Projecto Administração Pública Electrónica: Visão Crítica

Figueiredo, A. D. (2003). O Projecto Administração Pública Electrónica:
uma Visão Crítica, Apresentação no Encontro de Responsáveis de
Sistemas de Informação e Informática da Administração Pública,
Vimeiro, 14 de Março de 2003

ENCONTRO DE RESPONSÁVEIS DE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E INFORMÁTICA
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INSTITUTO DE INFORMÁTICA DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

O PROJECTO ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA ELECTRÓNICA:
UMA VISÃO CRÍTICA
António Dias de Figueiredo enquadrando um conjunto de reflexões
(orador convidado) conduzidas maioritariamente por
Artur Ferreira da Silva
Departamento de Engenharia Informática
Universidade de Coimbra Instituto Superior Técnico

Hotel Golfe Mar – Vimeiro 14 de Março de 2003

O PROJECTO APe - UMA VISÃO CRÍTICA

1. O problema
2. Linhas de força
3. Experiências de referência
4. Conclusões

ENCONTRO DE RESPONSÁVEIS DE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E INFORMÁTICA DA AP 14 de Março de 2003
António Dias de Figueiredo O Projecto APe e as suas Diversas Dimensões – Uma Visão Crítica - Transp. 2


1. O problema
2. Linhas de força
4. Conclusões


1. O problema
© Artur Silva, Enquadramento Conceptual da Iniciativa, Working Paper nº 1, Iniciativa para a Reforma da
Administração Pública (IRAP), Janeiro de 2003.

Na realidade empresarial, existe um corpo relativamente consensual
de conhecimento quanto às “boas práticas” para reorganizar os
processos socio-organizacionais das empresas com recurso
aos sistemas e tecnologias da informação.

Na Administração Pública, pelo contrário, embora se tenham
vindo a fazer grandes investimentos em sistemas e tecnologias
da informação, esses investimentos não têm induzido reformas profundas dos
processos socio-organizacionais da Administração Pública.


1. O problema

Afigura-se que uma boa parte da reconceptualização
necessária passa pelo entendimento de que:

1.  Os processos organizacionais da Administração Pública cruzam
horizontalmente vários organismos distintos, só podendo ser profundamente
transformados adoptando uma perspectiva que não se restrinja ao âmbito de
cada organismo (Ministério, Direcção-Geral, organismo da Administração
Pública Local).

2.  Quer as arquitecturas de processos e informações, quer os projectos de
informatização, têm maior potencial transformador quando têm uma idêntica
perspectiva trans-departamental.


1. O problema

Afigura-se que uma boa parte da reconceptualização
necessária passa pelo entendimento de que:

3.  Os projectos de mudança que têm sucesso parecem combinar estratégias e
arquitecturas definidas a partir do topo com processos de mudança e
aprendizagem organizacional conduzidos a partir da base, de forma multi-
facetada.

4.  A Internet, nomeadamente através das práticas de eGovernment e de eLearning,
parece estar a ter, nos últimos anos, em alguns países, um papel potenciador de
transformações trans-departamentais nas Administrações Públicas.


1. O problema

Surge assim um conjunto de questões a requerer resposta:

1.  Que diferenças existem na conceptualização e na prática de mudança nos
processo organizacionais potenciados por SI/TI entre as empresas e a
Administração Pública.

2.  Que características específicas tem a Administração Pública Portuguesa e, em
particular, como é possível reformar essa Administração Pública?

3.  Como é possível desenvolver Arquitecturas de Processos e Informações que
cruzem horizontalmente a Administração Pública?


1. O problema

4.  Que papel poderão ter essas Arquitecturas na reforma da Administração
Pública?

5.  Como é possível desenvolver sistemas informáticos que cruzem vários serviços
da Administração Pública e que papel transformador terão esses sistemas
quando comparados com sistemas desenvolvidos independentemente por cada
organismo?

6.  Será possível lançar iniciativas “de base” que façam emergir uma cultura de
reforma da Administração Pública e que tenham capacidade para possibilitar
uma aprendizagem organizacional sustentável que façam emergir de forma
gradual os processos de mudança?


1. O problema

7.  Como se poderão usar os modelos teóricos hoje aplicáveis a sistemas socio-
organizacionais complexos?

8.  Como se poderá potenciar a utilização da Internet no sentido de facilitar a
referida reforma, nomeda, mas não exclusivamente, através de mecanismos de
eGovernment e eLearning?



1. O problema
2. Linhas de força
4. Conclusões


2. Linhas de força

ARQUITECTURA GLOBAL DO SISTEMA DE INFORMAÇÃO

A Arquitectura Global do Sistema de Informação não é uma
arquitectura de pormenor, como a que se observa nas plantas de uma casa.

