmente destravar os fatores que dificultam a participação privada em infraestrutura. Contudo, parece cada vez mais claro que os fatores que limitam a participação privada em infraestrutura no Brasil são variados e demandam para sua solução uma abordagem sistemática. Perceba-se que, neste texto, focaremos atenção apenas nos fatores que travam a ampla utilização de participação privada nos setores de infraestrutura, com o objetivo de gerar apenas um diagnóstico sobre o problema. Não há aqui intenção de mapear as soluções possíveis (remédios e terapia) para tais problemas.4 1 As idéias expostas neste texto foram objeto originariamente de apresentação realizada pelo Professor Mario Engler Pinto Junior, no seminário “A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA: REALIZAÇÕES E PERSPECTIVAS”, em 04 de setembro de 2008, em Salvador-BA. 2 Agradeço a Cecilia de Lima Pessanha a ajuda no trabalho com os dados e elaboração dos gráficos utilizados nesse ensaio. 3 Mauricio Portugal Ribeiro, é Chefe do Departamento de Consultoria de Infraestrutura do IFC no Brasil, Professor da Faculdade de Direito da Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro, Mestre em Direito (LL.M.) pela Harvard Law School, autor do livro “Concessões e PPPs: melhores práticas em licitações e contratos”, no prelo para publicação em 2011 pela Editora Atlas, e autor também (em conjunto com Lucas Prado) do livro “Comentários à Lei de PPP – Fundamentos Econômico Jurídicos”, publicado pela Malheiros Editores, em 2007 (reimpresso em 2010), participou da equipe que redigiu o projeto que se tornou a Lei Federal 11.079/04 (Lei de PPP), e da reforma da Lei das Concessões, Lei Federal 8.987/95, realizada em 2005. 4 Eventual planejamento da renovação do programa de participação privada em infraestrutura brasileiro deveria incorporar uma série de preocupações com a melhoria da qualidade da participação privada em infraestrutura. Para isso, seria necessário analisar a atividade
  • 2. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net Por isso, o texto a seguir limita-se a enumerar as condições favoráveis ao investimento privado em infraestrutura no Brasil e os principais fatores que dificultam a sua realização. A idéia é dar ao leitor a percepção do conjunto das questões que precisariam ser tratadas para destravar o uso de participação privada em infraestrutura no Brasil, sem tocar ainda aqui em outro problema relevante, a ser tratado em paralelo, que é o tema da qualidade da regulação e das estruturas contratuais e de licitação para a realização de concessões e PPPs.5 2. Situação favorável ao investimento privado em infraestrutura no Brasil Vivemos, atualmente, uma situação paradoxal no Brasil nos setores de infraestrutura. Por um lado, o Brasil possui uma enorme necessidade de investimentos nestes setores, que dificilmente pode ser suprida adequadamente e de maneira sustentável sem a utilização das competências da iniciativa privada.6 Quadro 1 - A demanda por investimentos em infraestrutura no Brasil Veja-se, por exemplo, a estimativa, realizada em 2007, pela ABDIB – Associação Brasileira de Infraestrutura e Indústrias de Base, de necessidade de investimentos em infraestrutura, para o período 2007-2010, e veja, também, abaixo a estimativa feita em 2010, das necessidades de investimento para o ano de 2009: Necessidade anual de Investimentos em Infraestrutura no Brasil (R$ Necessidade anual de Investimentos em bilhões) - Agenda de Infraestrutura 2007-2010 Infraestrutura no Brasil (R$ bilhões) - 2009 Telecom** Telecom ** 9.6 19.7 Energia Elétrica Energia Elétrica Saneamento 28.3 16.6 13.5 Saneamento 13.2 Transp./Logística Transp./Logística Petróleo e Gás* 24.1 16.8 31.5 Petróleo e Gás* 75.3 * E&P, Abastecimento, Gás e Energia * E&P, Abastecimento, Gás e Energia ** Telefonia Fixa e Celular ** Telefonia Fixa e Celular Fonte: ABDIB, 2007 Fonte: ABDIB, 2010 Sobre esse mesmo assunto, vale a pena também olhar as estimativas consolidadas do que o Governo Federal pretende fazer por meio do PAC – Programa de Aceleração do Crescimento 1 e 27: regulatória e de fiscalização pelo Poder Público, notadamente pelas agências reguladoras, dos parceiros privados nos diversos setores em que foi feita participação privada em infraestrutura nos últimos 15 anos, com o objetivo de melhorar não apenas a qualidade da regulação e fiscalização dos contratos em curso, mas também para aproveitar da experiência dos contratos em curso para melhorar a estrutura dos novos projetos, contratos e licitações. Para avaliação da experiência com estruturação de editais e contratos de concessão e PPP. 5 Sobre esse tema, e sobre a necessidade de utilizar e consolidar melhores práticas na elaboração de contratos e editais de licitação de concessões e PPP para melhoria da qualidade da participação privada em infraestrutura,ver ver o livro de minha autoria Concessões e PPPs: melhores práticas em licitações e contratos, Editora Atlas, no prelo a ser publicado em 2011. 