1. O documento discute as regras fiscais aplicadas às empresas públicas no Brasil em relação ao controle do déficit público. 2. Analisa como as dívidas das empresas públicas são consideradas na dívida pública total e seus efeitos nos investimentos do Estado. 3. Também examina os instrumentos de gestão financeira pública e sua eficácia no controle do déficit orçamentário.

1. 1
ESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E CONTAS PÚBLICAS
CONSELHEIRO EURÍPEDES SALES
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO “LATO SENSU” EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
IVAN COSTA
REGRAS FISCAIS ATUAIS APLICADAS À GESTÃO
EMPRESARIAL PÚBLICA E SEUS REFLEXOS NO
CONTROLE DO DÉFICIT PÚBLICO BRASILEIRO
São Paulo
2010

2. 2
ESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E CONTAS PÚBLICAS
CONSELHEIRO EURÍPEDES SALES
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO “LATO SENSU” EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
IVAN COSTA
REGRAS FISCAIS ATUAIS APLICADAS À GESTÃO EMPRESARIAL
PÚBLICA E SEUS REFLEXOS NO CONTROLE DO DÉFICIT
PÚBLICO BRASILEIRO
Monografia apresentada à Escola Superior de Gestão
e Contas Públicas Conselheiro Eurípedes Sales,
como requisito para a conclusão do curso de
Especialização “Lato Sensu” em Administração
Pública.
Orientador: Prof. Moacir Marques da Silva
São Paulo
2010

3. 3
FOLHA DE APROVAÇÃO
IVAN COSTA
REGRAS FISCAIS ATUAIS APLICADAS À GESTÃO EMPRESARIAL
PÚBLICA E SEUS REFLEXOS NO CONTROLE DO DÉFICIT PÚBLICO
BRASILEIRO
Monografia apresentada à Escola Superior de Gestão e Contas Públicas
Conselheiro Eurípedes Sales, como requisito para a obtenção do certificado de
conclusão de curso.
BANCA EXAMINADORA:
______________________________________________________
______________________________________________________
________________________________________________________
Moacir Marques da Silva
Professor Orientador - Presidente da Banca Examinadora
São Paulo, _____________
data da aprovação

4. 4
Este trabalho é dedicado a todos os
colegas e professores da primeira turma
do Curso de Especialização em
Administração Pública da Escola
Superior de Gestão e Contas Públicas
Conselheiro Eurípedes Sales, pelo
valoroso convívio e troca de
experiências.

5. 5
AGRADECIMENTOS
A Deus, o que seria de mim sem a fé que eu tenho nele.
Ao meu pai, o Dr. Artur Francisco Costa, pela sua vital contribuição para a
elaboração deste trabalho.
Ao Professor Moacir por sua prestatividade e orientação, as quais tornaram possível
a conclusão desta monografia.
À minha mãe, Sra. Maria Isa Dias Costa e à minha esposa Vanessa pelo suporte a
mim dispensado durante esta etapa muito importante da minha vida.
Aos amigos e colegas, em especial Paulo Dantas, Vanderlei Hermógenes, Aurélio
Granjeiro e Adriano Gomes pela amizade sincera e pela perfeita sinergia durante o
curso.

6. 6
“Basta-me que, onde quer que nasçam
homens, se possa fazer deles o que
proponho; e que, tendo feito deles o que
proponho, se tenha feito o que há de
melhor, tanto para eles como para os
outros.”
Jean-Jacques Rousseau

7. 7
RESUMO
O presente trabalho tem como escopo discutir a existência de regras claras
e de instrumentos eficazes no direcionamento do Estado quanto ao controle do
déficit fiscal, frente à gestão empresarial pública no cenário econômico atual,
assegurando que as empresas públicas, em seu sentido amplo, sejam elementos
legítimos da ação estatal, contribuindo para o desenvolvimento econômico e,
conseqüentemente, para o atendimento ao interesse público. Ao questionar a
vinculação das empresas públicas às metas de superávit primário do País, em
contraposição à viabilização dos investimentos a serem realizados; bem como ao
comparar o entendimento alienígena (organismos internacionais e o direito de outros
países) quanto ao setor público, ao déficit e à dívida pública; e também ao discutir a
eficiência dos instrumentos de gestão financeira, pretende-se contribuir para o
debate sobre o processo de modernização institucional, necessário ao ajuste fiscal
em caráter permanente, bem como para a maximização de investimentos a serem
realizados também pelas empresas públicas. Trata-se, portanto, de um
redimensionamento de concepção no manejo da máquina pública e na correta
percepção do interesse público por ela representado.
PALAVRAS-CHAVE: GESTÃO, CONTROLE, DÉFICIT.

8. 8
ABSTRACT
The challenge of the present work consists in demonstrating the necessity of
the existence of clear rules that define the paper of the public companies in the
Brazilian economic scene, assuring that such entities are legitimate instruments of
the state action, contributing for economic development and, consequently, for the
attendance of the public interest. It is intended to contribute for the debate on process
of the institutional, necessary modernization to the fiscal adjustment in permanent
character, as well as for the maximization of investments being also carried through
for the public companies. It is treated, therefore, of a change of conception in the
handling of these entities and the correct perception of the public interest for them
represented. When questioning the entailing of the public companies to the goals of
primary surplus of the Country, is considered that the viabilization of investments to
be carried through for these entities corresponds to the yearnings of a society in the
which State and citizen must walk together in the persecution of a common objective.

