Monografia Saneamento Básico - ADM UFRRJ

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
TRABALHO DE CONCLUSÃO DO CURSO
POLÍTICAS PARA O SANEAMENTO BÁSICO: O IMPACTO DA PRIVATIZAÇÃO
NO ACESSO À AGUA E TRATAMENTO DE ESGOTO.
FERNANDA PASSOS VIDEIRA
UFRRJ/RJ
2020

TRABALHO DE CONCLUSÃO DO CURSO
POLÍTICAS PARA O SANEAMENTO BÁSICO: O IMPACTO DA PRIVATIZAÇÃO
NO ACESSO À AGUA E TRATAMENTO DE ESGOTO.
ORIENTADOR: AYALA LIBERATO BRAGA
UFRRJ/RJ
2020

VIDEIRA, Fernanda Passos.
Políticas para o saneamento básico: o impacto da
privatização no acesso à agua e tratamento de esgoto. Rio de
Janeiro: UFRRJ, 2020-2.
33f.
Orientador: Ayala Liberato Braga
Monografia – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.
Instituto de Ciências Sociais Aplicadas.
1. Saneamento básico 2. Privatização 3. Remunicipalização
I. BRAGA, Ayala Liberato. II. Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro. Instituto de Ciências Sociais Aplicadas. III. Politicas
para o saneamento básico: o impacto da privatização no acesso à
agua e tratamento de esgoto.

Trabalho de Conclusão do Curso de Administração submetido como requisito parcial
para obtenção do grau de Bacharel em Administração.
TRABALHO DE CONCLUSÃO DO CURSO APROVADO EM 16/12/2020.
Professor Ayala Liberato Braga - UFRRJ
Presidente
Professor Doutor Marco Antônio Ferreira de Souza - UFRRJ
Membro
Professor Doutor Marcelo Sales Ferreira – UFRRJ
Membro

AGRADECIMENTOS
À Fundação CECIERJ e às insituições de ensino que fazem parte deste
essencial programa para formação acadêmica ao qual tive oportunidade de fazer parte
do corpo discente.
Meu profundo apreço aos professores, tutores, mediadores e funcionários que
ao longo da graduação demonstraram habilidade e competência para enfrentar o
desafio de atuar no ensino à distância.
Um especial destaque à Diretora do Polo Rocinha, Janete Oliveira dos Santos,
a Janete, que atua com empenho e dedicação em suas funções, estando sempre
disposta a ajudar e dirimir qualquer problema ou dúvida dos alunos, além de incentivá-
los a seguir até o fim, não os deixando esmorecer perante os desafios da graduação.
Ao professor Ayala pela orientação para a confecção deste trabalho e pela
compreensão, diante do cenário adverso que a sociedade enfrenta neste ano de 2020.
À UFRRJ, pela iniciativa de disponibilizar o curso de administração à distância,
encaminhando estudantes para esta nobre carreira, o que possibilitará minha
graduação nesta renomada instituição.
Por fim, aos meus pais, que sempre estão ao meu lado e incentivaram a seguir
o curso, mesmo quando a dúvida esteve presente.

"Nada se perde, nada se cria, tudo se transforma".
Lavoisier

RESUMO
VIDEIRA, Fernanda Passos. Políticas para o saneamento básico: o impacto da
privatização no acesso à agua e tratamento de esgoto. Rio de Janeiro: UFRRJ,
2020-2. 33f.
Este Trabalho de Conclusão do Curso de Administração apresenta um panorama
histórico do saneamento básico no Brasil ao reunir dados estatísticos, realizar a
revisão teórica de produções acadêmicas e relacionar as vantagens e desvantagens
da privatização, frente è repercursão do Novo Marco do Saneamento, proposto pelo
governo em 2019 e transformado em lei em 2020. O estudo tem como objetivo
construir uma análise das implicações da privatização para a meta de universalização
do serviço, a partir de experiências já estabelecidas, bem como de análises dos
diferentes planos e projetos de governo para o setor nos últimos 40 anos. Os
resultados desta pesquisa mostram que há referências indicando a possibilidade de
convivência harmônica dos sistemas de gestão, privados e públicos, sendo necessária
uma análise individualizada da mais adequada para cada região. Conclui-se também
que, tão importante quanto a forma de gestão do serviço, é a atuação do Governo
como moderador do sistema, de forma a garantir que os interesses da população
sejam atendidos, e como provedor de financiamento, beneficiando o ambiente
econômico do país.
Palavras-chave: Saneamento básico; Privatização; Remunicipalização.

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO.....................................................................................................9
1.1. Justificativa.......................................................................................................9
1.2. Problema da Pesquisa......................................................................................9
1.3. Objetivo Geral...................................................................................................9
1.4. Objetivos específicos........................................................................................9
1.5. Metodologia....................................................................................................10
2. CONTEXTUALIZAÇÃO.....................................................................................11
2.1. Histórico do Saneamento Básico no Brasil.....................................................13
2.2. Prestadoras de serviços de saneamento........................................................15
2.3. Políticas públicas nos últimos 40 anos ...........................................................17
3. EXPOSIÇÃO......................................................................................................22
3.1. Privatizar.........................................................................................................23
3.2. (Re)estatizar...................................................................................................25
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................27
5. REFERÊNCIAS .................................................................................................29