6 Perceba-se que essas perspectivas de investimentos em infraestrutura, especialmente com objetivo de servir indústrias e consumidores do mercado interno, foi pouco afetada pela crise econômico-financeira dos últimos anos. Cf.: Puga, Fernando, Investimentos em perspectiva já são superiores aos valores pré-crise, Visão do Desenvolvimento, n. 81, 21/05/2010, BNDES, pp. 11. 7 É bem verdade que, publicadas em junho de 2010, essas estimativas podem já estar influenciadas por objetivos eleitorais. É difícil ter clareza sobre isso. De qualquer modo, é claro, pelo próprio histórico de investimentos do PAC dos últimos anos que só uma parcela dos investimentos são realizados nos prazos previstos. Prova disso é própria existência no PAC 1 de dados para pós 2010. O PAC 1 foi criado como uma agenda de alterações legislativas e investimentos a serem feitos até 2010. Como os órgãos públicos não conseguiram executá-lo nesse prazo, adiou-se esses investimentos para pós 2010, conforme dados acima.
  • 3. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net Investimentos previstos no PAC 2 Investimentos previstos no PAC 1 para 2011-14 Pesquisa para depois de 2010 Combustíveis R$ bilhões Mineral METRÔS 1.7698 (R$ Bilhões) HABITAÇÃO 0.375 0.6 renováveis Eficiência Energética Saneamento, Mobilidade, COMBUSTÍVEIS 1 RECURSOS HÍDRICOS 1.1 Pavimentacao e Prevençao a Riscos RENOVÁVEIS 1.5 Marinha Mercante 1.675 SANEAMENTO 0.2042 57.1 UPA, UBS, Creches, Quadras 36.7 esportivas, Praças, Postos de Política RODOVIAS 23 8.0955 Fonte: Relatório PAC Minha Casa, Minha Vida 1, 10 relatório, junho 278.2 de 2010, FERROVIAS 35.5934 Água e Luz para Todos REFINO, PETROQUÍMICA E 30.6 HBIO 39 Rodovias Portos 50.4 5.1 Ferrovias Petróleo de Gás Natural 46 AEROPORTOS 0.651 875.1 Hidrovias Geração de Energia 2.7 PORTOS Elétrica 0.1994 136.6 PETRÓLEO E GÁS Fonte: Relatório PAC Aeroportos NATURAL 5.47 2, junho de 2010 3 GERAÇÃO DE ENERGIA Equipamentos para estradas vicinais TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA 39.5416 Transmissão de Energia Elétrica 1.8 HIDROVIAS 0.02 ELÉTRICA 8.609 37.4 Ainda sobre as necessidades de investimento nos setores de infraestrutura, em relação aos serviços mais básicos, o PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, de 2009, indica, conforme tabela abaixo, que os maiores desafios estão na área águas, coleta de esgotamento sanitário e acesso a internet:8-9 Acesso aos serviços básicos nos setores de infraestrutura 2007 2008 Tem Não tem ou outra forma Tem Não tem ou outra forma Abastecimento de Água (rede geral) 83.2 16.8 83.9 16.1 Esgotamento sanitário (rede coletora) 51.1 48.9 52.5 47.5 Iluminação elétrica 98.2 1.8 98.6 1.4 Telefone (fixo ou móvel) 76.8 23.2 82.1 17.9 Acesso a internet 20 80 23.8 76 Fonte: PNAD, 2009 Essa grande demanda por investimentos em infraestrutura combina-se com um momento especialmente favorável à atração de investidores domésticos e internacionais para os setores de infraestrutura no Brasil. Por conseqüência de suas atuais condições macroeconômicas, políticas, jurídico-institucionais e regulatórias, o país está na vitrine do mundo, e goza de condições privilegiadas para atrair investidores privados, domésticos ou internacionais, de longo prazo para setores como os de infraestrutura. Por outro lado, já desde o final dos anos 90 que o Brasil não consegue destravar os fatores que têm impedido uma nova onda de participação privada nos setores de infraestrutura, similar aquela ocorrida na década de 8 Note-se que na tabela sobre acesso aos serviços básicos de infraestrutura, em relação ao abastecimento de água, o PNAD não distingue quais as outras formas de abastecimento de água além da conexão com a rede pública. Isso cria uma certa distorção porque (a) iguala aqueles que não tem acesso a água, com aqueles que tem por outros meios além do acesso a rede pública; (b) trata na mesma rubrica aqueles que possuem acesso inadequado a água (por exemplo, domicílios na área urbana que não possuem acesso a rede de água), com domicílio em áreas rurais, onde por exemplo, é razoável que o acesso a água seja por meio de cisternas ou outras fontes). Nesta mesma tabela, em relação ao esgotamento sanitário, está abrangido por “não tem ou outras formas” aqueles que possuem fossa séptica, para o ano de 2007, 22.3%, e, para 2008, 20.7%, os que possuem outras formas de acesso a esgoto, não especificados na pesquisa, para o ano de 2007, 22.1%, e, para o ano de 2008, 22.9%, e, os que não possuíam acesso a esgoto, para o ano de 2007, 4.5%, e, para o ano de 2008, 3.9%. Além disso, os dados da pesquisa não permitem saber quantos daqueles que usam fossa séptica para esgotamento sanitário o fazem em condições adequadas. Geralmente fossas sépticas não são aconselháveis para grandes aglomerações urbanas, mas podem fazer sentido na zona rural. 