Direito Econômico na evolução constitucional portuguesa

LICENCIATURA DE ECONOMIA
Sebenta
Carolina Leão nº22100046
Diogo Kiran nº22100270
Gonçalo Ferraz nº22200028
Guilherme Valverde nº21900162
João Neves nº22100068
João Zacarias nº22100179
Matilde Francisco nº22200137
Ricardo Franco nº22200323
Rodrigo Jóia nº22200102
Francisco Moura nº21900266
Unidade Curricular
Direito Económico
Docente
Prof. Doutor Armando Rui Teixeira Santos
Junho, 2023

A problemática entre o Direito e a Economia.
Ao falar de Direito Económico é intrínseca a relação entre o Direito e a Economia,
mas há muito que se discute qual a relação entre o direito e a economia enquanto
fenómenos da vida social e disciplinas do núcleo central das ciências sociais e humanas.
Na realidade o Direito e a Economia são nada mais que subsistemas do sistema social,
que estruturam e ordenam a sociedade. Esta relação traduz-se pelas relações jurídicas ou
económicas. Embora interligados, o direito e a economia correspondem a distintas
funções dentro do sistema social. O direito recai sobre a função de regulação social
intersubjetiva, enquanto a economia dedica-se à função de satisfação material das
necessidades individuais. Embora divergentes, o direito e a economia surgem
interligados. A interpretação desta relação entre o direito e a economia, foi sempre
encarada de modo diferente, existindo assim 4 teses que retratam a relação entre ambas
de diferentes perspetivas.
Segundo a tese da Separação Radical o direito e a economia são incomunicáveis.
Na Tese de Identificação, Croce propõe a assimilação do fenómeno jurídico ao fenómeno
económico. Este defende que, todavia, a atividade humana tem necessariamente uma
dimensão económica. Em contrapartida, Vecchio defende que a economia assenta sobre
critérios de necessidade, enquanto o direito é intrínseco a juízos de justiça e segurança.
A Tese de Subordinação proclama autonomia de cada um dos fenómenos na base
de uma relação de dependência, dado que numa vida económica é necessária a existência
jurídica, sem isto a sociedade não se desenvolve. Por outro lado, a Tese da Interação,
admite a independência do direito e da economia, defende que o direito e a economia
como independentes, mas reforça que estes domínios não se devem ignorar.
Por fim, é possível afirmar que a separação entre o direito e a economia é
impossível.
Em Portugal a necessidade de criação do direito económico surge com o
aparecimento do direito comercial, num panorama pré-capitalista e do capitalismo
comercial e do Estado. Posto isto, Portugal havia de começar a desenvolver o direito
económico, que nada mais é que o direito administrativo da economia. Na sequência do
25 de abril verifica-se uma rutura ao nível da ordem jurídica que leva à aprovação de uma
nova constituição. Esta nova constituição, relativamente à de 1933, demonstra um projeto
arrojado com relações económicas e sociais com ideias de uma sociedade socialista, com
forte intervenção do estado sobre a economia, estabelecendo-se inúmeras limitações ao
setor privado.
Jorge Miranda sob influência da doutrina alemã, avança com os estudos do direito
económico em Portugal, com o impulso dado pela Faculdade de Direito de Lisboa. A
partir de 1977, a disciplina de Direito Económico passa a integrar o plano de estudos da
faculdade. Já no início da década de 80, começa a manifestar-se um desagrado coletivo
devido à forte intervenção do Estado na atividade económica, sobretudo com a produção
de bens e serviços por parte de empresas estatais. As fortes críticas por parte dos
neoliberais, levam o estado a reduzir o seu intervencionismo e a reformular o seu modo
de atuação.
Direito da Economia: Direito Público ou Direito Privado?
A primeira grande questão ao tentar definir-se um conceito único e universal de
direito económico, foi o enquadramento do direito económico enquanto direito público
ou enquanto direito privado? De um lado temos o direito que defende os interesses entre
o estado e os cidadãos (direito público) e do outro temos o direito que defende os
interesses entre cidadãos (direito privado). Embora distintos nas matérias, os direitos

públicos e privados agem em conjunto na sociedade, e não é possível negar tal facto. Já
nas décadas finais do século passado começou-se a falar na “publicização” do direito
privado e na “privatização” do direito público. Tal acontece dado o movimento
socioeconómico que reajusta o papel das funções do estado. O direito administrativo tem
dois movimentos que convergem em direções opostas, por um lado um sistema de
ordenação jurídica das relações entre Administração e os particulares, e num sentido
completamente divergente, a regulação de entidades privadas. Pode dizer-se deste modo,
que o direito económico surge da “dicotomia direito público – direito privado”.
Numa perspetiva mais atual e tendo em conta a evolução do direito económico e
a sua ligação ao direito privado e posteriormente ao direito público, leva muitos
especialistas a designar esta matéria como sendo híbrida.
Constituição Económica
A constituição económica representa o “conjunto de preceitos e instituições
jurídicas que, garantindo os elementos definidores de um determinado sistema
económico, instituem uma determinada forma de organização e funcionamento da
economia e constituem, por isso uma determinada ordem económica”.
A Evolução da constituição portuguesa.
Constituição de 1822.
A constituição de 1822 explana os alicerces do sistema financeiro, tendo sido
marcado por ideais liberalistas, com princípios como a defesa da propriedade privada e a
defesa da liberdade económica, que deram origem ao artigo 1º da constituição, “A
constituição Política da Nação Portuguesa tem por objetivo manter a liberdade. Segurança
e propriedade de todos os portugueses”. A propriedade é o objeto de referência, a partir
de dois aspetos, de um lado o carácter sagrado e inviolável da propriedade, e, por outro
lado, a admissibilidade da privação do direito de propriedade contraprestação de uma
indemnização. Na atual constituição a única norma relativa à liberdade económica, é a
norma que previa que todos os portugueses podiam ser admitidos aos cargos públicos.
Carta Constitucional de 1826
A Carta constitucional de 1826, foi um recuo relativamente à constituição de
1822, segundo o liberalismo. A Carta resultou da outorga do monarca absolutista,
assumindo um carácter conservador. A Carta continuou a basear-se nos três principais
princípios da formação de uma sociedade liberalista, a Liberdade, a segurança individual
e de propriedade. Acrescentando à anterior constituição o direito de comércio e de
indústria. Face a 1822, a Carta constitucional de 1826 difere uma vez que esta foi
outorgada pelo rei D. Pedro IV e não foi redigida e votada pelas cortes constituintes.
Constituição de 1838
A Constituição de 1838,tal como a constituição de 1822 foi também elaborada
pela assembleia constituinte. Com uma curta duração e com a fraca inovação e
originalidade, a constituição de 1838 sintetizava num só artigo os princípios de
propriedade privada e assumia a possibilidade de indemnização após expropriação,
prevendo também uma intervenção limitada por parte do estado na economia.

A constituição de 1911 foi também inspirada em ideais liberalistas. A presente
constituição reafirmava os ideais já apresentados nas anteriores constituições. O período
conturbado da primeira república não reuniu as condições necessárias ao
desenvolvimento da legislação.
Na constituição de 1933, desenvolvida num regime anti-liberal , autoritário e
antidemocrático houve uma grande mudança no paradigma constitucional. De entre as
mudanças registadas, é de destacar a atribuição ao Estado de um papel absolutamente
central na promoção da ordem económica. Com a constituição de 1933, o Estado passou
a ter um papel de intervencionismo moderado, emergiram princípios protecionistas da
economia nacional. Na Constituição de 1933 não foram incluídos planos económicos.
Constituição de 1976 (A fase pré-constitucional)
Com o fim do Estado Novo em Portugal e a revolução do 25 de abril, foram
aplicadas algumas medidas visto que o governo em posse era um governo provisório.
Foram então tomadas medidas de emergência para o caso de súbitas alterações políticas
permitindo assim um melhor controle e vigilância de todas as operações financeiras e
económicas.
Foi necessário aplicar uma política económica para fazer face à inflação e ao
elevado custo de vida verificado na época. Do ponto de vista social, foi aplicada uma
política social com o intuito de promover a proteção dos direitos e interesses das classes
trabalhadoras.
Lei Constitucional de 1976
A Lei Constitucional de 1976, surge com fortes pontos ideológicos que visavam
o progresso face às anteriores constituições. Esta constituição surge com uma perspetiva
de preparação da adesão de Portugal à CEE, pelo que demonstra ter alguma influência do
constitucionalismo europeu.
A Constituição de 1976, levanta três perspetivas. A perspetiva da maioria da
doutrina, defendida por Sousa Franco, Jorge Miranda entre outros, que argumentavam
que se tratava de uma constituição que tinha um compromisso entre o princípio
democrático e o princípio socialista. Um segundo grupo de entre os quais se destacava
Gomes Canotilho, Vital Moreira entre outros, defende que o princípio socialista é
dominante na Constituição, e com isto pretendem realçar que o legislador não deve
executar uma política económica diferente à que é imposta nas normas constitucionais.
Um terceiro grupo, integrado por Pitta Cunha e Braga Macedo, caracterizam a
constituição como a compatibilização com a integração económica europeia.
Revisão Constitucional de 1982
A revisão da Constituição de 1982, centra-se fundamentalmente ao nível da
moldura política, onde se exclui o Conselho da Revolução responsável pela apropriação
de meios de produção. Aboliu-se a Comissão Constitucional e criou-se o Tribunal
Constitucional. Foram feitas também alterações ao nível da Fiscalidade de modo a tornar
claro a sua compatibilidade com o modelo do Iva.

Revisão Constitucional de 1989
A presente constituição foi a continuidade da revisão de 1982, face à revisão de
1982 que se centrou sobretudo na clarificação política. A revisão de 1989 prioriza a
Constituição económica formal.
A revisão constitucional de carácter puramente intervencionista, instituiu um
programa constitucional de privatizações, correspondendo assim à mais importante
transformação da constituição económica.
Revisões Constitucionais de 1992 e 1997
A presente revisão constitucional foi extraordinária, pois apenas foi realizada
tendo em vista a aprovação do tratado de Maastricht, e como tal Portugal como outros
estados-membros tiveram de fazer alterações ao nível constitucional para poderem
integrar o tratado.
A revisão deu origem a novas medidas, tais como a capacidade eleitoral de
cidadãos estrangeiros, a possibilidade de criação de círculos uninominais, o direito de
iniciativa legislativa dos cidadãos. Reforçou também os poderes legislativos executivos
da Assembleia da República. O estado passou a assumir como função essencial a
manutenção do interesse público.
Capítulo III
O Setor Empresarial do Estado
O Panorama até às Nacionalizações
Em Portugal a intervenção do Estado no setor empresarial marcou três períodos
importantes. O primeiro período registou-se até à Primeira Guerra Mundial, enquanto
expressão de um modelo económico defensor da não intervenção pública em matéria
económica. Este seria responsável pela criação de um pequeno grupo de empresas
públicas, designadas “serviços autónomos”. Estas empresas dedicavam-se à construção
dos caminhos de ferro, bem como à transformação dos serviços públicos.
O segundo período, durou da Primeira Guerra ao 28 de maio de 1926, fruto da
crise pós-guerra. Refletiu-se numa política de progressiva intervenção económica pública
e no surgimento de novos serviços autónomos de natureza empresarial que conduziram à
instauração da Ditadura Militar de 1926 que consequentemente levou a uma redução do
setor público empresarial. O terceiro Período ficou marcado por duas medidas. Por um
lado, a redução da intervenção direta do Estado através da atribuição de conceções ao
setor privado. Por outro lado, a criação de novas empresas públicas bem como a
participação do estado em empresas mistas.
Processo das Nacionalizações
Dado o elevado grau de expropriação e nacionalizações, o Estado português
intervinha em quase duas mil empresas dando origem a um vasto setor público em
Portugal. O legislador constituinte determinou que “todas as nacionalizações efetuadas
depois do 25 de abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras”.
Nesta fase foi criada uma regra que não permitia o retorno de tais empresas ao setor
privado.