9. 9
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................................................13
2 DÍVIDA PÚBLICA E EMPRESAS PÚBLICAS.......................................................16
3 DEFINIÇÃO DE REGRAS FISCAIS E AS ORGANIZAÇÕES
INTERNACIONAIS.................................................................................................22
3.1 A COMUNIDADE EUROPÉIA..........................................................................22
3.2 O FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL....................................................26
4 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO
BRASIL...................................................................................................................33
5 DÉFICIT E A GESTÃO EMPRESARIAL
PÚBLICA................................................................................................................38
6 OS INSTRUMENTOS DA GESTÃO FINANCEIRA NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA................................................................................................................44
6.1 OS PROGRAMAS DE GOVERNO...................................................................44
6.2 A CONTABILIDADE GOVERNAMENTAL........................................................57
6.2.1 Campos de Aplicação...........................................................................57
6.2.3 Fatos Contábeis Abrangidos................................................................60
7 CONCLUSÃO.........................................................................................................66
8 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................70

10. 10
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – O Setor Público segundo o FMI................................................................28
Figura 2 – Programa de Governo...............................................................................48
Figura 3 – Ações de Programa de Governo...............................................................49
Figura 4 – Atividade de Programa de Governo..........................................................49
Figura 5 – Estimativa da LOA por Programa de Governo..........................................52
Figura 6 – Estimativa da LOA por Unidade Orçamentária.........................................53
Figura 7 – Relatório de Avaliação Anual do PPA.......................................................55
Figura 8 – Os campos de aplicação da Contabilidade Pública..................................60

11. 11
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANDE Administración Nacional de Electricidad
ANNP Administración Nacional de Navegación y Puertos
BACEN Banco Central do Brasil
BB Banco do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CE Comissão Européia
CEF Caixa Econômica Federal
CF Constituição Federal
CONAB Compania Nacional de Abastecimento
CONATEL Comissión Nacional de Telecomunicaciones del Paraguay
COPACO Compañia Paraguaya de Comunicaciones S.A.
DINAC Dirección Nacional de Aeronautica Civil
ECT Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ESSAP Empresas de Servicios Sanitarios del Paraguay
EUROSTAT Diretório Central de Assuntos Estatísticos da União Européia
FMI Fundo Monetário Internacional
GAAP Gennerally Accepted Accounting Practices – Práticas Contábeis
Geralmente Aceitas
GFSM Government Finance Statistic Manual – Manual do FMI sobre
Estatísticas e Finanças Públicas
IFAC Federação Internacional dos Contadores
INC Industria Nacional del Cemento
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MF Ministério da Fazenda
MOG Ministério do Orçamento e Gestão
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NICSP Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público

12. 12
OCDE Organização Para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OFSS Orçamento Fiscal e da Seguridade Social
PEES Plan Estratégico Económico y Social
PEF Programa de Estabilidade Fiscal
PETROBRAS Petróleo Brasileiro S/A
PETROPAR Petroleos Paraguayos
PIB Produto Interno Bruto
PLC Projeto de Lei da Câmara
PLP Projeto de Lei Complementar
PPA Plano Plurianual
RE Recurso Extraordinário
S.A. Sociedade Anônima
S/A Sociedade por Ações
SCN Sistema de Contabilidade Nacional da União Européia
SEC Sistema Europeu de Contas Econômicas Integradas
SF Senado Federal
SEPLAG Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado do Ceará
SRF Secretaria da Receita Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TOCAF Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera
UE União Européia

13. 13
1 INTRODUÇÃO
O objetivo deste trabalho é analisar o tratamento conferido pelas regras
fiscais às empresas públicas (em seu sentido amplo) no Brasil, relativamente à
inclusão dos gastos dessas entidades no conceito de dívida pública e seus reflexos
no tocante ao controle dos investimentos e ao planejamento da gestão estatal; bem
como discutir, nesse contexto, a eficácia dos instrumentos públicos de administração
financeira para o controle do déficit orçamentário.
Profundas mudanças no cenário econômico engendraram-se durante a
última década do século passado e o Brasil, cuja economia emergente foi fortemente
influenciada por tendências neo-liberais, presenciou consideráveis reviravoltas
econômicas, as quais compeliram importantes alterações no aparelho do Estado e
nas relações entre as três esferas do Governo, consolidando as bases para o
enfrentamento de um dos principais entraves ao desenvolvimento econômico e
social: o desequilíbrio das contas do setor público brasileiro.
Iniciaram-se mudanças significativas na estrutura administrativa pública do
País, mudanças estas responsáveis pela viabilização de importantes ajustes fiscais
de modo que, dentre os países pertencentes à América Latina, o Brasil vem se
destacando no que diz respeito às discussões sobre equilíbrio fiscal e
responsabilidade na gestão fiscal. Neste aspecto, recorrendo-se ao direito
comparado, especialmente de alguns países componentes do bloco Mercosul, da
Nova Zelândia, do México e da Espanha, bem como à análise do entendimento do
FMI sobre a matéria e do direito comunitário da União Européia, tem-se por
finalidade investigar o conceito de “setor público” utilizado nesses países e
organismos e verificar até que ponto as operações realizadas pelas empresas
públicas, em seu sentido amplo, impactam no cálculo da dívida pública, assim como
a referência das regras de responsabilidade fiscal frente a essas entidades.
Criou-se no Brasil uma Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –
consideravelmente valiosa, a qual, embora muitos argumentos sejam a ela dirigidos
em sentido reverso, tem o condão e a grande virtude de estabelecer metas e
objetivos bem definidos para a administração pública, contribuindo sobremaneira
para a transparência no trato da coisa pública. Neste trabalho são examinados o
histórico e os objetivos desta Lei de Responsabilidade Fiscal, a fim de que seja