Assemelha-se mais a um Plano Director Municipal, que define grandes
zonas e princípios de construção, mas deixa em aberto o desenho concreto
de cada edifício, bem como os locais onde se vai construir o quê.

Por outro lado, tal como acontece com as cidades, vilas e aldeias, as
construções vão-se desenvolvendo espontaneamente, acabando por
emergir “padrões” que muitas vezes correspondem às melhores
soluções para as sociedades que as habitam.


2. Linhas de força


Os modelos inspiradores dessas arquitecturas já não podem ser os
modelos mecanicistas do passado, que entendiam as organizações
e as sociedades como máquinas.

Existem, hoje, modelos inspirados nos sistemas orgânicos e nos
sistemas complexos que oferecem metáforas muito valiosas
para a concepção das novas Arquitecturas.


2. Linhas de força

© Paulo Cunha e A. Dias de Figueiredo, Information Systems Design Under a Different Light, Proceedings
of the Americas Conference on Information Systems – AMCIS 2000, Long Beach, USA, August 2000.

© Paulo Cunha e A. Dias de Figueiredo, Information Systems Development as Flowing Wholeness,
Proceedings IFIP WG8.2 Conference 2001, Boise, Idaho, USA, 2001.

As Arquitecturas Globais não têm necessariamente de se exprimir,
hoje, como arquitecturas de informação e de processos.

Outras descrições arquitectónicas de mais alto nível, como as
proporcionadas pelos modelos de responsabilidades, permitem
articular de forma mais flexível e evolutiva os diversos níveis de
granularidade, não apenas ao nível dos dados, mas também
ao nível das interacções e dos fluxos de trabalho.


2. Linhas de força
ESTRATÉGIA
Tal como para as •  ESTRATÉGIAS PRESCRITIVAS ...
Do mecanicista
Arquitecturas Globais se A estratégia como processo de concepção (SWOT).
pretendem modelos não A estratégia como processo formal (Ackoff).
mecanicistas, também A estratégia como processo analítico (Porter).
para as estratégias que
•  ESTRATÉGIAS DESCRITIVAS
sustentam essas
A estratégia como processo visionário (liderança, visão).
arquitecturas se
A estratégia como processo mental (escolas cognitivas).
procuram modelos mais
A estratégia como processo emergente (aprendizagem).
condicentes com visões
A estratégia como processo de negociação (Pettigrew).
orgânicas e capazes de
A estratégia como processoorgânico
... para o cultural (cognição colectiva).
contemplar a
complexidade A estratégia como processo ambiental (contingência).
e a mudança .
•  ESTRATÉGIAS COMBINADAS
A estratégia como processo de transformação (Minzberg).


2. Linhas de força

MUDANÇA ORGANIZACIONAL

Antes prescrita de formas mais ou menos rígidas, a mudança
organizacional é reconhecida, hoje, como fenómeno a exigir
equilíbrios sensatos entre planeamento e emergência.

Neste contexto, assumem relevância os mecanismos reais ou
virtuais de partilha de conhecimentos e de experiências, como os
organizados em torno de comunidades de prática.



1. O problema
2. Linhas de força
4. Conclusões


© Artur Silva, Algumas notas sobre a Reforma da Administração Pública nos USA e o papel da SI/TI, Working
Paper nº 2, Iniciativa para a Reforma da Administração Pública (IRAP), Janeiro de 2003.

Até 1998, a atitude da Administração Pública dos EUA era
relativamente convencional, centrada quase exclusivamente na
aquisição e implementação de SI/TI ao nível de cada agência.

A partir de 1998, no contexto do “Access America Report”,
de Al Gore, as políticas de reorganização “intergovernamental”,
cruzando várias agências da AP, começaram a desenvolver-se.

Vários estados e administrações locais começaram a reconhecer a
necessidade de uma Arquitectura de Informação que cruzasse os
vários departamentos e agências existentes a esse nível.



Ao mesmo tempo, era lançado o programa americano de e-government,
que, numa fase inicial, se resumia à mera construção de sítios Web,
um para cada agência ou serviço.

Alguns operavam como meras “montras”, outros exibiam já alguma capacidade
de interacção com o cidadão, mas todos operavam de forma descoordenada
entre si e com os restantes sistemas de informação da cada agência.

Mais recentemente, o Office of Information Technology da GSA
(“General Services Administration”) definiu como sua responsabilidade
a criação de infra-estruturas para “affinity groups” e cria a
“Community of Federal Webmasters” .