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1. INTRODUÇÃO
1.1. JUSTIFICATIVA
Segundo o Relatório de 2019 do Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento (SNIS), o acesso ao serviço de tratamento de esgoto no Brasil é
proporcionado a menos de 55% da população e, na última década, estudos apontaram
que a privatização pode não ser a solução mais adequada para se chegar ao desejado
cenário de acesso universal a este serviço que, como será apresentado ao longo do
trabalho, notadamente, tem impacto direto na saúde da comunidade.
Portanto, se faz necessário avaliar essa proposta que consta no novo Marco
Legal do Saneamento Básico, por meio dos estudos científicos que contribuirão para
uma análise crítica, esperando colaborar para o entendimento e na busca do caminho
que seja melhor para a população, com aumento do acesso à água e ao tratamento
de esgoto no país.
1.2. PROBLEMA DA PESQUISA
Considerando a aprovação do novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei
14026/2020), quais são as vantagens e desvantagens da privatização de empresas
de Saneamento para a política pública de acesso à água e esgoto no Brasil?
1.3. OBJETIVO GERAL
O presente trabalho tem por objetivo entender o panorama atual do
Saneamento Básico no Brasil face ao Marco Legal do Saneamento Básico (Projeto de
Lei 4.162/2019), sancionado pelo Presidente da República, Jair Bolsonaro, em
15/07/2020, que permite ao governo brasileiro apoiar estudos que viabilizem a
privatização das empresas de Saneamento Básico.
Dessa forma, por meio de fundamentações teóricas e dados concretos de
experiências análogas, procurar-se-á discutir qual papel a privatização pode ter na
melhora do sistema brasileiro de distribuição e tratamento de água e esgoto.
1.4. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
De forma a atingir a proposta anterior, foram estabelecidos os seguintes
objetivos específicos:

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• Reunir dados estatísticos que possibilitem situar o paradigma do Saneamento
Básico no Brasil;
• Apresentar estudos científicos para fundamentar acerca do tema de
privatização;
• Relacionar as vantagens e desvantagens da privatização;
1.5. METODOLOGIA
Para isso, a partir da pesquisa de fundamentações teóricas e dados concretos
de experiências análogas, procurar-se-á entender se essa estratégia governamental
será vantajosa ou, quais seriam os contrapontos à privatização de empresas de
Saneamento para a política pública de acesso à água e esgoto no Brasil.
Neste sentido, o desenvolvimento do trabalho estará dividido em dois capítulos,
sendo o primeiro composto pela apresentação de um contexto histórico e, o segundo,
pela exposição dos estudos científicos encontrados sobre o tema e a contraposição
das hipóteses de privatizar ou não as empresas de saneamento.
A primeira parte permitirá uma compreensão histórica e ampla das políticas
públicas para o saneamento a partir da apresentação dos planos e projetos, propostos
pelos governos, desde 1930, para organizar a gestão da água e os respectivos
procedimentos regulatórios e administrativos.
Após este traçado histórico, o trabalho apresentará por meio do arcabouço
referencial os argumentos favoráveis e os desfavoráveis à remunicipalização e à
privatização, que são as duas opçoes frente à hipotese de ser uma vantagem para a
sociedade manter o serviço público.
Portanto, a pequisa bibliográfica será a fonte principal de dados e informações
e serão utilizados os métodos dialético, pois parte-se de um questionamento que
ainda não possui uma resposta absoluta; o indutivo, para para averiguar problemas
que podem influenciar o questionamento proposto e; o hipotético-dedutivo em que
procurar-se-á organizar os fatos encontrados na literatura.
Ou seja, será possível verificar na pesquisa o uso dos procedimentos
comparativo e o monográfico, por meio dos quais os dados e informações encontradas
nas fontes bibliográficas serão diferenciados, relatados e sintetizados para
compreender os reflexos da decisão governamental.

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2. CONTEXTUALIZAÇÃO
A água, bem mais precioso que a humanidade possui, é fonte de vida, sendo
essencial para o desenvolvimento das atividades humanas. Dessa forma, a gestão
dos recursos hídricos não é algo recente, desde a Antiguidade o manejo das águas
foi fator determinante para as civilizações, com a construção de canais para
suprimento de água à população e para a irrigação da agricultura (BACCI E PATACA,
2008; ZOMBINI, 2013).
Segundo Zombini (2013, p.37), as civilizações antigas já compreendiam
intuitivamente a importância do saneamento, ao associar a sujeira decorrente dos
rejeitos orgânicos aos males que acometiam os indivíduos porém, foi somente após o
século XIX, com os resultados de pesquisas sobre as enfermidades transmissiveis, e
a descoberta dos germes causadores, que possibilitou aos governos tomarem as
devidas ações preventivas. “Várias práticas de higiene foram ao longo do tempo
transformadas em medidas e hábitos para posteriormente serem convertidas em
regras e leis, na tentativa de impedir a disseminação de doenças”, constatou o autor.
Além das regras e leis, tais práticas constam inclusive como diretriz de
organizações internacionais, tal como é possível observar no prólogo do Guia para o
Saneamento e Saúde, uma publicação da Organização Mundial da Saúde (OMS) cujo
diretor, Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, destaca a relevância do saneamento para
o desenvolvimento de um país.
“O Saneamento previne doenças e promove a dignidade e bem estar
humano, o que está alinhado com a definição de saúde da OMS, expressada
em sua constituição como “Um estado de completo bem estar físico, mental
e social, e não a simples ausência de doenças”. (OMS, 2019, pág. VII,
tradução nossa).
Na história brasileira, como reflexo da chegada da corte portuguesa ao Brasil,
em 1808, ficou claro, desde meados do século XIX, a necessidade e a vontade
governamental pela urbanização e modernização sanitária dos centros urbanos que
verificavam um crescente número de habitantes, especialmente na cidade do Rio de
Janeiro, capital do país na época (MURTHA, CASTRO e HELLER, 2015, p.199).
Assim, a exemplo das intervenções sanitárias que eram implementadas em
outros países, uma vez conhecido que as condições ambientais estão diretamente