9 Perceba-se que uma boa parte da população não tem acesso à rede coletora de esgotamento sanitário, ao abastecimento de água realizado pela rede geral e acesso internet. Esses serviços representam os principais desafios para os próximos anos em termos de universalização de acesso a infraestruturas. No caso dos serviços de águas e saneamento, a sua falta tem impacto extremamente relevante nos indicadores de saúde, e, dessa forma, o acesso a ele reduz de maneira relevante a desigualdade social, impactando, entre outras, as taxas de mortalidade infantil e adulta.
  • 4. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net 90, que logrou transferir para a iniciativa privada, a operação da maioria dos serviços nos setores de telecomunicações, energia (transmissão e distribuição), e transporte ferroviário, e que permitiu a realização de uma verdadeira revolução na qualidade e acesso aos serviços em setores como telecomunicações e energia elétrica.10 Quadro 2 – Revolução no acesso ao serviço de telecomunicações criada pelas desestatizações havidas a partir de 1997-98 Total de telefones (em milhões) Densidade total de telefones 180 (telefones total /100 habitantes) 160 90 140 80 120 70 100 60 80 50 40 60 30 40 20 20 10 0 0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 •Fonte: Anatel (http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do#) Veja-se, por exemplo, o Quadro 2 acima, de 1998, quando foram feitas as concessões e autorizações11 do setor de telecomunicações, tínhamos menos de 20 telefones por cada 100 habitantes. Qualquer usuário que quisesse comprar um novo telefone fixo urbano, a depender da cidade e da região em que se localizaria a linha, tinha que esperar muitas vezes 10 anos para consegui-lo. O mercado respondia a pouca oferta de linhas telefônicas, valorizando-as, de maneira que seu preço podia chegar a custar mais que U$10.000,00, o que as tornava completamente inacessíveis para a população de baixa renda. E isso criava outra distorção: é que apesar das empresas públicas de telecomunicações, pré envolvimento de participação privada, terem tarifas fortemente subsidiadas pelo Erário, esse subsídio ia para classe média e alta, pois a população menos abastada em regra não tinha acesso a linha telefônica.12 10 Daí a grande expectativa de que a conjunção entre a necessidade de investimentos e o apetite da iniciativa privada para fazê-los gerasse uma nova onda de participação privada em infraestrutura, complementar em vários aspectos à que ocorreu ao longo da década de 90. Por isso, em diversos momentos ao longo dos últimos anos, essas expectativas se concentraram e se manifestaram em torno de alguma grande ocorrência que permitiria finalmente destravar os fatores que impediam ou dificultavam participação privada em ampla escala em infraestrutura. Foi assim, por exemplo, com o debate em torno da Lei de PPP brasileira em 2004, depois com o debate em torno do marco legal do setor de saneamento em 2007, e, com o PAC, a partir de 2006, e mais recentemente com os investimentos necessários à realização da Copa do Mundo de 2014, e da Olimpíada de 2016, no Rio de Janeiro. Mas nenhuma dessas ocorrências logrou até aqui resolver as questões que impedem o deslanche de uma onda de participação privada em infraestrutura. 11 Queremos nos referir a ambos, as vendas de empresas da STFC – Serviço Telefônico Fixo Comutado, o telefone fixo, que foram feitas já com os novos contratos de concessão assinados, como também à realização das autorizações do SMP – Serviço Móvel Pessoal, a telefonia celular. 12 Essas distorções não são alheias aos setores de infraestrutura e indústria de base no Brasil até hoje. Uma distorção desse tipo que tem sido apontada por vários analistas é o financiamento a juros subsidiados pelas agências estatais de desenvolvimento da compra de participação acionárias nos setores de infraestrutura, especialmente quando isso tem efeito de concentração do mercado. O financiamento por agências de desenvolvimento em regra é voltado para novos investimentos, pois novos investimentos geram renda, empregos, receitas tributárias, treinamento de pessoas, e novas formas de organização da produção. Contudo, ao financiar a troca de participação acionária, não há a geração de qualquer desses efeitos, e, por isso, o subsídio é dado sem que haja um benefício para a sociedade e para o Estado que o justifique. Além disso, esses subsídios são utilizados muitas vezes para obter o efeito de concentração de mercado, o que termina prejudicando também os consumidores do serviço. Dessa forma, esses subsídios terminam tendo efeito concentrador de renda.