2. O Setor Empresarial do Estado: Entre as Nacionalizações e
Privatizações.
2.1 Enquadramento
Com a integração de Portugal na Comunidade Europeia, o caminho da
racionalização do SEE tornou-se ainda mais difícil e acabou por culminar em múltiplas
vias. A complexidade do processo era tal que o mesmo foi dividido em três fases, a fase
de organização, a fase de remodelação e a fase de privatização.
2.2 Fase de organização
Dado o elevado leque de empresas e participações estatais angariadas pelo estado
nos anos anteriores, era necessário proceder à sua organização. Com a Lei nº46/77, de 8
Julho que proibia certas atividades à iniciativa privada, estabeleceu-se uma reserva
absoluta a favor do setor público. Optou-se pela criação de um estatuto próprio que
acentuava a dependência das EP ́s ao Governo, garantindo a subordinação da quase
totalidade das decisões empresariais relevantes de aprovação governamental. A noção
de EP durou até finais da década de noventa, segundo a lei as empresas públicas eram
concebidas como pessoas coletivas de direito público, por oposição às empresas
societárias, entendidas como pessoas coletivas de direito privado.
2.3 Fase de Remodelação
Em consequência do degradar da situação económica e financeira das empresas
detidas pelo estado houve uma falta de consenso gerado em torno da SEE. A SEE estava
longe de representar um motor de desenvolvimento e bem-estar, ao contrário das
expectativas que nele tinham sido colocadas. O crescente aumento dos prejuízos por parte
das EP´s justificou em parte as transferências orçamentais efetuadas. Este fator aliado à
elevada necessidade de financiamento junto do setor bancário determinou um elevado
conjunto de défices no setor público e administrativo. A crise do SEE gerou uma tal
quebra no sistema no final da década de 70, que no início da década seguinte se procedeu
à sua remodelação. Nos anos seguintes procederam-se a importantes alterações no
panorama empresarial público, tais como reestruturações, submeter mais abertamente as
empresas públicas à disciplina de mercado e promover o seu redimensionamento dentro
dos limites constitucionalmente consagrados. Em 1979 e posteriormente em 1984,
procederam-se a alterações importantes ao nível das empresas públicas.
A aplicação do Decreto-Lei nº25/79, de 19 fevereiro, passou a requerer às
empresas públicas que cobrissem os seus prejuízos ou financiassem parte substancial dos
investimentos. Paralelamente obrigou à execução de relatórios financeiros, para que os
ministros da tutela pudessem acompanhar e avaliar a evolução económica das empresas.
O Decreto-Lei nº29/84, de 20 Janeiro teve como intuito a flexibilização do processo de
gestão das empresas, através da limitação dos poderes de intervenção do Estado e do
reforço dos poderes do órgão de gestão. A revisão constitucional de 1982 não produziu,
porém, alterações diretas na área de organização económica.
2.4 A Fase das Privatizações
O início das privatizações surge no seguimento da redução do peso do SEE, onde
os instrumentos legislativos passam a refletir a postura de afastamento do estado da
atividade empresarial. Referido nas leis, Lei nº71/88, de 24 de Maio, Lei nº84/88, de 20
de Julho, entre outras. A fase das Privatizações divide-se em dois momentos, o primeiro
denominado de fase “exploratória” que ocorreu entre a Lei nº84/88, de 20 de Julho até à

revisão constitucional de 1989. Até então as nacionalizações enfrentavam o obstáculo da
não reversibilidade. Nesta medida a Lei nº84/88, de 20 de Julho permitiu a transformação
de empresas públicas em sociedades anónimas de capitais maioritariamente públicos. As
empresas então privatizadas entre 1974 e 1976 podiam reverter para o setor privado,
prevendo o texto constitucional a reprivatização dos meios de produção e outros bens
nacionalizados após o 25 de abril. Mais tarde, em 1990 foi aprovado o Decreto de Lei
nº406/90, de 26 de novembro que altera de novo a natureza jurídica e a denominação do
IPE- Investimentos e Participações Sociais, ou seja, uma sociedade anónima aberta à
participação do capital privado, com ressalva de que enquanto o IPE detivesse
participações que tivessem sido objeto de nacionalização direta, a totalidade do capital se
deveria manter na titularidade pública. O Decreto-Lei nº452/91, de 11 de Dezembro cria
a PARTEST- Participação do Estado (SGPS), SA. Posteriormente no Decreto-Lei
nº209/2000, de 2 de Setembro, passa a designar-se PARPÚBLICA tendo como finalidade
a gestão integrada, sob a forma empresarial, da carteira de participações públicas e,
através das empresas participadas de objeto especializado.
3. A Reforma do Setor Empresarial Do Estado de 1999.
Com a mudança no panorama político a nível mundial vivido nas últimas duas
décadas do século XX, realizaram-se mudanças nas políticas económicas no sentido de
mudar o paradigma socioeconómico do intervencionismo estatal para um modelo neo-
liberal onde o estado assumia funções reguladoras. O facto de Portugal ter aderido à
moeda única europeia bem como a necessidade de desenvolvimento exigida pelo aumento
da competição económica foram dois fatores determinantes para a necessidade de adotar
instrumentos capazes de fazer face às restantes potências europeias.
O Decreto-Lei nº558/99, de 17 Dezembro, é a criação de novas regras de
funcionamento do SEE suscetíveis de responder às alterações verificadas e às
necessidades de coordenação do setor. Nesta altura é também introduzido o (RGEP)-
incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas, que acaba por motivar a uma
reconfiguração da disciplina e fisionomia do SEE.
3.2 O Novo Conceito de Empresa Pública e a Influência do Direito
Comunitário.
Portugal foi dos únicos países a ter uma definição legislativa de empresa pública,
que ainda por cima orientava no sentido restritivo e com isto não dava resposta aos
problemas do setor público empresarial, daí ter sido necessária a reestruturação, dando
assim origem a um novo conceito de empresa pública. O Decreto-Lei nº558/99 veio
alterar o conceito de empresa pública que ia ao encontro do conceito estabelecido nos
restantes países europeus e que permitia o agrupamento de diversas modalidades de
empresas. O conceito de empresas públicas passa então, a reger-se por dois critérios, o
critério de natureza formal- A empresa pública é uma sociedade constituída segundo a lei
comercial, e outro de carácter mais substancial- firmado na influência dominante que o
Estado ou outras entidades públicas estaduais pode exercer sobre a sua gestão.
3.3.2 Processo de Controlo Estadual das Empresas Públicas
Ao analisar a caracterização jurídica das empresas públicas a nível do RGEP,
convém apreender alguns elementos nucleares das relações entre o Estado e as empresas
públicas, em causa está no essencial como se configura no poder geral de controlo de
gestão.

Em causa está o poder plenamente autonomizado, de raiz administrativa, tutela
económica e financeira. Um poder que envolve uma conjugação de mecanismos normais
de direito societário para o exercício da ação acionista do Estado. É através deste segundo
elemento que empresta, que na ausência do conjunto de direitos especiais fixados por
normas de direito económico, então, o funcionamento de empresas públicas societárias
conduzirá à aplicação de normas societárias, não se justificando qualquer pretensão
legislativa de enquadrar aquele tipo de empresas num estatuto jurídico geral, visto que se
subjaz ao RGEP.
Entre os direitos especiais, podem destacar-se dois tipos de situações, os poderes
especiais que correspondem ao poder de fixação de orientações estratégicas relativas “ao
exercício da função acionista”, atribuindo, para o efeito competência decisória ao
Conselho de Ministros- Sob proposta do Ministro das Finanças e do Ministro responsável
pelo setor económico no qual a empresa exerce atividade.
-Prevendo as referidas orientações hão de ser objeto de revisão de, pelo menos,
com referência ao período de duração do mandato de administração fixado pelos
estatutos. O novo regime legal estabelecido, deve limitar-se a fixar um enquadramento de
referência geral e flexível, capaz de desencadear, mas não modelar de modo quantitativo,
a atuação pública. A definição das orientações é configurada numa perspetiva plurianual,
associada ao período de mandato dos gestores. Em termos que permitem, no entanto, a
sua repercussão nas orientações definidas nas assembleias gerais realizadas anualmente
nas empresas públicas societárias. O RGEP proporciona assim um quadro geral de
referência.
Corresponde a um poder de fiscalização sobre grandes projetos/ decisões da
gestão empresarial, o Ministro das Finanças e o Ministro responsável pelo setor
empresarial em causa. Num panorama geral, pode considerar-se que existe excesso de
burocracias nesta modalidade de intervenção especial do estado na economia. Isto
acontece, visto que são também padrões de execução utilizados por outros estados
membros da União Europeia para além de Portugal.
3.3 As Empresas Públicas e o Fim Lucrativo
A caracterização de empresa pública como sociedade não afasta a controvérsia
doutrinal suscitada ao redor da questão de saber se o fim lucrativo constitui, ou não, o seu
aspeto essencial. As empresas públicas regidas pelo diploma de 1976, entendiam-se como
empresas públicas com fins lucrativos. As empresas dotadas como empresas com fins
lucrativos eram obrigadas a dar lucro, tal imposição estava declarada no Decreto-Lei
nº75-A/77, de 28 de Fevereiro.
Com o diploma de 1999 a realidade de empresa pública como sociedade
económica leva a questionar sobre a necessidade ou não de assegurar os lucros às
sociedades lucrativas. A doutrina portuguesa tradicional havia sempre sustentado que o
conceito de sociedade tinha como precedente o intuito de dar lucro. O artigo 4º do diploma
de 1999 realça que como qualquer outra empresa, não é por uma empresa pública não
alcançar os lucros no final do ano que a mesma perde a sua identidade, como tal
considera-se desajustada tal obrigação.
3.4 As Entidades Públicas Empresariais
Embora com algumas alterações relativamente ao estatuto das EP 's, o diploma
de 1999 não extingue as EP's clássicas, dada a elevada diversidade do setor empresarial.
Entendendo-se, portanto, que se continuava a justificar a existência de entidades de
natureza pública.