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relacionadas às questões de saúde comunitária, em 1853 foi promulgada no Brasil a
Lei n˚ 719, de 28/09/1853, sobre o uso do orçamento daquele período e, entre seus
artigos, especificava a contratação do serviço de limpeza do esgoto das águas
pluviais.
Mesmo passados quase 270 anos, é um paradoxo pensar que o acesso à água
e esgoto não é integral ou, pelo menos, próximo a integralidade pois, segundo o último
relatório SNIS (2018), mais de 100 milhões de pessoas, em áreas urbanas e rurais,
não são atendidas por rede coletora de esgoto no país, apesar de estabelecido na
Constituição Federal de 1988 que a saúde é um direito fundamental do cidadão e uma
obrigação do Estado.
Como visto, as implicações deste cenário são diversas, mas com destaque para
a saúde da comunidade, uma vez que a ausência desse serviço representa um custo
maior do governo para tratar enfermidades que poderiam ser evitadas com simples
hábitos de higiene. A relevância desta matéria é tanta que a Organização Mundial da
Saúde propõe diretrizes neste aspecto aos seus países membros (OMS, 2019).
Segundo relatório 2020 da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas
de Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON), em média, ao ano, há mais de 350
mil internações hospitalares por doenças relacionadas ao saneamento inadequado
mas, com a universalização dos serviços de água e esgoto, poderia ser economizado
na saúde mais de R$ 5,9 bilhões.
Neste âmbito, sendo de interesse e responsabilidade do Estado a gestão de
recursos naturais, observa-se o interesse dos governos em negociar a concessão
deste serviço, que demanda um alto investimento na infraestrutura.
Atualmente, no Brasil, existem três tipos de prestação de serviço e, de acordo
com a ABCON, a participação desses operadores de serviços de água e esgoto está
divida em: 5,2% por empresas privadas, 25,7% por serviços municipais e 72% por
companhias estaduais.
Em 2013, o Governo aprovou o Plano Nacional de Saneamento Básico
(Plansab), que procurou orientar o processo de tomada de decisões na política pública
do setor e ser referência para o planejamento local nos 20 anos seguintes, possuindo
como uma de suas metas, a universalização do acesso à agua e esgoto até 2033
(CASTRO, 2016, p.191; HELLER, 2013).
De acordo com dados do SNIS, em 2014, a extensão (Km) total da rede de

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água e esgoto era de 586.200 e 270.700 e, em 2018, passou para 662.600 e 325.600,
uma ampliação de aproximados 13% e 20%, respectivamente. O número de ligações
de água e de esgoto, por sua vez, tiveram um aumento de quase 11% e 18%, porém
muito abaixo do que se espera para atingir a meta do Plansab.
Tal fato é observado no Panorama 2020 da ABCON, revelando que, no ritmo
atual, a meta proposta para 2033 não será alcançada, pois há um deficit expressivo
na extensão de rede de esgoto e na população beneficiada, na ordem de 95,7 mil
quilometros e de 53,3 milhões de habitantes.
2.1. HISTÓRICO DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL
Em 1750, no Rio de Janeiro, foi inaugurado uma das mais relevantes obras do
Brasil colonial, o Aqueduto da Carioca e chafarizes, que materializaram as iniciativas
urbanísticas desta época em que, os escravos eram os responsáveis por levar a água
às casas, bem como o de transportar para o mar ou às valas as excretas da elite social
e econômica (MURTHA, CASTRO e HELLER, 2015).
Segundo os autores, a regulação do uso das águas era, até o século XIX,
apenas para estar à serviço da exploração econômica porém, com o crescimento
exponencial da população no Brasil, de 300 mil em 1700 para 3,25 milhões em 1800;
com a depressão das atividades açucareira e algodoeira e; com o fim do tráfico de
escravos, tournou-se necessária a revisão deste aspecto.
Além disso, na Europa, a publicação de trabalhos científicos sobre o
saneamento como medida de controle de epidemias, trouxe o tema para a discussão
governamental: “A construção de redes de coleta de esgotos sanitários passou a ser
a resposta para as epidemias de cólera e o tratamento das águas de abastecimento,
por filtração, receberia também a confirmação empírica de sua eficácia” (MURTHA,
CASTRO e HELLER, 2015, p.199). Ou seja, a questão sanitária ganhou relevância e
pressionou o governo, que teria o desafio de suprir a necessidade de grande
investimento financeiro.
Murtha et al. apresenta que o Brasil inseriu-se neste cenário por meio do
modelo europeu, no qual a Gra-Bretanha foi o centro difusor de técnicas, tecnologias,
capitais, maquinarias e materiais. Então, a partir de 1838 até o fim do século XIX, a
províncias passaram a prover o serviço por meio dessas empresas privadas inglesas.

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“Ainda que intermediado pelo Estado (...) ou remunerado diretamente pelo
consumidor (...) somente se beneficiariam diretamente dos sistemas sanitários
aqueles que tivessem adequada capacidade de pagamento”, afirmam Murtha et al,
pois, assim como uma empresa privada tem como objetivo o lucro, as companhias
buscavam obter os dividendos sobre o capital investido, deixando uma relevante
parcela da população marginalizada.
Dessa forma, foi observado que neste período, em contraste com o
embelezamento paisagístico e obras de saneamento, uma população excluída do
processo que foi direcionada para os morros e às regiões periféricas, provocando uma
segregação territorial (MURTHA, CASTRO e HELLER, 2015, p.202).
Os autores ainda destacam que tão somente na década de 1930 foi observada
a intervenção do governo, que se viu pressionado pelo crescimento populacional e da
atividade industrial, bem como pela crise do comércio internacional e da intensificação
do nacionalismo.
Leoneti et al. (2010, p.332) afirmam que o investimento em saneamento no
Brasil ocorreu de forma pontual, principalmente nas décadas de 70 e 80, porém, as
falhas no planejamento e gestão prejudicaram a sustentabilidade destes mesmos
projetos. O primeiro foi o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que contribuiu
para a ampliação dos sistemas de abastecimento de água, mas não para a coleta e
tratamento de esgoto que, até 2006, tratava somente 15% do que era gerado em
regiões urbanas.
O legado político e institucional deste plano, proposto pelo governo federal em
1970, permite analisar a evolução das últimas décadas pois, à época, optou-se pela
criação de empresas estatais para a exploração do serviço. A escolha foi baseada no
caráter de monópolio natural deste serviço, que trata um recurso natural e cuja
concorrêcia poderia gerar ineficiência produtiva, sendo a presença de um produtor
único um facilitador para garantir economia de escala (SOUSA, 2011, p.64)
A saúde é direito de todos e dever do estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua
promoção, proteção e recuperação. (Constituição do Brasil, 1988, art. 196).
Apesar deste artigo na Constituição Federal de 1988, tardou 19 anos para que
fosse aprovada a Lei do Saneamento, um processo que, segundo Sousa (2011),