14. 14
esclarecido o conceito de “empresa estatal dependente”, demonstrando o seu real
alcance com vistas à correta aplicação da Lei. São abordados também os
dispositivos legais alusivos às empresas controladas pelo Estado, bem como às
entidades integrantes da Administração Indireta, a fim de se identificar até que ponto
essas regras são aplicadas (ou não) às empresas estatais que não dependem de
recursos públicos para sua subsistência.
Muitas vezes ao longo do trabalho utilizou-se a denominação “empresa
estatal”. Tal expressão possui significado bastante polêmico no Direito Brasileiro,
sendo muitas vezes empregada para se dirigir a toda a gama de empresas
pertencentes ao Estado, correspondendo às sociedades controladas pelo Estado,
independentemente de a entidade pertencer ou não à Administração Indireta.
Analisando sob outro ponto de vista, nem toda participação do Estado torna
determinado empreendimento particular uma sociedade de economia mista, de
maneira que o Estado, embora subscrevendo parte do capital de uma empresa, nem
sempre lhe atribuirá caráter paraestatal. A própria Constituição da República,
quando se refere às sociedades da Administração Indireta e às sociedades
controladas direta ou indiretamente pelo Estado (artigos 37, inciso XVII, e 202,
parágrafo 4.º), implicitamente admite a existência desses dois grupos.
Neste trabalho, salvo manifestação em contrário, a expressão “empresas
estatais” é empregada para de referir-se às empresas públicas e sociedades de
economia mista não-financeiras em âmbito federal, nos termos previstos no Decreto-
Lei (DL) n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, inclusive as subsidiárias dessas
entidades. Tal disciplina, conforme determina a redação do artigo 173, parágrafo 1.º,
da CF, conferida pela EC n.º 19/98, deve ser prevista no mesmo estatuto jurídico. A
expressão é utilizada em razão da sua previsão em normas, embora o Direito
Empresarial trate a empresa como o negócio e não como a pessoa, referindo-se a
ela naquele ramo como “sociedade”. Não obstante esta advertência, muitas das
considerações levantadas ao longo do presente trabalho podem aplicar-se às
sociedades nas quais exista participação de capital público.
Procura-se verificar também até que ponto chega a influência da dívida
pública sobre as empresas públicas, em seu sentido amplo, ou se de fato tal
influência faz-se presente e, consequentemente, se tais entidades devem levar em
consideração os limites determinados pelas regras fiscais.

15. 15
O presente trabalho tem como escopo demonstrar a necessidade da
existência de regras claras e de instrumentos eficazes no direcionamento do Estado
no que diz respeito à gestão empresarial pública no cenário econômico brasileiro,
assegurando que as empresas públicas, em seu sentido amplo, sejam elementos
legítimos da ação estatal, contribuindo para o desenvolvimento econômico e,
consequentemente, para o atendimento do interesse público.
Ao questionar a vinculação das empresas públicas às metas de superávit
primário do País, em contraposição à viabilização dos investimentos a serem
realizados, bem como ao comparar o entendimento alienígena (organismos
internacionais e o direito de outros países) quanto ao setor público, ao déficit e à
dívida pública, e também ao discutir a eficiência dos instrumentos de gestão
financeira, pretende-se contribuir para o debate sobre o processo de modernização
institucional, necessário ao ajuste fiscal em caráter permanente, bem como para a
maximização de investimentos a serem realizados também pelas empresas
públicas. Trata-se, portanto, de um redimensionamento de concepção no manejo da
máquina pública e na correta percepção do interesse público por ela representado.