Com isto, surge então um novo conceito de empresa pública, o mesmo divide-se
em duas modalidades distintas- As sociedades comerciais e as EPE´s.
O Decreto-Lei nº260/76 refere EPE como evolução da figura da empresa pública
de tipo institucional. O Decreto-Lei nº29/84, de 20 de Janeiro atua no sentido de
flexibilizar e simplificar os poderes e mecanismos das EP 's. Por exemplo, o poder de
aprovação dos planos estratégicos e de atividades, dos orçamentos e contas das empresas,
subsídios e indemnizações e compensatórias, o poder de homologar preços ou tarifas
praticadas por essas empresas. Observa-se assim uma tendência de fuga para o direito
privado por parte das entidades públicas, ao criar-se um regime misto, visível na
bipartição da atividade destas empresas: ao nível interno, verificam-se especificidade
decorrentes da aplicação do direito público, como é caso da obrigatoriedade de instituição
de órgãos de administração e fiscalização semelhantes aos existentes nas sociedades
anónimas.
3.5 As Empresas Públicas de Gestão de Serviços de Interesse Económico
Geral.
No âmbito das empresas públicas de base societária e das entidades públicas
empresariais, o legislador prevê, ainda, um outro grupo constituído pelas empresas
encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral. O RGEP assume uma
dualidade fundamental entre empresas públicas concorrenciais, atuando em setores
sujeitos à concorrência e em total paridade com empresas privadas prevista no artigo 8º.
O artigo em questão proíbe qualquer relacionamento especial entre o Estado ou outros
entes públicos e as empresas públicas que detenham. Tal proibição surge para deter
suscetíveis atos de restringir ou falsear a concorrência em território nacional. Apenas as
empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral podem ser
beneficiadas com tratamento especial.
O artigo 19º ocupa-se, assim, em definir as empresas encarregadas da gestão de
serviços de interesse económico geral, como empresas cuja atividade deve assegurar a
universalidade e continuidade dos serviços prestados, coesão económica e social e a
proteção dos consumidores sem prejuízo da eficácia económica.
O Ato Único Europeu e o tratado de Maastricht, foram marcos importantes
que conduziram à eliminação dos exclusivos públicos considerados incompatíveis com o
mercado interno e à redução da despesa pública em percentagem do PIB conforme os
critérios de convergência nominal definidos para criação da União Económica e
Monetária. Com a abertura à iniciativa privada dos setores explorados em regime de
serviço público e, ainda, a regulação das atividades privadas exercidas nesses setores,
assiste-se a uma verdadeira crise no âmbito do conceito de serviço público. As soluções
para este problema passam pela imposição de obrigações regulamentadas.
No nº2 do artigo 86º, estabelece a seguinte norma, “empresas encarregadas da
gestão de serviços de interesse económico geral que tenham a natureza do monopólio
fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de
concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao
cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi
confiada”. Verificou-se através do Tratado CE, que a noção de serviços de interesse
económico geral não desempenha uma função positiva.
3.5.2 O Regime Jurídico das Empresas Públicas de Gestão e Serviços de
Interesse Económico Geral.
No âmbito do direito económico comunitário surgem algumas alterações
que vêm realçadas com a revisão constitucional de 1977. De forma sucinta é de realçar o

Decreto-Lei nº558/99, que retrata que as empresas públicas encarregadas da gestão de
serviços de interesse económico geral recebem o encargo de assegurar, de modo universal
e contínuo, determinadas prestações com interesse para a comunidade normalmente não
passíveis de persecução numa ótica de rendibilidade.
Em contrapartida podem obter apoios públicos diversificados
devidamente justificados. Contudo, enquanto a norma do Tratado abre uma cláusula geral
de exceção, a aplicar face a cada caso concreto, a lei portuguesa adota uma postura mais
exigente visto que obriga a que se cumpra a regra geral de igualdade que só pode ser
afastada por regimes derrogatórios especiais “devidamente justificados”.
4. Reestruturação Organizativa e Administração sob Forma Privada.
Com a reformulação do SEE, pode dizer-se que surgiram inúmeras outras
alterações associadas, notou-se uma profunda alteração na estrutura orgânica da
Administração pública e da própria natureza do seu direito regulador. Passam a existir
cada vez mais entidades públicas que convocam o direito privado do para a prossecução
da sua atividade.
Por outro lado, a lei passa a criar pessoas coletivas de direito público, como
sucede com as empresas públicas, total ou predominantemente registadas pelo direito
privado, seja o direito comercial, seja o direito civil. Desta forma, assiste-se a uma
penetração clara do direito privado no âmbito, seja o direito comercial ou o direito civil.
O processo de privatização formal das empresas públicas tradicionais foi também
decisivo para a revolução na Administração Pública, visto que arrastou a utilização por
parte da Administração de formas jurídicas de organização próprias do direito privado,
mais concretamente do direito comercial e de instrumentos do tipo de mercado.
5. A Revisão do SEE no Quadro Do Programa de Ajustamento
Económico e Financeiro
No âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro partilhado entre
Portugal, a Comissão Europeia, o FMI e o BCE, há compromissos a assegurar, tais como
a boa governação do setor empresarial do estado bem como o reforço de poderes e
compromissos inerentes ao exercício da função acionista que tornaram incontornável a
alteração de regras aplicáveis às empresas públicas.
Ao revogar o Decreto-Lei nº133/2013, de 3 Outubro, introduziu-se um novo
Regime do Setor Público Empresarial (RSPE), com o objetivo de reestruturar o quadro
normativo regulador das empresas públicas. A aprovação deste diploma tinha como
principal objetivo dar cumprimento às recomendações emitidas no contexto da revisão ao
Memorando de Entretenimento, com vista a implementar um controlo financeiro mais
rigoroso e eficaz sobre o setor público, permitindo assim o reequilíbrio das contas
públicas.
A este propósito a RSPE diferencia os conceitos de empresa pública, empresa
participada e influência dominante. Como tal, as empresas públicas compreendem o
universo das organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de
responsabilidade limitada nos termos da lei comercial. As empresas participadas, são
entendidas como as organizações empresariais em que o Estado ou quaisquer outras
entidades públicas de carácter administrativo ou empresarial, detenham participação
permanente, de forma direta ou indireta.

Capítulo IV
As Privatizações
Enquadramento
A Partir da década de 70, alguns meios políticos começaram a notar que certas
decisões ao nível da alocação de recursos econômicos eram mais eficazmente tomadas
pelo setor privado do que propriamente pela Administração Pública. Com isto vingou a
ideia de que o Estado não estimula a eficiência e produtividade e que o reconhecimento
de entidade privada conduz a aumentos de produtividade. Deste modo, generalizou-se a
tese de que a atividade privada facilita o crescimento. A internacionalização bem como a
integração das empresas em espaços multinacionais, faz com que a gestão privada seja
diferente da gestão pública, pois os condicionalismos públicos inerentes à necessidade de
manutenção do equilíbrio das contas públicas. Estas ideias surgem na base do fundamento
que levou a uma forte onda de privatizações na Europa, o conceito de privatização
comporta, porém, uma gama variada de sentidos, tal circunstância prejudica a análise
técnica das questões jurídicas.
A privatização corresponde à transferência para o setor privado da propriedade
ou da gestão de unidades produtivas de bens públicos para o setor privado. A privatização
pode ser total, abrangendo a totalidade da propriedade, ou pode ser parcial, neste segundo
caso há que distinguir caso a privatização seja maioritária, que cria empresas mistas
transferindo o respetivo controlo para o setor privado, a privatização minoritária que cria
empresas mistas transferindo o respetivo controlo para o setor privado e ainda a
privatização minoritária que dá lugar a empresas mistas mantendo o seu controlo nas
mãos do setor público ou equivalente.
O movimento das Privatizações teve um crescimento exponencial na década de
80 que se diferenciou do paradigma vivido nas décadas anteriores onde havia uma forte
intervenção do Estado.
A Privatização do Setor Empresarial do Estado.
Da intervenção às Privatizações
O século XX assistiu a um forte crescimento do setor público, com os países
concentrando uma ampla gama de empresas em suas jurisdições. Isso significa que a
regulação pública do comportamento dos agentes económicos e das operações de
mercado tornou-se uma das características mais importantes do desenvolvimento
económico industrializado.
A realidade da privatização começou a desenvolver-se na década de 30. Isso
aconteceu depois do desenvolvimento socialista que estava a acontecer naquela época.
No final dos anos 60/70 havia uma forte confiança no Estado dirigindo a economia através
do planeamento económico e produção direta de bens e serviços.
Posteriormente, o setor público tornou-se difícil de manter, pelo que foi
necessário reestruturar este setor para assegurar o normal funcionamento do mercado.
O surgimento de líderes ocidentais com ideais liberais foi um importante
movimento da iniciativa privada, e foram esses líderes que aumentaram a confiança na
iniciativa privada e, assim, provocaram uma revolução no paradigma vivido até então. Na
defesa da privatização, surgiram posições opostas, sendo a privatização vista, por um
lado, como um fenómeno de transferência de ativos, enquanto outros a veem como uma

ferramenta para desenvolver a concorrência para um melhor funcionamento dos mercados
.
2.2 O Impacto das Nacionalizações
As questões da nacionalização começam a fazer face ao processo de privatizações,
sendo que em Portugal são muito diferentes dos problemas enfrentados por outros países,
pela especificidade do caso português, desde a origem do Setor Empresarial do Estado
(SEE) e suas consequências para o seu constituição e leis Instituições, ou características
da economia portuguesa. O Estado português sofreu várias nacionalizações até à entrada
em vigor da Constituição de 1976, que acabou por conduzir à expansão do SEE português,
pelo que é certo que o processo de privatizações em Portugal enfrentará dificuldades
diferentes das de outros países. A Constituição de 1976 foi um marco importante graças
à proclamação intervencionista, uma forte vontade de criar regras cada vez mais
superiores, acabando por banir as empresas privadas de suas atividades. Afinal, na
maioria dos casos as constituições e legislações complementares surgiram de um setor
público forte com poder político exclusivo e subordinado. Até ao 25 de abril houve muita
intervenção do Estado, que contribuiu para um grande número de sociedades cotadas, e
nos anos posteriores ao 25 de abril o número de PE foi tão elevado que o SEE precisou
de ser reestruturado, algumas entidades tutelares mal geridas e Os baixos salários levam
a um êxodo de trabalhadores para o setor privado.
2.3 O Caminho das Privatizações
2.3.1 Um Consenso Quebrado
A necessidade de algumas privatizações começou a ser justificada após o processo
de nacionalização ocorrido entre 1974 e 1975. Desde então, muitas pequenas e médias
empresas foram privatizadas. Em Portugal, na década de 1980, o SEE entrou em colapso
de tal forma que teve de ser reestruturado, combinado com um gradual realinhamento do
poder político. As ideias liberais e a defesa de uma economia de mercado, impensáveis
no período fundador, conseguiram conquistar algumas classes políticas que mais tarde
criaram as condições para a ação no SEE. A Constituição então vigente e sua interpretação
colocaram problemas para o processo.
A irreversibilidade da nacionalização foi uma das medidas aprovadas pelos
social-democratas em 1981, mas tinha sido defendida em 1982 como uma questão que
requeria escrutínio por ser um dos obstáculos à privatização, por outro lado os partidos
socialista e comunista insistiam na sua posição inicial posição. Embora a constituição
tenha criado um impasse, ela não impediu o processo de privatização, mas sim levou a
um processo de reconstituição entre os setores público e privado. A evolução legislativa
divide-se em dois momentos importantes. Por um lado, o Certificado de Participação
aprovado pelo Decreto n.º 321/85, de 5 de agosto. Outro momento foi a vitória eleitoral
dos social-democratas em 1987, com sua política de cercear a privatização parcial do
setor público e das empresas, enquanto a constituição não autorizava a privatização total.