  • 5. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net Desde, então, foi feita uma verdadeira revolução no setor de telecomunicações, com base em um marco regulatório que foi estabelecido originariamente da maneira adequada, com metas claras de universalização e qualidade para os serviços entendidos como essenciais, e com regras para garantir a competitividade entre os agentes do setor.13 Quanto às condições favoráveis ao investimento privado, passado o período mais difícil da crise econômica mundial, não há dúvidas que, sobretudo no mercado doméstico, mas também no mercado internacional, há uma crescente disponibilidade de recursos e apetite para investimento em negócios de infraestrutura no Brasil, justificados pelos seguintes fatores:14 (a) a já mencionada enorme demanda por infraestrutura no país; (b) a estabilidade macroeconômica: estabilidade da moeda, inflação controlada, taxas de juros cadentes, e a obtenção recente pelo país do grau de investimento;15 (c) a grande experiência do país com o envolvimento, acompanhamento e regulação de participação privada em infraestrutura;16 (d) a maturidade político-institucional, e atitude governamental de respeito aos contratos firmados;17 (e) a qualidade do marco legal, e das garantias montadas para assegurar o cumprimento das suas 13 Uma parte dessa universalização foi certamente feita por meio da tecnologia de serviço móvel, o que não existia com perfil comercial no princípio da década de 90. De qualquer modo, não há como saber se as estatais de telefonia conseguiriam, com a ajuda do celular, mudar a trajetória do crescimento lento do acesso. Atualmente, as pessoas que tem acesso ao serviço telefônico só por meio do celular, um pouco menos da metade do total de pessoas com acesso a telefonia. Os dados do PNAD 2008 mostram que 37.6% dos domicílios tem acesso a telefonia só por meio de celular. 14 Cf.: nota de rodapé 6, acima. 15 Apesar de já ser senso comum que há fragilidades do ponto de vista fiscal, com aumento de despesas correntes, e queda lenta da trajetória da dívida, e preocupações quanto a capacidade do Banco Central de continuar o controle da inflação em um contexto de crescimento da participação dos Bancos estatais (especialmente Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES), que em 2010 chegaram a representar quase que 50% do mercado total de crédito, com práticas de subsídio ao preço de financiamentos, muitas vezes insensíveis às mudanças das taxas de juros básicas. 16 Quanto à experiência em desestatizações, por qualquer que seja a medida – seja pelas receitas geradas para os Governos (Federal, Estaduais e Municipais), seja pelos investimentos gerados na prestação dos serviços – o Brasil foi o país em desenvolvimento que realizou o maior processo de desestatização, excepcionando-se apenas as economias em transição. 17 No que concerne à estabilidade político-institucional, o Brasil foi o único país na América Latina, e talvez um dos poucos no mundo, em que a assunção do poder pela esquerda não levou a uma postura de descumprimento sistemático de contratos de concessão ou de privatização, e, particularmente, não houve renacionalizações nem esforço sistemático de desmontagem da estrutura institucional criada para realizar as desestatizações. Isso é um acervo que coloca o país numa condição única na América Latina, e raríssima nos países em desenvolvimento, em termos de segurança para realização de investimentos. É importante notar que houve, entretanto, um processo silencioso – e, por isso, menos visível ao público em geral, mas também lesivo ao interesse público – de boicote e enfraquecimento das agências reguladoras, por conseqüência da associação, algo pitoresca, das agências reguladoras à suposta matriz neoliberal, quando é óbvio, pelo menos em círculos minimamente educados, que o fortalecimento da independência das agências reguladoras é uma demanda natural de uma esquerda responsável.