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contou com a participação de 320 mil pessoas em mais de 3400 conferências,
municipais e estaduais, com início em 2003; ano em que o Poder Executivo criou o
Ministério das Cidades, cuja proposta era integrar as políticas nas áreas de
desenvolvimento urbano tais como habitação, saneamento, transporte e trânsito.
No ano seguinte ao da aprovação da Lei do Saneamento, 2008, o Conselho
das Cidades aprovou o Pacto pelo Saneamento Básico, criado a partir de uma ampla
discussão entre as entidades do setor de forma a desenvolver o Plano Nacional de
Saneamento Básico (Plansab), que deve buscar o desenvolvimento de modelos
alternativos de gestão de forma a manter a sustentabilidade do setor de saneamento.
Após 12 anos, foi aprovado em 2020 o novo Marco do Saneamento Básico,
originado de um projeto de Lei de 2019 que, segundo matéria do Governo Federal
publicada em 15/07/2020, abriu espaço para os contratos de concessão, tornando
obrigatória a abertura de licitação, com concorrência de prestadores de serviços
públicos e privados.
2.2. PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO
Heller et al. (2012) estabelecem que, de acordo com sua natureza jurídico-
administrativa, o setor de saneamento possui quatro modalidades de prestação do
serviço, são elas:
a) Administração direta municipal (ADM), cujos serviços são prestados
diretamente por secretarias ou repartições da administração direta munipal;
b) Administração indireta municipal (AIM), quando prestado por autarquias e
empresas públicas;
c) Empresas privadas com capital predominantemente ou integralmente
privado e;
d) Modelos regionais, composto pelas Companhias Estaduais de Saneamento
Básico (CESBs).
Este último ficou em evidência com o Planasa e é predominante até hoje, sendo
resposnsável por 72% do mercado. Já entre as administrações municipais e as
empresas privadas, a participação é de 25,7% e 5,2%, respectivamente. (ABCON,
2020; HELLER et al., 2011 e; SOUSA, 2011)

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No caso das companhias estaduais, cabe à Associação Brasileira das
Empresas Estaduais de Saneamento (Aesbe) representá-las e, à Associação
Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento (ASSEMAE) a representação das
administrações municipais. As empresas privadas por sua vez, tem como entidade
representativa a Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços
Públicos de Água e Esgoto (ABCON), que possui vigentes 178 contratos atendendo a
291 municípios (ABCON, 2020).
Dentre estes contratos, o Panorama 2020 esclarece os quatro perfis possíveis
de serviço. Primeiramente, é estabelecido que a concessão pode ser plena ou parcial
(água e/ou esgoto) e, municipais (atendimento a um único município) ou
microrregionais/regionais (atendem mais de um município). Atualmente 59% do total
de contratos da iniciativa privada são de concessão plena e 30% parcial.
Os outros dois tipos presentes são:
• PPPs - que tem a previsão do aporte de recursos pela administração pública,
seja em adição à tarifa paga pelo usuário (concessão patrocinada), seja no modelo de
concessão administrativa por serviços prestados, direta ou indiretamente, ao poder
público. – Responde por 8% do total de contratos; e
• Subdelegações: modelos previstos pela Lei das Concessões, na qual o
prestador de serviços de saneamento transfere alguns de seus encargos a terceiros
(empresa subdelegatária) e pressupõe licitação. – com participação de até três por
cento.
Um fator importante a ser considerado nesta análise, é a fonte dos recursos
que permitem o planejamento de manutenção e ampliação da rede de saneamento,
posto que é um investimento alto; ainda mais no caso de inexistência de uma estrutura
prévia. Neste caso, será abordada a estrutura tarifária e características gerais de cada
modalidade e, no próximo subcapítulo, a origem do financiamento externo. Conforme
apresentado por Heller (2012, p.15) temos que:
a) Na ADM os investimentos e o custo advém dos recursos orçamentários da
gestão local e, para as receitas operacionais, o recolhimento é ao caixa único do
Tesouro, estando as receitas tarifárias não vinculadas ao serviço;
b) Na AIM “o poder é transferido pelo poder público para uma entidade de
gestão descentralizada” e, em relação à administração direta, possui autonomia
administrativa e financeira, o que lhe permite um melhor controle e desempenho