A Lei 71/88, de 24 de Maio, veio estabelecer o enquadramento jurídico necessário
para dar início ao processo de reorganização económica. A abertura de todos os setores à
iniciativa privada foi decretada no Decreto-Lei nº449/88, de 10 de Dezembro.
A antecâmara das Privatizações
A transformação da disciplina jurídica no sector empresarial público assume uma
importância natural na sequência da aprovação da Lei 84/88, de 20 de Julho, que permite
que as empresas públicas (mesmo as nacionalizadas) se transformem em sociedades
anónimas ou tenham um capital. As referidas leis marcaram forte presença na campanha
eleitoral, dando início à primeira campanha em Portugal a favor das privatizações. A este
respeito, é certo que a transição não implica a reprivatização do capital nacionalizado,
exceto no caso de nacionalização indireta de pequenas e médias empresas. A data da
nacionalização é sempre mantida pelo público.
Uma emenda constitucional em 1989 permitiu que as ações da nova sociedade
anónima fossem vendidas apenas a pessoas físicas, garantindo a total privatização. A lei
também prevê uma reserva de ações para trabalhadores, pequenos assinantes e imigrantes,
ao mesmo tempo em que fixa o número total de ações a serem vendidas em 10% do
número máximo de ações que podem ser adquiridas por uma entidade não pública. As
receitas estaduais resultantes foram destinadas à correção dos desequilíbrios fiscais da
SEE, à amortização antecipada da dívida pública e à cobertura das dívidas decorrentes da
nacionalização.
A Lei 84/88 reconhece a possibilidade de aplicação das receitas privatizadas,
exclui o seu abuso e estabelece uma série de aplicações com o duplo objetivo de manter
o balanço global do país e fortalecer e racionalizar o setor empresarial.
O Decreto-Lei nº453/88, de 13 de dezembro, veio incluir uma norma segundo a
qual as receitas das alienações decorrentes da Lei nº84/88 e das alienações das
participações sociais só poderiam ser aplicadas em operações de reequilíbrio financeiro
no setor empresarial com um “plafond” de 20%.
2.3.3 A Revisão Constitucional de 1989
Em 1989, a segunda revisão constitucional, precedida de esforços privatizadores
caso a caso, cuja constitucionalidade o Tribunal Constitucional foi reconhecendo uma
lógica de interpretação evolutiva, e interpretação conforme, nomeadamente o
enquadramento europeu da ordem portuguesa da economia, faria do artigo 83º e do
princípio da irreversibilidade de todas as nacionalizações efetuadas depois do 25 de abril
de 1974 num dos seus temas principais.
5. Revisões da Lei-quadro
A primeira revisão da lei-quadro ocorreu em 15 de novembro de 2003, com o
surgimento da Lei nº 102/2003 para facilitar a remoção de restrições à participação de
entidades estrangeiras na reprivatização do capital social. A motivação dos legisladores é
garantir o respeito pelos princípios fundamentais do direito comunitário, em particular as

regras de não discriminação com base na nacionalidade, para garantir que o processo de
privatização seja adaptado ao ordenamento jurídico comunitário e ao bom funcionamento
do mercado interno . O programa de privatizações corresponde a um importante
instrumento para o esperado ajustamento macroeconómico, ajudando a criar uma
economia mais aberta e competitiva, permitindo assim um novo ciclo de crescimento a
médio e longo prazo. A nova versão da lei introduziu um conjunto de modificações no
regime das privatizações, umas necessárias, outras oportunas e outras ainda convenientes.
Neste seguimento, assiste-se a uma redução de 7 para 3 os objetivos a prosseguir através
das privatizações, pelo artigo 3º.
Um aspeto que levou à necessidade de privatização em Portugal, foi a
necessidade de redução da dívida pública, esta necessidade foi agravada com as
exigências quando foi acionado o plano de resgate para Portugal, e como tal a Comissão
Europeia, o FMI e o BCE delinearam medidas para a redução da dívida portuguesa.
Capítulo V
A REGULAÇÃO ECONÓMICA.
Da crise do Estado Intervencionista.
A partir de meados da década de 1980, após um período de forte intervenção
pública, os efeitos negativos das políticas implementadas anteriormente, combinados com
a depressão causada pelo segundo choque do petróleo, levaram a críticas crescentes à
rigidez das políticas públicas. As políticas empregadas até agora, que combinam políticas
keynesianas com ideais socialistas, não têm se mostrado soluções adequadas para a
modernização e o ajuste estrutural necessários para aumentar a produtividade e aumentar
a competitividade.
A intervenção pública em quase todas as esferas da vida económica e social não
permite o funcionamento do mercado nem promove o fortalecimento do setor privado,
comprometendo as regras de conduta da economia mista e, portanto, os sinais
transmitidos pelo mecanismo de preços, indispensáveis para o desenvolvimento
económico. É de realçar que durante esse longo período de responsabilidade máxima do
Estado, tinha se perdido uma oportunidade de construir uma relação de
complementaridade entre o setor público e o setor privado. Nos finais da década de 80, o
desvanecimento do mito do intervencionismo estadual redundava, assim no florescimento
das correntes neo-liberais, suportadas pelas receitas monetaristas. Os sectores neo-liberais
passaram a apontar a existência de setores públicos tentaculares e as imperfeições da
intervenção pública como as principais causas da crise. Passando a defender-se a
desintervenção do Estado na Economia.
A Regulação e o Estado
Com a globalização e o domínio das grandes potências, a “contra-revolução”
neoliberal dos anos 1980 acabou por reconfigurar a atribuição de papéis e funções do
Estado. A iniciativa privada e seu poderoso papel no crescimento econômico reacendeu
o debate sobre as fronteiras entre os setores público e privado. Este novo paradigma
trouxe posteriormente um novo modelo de governação, uma reconfiguração do papel do
Estado e um aumento do contributo dos agentes privados para a governação pública,
conduzindo a serviços administrativos públicos mais eficientes. O papel do Estado
suaviza-se e, em vez de atuar diretamente, aposta nas potencialidades da sociedade, com
o objetivo de extrair o máximo benefício dos entes privados para a consecução de

objetivos públicos. Até então o setor privado se havia limitado a participar na execução
de tarefas estaduais periféricas, agora passa a encarar-se a possibilidade dos particulares
serem também envolvidos estrategicamente na realização de tarefas nucleares do Estado.
A redução do papel do Estado e o retorno do mercado competitivo foram
acompanhados pela implementação dos conceitos de desregulamentação, liberalização e
privatização, que se tornaram palavras-chave da nova ordem econômica relacionada à
introdução de mecanismos de tipo mercado na administração pública a fim de aumentar
a eficiência.
O processo de introdução foi complexo e mudou o padrão de relações entre o
Estado e a economia. Do ponto de vista organizacional e institucional, esse caminho
também confirma uma clara mudança de paradigma de um estado abertamente
intervencionista para um estado regulatório.
2. A Regulação Económica.
O Papel do Estado Regulador.
A definição sugere o dever de garantir a consecução de determinados objetivos de
interesse público, que permanecem no âmbito nacional. O Estado patrocinador abdica da
sua própria função de promover o fornecimento de bens e serviços privatizados,
assumindo o Estado, então, a tarefa de garantir dois princípios fundamentais: garantir o
bom funcionamento dos serviços e setores privatizados; ou a realização dos direitos dos
cidadãos. O problema da regulação é fazer com que o desaparecimento da produção
pública de bens e serviços seja acompanhado da atribuição do papel de árbitro, direito do
Estado de formular certas regras condizentes com os valores que se consideram desejáveis
, ao mesmo tempo em que estabelece medidas para manter o respeito por eles.
5. O Estatuto dos Reguladores
No âmbito da Regulação económica, a criação de regras económicas há-de coexistir com
a instituição de entidades reguladoras de cada setor de atividade. Um quadro em que cada
setor ou sistema regulado tem o seu próprio direito de regulação. Uma entidade
reguladora, é uma organização responsável por regular leis e direitos na economia,
obrigando ao cumprimento das leis e legislações e assegurar os direitos e deveres dos
consumidores e utilizadores.
As autoridades reguladoras autônomas, são dotadas de poderes públicos de natureza
e amplitude distinta e coexistem com as entidades reguladoras, estas últimas são dotadas
de poderes públicos consoante o seu objetivo e o tipo de atividade. Os três poderes
públicos que estas entidade são dotados são o poder quase-normativo, o quase-
jurisdicional e o quase-executivo sendo estes os três poderes típicos do estado, mas ainda
há quem considere estas identidades como o quarto poder do estado.
O princípio liberal da separação entre estado e estado reconhece o fenômeno de
estabelecer entidades administrativas e funções reguladoras separadas. O objetivo da
criação de um estado regulador é não só empregar uma intervenção pública mais reativa,
mas também prever a atribuição de novas funções reguladoras a entidades que possam
assegurar um desempenho neutro. Algumas das técnicas utilizadas pelos reguladores são

a definição de parâmetros para a produção de bens ou prestação de serviços, o
desenvolvimento de formas personalizadas de fiscalização de determinados processos de
produção ou prestação de determinados serviços, a determinação de tarifas de acesso a
determinados serviços, a imposição de obrigações de transparência e informação.
A implementação do estado regulador e de uma menor intervenção na economia
não significa que deixaram de controlar e de regular a economia, até pelo contrário, pois
foi o que levou à criação destas entidades reguladoras para poder existir uma entidade
reguladora imparcial à política do país. Estas entidades assentam em 3 principais áreas, a
primeira é a aprovação dos regulamentos, a segunda é o campo da supervisão incluindo
os poderes de inspeção, fiscalização e de comportamentos para cessarem a violação de
regras sendo que nesta área estas entidades têm permissão de acesso a informações, por
último existe a área de sanções sendo que estas entidades têm o direito de sancionar as
pessoas ou empresas que violem as regras mas essa sanção deve cumprir os mínimos
direitos nomeadamente o direito de audiência.
7.3 Lei-quadro das Entidades Reguladoras.
7.3.1 O Estatuto dos Reguladores.
Entidade reguladora é a pessoa colectiva de direito público, com natureza de entidade
administrativa autônoma, tendo por atribuições regular as atividades econômicas,
salvaguardar os serviços de interesse público, proteger os direitos dos consumidores,
promover e defender a concorrência privada, pública, cooperativa e setores sociais .
Em Portugal, os reguladores estão sujeitos às regras constantes da presente Lei-
Quadro, da legislação setorial aplicável, dos respectivos regulamentos e dos regulamentos
internos.
No diploma que deu origem à Autoridade da Concorrência, inclui-se a listagem do que
o legislador designa como entidades reguladoras setoriais, admitindo ser possível a
criação posterior de novas autoridades de regulação para além das já existentes: Instituto
de Seguros de Portugal; Comissão do Mercado de Valores Mobiliários; Autoridade da
Concorrência; Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos; Autoridade Nacional de
Comunicações (ICP — ANACOM); Instituto Nacional de Aviação Civil, Instituto da
Mobilidade e dos Transportes, I. P. (IMT, I. P.), Entidade Reguladora dos Serviços de
Águas e Resíduos; Entidade Reguladora da Saúde.
O estatuto das diferentes entidades reguladoras varia em Portugal, por exemplo o Banco
de Portugal, a CMVM, a ERSE são exemplos de entidades cujo seu estatuto se orienta no
sentido de uma independência reforçada, as decisões tomadas não têm qualquer
interferência governamental. Pelo contrário, algumas entidades como por exemplo a
ERSAR, são institutos públicos e como tal estão integrados na administração indireta do
Estado, têm autonomia administrativa e financeira e património próprio.
Relativamente à escolha dos membros do conselho de administração das entidades
reguladoras, os estatutos não estabelecem, por norma, um quadro específico de