  • 6. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net obrigações pela Administração Pública18; ação (f) os mecanismos que protegem a responsabilidade fiscal, por exemplo, em relação aos pagamentos com PPPs, a Lei 11.079/04 estabelece atualmente limite de 3% da receita corrente líquida19 dos Estados e Municípios para gastos anuais com PPP. Quadro 3 – Experiência Brasileira em Participação Privada em Infraestrutura • Entre 1996 e 2001, o Governo reduziu intensamente sua participação em alguns setores de infra infra-estrutura • Telecom e Ferrovias são atualmente praticamente controlados pelo setor privado • Nos maiores portos, os terminais operados por entes privados já movimentam mais de 50% das cargas • Mais de 2/3 da distribuição e mais de 1/5 da geração de energia são realizados por empresas privadas • No setor de rodovias, algumas das principais rodovias estão sob operação privada (ainda menos de 10% da malha pavimentada) • No setor de águas saneamento, controle privado ainda é marginal 18 No tocante aos projetos de PPPs, no sentido da Lei 11.079/04, ou seja projetos que envolvem pagamento pelo Poder Público ao parceiro privado, já se desenvolveu no país, tanto no âmbito da União, quanto nos Estados e Municípios, sistemas de garantias que pode ser utilizados podem para melhorar o nível de crédito dos pagamentos públicos. No âmbito federal, o FGP – Fundo Garantidor de PPP, e no âmbito dos Estados e Municípios uma grande variedade de sistemas que utilizam as receitas não tributárias, por exemplo, (a) tarifas ou preço público (como foi o p caso da PPPs feitas pela Embasa e pela Sabesp) (b)Pagamentos pela outorga de outras concessões (como no caso da criação da CPP – Sabesp); como Companhia Paulista de Parceria Público-Privada pelo Estado de São Paulo; (c) Recebíveis fruto de renegociação de dívidas tributárias (REFIS); (c) Privada (REFIS) Royalties advindos da exploração de petróleo, como foi o c caso da PPP de saneamento básico, realizada pelo Município de Rio das Ostras; (d) uso do FPM – Fundo de Participação dos Municípios ou do FPE – Fundo de Participação dos Estados, como foi o caso da PPP do Hospital do Subúrbio no Estado da Bahia. 19 Cf.: Ribeiro, Mauricio e Prado, Lucas, Comentários à Lei de PPP – fundamentos econômico-jurídicos, Malheiros Editores, São Paulo, 2007, jurídicos, Capítulo XXVIII, entre outros.
  • 7. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net Brasil: Receitas Governamentais 1990-2007 Brasil: Investimentos 1990-2007 18951.15 2115.064 4510.3 1593.3 32720.83 16% 2% 7% 2% 28% 29884.72 Energia Energia 46% Telecomunicações Telecomunicações Transporte Transporte Água e Saneamento 29404.9 Água e Saneamento 45% 62689.6 54% Brasil (Receitas + Investimentos) Brasil 1990-2007 (Milhões/US$) 35000 74.9 24896.014 0% 30000 46377.49 14% Brownfield (Concession) 26% Brownfield (concessions) 25000 Divestiture 20000 Divestitures 15000 Greenfield Projects Greenfield Projects 10000 Management and Lease Management and Lease Contract 5000 Contracts 110521.46 0 60% 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 3. Dificuldades para envolvimento de participação privada Apesar das condições favoráveis ao investimento privado em infraestrutura no Brasil, a participação privada em infraestrutura no Brasil tem sido utilizada de maneira limitada em vários setores20, e com qualidade e problemas variados a depender do setor21. De forma geral, podemos dizer que existem as seguintes dificuldades que têm limitado o uso de participação privada para a implantação e operação de projetos em diversos setores: a) Preconceito ideológico e corporativismo – é comum que a decisão sobre envolver participação privada na implantação e operação de projetos nos setores de infraestrutura seja influenciada por preconceitos ideológicos e corporativismo dos agentes políticos e técnicos envolvidos nessa decisão.22-23 20 Por exemplo, nos setores sociais, saúde e educação a participação privada ainda é ainda raríssima. Em setores como saneamento, apenas em torno de 8% da população é atendida por empresas privadas. No setor rodoviário, menos de 20% da malha pavimentada brasileira é operada pelo setor privado. 21 Uma questão que passamos ao largo neste texto é a discussão sobre o quanto do investimento em infraestrutura deve ser feito por meio do envolvimento da participação privada em contratos de longo prazo. 22 Na nossa experiência, temos percebido que é um fator relevante para a resistência, por funcionários públicos, à participação privada a sensação de perda de controle causada pelo deslocamento do foco da atividade do agente público da definição e controle das características das obras e dos insumos, para a regulação e fiscalização dos níveis de serviço.