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operacional. Sobre a receita, ela é proveniente da prestação do serviço e possui fundo
próprio, podendo fortalecer a economia local. Em contrapartida, está sujeito à
descontinuidade conforme o cenário político vigente;
c) As empresas privadas tem o contrato fundamentado pela Lei de
Concessões, sendo escolhidas pelos Municípios para atender as competências
atribuídas por convênio específico. Usualmente, grupos de municípios
geograficamente afins e de baixa densidade populacional, se associam para garantir
um ganho de escala e adequada prestação de serviço;
d) Nas CESBs a operação dos serviços e a manutenção costuma ser realizada
por meio de escritórios regionais em municípios sedes e “foi adotado o princípio da
autossustentação tarifária, segundo o qual as tarifas deveriam ser capazes de cobrir
os custos de operação, manutenção e amortização dos empréstimos”. Além disso,
recebia o complemento do subsídio cruzado, que consiste na cobrança de tarifa única
para todo o Estado ou seja, a partir das localidades superavitárias, cobrir o déficit
daquelas com custos superiores às tarifas.
2.3. POLÍTICAS PÚBLICAS NOS ÚLTIMOS 40 ANOS
A essencialidade do serviço de saneamento básico é uma de suas
características mas, também é possível verificar o custo fixo elevado, os ativos
específicos e de longa maturação e a demanda inelástica, que demonstram a
necessidade de se ter uma regulação estatal; (ARAÚJO E BERTUSSI, 2018)
Como visto anteriormente, o Planasa foi um marco no desenvolvimento de
políticas públícas no Brasil, ampliando, entre 1970 e 1991, de 32,8% para 70,7% o
número de domicílios conectados à rede de água e, de 26,4% para 52,4% aqueles
com conexão à rede de esgoto ou com fossa séptica. (SOUSA, 2011, p.15).
Em 1990, o Planasa sofreu não só com a perda de seu principal financiador, o
Banco Central de Habitação – BNH, que teve suas atividades encerradas, como
também, em manobra para controlar a inflação do período, tiveram as tarifas
reajustadas abaixo dos índices, acarretando quebra na condição básica prevista no
Plano, que era o de manter as tarifas em níveis que garantissem a sustentabilidade
econômica das companhias. (HELLER, 2012, p.18; ARAÚJO e BERTUSSI, 2018,
p.173).

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Então, as CESBs, ao enfrentarem uma crise econômica pela falta de
financiamento e pelas dívidas acumuladas de empréstimos anteriores, em um
movimento de privatização do Governo Federal, viram na permissão para abertura do
capital na bolsa de valores uma oportunidade (HELLER, 2012, p.18). De acordo com
Araújo e Bertussi (2018), o Planasa foi extinto em 1992.
Segundo Turolla (apud ARAÚJO e BERTUSSI, 2018, p.173): “o Planasa pode
ser considerado como a única política articulada para financiamento e modernização
do saneamento no país”. Os autores ainda afirmam que as políticas seguintes, de
forma geral, foram “pontuais e com baixa articulação entre os entes federativos”.
Como relatado, nestes últimos 40 anos outras ações, projetos e leis foram
propostos pelos legisladores. Ainda na década de 90, programas federais de apoio ao
saneamento foram implantados, contando com apoio de financiamento de instituições
como o Orçamento Geral da União (OGU), Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), Banco Mundial (Bird), Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), Conselho Nacional de
Pesquisas (CNPq) e Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(Capes) (LEONETI et al., 2011, p.338).
Entre os programas, os autores destacam:
a) Pronurb (1990-1994) - com financiamento do FGTS; para o benefício da
população urbana, com prioridade à baixa renda;
b) Pró-Saneamento (1995) – FGTS com foco para àreas com famílias com
renda de até 12 salários mínimos (s.m.);
c) Pass (1996) – OGU, BID e Bird; população de baixa renda em municípios
com maior concentração de pobreza;
d) Prosege (1992-1999) – BID; população de baixa renda, foco em
comunidades com famílias com renda de até 7 s.m.;
e) Funasa-SB - OGU; apoio técnico e financeiro no desenvolvimento de ações
com base em critérios epdemiológicos e sociais;
f) PMSS I (1992-2000) – Bird; estudos e assistência técnica aos estados e
municípios em âmbito nacional, investimentos em modernização empresarial e
aumento de cobertura dirigidos à Casan, Embasa e Sanesul;
g) PMSS II (1998-2004) - Bird; financiamento de companhias do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste e estudos de desenvolvimento institucional;

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h) PNCDA (1997) – OGU; Uso racional de água em prestadores de serviço de
saneamento, fornecedores esegmentos de usuários;
i) FCP/SAN (1998) – FGTS e BNDES; Concessionários privados em
empreendimentos de ampliação de cobertura em áreas com renda de até 12 s.m.;
j) Propar (1998) – BNDES; Estados, municípios e concessionários
contratando consultoria para viabilização de parceria público-privada (PPP);
k) Prosab (1996) - Finep, CNPq e Capes; Desenvolvimento de pesquisa em
tecnologia de saneamento ambiental.
Somente em 2007, com a lei nº 11.445, conhecida como ‘Lei Nacional do
Saneamento’, foi aprovado um novo marco regulatório para o setor, definindo
importantes diretrizes para as funções de regulação em que se destacam entre alguns
de seus princípios e objetivos a independência, tecnicidade e objetividade para
decisão; o estabelecimento de padrões para a adequada prestação de serviços; e o
uso de mecanismos que possibilitem a eficiência e à eficácia dos serviços para a
definição das tarifas, com a previsão da possibilidade de se adotar para usuários e
localidades carentes, subsídios tarifários e não tarifários que cubram o custo integral
dos serviços (ARAÚJO e BERTUSSI, 2018, p.174).
No ano seguinte, o Pacto pelo Saneamento Básico foi aprovado pelo Conselho
das Cidades e, assim, iniciou-se a elaboração do Plano Nacional de Saneamento
Básico (Plansab), com a coordenação do Ministério das Cidades e colaboração de
entidades do setor, representando o compromisso com o alcance dos objetivos e
metas. (LEONETI et al., 2011, p.340)
O Plano foi desenvolvido em três etapas, conforme descrito em sua versão
final: A primeira foi a formulação do “Pacto pelo Saneamento Básico: mais saúde,
qualidade de vida e cidadania”, a segunda foi a elaboração, em 2009 e 2010, de
extenso estudo denominado “Panorama do Saneamento Básico no Brasil”, que seria
uma versão preliminar do Plansab e, por fim, a terceira, com uma “Consulta Pública”
para submeter a versão preliminar à sociedade com objetivo de promover ampla
discussão para então uma consolidação da forma final para execução. (BRASIL,
2013)
“Destaca-se que a lógica adotada para a elaboração do Plansab é a de um
planejamento que dá ênfase a uma visão estratégica de futuro. (...) O enfoque