exigências, no máximo exige-se que a escolha seja feita com base na idoneidade e na
competência técnica e profissional. Em relação ao exercício do mandato, os estatutos
definem o princípio da inamovibilidade dos gestores, admitindo a sua dispensa apenas
em caso de falta grave cometida no exercício de funções. A comissão de fiscalização, ou
o fiscal único, é o órgão responsável pelo controlo da legalidade, da regularidade e da boa
gestão financeira e patrimonial da entidade reguladora e de consulta do respetivo conselho
de administração nesses domínios.
As entidades reguladoras dispõem, quanto à gestão financeira e patrimonial, de
autonomia própria, as verbas provenientes da utilização de bens do domínio público ou
que dependam de dotações do Orçamento do Estado é aplicável o regime orçamental e
financeiro dos serviços e fundos autónomos, designadamente em matéria de autorização
de despesas, transição e utilização dos resultados líquidos e cativações de verbas, é de
realçar que em praticamente todos os casos se prevê possibilidade de recurso a taxas e à
participação nas multas ou coimas aplicadas, verbas provenientes da utilização de bens
do domínio público ou que dependam de dotações do Orçamento do Estado é aplicável o
regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos, designadamente em
matéria de autorização de despesas, transição e utilização dos resultados líquidos e
cativações de verbas. Em relação à gestão patrimonial, embora anteriormente se utilizasse
as empresas públicas como entidades reguladoras, na atualidade, é patenteado a
preferência pela assimilação das entidades reguladoras ao universo dos fundos e serviços
autónomos, sem embargo da subsistência de modelos mais próximos das formas
tradicionais de Administração Pública.
7.3.2 Antecedentes e Motivações da Lei-Quadro das Entidades
Reguladoras.
A evolução do fenômeno regulatório bem como a intensa política de privatizações em
setores essenciais da economia, foram os principais fatores que justificaram a criação da
Lei-Quadro das Entidades Reguladoras. O Principal objetivo era a implementar um
conjunto de novas regras que garantam um quadro jurídico e o funcionamento das
entidades administrativas com poderes reguladores. Perante a crise económica que
começou no Estados Unidos em 2008 e depressa se alastrou à Europa, que inicialmente
começou por afetar o sistema financeiro e bancário e que posteriormente atingiu o setor
das dívidas soberanas ao nível dos Estados membros, verificou-se a necessidade de
utilizar o recém dispositivo europeu de assistência financeira, Grécia foi o primeiro país
a necessitar, seguindo-se da Irlanda e de Portugal. A intervenção era feita pela União
Europeia através do FMI ( Fundo Monetário Internacional) , com o intuito de garantir o
reforço da concorrência e dos poderes de Autoridade, atuando também com o propósito
de revitalizar a função reguladora do Estado, bem como a independência das entidades
reguladoras para que as mesmas pudessem exercer as suas responsabilidades.
A criação da Lei-Quadro das entidades reguladoras estava prevista numa medida
desenvolvida no Programa de Governo do XIX Governo Constitucional, com a
responsabilidade de ser adaptada à nova realidade económica.

7.3.3 Da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras Independentes.
A Lei-Quadro das Entidades Reguladoras Independentes da atividade Económica, tem
uma grande importância na regulação em Portugal, sendo necessário a definição de um
regime jurídico de referência capaz de debater as possíveis incoerências, erros e
problemas decorrentes da legislação, desencadeadas pelas diferentes orientações político-
ideológicas do momento.
De um outro ponto de vista, ao desenvolver o processo de adaptação das entidades
reguladoras a um novo conjunto de regras de organização e funcionamento, não deixou
igualmente de se inscrever no âmbito da do Plano de Redução e Melhoria da
Administração Central.
As entidades reguladoras são pessoas colectivas de direito público, com a natureza de
entidades administrativas independentes, com atribuições em matéria de regulação da
atividade económica, de defesa dos serviços de interesse geral, de proteção dos direitos e
interesses dos consumidores e de promoção e defesa da concorrência dos setores privado,
público, cooperativo e social.
A Lei-Quadro não abrange todas as entidades reguladoras em Portugal, estando fora do
seu alcance entidades como Banco de Portugal que exerce funções de regulação e
supervisão bancária, bem como a Entidade Reguladora para a Comunicação Social, as
entidades anteriormente referidas regem-se por legislação própria. O Banco de Portugal
está fora da alçada da Lei-Quadro pois esta entidade está sujeita ao direito europeu, e no
segundo caso, a entidade reguladora da comunicação social beneficia de um regime
constitucional próprio. Existem também outras entidades com funções de regulação
independentes.
A Lei-quadro, de modo a garantir a estabilidade, define um conjunto de regras pelas quais
as entidades reguladoras devem se organizar, só podem ser criadas para atribuição de
regulação de atividades econômicas. As entidades reguladoras, criadas por lei sob
proposta do governo, a quem incube definir e aprovar por decreto-lei os estatutos, as
entidades não devem prosseguir atividades que, nos termos da constituição, já são
desempenhadas por organismos de Administração Direta ou indireta do Estado.
As entidades reguladoras podem gozar de certas independências tais como, de destacar
as seguintes, dispor de autonomia administrativa e financeira; Dispor de autonomia de
gestão; Possuir independência orgânica, funcional e técnica; Possuir órgãos, serviços,
pessoal e património próprio; Ter poderes de regulação, de regulamentação, de
supervisão, de fiscalização e de sanção de infrações; Garantir a proteção dos direitos e
interesses dos consumidores.
A Lei-Quadro estabelece três tipos de independência, a orgânica, a funcional e a técnica.
A independência orgânica relaciona-se com o estatuto jurídico dos cargos dos dirigentes
das entidades reguladoras, é estabelecida a independência pessoal, tanto perante o poder
político como em face do mercado que regulam, deste modo há a impossibilidade de
membros do governo emitiram diretrizes aos órgãos dirigentes quanto à sua atividade
reguladora. A independência funcional, está relacionado com opções e decisões sobre as
prioridades, os critérios, e as estratégias de desenvolvimento onde tem toda e inteira

autonomia perante superiores hierárquicos, tendo assim um poder quase total e de decisão
soberana, a independência funcional trava a sujeição das entidades reguladoras a
orientações vindas do poder político. A independência técnica, ou autonomia técnica,
conferem à entidade reguladora livre exercício de funções técnicas.
A Lei-Quadro tem uma grande importância devido a necessidade de existir entidades
reguladoras que não puxem para nenhum lado tanto político como econômico e haja uma
defesa, tantos dos consumidores tanto dos produtores para que seja possível uma
coexistência justa e equilibrada e imparcial não beneficiando ninguém e assim esta lei
procura ser rigorosa e procurar fornecer garantias, através do estabelecimento de
proibições de natureza institucional, e responsável pelo controlo da legalidade, da
regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial das entidades que regula e de
consulta do respetivo conselho de administração nesses domínios para a evolução de cada
vez mais uma regulação de acordo a evolução e crescimento de outras entidades.
Relativamente aos vencimentos auferidos, a Lei-Quadro define as componentes do
estatuto remuneratório dos membros do conselho de administração, determinando as
regras próprias de fixação da respectiva remuneração mensal pela Comissão de
Vencimentos no respeito dos critérios objetivos.
De entre outras funções da Lei-Quadro para além das referidas, é de realçar o reforço da
transparência, o princípio da atividade com elevados padrões de qualidade. É de destacar
que a Lei-Quadro, tem como principal objetivo criar as condições necessárias para que as
entidades reguladoras tenham um bom funcionamento, deste modo criam-se as condições
necessárias para o aumento da confiança dos agentes económicos nos mecanismos
reguladores.
Capítulo VI
As Parcerias Público-Privadas
Do Posicionamento das Parcerias Público Privadas.
As parcerias público-privadas surgem com os movimentos de transformação do papel do
Estado e com as privatizações. As PPP´s também assim designadas, representaram nos
anos 90 uma nova forma de envolvimento do setor privado na economia e na esfera
pública, por exemplo com a gestão de infraestruturas e serviços públicos, através de
técnicas concessórias. O esforço de diminuição do setor público veio permitir a criação
de PPP´s , pois o estado podia conceder a produção de bens e serviços públicos a empresas
privadas. Com a onda de privatizações a ideia das PPP´s foi adotada como uma ideia
intermédia pois não era totalmente pública nem privada.

A Amplitude e Extensão das Parcerias Público-Privadas
As PPP´s afirmam-se como uma opção viável, comparada com as práticas de
financiamento público tradicionais, comprovando os mecanismos de financiamento e
investimento público tradicionais, assim trata-se de uma forma diferente a realização de
projetos de entidade pública, assentes em esquemas de financiamento privado e nos
sistemas de partilha de riscos.
Este método tem uma nova importância à medida que a reforma dos serviços públicos
tende a criar novas organizações melhoradas para resolver necessidades públicas. A
aplicação progressiva do princípio utilizador-pagador em combinação com recursos
públicos. As PPP´s são um instrumento incontornável de prossecução de políticas
públicas e representam um fenômeno inovador que permite a aplicação pluri-setorial.
Embora não seja novo, o universo das PPP´s surge com algumas alterações como por
exemplo o modelo da partilha de riscos, o papel do setor privado na participação do
respetivo financiamento e gestão. Os elementos inovadores foi a participação repartida
do financiamento da empresa tanto pelo setor privado como público e que este
financiamento pode ser captado de fundos nos mercados de capitais e entre muitas outras
ideias inovadoras, essa inovação levou a cada vez mais países adotarem este sistema
apesar das suas ideologias políticas e estado da economia.
O modelo "Design-Build-Finance-Operate" (DBFO), surge com uma forma de
aplicação inovadora , o setor público através da contratação global, adquire ao privado
uma gama de serviços instrumentais e acessórios, abrangendo a construção e
financiamento de bens infraestruturais mediante uma contrapartida traduzida em
pagamentos públicos a título de disponibilidade das infraestruturas e serviços requeridos,
as despesas de capital iniciais são transformadas em desembolsos públicos diferidos ao
longo do contrato.
A Identidade das Parcerias Público-Privadas
2.1 Sobre a Ausência de um Conceito Jurídico.
As PPP embora estejam implementadas e difundidas e também integradas na economia
a nível mundial, não têm um regime concreto num conceito jurídico único e universal,
tanto no plano dos Estados como das Organizações Internacionais, que define esta relação
particular entre a esfera pública e privada. Algumas PPP não são sequer objeto de Direito.
É de realçar que as PPP correspondem a um conceito polissêmico, a confusão sobre o
regime jurídico das parcerias público-privadas levou a reafirmação do direito económico
pois este ramo do direito inequivocamente aborda este tema onde não existe uma posição
consensual e estabilizada sobre o que na verdade constitui ou não uma parceria. As PPP
podem ser abordadas de duas maneiras, a primeira abordagem, que considera a PPP como
uma forma alternativa de provisão de infra-estruturas e serviços públicos com vista a
satisfazer necessidades coletivas, isto é possível através da associação entre as entidades
públicas e privadas, onde a entidade privada se compromete a cumprir o interesse público
por determinado período de tempo. Uma segunda visão, é quando o Estado apoia e
incentiva as empresas privadas através de diversas formas e meios.