  • 8. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net b) Sensibilidade política do tema – apesar de todos os benefícios que a participação privada trouxe para usuários no Brasil em setores como telecomunicações, energia elétrica, e infraestrutura rodoviária, as desestatizações se tornaram um tema de extrema sensibilidade política. Por exemplo, o rótulo “privatização” adquiriu junto à população em geral aspecto pejorativo, relacionado especialmente à cobrança de tarifas por serviços antes gratuitos. Essa sensibilidade política do tema também incentiva aos órgãos de controle, como o Ministério Público, os Tribunais de Contas e as Controladorias, a terem uma postura excessivamente rigorosa em relação ao tema que, muitas vezes, dificulta a sua realização. c) Incompatibilidade entre o cronograma político e os longos prazos necessários para a estruturação e licitação de projetos para a participação privada – os estudos necessários à realização, por exemplo, de concessões e PPPs, se feitos adequadamente, demoram em torno de 8 a 10 meses para ficarem prontos, contados da data da contração pelo Poder Público da sua equipe de consultores. Além disso, são necessários em torno de 6 meses para realização do processo de licitação, até a assinatura do contrato de PPP ou concessão comum, incluindo-se nesse prazo também a consulta e audiências públicas. Portanto, apenas para estruturação do projeto e licitação são necessários pelo menos entre 14 e 16 meses. Note-se que muitas vezes, o Poder Público, realiza licitação para contratação dos seus consultores para estruturação de projetos, o que pode demorar mais 4 a 9 meses24. O total neste caso seria, pois, de 18 a 25 meses. Ora, com um prazo tão longo para contratação de consultores, estruturação e licitação de projeto, há sempre risco de que haja atrasos e que as primeiras obras e os demais resultados decorrentes de uma concessão ou de uma PPP não fiquem prontas dentro do prazo do mandato de 4 anos do agente político que a iniciou. Isso tem feito com que vários agentes políticos hesitem antes de iniciar um processo para realização de concessões comuns e PPPs, especialmente quando é preciso enfrentar resistências políticas no processo de decisão e desenvolvimento do projeto de concessão ou PPP.25 d) Oferta de projetos pelo setor privado tem provado que não resolve o problema dos prazos para a realização de concessões comuns ou PPPs – a experiência de realização de projetos pela via da, assim chamada, “manifestação de interesse”, na prática não reduz os prazos necessários à preparação dos estudos e realização da licitação do projeto. É que, se realizado adequadamente, o processo de análise pelo setor público dos estudos realizados pelo setor privado leva muitas vezes mais tempo que nos casos em que o Poder Público realiza diretamente tais estudos. Perceba-se que, para análise adequada dos estudos ofertados pelo setor privado, muitas vezes, o Poder Público terá que contratar consultores externos, e refazer pelo menos parte de tais estudos. Perceba-se que, em 23 Concessões comuns e PPPs muitas vezes aumentam o controle do Poder Público sobre a operação dos ativos, de maneira que, muitas vezes, tais contratos têm por efeito, na prática, paradoxalmente, uma espécie de “reestatização” do serviço, no sentido de aumento do controle sobre a sua prestação. 24 Atualmente, tanto o IFC, quanto o BNDES e a EBP, podem ser contratados sem licitação para realização de desenvolvimento de projetos para realização de PPPs, concessões etc. 25 No âmbito, contudo, da parceria IFC/BNDES/BID, no caso do Hospital do Subúrbio, foi batido um recorde em termos de prazo de desenvolvimento do projeto. Entre a assinatura do contrato do Governo com os consultores e a assinatura do contrato de PPP foram apenas 14 meses. O Projeto do Mineirão desenvolvido pela EBP também foi desenvolvido nesse prazo.