Em Outubro de 2002 é apresentado o FirstGov, o primeiro “one stop site”
para a totalidade do governo, organizado por tópicos e não por agências.



Em simultâneo, é assumida a convergência entre:
•  Reorganizar os processos transdepartamentais da AP e
•  Tornar efectiva a política de e-government.

Concluindo-se que:
“a cornerstone to success is the development of a
Federal Enterprise Architecture that enables agencies
to derive maximum benefit from applying IT”.

O primeiro documento elaborado foi o “Business Reference Model” .



O “Federal Enterprise Architecture Business Reference Model” (BRM)
parte de uma concepção “process oriented” e procura identificar
os processos numa perspectiva “government-wide” e “cross-agency”.

Identifica 3 Áreas de Negócio (“Business Areas”):

•  Services to Citizens
•  Support Delivery of Services
•  Internal Operations and Infrastructures

Estas 3 áreas de negócio decompõem-se em 35 linhas de negócio.



O cruzamento entre as agências e as linhas de negócio e processos
(uma matriz processos x agências) revela dados muito expressivos:

•  Em média, em cada processo intervêm 5 agências.
•  Em média, em cada linha de negócio intervêm 10 agências.
•  Em média, cada agência intervém em 10 processos e em
10 linhas de negócio.



Extrapolando para a nossa Administração Pública, compreende-se
que qualquer sistema informático que seja comprado, desenvolvido
ou instalado para servir uma única “agência”
(na AP Central, um Ministério ou uma Direcção-Geral)
esteja de antemão condenado ao fracasso.

Grande parte do investimento anual em SI/TI na Administração Pública
(nos EUA até há pouco tempo, e em Portugal, ainda hoje) corresponde a
dinheiro deitado à rua, pois que, havendo, em geral, dependência de processos
entre as diversas agências, acaba por não se obter melhoramentos
efectivos do funcionamento dos processos organizacionais da AP.



O exemplo dos EUA afigura-se sugestivo quanto ao facto de que:

Um projecto coerente de Administração Pública Electrónica, capaz
de induzir a indispensável reorganização dos processos, numa
perspectiva “government-wide” e “cross-agency”, exige uma
Arquitectura Global para a totalidade da Administração Pública.



É interessante observar que a mesma filosofia transdepartamental
se aplica ao sítio Web de eLearning do governo dos EUA.

Será interessante comparar esta abordagem com a seguida,
por exemplo, em Portugal, onde cada “agência” decide como
muito bem lhe apetece, e quando lhe apetece, em matéria
de plataformas, conteúdos e padrões de referência.



Para além dos EUA, outros países nos oferecem experiências de
referência inspiradoras.

Existem hoje Arquitecturas Globais
definidas no Canadá.



... e no Reino Unido.



Convirá notar que os esforços organizadores de constituir uma Arquitectura Global
para o conjunto da Administração Pública não significam que exista uma concepção
“dirigista”.

De facto, existe em todos eles ampla latitude para a iniciativa dos organismos ou,
mesmo, dos funcionários da Administração, e mesmo, em alguns casos, dos
próprios cidadãos, como acontece com algumas experiências de eDemocracy
testemunhadas na França e nos EUA.

No caso europeu justifica-se, mesmo, para algumas dimensões, desenvolver
sistemas que cruzam vários departamentos de vários países.



1. O problema
2. Linhas de força
4. Conclusões


4. Conclusões

Abordagens trans-departamentais sustentadas
por Arquitecturas Globais.

Modelos de referência orgânicos e capazes de
acomodar a complexidade e a emergência.

Conciliar as abordagens de topo com as
abordagens construídas a partir das bases.


4. Conclusões

Potencialidades da Internet quando se
respeitam os três aspectos anteriores.

Necessidades de estudos aprofundados balizados
por um conjunto de questões chave.

Existência de experiências estrangeiras que
se prestam a estudo sistemático.


Figueiredo, A. D. (2003). O Projecto APe e as suas Diversas Dimensões:
uma Visão Crítica, Apresentação no Encontro de Responsáveis de

FIM
Sistemas de Informação e Informática da Administração Pública,
Vimeiro, 14 de Março de 2003

ENCONTRO DE RESPONSÁVEIS DE SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E INFORMÁTICA
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INSTITUTO DE INFORMÁTICA DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

O PROJECTO APe
E AS SUAS DIVERSAS DIMENSÕES
UMA VISÃO CRÍTICA
António Dias de Figueiredo enquadrando um conjunto de reflexões
(orador convidado) conduzidas maioritariamente por
Artur Ferreira da Silva
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