Associação Duradoura entre os Parceiros Público e Privado.
A primeira característica está relacionada com a duração da parceria, isto é, o tempo da
relação de cooperação entre os parceiros públicos e os privados, a tendência para um
caráter duradouro ou longo. A abordagem PPP constitui um método adequado de
financiamento de investimentos quando o projeto contém um conteúdo operacional
significativo, abrangendo eventualmente a própria prestação do serviço final aos
utilizadores ou utentes, de modo que o envolvimento do setor privado tenha valor
acrescentado na ótica pública não só no que diz respeito aos capitais mobilizados para o
financiamento do projeto como também nos ganhos de eficiência na prestação do serviço.
Relativamente à determinação do período da parceria, é necessário garantir o equilíbrio
económico e financeiro do projeto global em apreço, num cenário de otimização da
transferência e partilha de riscos. Um vasto conjunto de fatores são postos em causa como,
a cobertura de encargos de exploração, o ressarcimento do serviço da dívida, a
depreciação dos ativos, a remuneração dos capitais privados investidos, o mecanismo de
custos e cobrança de receita, a suportabilidade social dos preços, obrigação de serviço
público resultante do envolvimento financeiro público.
A duração da parceria pode ser definida pela entidade pública, ou estabelecida segundo
um acordo de ambas as partes, ou ainda, ficar condicionada ao sistema de regulação
vigente. o período da parceria depende também da combinação entre investimento e
prestação de serviços e da vida útil dos bens-infraestrutura envolvidos para a função
desejada como também do conteúdo do serviço, sendo importante prevenir casos de
duração excessiva.
Recurso ao Financiamento Privado
A PPP com recurso ao investimento privado, assenta nas capacidades de investimento e
gestão do setor privado. Dada esta situação é responsabilidade do privado a mobilização
dos recursos financeiros necessários para a garantir a prestação do bem ou serviço ao
público, Para ter algum benefício financeiro, o privado beneficia das receitas
provenientes da cobrança de taxas, tarifas ou preços aos utilizadores, pagamentos
regulares da administração de acordo o mecanismo apropriado. Com base nas receitas
decorrentes da atividade económica, os operadores privados têm a possibilidade de
alavancar financiamentos no mercado para uma gama alargada de projetos públicos, com
base no risco inerente à sua operação.
As soluções de financiamento envolvem diversos intervenientes, e procuram montagem
jurídico-financeiras, sendo o financiamento privado estruturado com base numa
combinação de capitais próprios subscritos pelos promotores e por capitais alheios,
resultantes de financiamentos bancários, a este mix de financiamento pode acrescentar-
se ainda as contribuições públicas.

Envolvimento do Parceiro Privado nas Várias Fases do Projeto
As parcerias público privadas, estão presentes no envolvimento das várias fases de
projeto, por exemplo quando é aplicada uma lógica de contratação global, a empresa
privada está presente ativamente em todas as fases do projeto e assume também inúmeras
responsabilidades relacionadas com o risco e geração de sinergias em termos de “whole
life cycle”. Já o parceiro público, centra-se unicamente na definição e controlo dos
objetivos de interesse público, das metas de qualidade dos serviços prestados e dos preços
praticados. Com isto é possível afirmar que as PPP assumem diferentes formatos, pois
aplica um conceito de “geometria variável” de acordo com os objetivos pretendidos em
cada caso, implementado mediante arranjos contratuais e institucionais que combinem
diferentes prestações de serviços e investimentos, duração e mecanismos de remuneração
e pagamento.
De um modo geral, a parceria visa a prestação sob controle público, de um serviço final,
um serviço intermédio ou um conjunto de serviços ao utilizador,.No caso de um serviço
final aos utentes, o parceiro privado assegura o fornecimento de um serviço de natureza
pública diretamente ao utilizador final. Quando se trata de um serviço intermédio, a
entidade privada presta serviços operacionais e infra estruturais necessários para que o
parceiro público possa assegurar a prestação do serviço. Embora sejam situações onde o
parceiro privado age de maneira diferente, e ambas a entidade privada é obrigada a
assumir responsabilidades variadas, quer em termos de financiamento prévios dos
investimentos requeridos, quer relativamente à prestação do serviço final. Como são
cometidas ao parceiro privado responsabilidades quanto à prestação ou à operação do
serviço, cobrindo desde a mera manutenção e operação de bens-infraestruturais à
respetiva exploração e prestação de serviços finais, compreende-se que para produzir
sinergias as soluções técnicas se orientem pela lógica de prestador e parceiro privado
integrar as várias fases do projeto, cobrindo a concessão do serviço e soluções técnicas, a
construção dos ativos infra estruturais, bem como a participação no financiamento prévio
da parceria.
2.2.4 Transferência de Riscos para o Parceiro Privado
A principal característica da PPP é a transferência dos riscos do projeto do poder
público para o privado, sendo este o elemento característico fundamental, no sentido de
distribuir os riscos inerentes ao desenvolvimento do projeto pelas duas entidades
envolvidas, para que haja uma partilha de risco e seja melhor para ambos. O
desenvolvimento de um projeto pelo setor público sempre implica em adquirir riscos de
natureza diferente de acordo com suas características, e isso também acontece na maioria
dos projetos privados e até mesmo em qualquer iniciativa da sociedade. Na esfera pública
e privada não há projeto sem risco, e o facto de ser uma iniciativa pública não elimina o
risco, que pode ser absorvido identificando os parceiros que melhor o podem apoiar. Com
a abordagem tradicional de financiamento, prestação ou exploração de serviços, o setor
público acaba ficando exposto a praticamente todos os riscos envolvidos em determinadas
fases do projeto. O grau de risco transferido e partilhado com um operador ou fornecedor
privado é por norma pouco , pertence à fase de projeto e construção e é praticamente
limitado a defeitos técnicos e de construção. No entanto, quando se trata de PPP, os riscos
do projeto são compartilhados entre parceiros públicos e privados, apesar de os parceiros
privados vão ter uma responsabilidade e acarretar um risco maior ou mais significativo.

Quanto à partilha de riscos, o princípio do “project finance” corresponde à atribuição de
cada risco à parte que melhor capacidade e incentivo financeiro os eventuais impactos
negativos decorrentes da sua realização, uma vez que o fundamental é estabelecer o
quadro de transferência e partilha de possíveis ofertas aos parceiros públicos Mais e
maiores ganhos de valor de valor para o parceiro público. A transferência de risco e
responsabilidade para o privado não tem como objetivo deixar o privado controlar a
parceria, mas sim garantir uma afetação otimizada dos recursos e favorecer a
maximização da criação de valor para o setor público.
Dos Objetivos
3.1 Objetivos Gerais
As PPP estão associadas em termos de objetivos gerais, desenvolvimento de
infraestrutura, modernização e reestruturação das formas de prestação de serviços
públicos, no quadro de disciplina e grandes restrições orçamentais. O interesse da maioria
dos governos em reduzir o déficit de infraestrutura, a necessidade de inverter a tendência
contínua de subinvestimento público e a necessidade de melhorar a eficiência e qualidade
na prestação de serviços públicos, para superar as imperfeições na gestão pública. Ao
mesmo tempo, a sociedade está sob grande pressão para melhorar os serviços públicos.
Cada país tende a abordar as parcerias público-privadas de acordo com a combinação de
objetivos que mais se adequa com o panorama geral e setorial, tendo em conta as contas
públicas e as prioridades políticas estabelecidas. Perante os
déficits infraestruturais resultantes quer da deterioração da infraestrutura existente, ou a
necessidade de modernizar e criar novas e mais infraestruturas faces as existentes, e
melhorar a qualidade dos serviços públicos tornaram-se os principais objetivos das
políticas públicas na maioria dos países. Dada a alta procura de investimentos e a
incapacidade do Estado em financiar e gerir tantos recursos, a existência de PPP torna-se
viável e crítica. A PPP complementa de alguma forma as atividades do Estado, permitindo
a melhoria dos serviços e a implantação de projetos de reabilitação de infraestruturas da
administração pública que vêm sendo postergados por falta de recursos.
Assim as PPP permitiram a realização de projetos infra-estruturais, adquirem
então uma posição vital, dando um apoio único ao setor público,a iniciativa privada
permite um aumento da qualidade na prestação de serviços públicos e maiores níveis de
desenvolvimento, levando a uma respectiva melhoria na agenda política, para lá do
investimento regular, existe uma melhoria da gestão operacional e final dos serviços de
modo a certificar a as novas modalidade de prestação, de modo as PPP consigam levar a
problemática gestão pública, para o setor privado assumindo estes essa responsabilidade.
Com as PPP, as autoridades têm a possibilidade de continuarem a prosseguir
políticas de investimento público recorrendo às capacidades de financiamento e gestão
do sector privado, selecionando os projectos viáveis e exequíveis de natureza estruturante
e reprodutividade económica e social assegurada.
3.2. Objetivos específicos
As PPP destacam-se por objetivos específicos como na antecipação na realização
de iniciativas de investimento, visível no desenvolvimento de novos serviços e projetos,
tanto na expansão da cobertura dos serviços públicos existentes, quanto na sua melhoria.
O setor público fica assim dotado de uma de uma capacidade acrescida de
realizar projetos e gerar ganhos “Value for money” para o erário público, mediante a