  • 9. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net países como o Chile, no qual tal sistema vem sendo adotado com sucesso, o seu objetivo é antes aproveitar das capacidades do setor privado nos casos em que o Poder Público tem dúvida sobre qual o melhor projeto a ser implantado, que reduzir prazos. No Chile, entre o momento em que os estudos são recebidos pelo Poder Público e a publicação da documentação final, revisada pelo Poder Público, para a realização da licitação, há um interregno de em torno de um ano, o que torna os prazos desse tipo de processo comparáveis às formas de desenvolvimento de projeto ordinárias do setor público. e) Capacidade técnica inadequada na Administração Pública para a estruturação de concessões e PPPs e raridade da conjunção entre agente político e área técnica com capacidades adequadas – a estruturação de concessões e PPPs requer geralmente a realização de estudos sofisticados. Raramente a Administração Pública no Brasil dispõe de quadros com a capacitação técnica e experiência adequadas para tanto. Exceção feita à União e a alguns poucos Estados e, talvez, um ou dois Municípios, o Poder Público no Brasil não dispõe de pessoal sequer com o preparo adequado para desenhar o processo de contratação de consultores para realizar o trabalho de estruturação de concessões ou PPPs. Observe-se que a oferta de projetos pelo setor privado, por meio da assim chamada “manifestação de interesse”, não dispensa a capacidade de análise do Poder Público. Ao contrário, a realização adequada de uma “manifestação de interesse” requer muito mais experiência e capacitação do Poder Público que a contratação ordinária de consultores para assessorarem a Administração na estruturação de desestatização. Mesmo onde há capacidade técnica adequada para a realização de concessões, PPPs ou outras formas de participação privada em infraestrutura, é necessário que o agente político tenha disposição para enfrentar as resistências à participação privada, que geralmente se manifestam no processo de desenvolvimento das concessões, PPPs etc. Além disso, a nossa experiência mostra que é preciso que a área técnica goze da confiança do agente político responsável pelo projeto e que tenha afinidade de objetivos e preocupações com ele, para que seja viável a delegação à área técnica da tomada das diversas decisões que a estruturação de um projeto desse tipo requer. f) Dificuldades de coordenação entre órgãos integrantes de um mesmo ente governamental – a estruturação de projetos de concessões comuns e PPPs geralmente requer participação de diversos órgãos: os setoriais, os responsáveis pela gestão das finanças, do orçamento e da coordenação política do ente governamental. Em Governos de coalizão, em que há loteamento de cargos do Poder Executivo para atender a demandas de vários partidos, essa coordenação raramente existe. g) Dificuldades para contratação de consultorias para o desenvolvimento dos projetos – como mencionamos acima, é comum que apenas o processo de contratação da consultoria para desenvolver o projeto de desestatização, se feita por meio da Lei 8.666/93, demore mais que 6 meses. Além disso, por conta da cultura de controle em torno da Lei 8.666/93 ter desenvolvido facciosidade em direção à contratação por melhor preço, não é incomum que sejam contratados os consultores que oferecem preços mais baixos, mas sem a qualificação e sofisticação adequada para dar cabo do trabalho. Observe-se que, como há grandes valores envolvidos na implantação e operação de projetos de desestatização, a consultoria para a sua estruturação pode tanto resultar na geração de ganhos de eficiência relevantes para o Poder Público e o usuário, quanto pode levar a
  • 10. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net perdas relevantes conseqüentes de uma estruturação inadequada. Daí que faz sentido o Poder Público investir na contratação de consultorias de alta qualidade e reputação para estruturação e modelagem de projetos de infraestrutura para participação privada. h) Necessidade que o desenvolvimento de projetos se torne atividade permanente, como desdobramento da atividade de planejamento governamental – a realização de estudos técnicos para desenvolvimento de projetos que podem ser estruturados para participação privada tem sido, no nível Federal, Estadual ou Municipal, atividade excepcional, que só ocorre quando há priorização política para a sua realização sob a forma de concessão ou PPP. Com efeito, há em todos os níveis governamentais subinvestimento na atividade de preparação dos estudos necessários para a implantação de projetos. Seria desejável que, para todos os projetos vistos como relevantes, em cada setor, o Poder Público, como parte da sua atividade de