16. 16
2 DÍVIDA PÚBLICA E EMPRESAS PÚBLICAS
O impacto das operações realizadas pelas empresas públicas para o cálculo
da dívida pública, dentro do conceito de “setor público” vivenciado em cada país, é
delineado no tratamento conferido a estas (as empresas públicas em seu sentido
amplo) a partir das regras fiscais vigentes, concernente à inclusão dos gastos
dessas entidades dentro do conceito de dívida pública, bem como pela abordagem
das regras de responsabilidade fiscal frente a essas entidades.
Dentre os países componentes do Mercosul, o Brasil e a Argentina
destacam-se nas discussões a respeito da gestão fiscal responsável, servindo a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) como exemplo a ser seguido por outros países.
Questão de relevante importância na avaliação dos ditames da LRF é a
dinâmica do pacto federativo. Tal questão vem à tona a partir do momento em que o
desequilíbrio das contas públicas das entidades sub nacionais, que o sistema de
transferências fiscais voluntárias e automáticas confere às contas públicas dos entes
da Federação, enseja acentuada volatilidade e elevado índice de irresponsabilidade
moral no trato da coisa pública.
Márcio Novaes Cavalcanti (CAVALCANTI, 2001, p.68-69) pondera que o
cumprimento de metas impostas aos entes da federação, oriundas da determinação
constitucional referente às competências político-administrativas, requerem a
obtenção muitas vezes de consideráveis recursos. A fim de garantir esses recursos,
estabeleceu-se a distribuição automática de receitas fiscais, o que conferiu elevado
grau de federalismo fiscal. Esse contexto, no entanto, mostrou-se falho para sanar
as enormes disparidades econômicas.
Conforme as palavras de José Roberto Afonso (AFONSO, 1997, p.16-17):
“a crise federativa não é monopólio dos países em desenvolvimento. Alguns
problemas de países ricos parecem, estruturalmente, mais graves do que os
de muitos países pobres, que têm um grande espaço para reestruturar e
aperfeiçoar seus sistemas tributário e fiscal.”.
A LRF surge como um “animus operandi” no sentido de arrefecer os efeitos
das entropias econômicas, mediante a introdução de controles orçamentários dos
entes federativos.

17. 17
Lançando mão do direito comparado, a Lei n.º 25.917, promulgada na
Argentina em 24 de agosto de 2004, instituiu o Regime Federal de Responsabilidade
Fiscal, com vistas a impor o cumprimento de regras gerais de comportamento fiscal,
conferindo maior transparência à gestão pública.
Essa lei, em seu artigo 3.º (artigo este que entrou em vigor em 1.º de janeiro
de 2005), atribui competência às leis orçamentárias das províncias e da Cidade
Autônoma de Buenos Aires, bem como da Administração Nacional, no intuito de
informar e consolidar as previsões correspondentes às empresas e sociedades
estatais do setor público não-financeiro, aos institutos e aos entes autárquicos.
A referida lei argentina, é de se notar, jamais define “setor público não-
financeiro”. A Lei n.º 24.156, no entanto, sancionada em 30 de outubro de 1992, a
qual dispõe sobre administração financeira e sistemas de controle do setor público
nacional, dispõe sobre os elementos integrantes do setor público:
- Administraciòn Nacional (administração central e os organismos
descentralizados, inclusas as instituições de seguridade social);
- Empresas y Sociedads del Estado (compreende as sociedades anônimas
com participação estatal majoritária, sociedades de economia mista e
demais organizações empresariais nas quais o Estado tenha participação
majoritária tanto no capital quanto na formação das decisões societárias
(artigo 8.º).
No caso do Paraguai, foi iniciado desde 2003 um processo de
desenvolvimento de uma regra fiscal para o país, com vistas a obter equilíbrio
permanente das finanças públicas, a partir da redução de critérios discricionários
nos procedimentos fiscais e da maior transparência na gestão de recursos públicos.
Estudo desenvolvido pelo governo paraguaio (NUNES, 2009, p.8-10)
ressalta a importância de a futura regra fiscal abranger a totalidade das operações
de todos os governos e de todas as pessoas envolvidas na gestão fiscal, incluindo
todos os Poderes do Estado em todos os níveis hierárquicos.
Ao defender a adoção de uma Lei Orgânica, a fim de tornar possível essa
abrangência com total respeito à independência dos Poderes do Estado, esse
estudo açambarca para a submissão a essa lei também as empresas públicas e as
empresas mistas, sem qualquer distinção.

18. 18
Todavia, devido ao estágio incipiente dos trabalhos para a elaboração de
uma lei de responsabilidade fiscal e à situação financeira das empresas estatais
naquele país, parece inócua qualquer referência a estatais independentes (NUNES,
2009, p.56).
O Relatório de Gestão 2003/2004 revela de maneira sucinta o caminho
percorrido nos primeiros doze meses de gestão do então governo paraguaio à frente
do Ministério de Fazenda, visando transformá-lo em uma instituição comprometida
com os princípios da transparência e da responsabilidade fiscal para o
desenvolvimento.
O capítulo 6 do referido documento arrola as medidas adotadas com o
objetivo de contribuir para a modernização de todo o setor público, mediante
programas e ações que visam à melhoria da administração financeira, dos fluxos de
informações e da gestão econômica dos organismos e sociedades pertencentes ao
Estado.
Dentre tais medidas com relação às empresas públicas, merecem destaque:
- Elaboração de diretrizes para auditorias contábeis de gestão de
Comisiones Técnicas de Fortalecimiento de Petróleos Paraguayos
(PETROPAR), Industria Nacional del Cemento (INC), Compañía
Paraguaya de Comunicaciones S.A. (COPACO), Empresas de Servicios
Sanitarios del Paraguay (ESSAP), Administración Nacional de
Navegación y Puertos (ANNP), Administración Nacional de Electricidad
(ANDE), Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL),
Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC);
- Avaliação e diagnóstico de eficiência de gestão e finanças da ESSAP;
- Regularização das entidades do setor público quanto à remessa mensal
de informações sobre a execução orçamentária e balanços para o
Ministério da Fazenda.
Cabe destacar que uma das medidas para a modernização administrativa
prevista no documento mencionado é a criação da PETROPAR e da INC.
Desta forma, verifica-se que o Paraguai ainda vive um momento de detecção
da real influência das atividades das empresas estatais nas contas públicas.
Essa utilização simplória dos conceitos atrelados às empresas sob controle
governamental é açambarcada pelo Plan Estratégico Económico y Social (PEES –