partilha de risco em conjunto entre parceiros, otimizando os processos de afetação do
risco permitindo uma maior repartição do risco levando assim a um melhor desempenho.
O investimento é assim segurado pelo privado, estando assim em causa projetos
geradores de receita e não geradores, cria assim o benefício de não usar fundos públicos.
Estes esquemas em parceria comportam uma incidência orçamental direta, implicando a
assunção de compromissos plurianuais pela a entidade pública ao longo do contrato,
permitindo a viabilização para a realização antecipada de projetos que estavam impedidos
pelas restrições orçamentais, sendo isto bastante popular nas administrações publicas
4.Génese e Evolução das Parcerias Público-Privadas: A Experiência
Britânica
4.1 Da PFI às PPP´s.
No início dos anos 1990, houve uma tendência importante no modo PPP no Reino
Unido. Após a conclusão do programa de privatizações iniciado por Margaret Thatcher,
o governo de John Major lançou a Private Finance Initiative (PFI) como parte do
crescimento anunciado em resposta ao colapso do mercado monetário. Dada a crescente
necessidade de reduzir a despesa pública e conter a dívida, o PFI foi concebido no quadro
de um programa do governo para estimular a participação do sector privado no
financiamento e gestão de grandes projectos de infra-estruturas com tecnologia
preferencial e esquemas estruturados de financiamento privado. aplicação do PFI e PFI
produziu uma ferramenta que vai além da venda de bens públicos. A administração
começou a contratar serviços do setor privado em vez de contratar insumos.
A PFI cristaliza-se na forma de contratação pública com base em cinco princípios:
recurso ao financiamento privado, aposta no acesso à prestação de serviços, transferência
e partilha de riscos e promoção da concorrência e inovação para ganhos. Do ponto de
vista público, as PFIs são um "mecanismo" que permite o lançamento de novos serviços
públicos ou a modernização e expansão de serviços públicos existentes.
O movimento é baseado na capacidade dos operadores privados de levantar
capital.
4.2 As Parcerias Público-Privadas: Uma Abordagem Revitalizada e
Globalizada.
Em 1997, surgiu um movimento de reforma e modernização da administração
pública, que se tornou o eixo estratégico do plano do governo para melhorar a eficiência
e a qualidade dos serviços públicos a preços mais baixos. Para criar uma plataforma de
estabilidade orçamental e assegurar uma maior sustentabilidade das finanças públicas, o
Governo exige uma combinação de recursos públicos e privados, com o capital privado a
complementar o investimento público. Uma revisão de cinco anos das operações do PFI
segue a ascensão de um governo do "Novo Trabalhismo". A partir dessa reflexão,
percebeu-se a necessidade de mudar o foco do PFI, melhorando e simplificando o
relacionamento com o mercado. Com isso, o foco passou do recurso ao financiamento
privado para parcerias entre os setores público e privado para projetos voltados ao
atendimento de necessidades coletivas. Posteriormente, foi renomeado como "Parcerias
para a Prosperidade" e, posteriormente, "Parcerias Público-Privadas", como são
conhecidas hoje.
As PPPs diferem das PFIs porque pressupõem a complementaridade entre
parceiros públicos e privados. O foco das PPPs inicialmente se concentrou na compra de
serviços públicos do setor privado, responsável por apoiar o investimento inicial em

ativos de infraestrutura, reembolsados por meio de pagamentos públicos baseados nos
serviços específicos prestados e níveis de desempenho precisos.
Nesse contexto, em 1997, seguindo as recomendações da Comissão Bates,
seguindo o esquema de incentivos para os municípios usarem o método PPP, o Ministério
da Fazenda criou um “grupo de trabalho” dedicado à substituição de PFI por PPP. A
dinâmica exercida pelo “grupo de trabalho” revelou-se particularmente importante para
o enriquecimento do corpo de conhecimentos das PPP e para agilizar o processo. A
mudança marca uma ruptura com as versões conservadoras baseadas no conceito liberal
de “comprador/fornecedor”, que era visto como forma de racionalização e inovação do
investimento público e aumento de eficiência na maioria dos países. serviço público.
Em 2000, as PPP foram reafirmadas como política pública horizontal por meio do
novo documento de reforma política "Parcerias Público-Privadas - A Abordagem do
Governo". Com isso, é possível vislumbrar o desenho de parcerias com base em modelos
de geometria variável, pois não existe um modelo único que sirva para todas as situações
e projetos. O nome PPP passou a abranger parcerias com o setor privado que
implementam diversas categorias, tipos e modos usando várias associações de risco com
projetos públicos.
Nesse sentido, as principais organizações internacionais também estão assumindo
a liderança, incentivando e apoiando os Estados membros a promover a participação do
setor privado no financiamento e gestão de investimentos em infraestrutura.
4.3 Das PPP´s ao PF2
A experiência do Reino Unido com a abordagem PFI/PPP tem sido uma fonte de
inspiração para a maioria dos países. Esse método criado pelo Reino Unido foi importado
para outros países, e algumas adaptações foram feitas de acordo com as características
econômicas do país importador, mas a essência principal foi mantida. A abordagem
mudou novamente com a crise de crédito global e o novo ciclo político. O impacto da
“crise do crédito” pôs à prova a viabilidade dos regimes de PPP e levantou questões sobre
a vantagem comparativa do recurso ao financiamento privado.
Em 2010, o novo governo modificou o PFI/PPP como forma de provisão pública,
que funcionou como pretendido, permitindo-lhe entregar projetos “no prazo e dentro do
orçamento”, criando incentivos para que os operadores privados gerenciem mais riscos
de forma eficaz e garantam a manutenção adequada dos ativos de infraestrutura durante
todo o período do contrato.
As revisões resultaram em aspectos que não eram totalmente funcionais,
resultando em uma subotimização dos ganhos de VFM. Como resultado, o processo de
contratação revelou-se moroso e oneroso, com contratos inflexíveis, um caso opaco
quanto aos compromissos financeiros assumidos pelo setor público e vantagens
extraordinárias em benefício dos parceiros privados, em detrimento dos fundos públicos.
Diante dessa situação, o governo do Reino Unido lançou o PF2, que visa promover
parcerias genuínas entre os setores público e privado no âmbito da entrega de projetos de
infraestrutura e serviços públicos, com o objetivo geral de colher os benefícios do VFM.
Estabelecem-se alguns termos que traçam a abordagem PF2:
• Propõe-se que o setor público atue como co-investidor em capital (de
risco), com uma participação minoritária no capital social das respetivas
empresas automóveis. A medida serve para fortalecer as parcerias entre os
setores público e privado.

• Para continuar a obter os benefícios do VFM, acredita-se que o setor
público assumirá riscos adicionais, incluindo o risco de despesas de capital
adicionais devido a vários cenários típicos.
• Ao nível do HM Treasury, foi estabelecida uma unidade dedicada,
conhecida como 'Treasury PF2 Equity Unit', cuja função inerente é avaliar
o interesse do setor público em cada transação como acionista.
5. A Evolução do Quadro Legal das PPP´s
5.1 Enquadramento
Em Portugal, a necessidade de colmatar o fosso entre a restante Comissão
Europeia e a necessidade de reforçar a competitividade económica leva o Estado a realizar
investimentos públicos de natureza infraestrutural, centrando as suas funções na
promoção do crescimento económico e na redução das assimetrias espaciais e sociais.
Para tal, o Estado teve de recorrer à iniciativa privada, e face à adoção da moeda única, o
Estado teve de implementar uma política de contenção económica, sendo o investimento
privado a única forma de encontrar formas de sustentar o investimento para atingir esse.
Crescimento econômico.
O método PPP permite ao Estado realizar empreendimentos públicos sem
dispêndio imediato de recursos orçamentais, cabendo ao ente privado a obtenção dos
meios financeiros necessários à realização do investimento inicial, cujo reembolso e
remuneração serão assegurados pelos respetivos sócios ao abrigo do contrato de parceria,
com ou sem despesa pública.O “cash flow” gerado pela exploração a garantir.
Os primeiros exemplos de “project finance” em Portugal foram no setor dos
transportes rodoviários e ferroviários. Posteriormente, o modelo de PPP foi alargado ao
setor da saúde, centrando-se na construção e gestão de novas entidades hospitalares. O
desenvolvimento de uma abordagem de PPP requer muitas vezes o estabelecimento de
um quadro legal adequado, exigindo iniciativas legislativas adequadas, com base na
matriz e características da ordem legal e institucional vigente. Normalmente, as
autoridades públicas adotam documentos de orientação política geral e aprovam
legislação que estabelece um regime regulatório para as operações de PPP, quase sempre
acompanhadas pela criação de uma entidade central dedicada a apoiar a implementação
da nova abordagem.
De um modo geral, a legislação das PPP visa definir os seus princípios e objetivos
a prosseguir, identificar as categorias de operações e modelos permitidos, os instrumentos
contratuais a utilizar e os critérios de decisão a considerar. Nesta matéria, o Ministério
das Finanças tem o dever de intervir em todas as fases do processo de PPP.
5.2 Consagração do Regime Jurídico das Parcerias Público-Privadas.
5.2.1 Da Necessidade de um Regime Jurídico Específico.
A prática PFI/PPP foi pioneira em meados da década de 1990 na forma de
concessões como parte do desenvolvimento de projetos rodoviários e, posteriormente,
ferroviários. É necessário um regime jurídico específico. A intervenção se justifica dada
a variedade e complexidade das situações em que as PPPs podem ser aplicadas. A solução
é criar um “regime jurídico supremo” que se sobreponha ao sistema setorial e vise iniciar

parcerias em vários campos na forma de projetos e programas e o próximo regime de
PPP.
Ao mesmo tempo, tendo em conta as implicações financeiras dos projectos e
programas de parceria, pretende-se também definir um sistema de controlo processual e
de execução para o Ministério das Finanças de forma a garantir um correspondente
processo de concepção, preparação e contratação que cumpra os critérios de
responsabilidade económica e solidez financeira. O novo regime reforça os poderes de
intervenção do Ministério das Finanças no processo de PPP, procurando continuamente
filtrar as iniciativas setoriais destinadas a explorar o caminho aberto pelas novas opções
de oferta de infraestruturas e serviços públicos. Servir.
5.2.2 O Conceito de Parceria Público-Privada.
A versatilidade das PPPs e a falta de uma definição comum são os principais
fatores que levam os legisladores a priorizar a “vexata quaestio” do conceito jurídico de
parceria. Assim, em termos jurídicos, uma PPP é identificada como “um contrato ou
associação de contratos pelo qual uma entidade privada designada pelo parceiro privado
se compromete de forma duradoura perante o parceiro público a assegurar que as
necessidades de desenvolvimento atendam às necessidades coletivas. o financiamento e
a responsabilidade pelo investimento e desenvolvimento recai total ou parcialmente em
entidades privadas.
Há dois temas centrais para reflexão: o esclarecimento conceitual estabelecido na
identificação dos elementos centrais da parceria e, segundo, o reconhecimento da
importância/"renascimento" da instituição vinculada. Quanto ao primeiro tema, o
legislador, seguindo a metodologia adotada pelo Conselho Econômico, identificou os
elementos básicos do conceito de parceria público-privada: longa duração da relação
contratual entre parceiros público-privados, visando atender necessidades, financiamento
privado e no âmbito da partilha de riscos Actividades de transferência de riscos de
investimento e de negócio.
Por outro lado, o decreto, além de definir o objeto da PPP, é acolhido por meio
de análise conjunta com os tipos de contratos previstos, ao exigir o desenvolvimento de
uma atividade capaz de atender às necessidades coletivas, entendendo que pode ser
chamado de parceria, seja privada Uma situação em que a entidade garante diretamente
que as necessidades do usuário sejam atendidas ou, de outra forma, uma situação em que
o setor privado fornece bens ou fornece suporte ou serviços de ferramentas para uso
público a entidade está cumprindo suas obrigações. Relativamente ao segundo tema dos
contratos ou vínculos contratuais, o direito português, para além do seu papel central nas
parcerias público-privadas, também preconiza os contratos como meio de realização de
tarefas públicas, corroborado por uma análise baseada na análise que sublinha a sua
Vitalidade, o que se evidencia tanto na sua capacidade de adaptação às novas exigências
económico-financeiras como na sua expansão através do direito público.
Portanto, pode-se dizer que a transformação das PPP em entidades privadas com
funções públicas ajuda a manter aberta a relação entre o direito administrativo e o direito
privado.
5.2.3 A Tipologia Contratual
A lei portuguesa, como a maioria dos ordenamentos jurídicos nacionais, não
propõe a criação de um novo tipo de contrato para concretizar os procedimentos
contratuais e os instrumentos jurídicos regulamentares para regular as parcerias. Em vez
disso, reconhece um conjunto indicativo de formas contratuais clássicas que,