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adotado (...) é o de procurar visualizar possíveis futuros, denominados de
cenários, a partir das incertezas incidentes, com base em sólida análise da
situação atual e pregressa.” (BRASIL, 2013, p.13).
Silveira et al. (2013) também destacam a importância estratégica que o Plansab
tem para o Brasil, uma vez que norteia as decisões na política pública do setor, sendo
referência para o planejamento local por 20 anos.
Assim, foram considerados os indicadores de saneamento de 2010 como
referência, e estabelecidas as metas de curto, médio e longo prazo para os anos de
2018, 2023 e 2033, respectivamente. Este último sendo o marco para cumprimento
da principal meta, que é a da universalização do serviço.
Passados seis anos, e por interesse do Governo que assumiu o mandato em
2019, foi elaborado para a gestão do setor o Projeto de Lei 4162/2019, mais conhecido
por Novo Marco do Saneamento Básico. Aprovado na Câmara no final de 2019 por
276 votos contra 124, ao chegar no Senado em 2020, passou a sofrer com o
adiamento das sessões plenárias e mesmo pelas estratégias políticas no período.
Somente em junho, com apoio da base governista, foi aprovada pelo Senado, com 65
a favor e 13 votos contra.
O texto sofreu modificações durante sua tramitação nas casas legislativas
porém, manteve-se a simplificação das regras para privatizações e, após a sanção do
Presidente da República, transformou-se na Lei 14026/2020.
Além da facilitação das regras para a privatização, a nova Lei, estabelece a
criação do Comitê Interministerial de Saneamento Básico, buscando melhorar a
articulação institucional entre os órgãos federais do setor, sendo presidido pelo
Ministério do Desenvolvimento Regional; e reposiciona a este Ministério, a Agência
Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), como entidade federal de
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, atribuindo-lhe a
competência para a regulação e edição de normas de referência sobre o serviço de
saneamento. (SEM AUTOR, 2020; BRASIL, 2020).
Cabe destacar que a ANA era vinculada ao Ministério do Meio Ambiente,
conforme Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, que dispõe sobre sua criação. Assim,
esta mudança sugere, de certa forma, uma perspectiva mais instrumental da água
como fonte de abastecimento, em detrimento de ser um recurso natural que deve ser
preservado.

21
Considerando os elementos até aqui apresentados, é possível então evoluir
para o objetivo deste trabalho, que é o de analisar as vantagens e desvantagens da
privatização, tendo em vista que é um dos fatores relevantes nesta nova lei. Ademais,
o tema produz constantes debates entre os diferentes setores da sociedade, seja no
viés econômico, político ou social.

22
3. EXPOSIÇÃO
Recentemente, alguns estados brasileiros passaram por graves crises
financeiras e, nestes momentos, é possível observar a surgência das visões
liberalistas e intervencionistas para tentarem dirimir o problema.
Nesta constante disputa ideológica, foi observado no caso do estado do Rio de
Janeiro que o acordo com o governo federal, para renegociar a dívida, exigiu a
transferência dos ativos da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) para
a União e que, esta, no prazo de dois anos, faria a privatização (SOUSA E
BARROCAS, 2017).
Segundo Araujo e Bertussi (2018), medidas na esfera federal estão sendo
tomadas, desde de 2016, para alavancar a participação privada no setor, sendo que
dezoito estados aderiram ao programa de concessão do BNDES. Além disso, em 2017,
consultorias foram contratadas para realizarem os estudos técnicos para a estruturação
deste projeto de privatização.
Neste sentido, o Novo Marco do Saneamento se mostra um documento que
encaixa exatamente nesta seara liberalista, com uma agenda estabelecida que talvez
deixe de considerar alguns aspectos relevantes tais como o êxito de algumas companhias
estaduais em suas regiões bem como o resultado por negociar diretamente com os
governadores: “não abriu diálogo com os municípios, excluindo prefeitos e câmaras
municipais da arena decisória do setor” (SOUSA E BARROCAS, 2018).
Notando esta orientação do governo nos últimos anos, é relevante trazer ao
debate a dicotomia da privatização do serviço de saneamento, na qual há correntes
de apoio e, outras, que preferem a manutenção da gestão estatal.
Para identificar esse cenário, Heller (2012) fez uma pesquisa que o permitiu
comparar alguns aspectos de desempenho das prestadoras e, então, sintetizando-os,
conforme disposto na Tabela 1.
Figura 1 – Matéria da Folha de S. Paulo
Publicada em 13/10/2019
Figura 1 - Matéria Digital da BBC Brasil.
Publicada em 23/06/2017