19. 19
2008/2013), o qual prevê a melhoria da gestão nas empresas públicas a partir da
promoção dos princípios de transparência e eficiência, como ponto prioritário da
estratégia de crescimento econômico do governo.
Passando para o contexto uruguaio, o documento legislativo intitulado “Texto
Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera” – TOCAF 1996 – dispõe
sobre as regras de contabilidade e administração financeira. Tal documento apenas
agrega um conjunto de normas e procedimentos sem, no entanto, consistir em
verdadeiro estatuto de gestão fiscal voltado para o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas.
No México, expressivo número de empresas estatais opera em diversas
áreas do setor econômico. A Ley General de Deuda Publica, de 1976 (alterada pela
última vez em dezembro de 1995), em seu artigo 1.º, inciso IV, considera que no
conceito de dívida pública está incluído o passivo direto ou contingente derivado de
financiamentos de empresas de participação estatal majoritária.
A Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico Federal, também de
1976 (alterada pela última vez em abril de 2003), em seu artigo 2.º, inciso VII, dispõe
que estão compreendidas no conceito de gasto público federal obrigações de gasto
corrente, inversões físicas, inversões financeiras, assim como pagamento da dívida
pública, realizados pelas empresas de participação estatal majoritária.
A fim de dotar os processos orçamentários de maior transparência, a
Câmara dos Deputados mexicana tem planejado a consolidação de algumas
reformas constitucionais, mormente relacionadas à responsabilidade fiscal. Tais
reformas canalizaram esforços no sentido da elaboração de uma nova lei – a Ley de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Na Nova Zelândia, o Fiscal Responsibility Act, de 1994, norma cuja redação
influenciou sobremaneira a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal,
estabelece, na Seção 4.2, como princípios mandatórios para a gestão fiscal
responsável:
- Manutenção e redução do débito total da Coroa a níveis consideráveis
prudentes;
- Alcance e manutenção da situação líquida da Coroa em patamares que
forneçam proteção contra fatores negativamente impactantes no que diz
respeito ao nível de patrimônio líquido da Coroa no futuro;

20. 20
- Prudência no gerenciamento dos riscos fiscais da Coroa;
- Implementação de políticas consistentes com razoável grau de
previsibilidade sobre os níveis e a estabilidade de índices fiscais nos
próximos anos, a fim de se evitar riscos desnecessários.
Ricardo Lobo Torres (TORRES, 2000, p.41-42) faz uma crítica com relação
à recepção desta norma pelo direito brasileiro:
Caracteriza-se um recepção ingênua da Fiscal Responsibility Act sem as
devidas adaptações, por implicar mistura de fontes estrangeiras e confusão
metodológica no Direito Financeiro brasileiro. A expressão responsabilidade
fiscal era pouco precisa, posto que, enquanto a responsabilidade tem
significado bastante preciso no Direito brasileiro, de origem romana, a
responsabilidade prevista na lei neozelandesa, oriunda do common law, não
cria obrigação de ordem jurídica para ninguém. Além disso, houve a
introdução de neologismos desnecessários e agressões ao vernáculo.
Ademais, a LRF, inspirada no modelo neozelandês, impropriamente,
transformou a LDO em instrumento de planejamento trienal, completando o
plano plurianual. Embora vários países venham adotando o plano trienal
como planejamento de médio prazo, ele se completa com outro, de longo
prazo, muito superior a cinco anos.
O legislador neo-zelandês refere-se sempre à Coroa, que, conforme
prescreve a Seção 2.2 do mencionado estatuto, é termo definido pelo Public Finance
Act de 1989.
A Seção 2.1 dessa norma, por sua vez, exclui da definição de Coroa as
empresas estatais listadas no Anexo I da State-Owned Enterprises Act 1986, que
inclui dezesseis entidades, dentre as quais empresas de energia, de serviço
meteorológico e de serviços postais, não havendo qualquer menção à saúde
financeira dessas empresas, listadas nominalmente.
O Fiscal Responsability Act de 1994 e as alterações do Public Finance Act
de 1989, advindos ao mesmo tempo, representaram o ápice da maior reforma
existente no gerenciamento fiscal na Nova Zelândia. Da mesma forma que a maioria
das reformas do setor público ocorridas durante a década de 80, o Fiscal
Responsability Act está pautado em dois pilares: o aumento da transparência e o
melhor controle contábil. As reformas introduzidas, em particular, pelos Public
Finance Act de 1989 e State-Owned Enterprises Act de 1986, mudaram os
parâmetros contábeis no setor público e exigiram demonstrações financeiras a
serem elaboradas em conformidade com o GAAP (Generally Accepted Accounting
Practice).