individualmente ou em combinação, podem ser adequadas para parcerias público-
privadas de acordo com um conjunto de princípios fundamentais. Entre eles destacam-se:
Concessões de obras públicas, em que o empreiteiro privado é obrigado a
construir infraestruturas, quer para uso direto e imediato dos utentes, contratadas a
entidades públicas como direito de desenvolvimento da contraparte, desde que
relacionadas com a prestação de serviços, e a remuneração pode variar de acordo com o
nível de serviço diferente.
Contratos de fornecimento continuado, em que o parceiro privado se compromete
a entregar regularmente à administração, por um determinado período de tempo, certos
bens necessários ao funcionamento do serviço.
Entre outros princípios não destacados, o setor privado pode garantir diretamente
a prestação de serviços ou a disponibilização de bens e serviços ao público, pagos pelos
usuários ou pela administração. Agora, por outro lado, o setor privado pode colocar o
executivo à mercê dos meios pelos quais ele possa desempenhar suas funções com mais
eficiência e ser pago por isso.
É importante ressaltar que, embora o CPA tenha qualificado a grande maioria dos
contratos como contratos administrativos, a lista não contém a natureza explícita dos
contratos que podem regular a relação entre parceiros públicos e privados, mesmo quando
se refere ao conceito de PPP. natureza se aplica ao propósito deste sistema.
5.4 Disciplina Financeira e Tramitação Processual das Parcerias.
Reconhecendo que as iniciativas orçamentárias para PPPs requerem não apenas
intervenções de controle financeiro, mas também tratamento processual, transferindo as
transferências necessárias para o perfil de custos incorridos no programa plurianual e no
quadro orçamentário, e considerando ex ante Avaliar. Nesse sentido, os legisladores
exigem que a abertura e contratação de parcerias observem as normas contidas na LEO
relativas ao planejamento financeiro plurianual. De acordo com a regulamentação, antes
da decisão de iniciar uma parceria, os custos resultantes e a tolerância ao risco devem ser
justificados com base no planejamento financeiro plurianual do setor de governo geral.
Ao nível do processamento, é estabelecido um procedimento que permite o
acompanhamento da custódia financeira e dos pontos de decisão no final de cada etapa.
A fase de preparação e investigação da parceria será, assim, acompanhada por uma
comissão de acompanhamento composta por representantes do Ministro das Finanças e
dos órgãos de tutela sectoriais, a quem compete, em pé de igualdade, apoiar de forma
razoável a decisão de aprovação das condições de lançamento do parceria. O processo de
contratação será levado a cabo por uma Comissão de Avaliação de Propostas nomeada
pelos ministros competentes, com a dupla função de apresentar as propostas de
adjudicação e avaliar os respetivos benefícios do financiamento público. No que diz
respeito às decisões públicas, estas são executadas pelo Ministro das Finanças e pelas
Tutelas dos Departamentos.
A adjudicação do contrato de parceria está condicionada à comprovação dos
rendimentos do VFM e à verificação do apoio orçamental, bem como aos procedimentos
de contratação inicial, final e global que demonstrem o respetivo interesse público. A este
respeito, estão previstas reservas de não aquisição de direitos, e se a proposta do licitante
não atender ao objetivo de interesse público de estabelecimento de parceria, os
procedimentos contratuais podem ser considerados interrompidos ou cancelados sem
direito a indenização. No que diz respeito à fase de administração de contratos, o
legislador procurou, em primeiro lugar, regulamentar o processo de aprovação de
alterações aos termos e condições contratuais, seja por acordo ou por iniciativa de

qualquer das partes, prevendo a criação de uma comissão de fiscalização para avaliar a
relação entre o entidade encarregada pelo ministério da tutela do braço de renegociação
Alterações contratuais acordadas entre os Parceiros Privados.
Refira-se que os legisladores não previram a criação de uma entidade central
dedicada a facilitar as PPP ou fiscalizar a implementação de projetos de parceria, optando
por delegar ou subdelegar em ministros a opção de proteção financeira e setorial.
5.3 A 1ª Revisão do Regime Geral PPP- Uma Revisão Intercalar
Três anos após a entrada em vigor do sistema de PPP, e no quadro do novo ciclo
político, é necessário melhorar a utilização desta ferramenta na oferta de infraestruturas e
serviços públicos, recuperando os benefícios esperados dos fundos públicos. As
circunstâncias observadas conduzem a um aumento dos encargos para o Estado, quer seja
uma transferência ineficaz do risco para o parceiro privado, quer este beneficie de uma
taxa de remuneração do capital que não corresponde ao perfil de risco contratual. Esta
revisão visa corrigir as deficiências e fragilidades do sistema original, e reforçar a
intervenção do tutor financeiro no processo de tomada de decisão de abertura de parceria,
modificação contratual e aumento de participação. Alargou-se também o âmbito de
aplicação originalmente concebido, estipulando-se que as sociedades anónimas de capital
aberto devem cumprir os requisitos e princípios materiais do regime geral então revisto,
procedendo às adaptações necessárias. Com base na experiência de aplicação do método
PPP nos últimos três anos, constatou-se a vinculação entre os ministérios e comissões
envolvidos na operação de PPP, mantendo-se o princípio da dicotomia entre a
implementação dos direitos de fiscalização e os direitos de controle. Posteriormente,
considerou-se que os ministérios sectoriais deveriam participar activamente na
preparação inicial do projecto de parceria, elaborando os seus próprios estudos
estratégicos e projectos de instrumentos jurídicos relacionados com o procedimento de
pré-contratação.
Numa fase posterior, uma comissão de fiscalização prevista procedeu a uma
avaliação prévia, estipulando a necessidade de nomeação do respetivo coordenador, tendo
posteriormente elaborado um relatório declarando a sua competência para apresentar ao
ministro das finanças e tutela departamental no prazo máximo de 60 dias . Para iniciar e
celebrar uma parceria, é necessário identificar claramente a entidade pública responsável
pelo suporte das quantias devidas pelo parceiro privado, bem como a origem dos fundos
necessários. A verificação dos requisitos anteriores é da responsabilidade da Comissão
de Fiscalização. Durante o processo de adjudicação, os motivos de interrupção ou
cancelamento da adjudicação foram considerados custos globais incomportáveis. Em
certas situações passou a permitir-se:
• Alteração do prazo de parceria
• Aumento ou redução de obrigações de natureza pecuniária
• Atribuição de compensação direta
• Combinação das modalidades anteriores ou qualquer outra forma que
venha a ser acordada entre as partes.
As alterações também tratam da necessidade de estabelecer restrições a
consultores que assessorem entes públicos na operação de PPPs, levando em consideração
contratos em que tais alocações constituam barreira à prestação de tais serviços a
concorrentes em licitação ou ao parceiro privado no prazo.
5.4 A 2ª Revisão do Regime Geral PPP- Uma Revisão Imperativa
5.4.1 Introdução

Esta segunda revisão do regime das PPP decorre num cenário económico e
financeiro difícil e sem precedentes, caracterizado por uma crise financeira global e pela
dívida nacional, que se reflete no sistema financeiro. O novo movimento legislativo
ocorre em um momento em que o início das PPPs foi "congelado", uma abordagem que
se acredita ter sido usada em excesso no setor de transporte e, portanto, carrega um peso
enorme nos orçamentos plurianuais. O objetivo principal desta revisão foi o reforço dos
mecanismos de controlo para proteger o interesse público financeiro, pelo que foi criada
a Unidade de Acompanhamento de Projetos Tecnológicos (UTAP) no âmbito do
Ministério das Finanças.
5.4.2 Definição e propósito de aplicação.
A segunda revisão acerca das PPP, procurou clarificar a definição de parceria,
realçando que o parceiro privado assegura o desenvolvimento de uma atividade que tem
como objetivo a satisfação do coletivo, destacando que também é da responsabilidade do
parceiro privado a cobertura dos “riscos associados” para além da satisfação do
utilizador.
A segunda revisão aos PPP incorpora dois novos critérios: a remuneração do
parceiro privado por via do utente/contribuinte e a transferência e partilha do risco.
Relativamente ao perímetro de aplicação é de realçar o alargamento do conceito de
“parceiros públicos", que passa a compreender todas as empresas públicas e não apenas
entidades públicas empresariais.
Pressupõem-se por regime especial, as parcerias desenvolvidas e lançadas por
empresas públicas com carácter comercial ou industrial, quando a parceria não é objeto
de financiamento ou de garantias diretas ou indiretamente prestadas pelo Estado e cujos
os custos não são suscetíveis de afetar a dívida pública. Para esse efeito, esclarece-se que
há-de considerar como empresa pública com carácter comercial ou industrial a empresa
pública cuja atividade económica se submete à lógica do mercado e da livre concorrência,
à semelhança dada pelo CCP no que diz respeito aos “organismos de direito público”.
Relativamente aos objetivos de aplicação do diploma, passa a ser indicativo e
aberto de figuras contratuais admissíveis: as subconcessões de obras públicas e de
serviços públicos. No sentido inverso, passam a ser excluídas concessões de sistemas
multimunicipais de abastecimento de água para consumo humano, de saneamento das
águas residuais e de gestão de resíduos sólidos humanos, como também as concessões
atribuídas pelo Estado, às entidades de natureza pública ou de capitais exclusivamente
públicos. De notar que se mantiveram os limiares de “encargo bruto para o setor público”
e de “montante de investimento envolvido” a partir dos quais as parcerias estão sujeitas
ao regime aprovado, para efeitos de avaliação dos montantes de investimento passam
igualmente a ser tidos em conta os custos de manutenção, conservação, reparação e
substituição de bens afetos à parceria.
5.4.3 A Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos
A unidade técnica de acompanhamento de projetos (UTAP) enquanto unidade é
uma resistência ao novo normativo sendo a sua missão a transmissão dos processos PPP.
Orientada para o reforço dos mecanismos de controlo orçamental e financeiro, a UTAP
tem a missão de participar na preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento
global de processos de parceria, bem como assegurar o apoio técnico especializado ao
Governo e ao Ministério das Finanças.
A UTAP têm como objetivo principal centrar numa única unidade um conjunto
de responsabilidades e competências no âmbito da preparação, lançamento, gestão e

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