23
Tabela 1 - Desempenho modelos de prestação de serviços de saneamento
Modelo Positivo Negativo
Administração direta
municipal
Valores baixos de reclamações
sobre o valor cobrado
Menores índices de hidrometração
Maiores índices de inadimplência
Menor extensão de interceptores de
esgotos por ligações
Menores índices de tratamento
secundário de esgotos
Administração
indireta municipal
Maiores índices de cobertura
por rede de esgotos
Valores elevados de reclamações para
os aspectos de falta e qualidade da
água
Empresas Privadas
Maiores índices de
hidrometração
Valores elevados de reclamações para
os aspectos de qualidade da água
Menores índices de
inadimplência
Maiores índices de cobertura
por rede de água
Companhias
Regionais
Valores elevados de
interceptores de esgotos por
ligações
Valores elevados de reclamações sobre
o valor cobrado
Maiores índices de tratamento
secundário de esgotos
Menores índices de cobertura por rede
de água
Dela infere-se que cada modalidade tem seus desafios, e não existe uma
‘solução perfeita’ para o problema, como é corroborado no documento da
Confederação Nacional da Indústria (CNI) em 2018 que expressa : “A experiência
internacional sugere que não há um modelo único para o sucesso. Contudo, a parceria
com o setor privado tem sido um fator fundamental para a expansão e aumento da
qualidade dos serviços prestados”.
Logo, o mais prudente seria a liberdade para que o município, região ou estado
se posicionasse, a partir de estudos técnicos e mesmo pela consulta pública, para
receber o modelo que melhor atenda as suas demandas e características. (CNI, 2018)
3.1. PRIVATIZAR
O novo Marco do Saneamento é um dos projetos do atual governo que, até o
momento, possui um vies liberal para a economia, traduzindo-se em ações que
reduzem a interferência do Estado. Com esta lei, o Governo Federal diz que quer
alcançar a universalização até 2033. (Figura 2)
Na opinião de alguns advogados, a flexibilização das regras aplicáveis aos
contratos de concessão e PPP permitirá a ampliação dos investimentos pela iniciativa
privada, sendo um estímulo à livre concorrência e, com isso, aumento da
competitividade de forma a ganhar eficiência e sustentabilidade econômica,

24
acreditando assim em uma melhora dos serviços atualmente prestados (sem autor,
2019).
Entre os aspectos sustentados pela Associaçao das Empresas Privadas, está
o impacto do investimento para setores como o da construção civil e de indústria de
máquinas e equipamentos, já que os investimentos necessários para a
universalização do saneamento, cerca de R$ 498 bilhões, tem um efeito multiplicador
de 2,8 na economia. (ABCON, 2020b).
Outro elemento utilizado pelas empresas para justificarem a importância da
iniciativa privada no mercado de saneamento é a quantidade de investimento
aplicado, tendo elas mantido uma média histórica igual à 20% do total realizado pelas
demais operadoras, apesar de corresponderem a menos de 6% do mercado (ABCON,
2020a).
Guimarães (2012) afirma que, apesar de representar a menor participação
entre as modalidades no mercado de saneamento básico brasileiro, as empresas
privadas possuem latente capacidade financeira para ampliar sua participação, uma
vez associadas aos grupos financeiros que também participam de setores como
transporte, energia, comunicação e pavimentação urbana.
Para a ABCON (2020a), a promoção de uma cultura de integridade é um
objetivo compartilhado pelos grupos privados, com destaque para a existência da área
de compliance e mesmo por meio da obtenção de certificados do tipo ISO, que
atestam o compromisso com uma gestão responsável e sustentável.
Entre os casos de sucesso no Brasil, a Associação destaca as cidades do
interior de São Paulo, Limeira e Ribeirão Preto, que foram, há 25 anos, as primeiras a
privatizarem seus serviços.
Atualmente com 300 mil habitantes, a cidade de Limeira teve o serviço de água
e esgoto universalizado em 2011 e a empresa responsável, prevê obras como a
duplicação da Estação de Tratamento de Esgoto, a ampliação da Estação de
Tratamento de Água e adutoras, e a substituição de redes antigas. Já Ribeirão Preto
tinha, em 1995, 95% de efluentes domésticos coletados contudo, apenas 4% desse
volume era tratado e, hoje, todo o esgoto doméstico coletado recebe tratamento.
Entre as concessões plenas municipais, o caso de sucesso apresentado é o de
Niterói (RJ), que há 20 anos possui contrato com a iniciativa privada que abastece
100% da população com água tratada e de qualidade além de coletar e tratar e 95%

25
do esgoto produzido.
3.2. (RE)ESTATIZAR
Entre as razões defendidas pelos que não apoiam a privatização está o risco
de as empresas privadas concentrem seus esforços na maximização do lucro, o que
tende a prejudicar o foco no desenvolvimento de ações direcionadas ao amplo acesso
(PIGEON et al., 2012).
Neste sentido, Heller (2012, pág. iii) constata que algumas empresas de
saneamento, pelo fato de terem o capital aberto na bolsa, seguem uma estratégia
mercadológica em detrimento da social: “(...) os grupos de empresas privadas e
companhias regionais são marcados pelos maiores índices de hidrometração e
inadimplência, o que pode ser explicado pela lógica empresarial que norteia essas
modalidades”.
Além disso, não se pode ignorar casos como da cidade de Campo de
Goyatacazes, cuja privatização do serviço de saneamento não garantiu ao município a
universalização do acesso à água tratada e, dentre outros motivos temos:
(...) os resultados deste estudo mostram que a segregação
socioespacial previamente existente impede que haja uma
universalização do acesso à água tratada, na medida em que os
potenciais beneficiários não conseguem arcar com os custos
gerados pelo processo de privatização (GUIMARÃES, 2012).
E também o de Minas Gerais, na qual Oliveira e Lima (2015, p.271) avaliaram
os desdobramentos após a oferta pública de ações da Companhia de Saneamento de
Minas Gerais e concluiram que as mudanças observadas no período mostraram estar
mais alinhadas aos interesses do mercado e não ao da população.
Sousa e Barrocas (2018) questionam se: “no sistema de financiamento
praticado pelas empresas estaduais, é a arrecadação dos clientes ricos que subsidia
a expansão dos serviços entre os clientes pobres”; e afirmam que a aposta na
privatização é controversa, e o governo não tem a resposta para o questionamento.
Porém, economicamente, a tendência é de aumento dos preços praticados, com
penalização do elo mais fraco.
Além da taxação elevada e da não garantia de qualidade no serviço, em Recife
(PE), a parceria público-privada firmada entre a Companhia Pernambucana de