21. 21
Na Espanha, a Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprovada pelo
Real Decreto Legislativo n.º 1.091, de 23 de setembro de 1998, define claramente
seu âmbito de aplicação subjetivo, salientando a relação de dependência que cada
um dos entes deve ter para estar circunscrito à definição de setor público e, assim,
subjugado ao referido estatuto. Além do setor público, definido no artigo 2, item 1, a
lei também se refere às entidades públicas empresariais, sociedades mercantis e
demais entes de Direito Público, dependentes da Administração.
Apesar de a lei não aplicar o mesmo método de interpretação utilizado pelo
legislador brasileiro ao definir o conceito de empresa estatal dependente, se refere,
nos artigos 18 e 25 (este último especificamente para as entidades locais), às
entidades dependentes da Administração como aquelas “que incurran en perdidas
que afecten al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria”, obrigando-
as a apresentar relatório de gestão sobre as causas do desequilíbrio e plano de
saneamento a médio prazo.

22. 22
3 DEFINIÇÃO DE REGRAS FISCAIS E AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
3.1 A COMUNIDADE EUROPÉIA
O tratado de Maastricht, assinado em 7 de fevereiro de 1992, pelos países-
membros da União Européia (na antiga cidade situada nos Países Baixos, cuja
alcunha deu nome ao documento em questão), tinha como objetivo aprofundar a
integração econômica, cultural, ambiental (entre outros aspectos) daqueles países.
No campo econômico, o principal objetivo desta União Supranacional
Econômica era completar a criação de um espaço unificado para o livre fluxo de
capitais, bens, serviços e mão-de-obra, até a obtenção de um espaço monetário
unificado.
Para tanto, fixaram-se prazos e metas a partir de indicadores bem definidos,
com os quais os países seriam compelidos a adotar políticas econômicas com vistas
a alcançar os principais índices nacionais macroeconômicos, especialmente no que
dizia respeito a dívida pública, aos níveis de déficit, à inflação e às taxas de juros a
longo prazo.
Cumpre ressaltar que a apuração de déficit na UE não se faz com vistas
apenas a fins estatísticos, mas, ao contrário, o cálculo tem conseqüências concretas
importantes. Pelo Tratado de Maastricht, déficits excessivos podem implicar sanções
severas para os países-membros, incluindo desde restrições ao acesso a créditos
de organismos financeiros europeus e pesadas multas aos países infratores
(BNDES. Informe-se, 2002, p.4).
No que diz respeito ao ponto de vista sobre a definição de déficits para os
efeitos relativos às metas estabelecidas no Tratado de Maastricht, o conceito de
déficit orçamentário refere-se ao endividamento líquido do setor governamental. Por
sua vez, a definição de setor governamental se dá em bases funcionais e não-
institucionais, haja vista o fato de as empresas públicas produtivas não integrarem o
setor governamental na contabilidade da União Européia. Seus resultados,
obviamente, não impactam as estatísticas de dívida e de déficit públicos (conforme
os termos bastante precisos que compõem o Regulamento n.º 3.605 do Conselho, a
respeito da aplicação do protocolo sobre o procedimento relativo aos déficits
excessivos, anexo ao Tratado que institui a Comunidade Européia) incluindo nesse

23. 23
rol as unidades de propriedade pública com operações comerciais, como as
empresas estatais (BNDES, 2009, p.6). Vale dizer, os investimentos em tais
sociedades encontram-se fora do cálculo das contas de déficit e dívida pública,
conforme estabelecido no Protocolo sobre o procedimento relativo aos déficits
excessivos, anexo ao Tratado de Maastricht da União Européia em seu Artigo 2.º:
No Art. 104 do presente Tratado e no presente Protocolo, entende-se por:
– orçamental: o que diz respeito ao governo geral, ou seja, o governo
central, o governo regional ou local e os fundos de seguridade social, com
exclusão das operações comerciais tal como definidas no Sistema Europeu
de Contas Econômicas Integradas;
– déficit: os empréstimos líquidos contraídos (endividamento líquido), tais
como definidos no Sistema Europeu de Contas Econômicas Integradas;
– investimento: formação bruta de capital, tal como definido no Sistema
Europeu de Contas Econômicas Integradas;
– dívida: a dívida global bruta (dívida bruta total) em valor nominal, existente
ao final do exercício, e consolidada entre os diferentes setores do governo
geral, tal como definido no primeiro item.
Tal “modus operandi” está em linha com os ditames constantes do Manual
sobre Déficit e Dívida Pública, cujo desenvolvimento foi coordenado pelo Gabinete
de Estatísticas da União Européia (EUROSTAT) com base no Sistema Europeu de
Contas (SEC 95).
A EUROSTAT é a organização que produz dados estatísticos para a União
Européia e promove a harmonização dos métodos estatísticos entre os estados
membros. Dois dos seus papeis particularmente importantes são a produção de
dados macro-econômicos, que apoiam as decisões do Banco Central Europeu na
sua política monetária, e os seus dados regionais de classificação, que orientam as
políticas estruturais da UE. A Eurostat pode ser compreendida como um “poder
executivo” da União Européia, com a peculiaridade de ter a prerrogativa da
exclusividade da proposição de normas com força legal para os países que a
compõem.
Em 1970, foi publicado um documento administrativo, designado “Sistema
Europeu de Contas Econômicas Integradas” (SEC), elaborado por iniciativa e sob a
exclusiva responsabilidade do EUROSTAT. Em 1979, seu texto foi atualizado e
publicada uma segunda versão do documento. Considerando que: (i) a Comissão de
Estatísticas das Nações Unidas adotou, em fevereiro de 1993, o novo Sistema de
Contabilidade Nacional (SCN), a fim de garantir, em todos os países-membros das