planejamento, levantasse, diretamente ou por meio de consultores, dados e realizasse estudos preliminares de viabilidade técnica e econômico- financeira dos projetos, independentemente da decisão sobre se o projeto será ou não implantado por meio de participação privada. A realidade atual é que as áreas de planejamento em geral, e especialmente do investimento em infraestrutura, nos diversos níveis de Governo, estão enfraquecidas, e, por isso, sequer têm capacidade para levantar dados sobre os projetos e realizar estudos de custo benefício e de viabilidade técnica e econômico-financeira. i) Recuperação da capacidade de investimento do setor público favorece soluções estatizantes – a discussão das PPPs no Brasil foi encampada pelo primeiro Governo Lula em um momento em que, por conseqüência da situação fiscal do país e do acordo, então vigente, com o FMI, que incluía, entre outras, a obrigação de geração de superávits primários mínimos preestabelecidos, o país tinha limitações muito estritas em relação à sua capacidade de realização de investimentos públicos. A partir, sobretudo, de 2004, com a implantação do PPI – Projeto Piloto de Investimento, do FMI (que foi a origem do PAC), e com a melhoria expressiva da situação fiscal a partir de 2006, o Governo Federal voltou a priorizar investimento público direto e deixou o envolvimento de participação privada em segundo plano. Essa preferência pelas soluções estatizantes muitas vezes se manifesta de forma velada. Por exemplo, os valores disponibilizados pelo Governo Federal como parte do PAC, para investimento pelos Municípios, em saneamento básico, só podem ser transferidos para ente estatal municipal ou para a empresa de saneamento estadual. As regras de uso dessas transferências não permitem o seu uso para pagamento, por exemplo, a parceiro privado, de contraprestação de uma PPP municipal no setor de saneamento que inclua no seu escopo a realização dos investimentos em saneamento básico planejados para aquele Município. j) Preferência do setor privado e público pelo modelo tradicional de contratação – ao lado da melhoria da condição fiscal, há também uma preferência do setor privado pelas formas tradicionais de contratação para realização do investimento público. Parcela relevante do empresariado no setor de infraestrutura prefere a contratação de obra tradicional à realização de concessão ou PPP. Em primeiro lugar, porque na obra os ganhos da empresa privada são realizados no curto prazo, com riscos substancialmente menores do que no caso das PPPs e concessões – especialmente pelo uso que ordinariamente é feito entre nós do, assim chamado, equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Além disso, contratos de concessão e PPPs são muito mais complexos, e, por isso,
  • 11. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net requerem, como já fizemos notar no item “c)” acima, tempo para serem adequadamente estruturados. Ademais, as áreas técnicas das entidades governamentais em regra estão muito mais preparadas para estruturar obras públicas do que concessões e PPPs, de maneira que tais áreas técnicas em regra preferem, também, a forma tradicional de investimento público. O resultado da atuação conjunta dessas dificuldades é o uso limitado de participação privada para a implantação e operação de projetos em infraestrutura, particularmente em setores novos em que a experiência de envolvimento de participação privada é escassa, ou ainda inexistente no Brasil. Vejam a tabela abaixo que tenta sumarizar a situação em relação ao uso de participação privada para implantação de projetos em novos setores. Observe que o número de projetos em desenvolvimento é bastante limitado. Tabela 1 – Participação Privada em Infraestrutura em novos setores Setores Mandato em Em Em licitação Contrato discussão modelagem assinado Aeroportos Estaduais 1 ? 0 0 (34 aeroportos?) Federais 3 3 0 0 Saúde Hospitais 0 1 0 2 (17 hospitais) Centros de diálise 0 0 0 0 Centros de diagnóstico por imagem e 1 1 0 0 patológico (4 centros de diagnóstico) Educação Creches 0 0 1 0 (Suspensa) Escolas 1 0 1 0 (37 escolas) Universidades 0 0 0 0 Florestas +3 0 2 3 Irrigação +3 1 0 0 Provimento de infra-estrutura predial 0 1 0 0 Saneamento Distribuição de água ? ? ? +50 Coleta de esgoto 1 2 ? +50 Projetos para provimento de infraestrutura para ? +3 0 2 estatais estaduais (adutoras, estações de tratamento etc.) Equipamentos militares 0 0 0 0 Centros de ressocialização 1 1 0 2 Gestão de atividades meio da prestação jurisdicional 0 0 0 0 Transporte urbano Metrô 2 1 0 1 Monotrilho 0 1 0 0 VLT 1 0 0 0 VLR 0 0 0 0 BRT 0 2 0 0
  • 12. MINUTA PRELIMINAR PARA DISCUSSÃO Favor enviar contribuições e críticas para o email: mauricio@portugalribeiro.net Fonte: levantamento realizado pelo autor do texto