26
Saneamento (COMPESA) e a Odebrecht está em revisão, após uma auditoria do
Tribunal de Contas do Estado (TCE) que percebeu o lucro indevido de R$ 34,6 milhões
pelo atraso de mais de dois anos nas obras. “Segundo o TCE, a concessionária estaria
recebendo as parcelas previstas pela PPP, sem investir o que foi combinado,
incrementando em mais de 30% o valor que seria recebido pela empresa ao final do
contrato”, constatam Sousa e Barrocas (2018).
Por fim, os mesmos autores destacam que a privatização é um movimento
contrário ao de diversos países, como França, Alemanha e Portugal, que estão
reestatizando os serviços por meio da não renovação de contrato. Lobina et al (2014),
denominam esta devolução dos serviços de água e saneamento, das empresas
privadas ao poder público, por remunicipalização. (Figura 1)
Neste trabalho, os autores relatam que, de 2000 a 2014, houve ao menos 180
remunicipalizações, em 35 países e que, em sua maioria, ocorreram após a rescisão
do contrato antes mesmo de seu término. Ademais, ao analisar 13 casos de cidades
que decidiram retomar o controle sobre o serviço, concluiu-se que as motivações eram
parecidas, tais como o baixo desempenho das empresas; subinvestimentos; disputas
sobre custos operacionais e aumento de preços; e a dificuldade de monitorizar os
operadores privados (LOBINA et al, 2014).

27
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O alarmante dado de que o acesso à água e tratamento de esgoto no Brasil é
proporcionado a menos de 55% da população e a tramitação do projeto de lei para o
novo Marco do Saneamento, foram as motivações para a elaboração desta pesquisa,
que procurou entender mais sobre os paradigmas deste setor tão essencial à saúde
da sociedade.
Para entender melhor uma situação, é de extrema importância conhecer seu
contexto e evolução históricos e, neste sentido, a pesquisa trouxe um amplo
panorama da área de senamento no Brasil, desde o período colonial até o mais
recente marco para o desenvolvimento de ações na área.
Assim, foi possível inferir que os problemas com saneamento no país não são
recentes, existe uma ineficiência histórica da gestão e também uma forma elitista e
regionalista de investimentos, excluindo as populações marginalizadas ao acesso dos
serviços de água e esgoto.
Sobre as vantagens e desvantagens em privatizar o serviço de saneamento,
questão central deste trabalho, conclui-se que uma visão maniqueísta para este
problema não trará de fato os benefícios que a população necessita. Existem casos
de privatização bem sucedidas que devem servir de modelo para empresas estatais,
bem como o inverso, portanto, ambas formas de gestão devem aplicar as melhores
práticas e podem coexistir em um mesmo mercado.
Sendo assim, cada município, região ou estado deveria analisar
cuidadosamente sua situação e necessidades, para então decidir o modelo que
melhor as atendem, pois exemplos de má gestão podem acontecer nas empresas
públicas e nas privadas, como visto nos casos de remunicipalização do serviço de
saneamento em diversas cidades pelo mundo.
Além disso, se mostra essencial que o Governo exerça um papel regulador,
para que sejam cumpridos os compromissos contratuais, bem como o de provedor de
recursos ou de incentivos, uma vez que, apesar dos altos custos do serviço, os
investimentos no setor provocam reflexos positivos em outras áreas da economia. No
caso, diretamente, nas indústrias de peças e de construção civil e, indiretamente, no

28
sistema de serviços tais como alimentação e manutenção entre tantos outros, com
aumento de postos de trabalho.
Como durante o Projeto de Pesquisa, no início de 2020, o PL 4162/2019 estava
em tramitação na casa legislativa e, apenas três meses antes da conclusão desta
pesquisa, ele foi sancionado e transformado em lei, o campo para futuros trabalhos é
fértil, principalmente no que concerne aos desdobramentos e resultados da tendência
de privatização que ora se apresenta.
Também é prolífera a exploração das características regionais, com trabalhos
que podem abordar, entre diversos aspectos, desde uma análise comparativa do
serviço prestado e cobertura, bem como um olhar para os âmbitos financeiro e tarifário
praticados nos diferentes tipos de contratos
Por fim, cabe comentar que, para uma análise ética e responsável, é preciso
aguardar o período de implementação e de desenvolvimento, para que seja possível
uma comparação dos efeitos decorrentes dessa decisão. Ou seja, o resultado das
decisões tomadas no segundo semestre de 2020 e início de 2021, frutos da aprovação
do Novo Marco do Saneamento, não serão colhidos agora, mas ao longo dos próximos
13 anos, quando chegaremos ao ano estabelecido no Plansab para alcance da meta
de universalização dos serviços. Como estaremos então?

29
5. REFERÊNCIAS
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documentação: trabalhos acadêmicos. Rio de Janeiro, 2011. Disponível em:
<www.abnt.org.br> Acesso em: 10 mar. 2020.
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saneamento no Brasil 2020. Publicação Institucional, volume único, 114p, 2020a.
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outubro de 1988. Constituição Federal. Coletânea de Legislação Administrativa.
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metodológica. Organização Pan-Americana da Saúde. – Brasília: Ministério da Saúde,
2004. Disponível em: <www.paho.org/bra>. Acesso em 15 out. 2020.

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