24. 24
Nações Unidas, a comparabilidade dos resultados a nível mundial; (ii) em matéria de
contabilidade ambiental, importava atender à Comunicação da Comissão ao
Parlamento Europeu e ao Conselho, de 21 de dezembro de 1994, relativa às
orientações à União Européia sobre indicadores ambientais e contabilidade nacional,
foi instaurado o SEC 95 pelo Regulamento (CE) n.º 2.223 do Conselho, de 25 de
junho de 1996. Esta norma teve por objetivo estabelecer uma metodologia relativa
às normas, definições, nomenclaturas e regras contabilísticas comuns, destinada a
permitir a elaboração de contas e quadros em bases comparáveis, tendo em vista as
necessidades da Comunidade, e de resultados de acordo com regras previstas no
artigo 3° do referido Regulamento.
O item 2 da Seção I.1 (Critérios para a classificação das unidades no setor
das administrações públicas) do referido Manual discorre a respeito da definição do
setor governamental, o qual é composto por três categorias:
- Organismos da administração pública, exceto os produtores públicos
organizados como sociedades de capital, que geram e financiam um
conjunto de atividades, principalmente fornecendo bens e serviços não-
mercantis destinados à coletividade;
- Instituições sem fins lucrativos dotadas de personalidade jurídica que são
outros produtores não-mercantis e que são controladas e financiadas
principalmente pelo setor governamental;
- Fundos de pensão autônomos, caso constituídos por lei ou regulamento e
se o Governo for responsável pela administração da instituição no que diz
respeito à fixação ou à aprovação das contribuições e benefícios.
Ainda nesta mesma Seção, excluem-se expressamente do rol das entidades
governamentais as empresas estatais produtivas, que, para serem assim
consideradas, devem atender a dois requisitos, conforme estabelecido no item 5
(Aplicação da regra mercantil/não-mercantil às unidades institucionais públicas):
- Seus preços devem ser economicamente significativos, ou seja, devem ter
influência significativa nas quantidades que os produtores estão dispostos
a colocar no mercado e nas quantidades que os consumidores estão
dispostos a adquirir. Significa dizer que tais preços são corolário da busca
pelo lucro dessas entidades, as quais estão cientes da redução no

25. 25
consumo comparativamente à lógica “preço zero” (aplicadas pelos
produtores não-mercantis), como reflexo da ordem de mercado;
- As vendas, assim compreendidas o seu faturamento, excluindo-se os
impostos sobre produtos, mas incluindo-se todos os pagamentos
governamentais ligados ao volume ou ao valor da produção (exceto os
pagamentos efetuados para cobrir quaisquer déficits) deve cobrir mais de
50% dos custos de produção, ao longo de uma série de anos.
Uma vez que as empresas públicas produtivas não integram o setor
governamental na contabilidade da União Européia, seus resultados não impactam a
dívida e o déficit público.
Esta conclusão também é explicitada no Regulamento n.º 3.605 do
Conselho, de 22 de novembro de 1993, referente à aplicação do Protocolo sobre o
procedimento relativo aos déficits excessivos, anexo ao Tratado que institui a
Comunidade Européia.
O artigo 1.º do citado estatuto, alterado pelo Regulamento n.º 475, de 28 de
fevereiro de 2000, traça algumas definições para efeitos de aplicação do protocolo,
fazendo referência em algumas delas aos conceitos trazidos pelo SEC 95.
Assim sendo, déficit orçamental constitui a necessidade líquida de
financiamento (capacidade líquida de financiamento) do setor das administrações
públicas, tal como definida no SEC (item 3).
Já dívida pública é o valor nominal da totalidade das responsabilidades
brutas em curso no final do ano do mesmo setor (item 5). As administrações
públicas estão definidas no Setor 13 (S.13) do SEC 95, estando incluídos nesta
definição os organismos da administração pública que gerem e financiem um
conjunto de atividades destinadas à coletividade, principalmente o fornecimento de
bens e serviços não-mercantis.
É de se observar que, no SEC, as unidades institucionais que apresentam
comportamento econômico análogo são agrupadas em conjuntos chamados setores
institucionais, ou, mais simplesmente, setores, os quais podem ser divididos em
subsetores. As unidades institucionais são classificadas em setores com base no
tipo de produtor que elas são e dependendo da sua atividade principal e função,
consideradas como indicativos do seu comportamento econômico:

26. 26
O S.13 é dedicado às administrações públicas que são compostas, além
dos organismos da Administração Pública:
(i) das instituições sem fim lucrativo dotadas de personalidade jurídica que
são outros produtores não-mercantis e que são controladas e financiadas
principalmente pelas administrações públicas;
(ii) dos fundos de pensões autônomos.
O setor das administrações públicas divide-se em quatro subsetores:
a) Administração central (S.1311);
b) Administração estadual (S.1312);
c) Administração local (S.1313);
d) Fundos de segurança social (S.1314) (Itens 2.17; 2.18 e S.13 do SEC 95)
Importante ressaltar que estão excluídos nesta definição os produtores
públicos organizados como sociedades de capital ou ainda, por força de legislação
especial, dotados de estatuto que lhes confira personalidade jurídica, ou como
quase-sociedades, se quaisquer delas estiverem classificadas nos setores
financeiros ou não-financeiros.
3.2 O FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL
O Comitê Interino da Assembléia de Governadores do FMI adotou, em 16 de
abril de 1998, o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o qual tem o
condão de identificar um conjunto de princípios e práticas com vistas a prover o
devido suporte a qualquer Governo, no sentido de esquadrinhar de forma clara sua
estrutura administrativa e financeira (FMI.Código, 2007, p.1-4).
A adoção do Código consolida o senso comum em torno da
imprescindibilidade da governança para a estabilidade e o crescimento de alta
qualidade. A transparência fiscal é um elemento crucial da boa governança, no
sentido de colaborar com o fato de as autoridades incumbidas da elaboração e
implementação das políticas fiscais se tornarem mais responsáveis pelos seus atos
(FMI. Manual, 2007, p.2-3).
O Código adota quatro princípios gerais de transparência fiscal (FMI.
Manual, 2007, p.7-8):
- Definição Clara de Funções e Responsabilidades. Refere-se à
especificação da estrutura e das funções do governo, das
responsabilidades dentro do governo e das relações entre governo e o
resto da economia;

27. 27
- Abertura na Preparação, Execução e Prestação de Contas do Orçamento.
Trata do tipo de informação divulgada a respeito do processo
orçamentário;
- Acesso Público à Informação. Enfatiza a necessidade de que sejam
divulgadas as informações fiscais abrangentes em intervalos bem
definidos;
- Garantias de Integridade. Trata da qualidade das informações fiscais e da
necessidade de submetê-las a um escrutínio independente (FMI. Manual,
2007, p.6;9-10).
O Manual Revisto de Transparência Fiscal do FMI (“Manual” - elaborado
com o objetivo explicar o Código), além de identificar as melhores práticas de
transparência fiscal a serem implementadas pelos países desenvolvidos que já
alcançaram ou estão prestes a alcançar os padrões do Código, foi aprovado em 28
de fevereiro de 2001 e revisto em 2007 para servir de base ao detalhamento das
boas práticas de transparência fiscal, consagrando o princípio da separação entre as
contas governamentais e as contas das empresas públicas.
Cotrim Neto pondera que a empresa pública foi definida como “uma entidade
dotada de personalidade jurídica e patrimônio próprio, com finalidade de executar
uma atividade econômica a cargo do Estado” (NETO, 1975, p.25-31). Observa
também que a expressão empresa pública no direito comparado não advém de
definições relacionadas a funções ou responsabilidades, pois o documento remete
quaisquer conceituações ao setor governamental geral, definido no Sistema de
Contas Nacionais de 1993 (SCN) da ONU, e ao manual do FMI sobre estatísticas de
finanças públicas (Government Finance Statistic Manual 2001 – GFSM 2001).
No Glossário da OCDE o setor governamental geral assim está definido:
Com relação às definições utilizadas pelo SCN de 1993, o setor
governamental geral é definido como a totalidade das unidades
institucionais que, além cumprir com suas responsabilidades políticas e o
seu papel de regulação econômica, produz principalmente serviços não-
comerciais para consumo individual ou coletivo e redistribui renda e riqueza
Conforme discorrido no GFSM 2001:

28. 28
A definição de setor governo geral, em linhas gerais, corresponde à
definição utilizado pelo SCN de 1993. Assim, o setor público é composto
pelo setor governamental geral mais as entidades controladas, conhecidas
como empresas públicas (empresas estatais, neste trabalho), cujas
atividades imediatas são as atividades comerciais
O documento pondera que a definição dos limites do governo (e do setor público) é
uma tarefa complexa e que o setor governamental geral deve incluir as instituições
cuja principal atividade seja a execução de funções governamentais.
Significa dizer que são abrangidas pelo conceito “todas as unidades
governamentais nacionais e subnacionais, incluindo-se os fundos extra-
orçamentários e as instituições sem fins lucrativos que prestem, principalmente,
serviços não relacionados ao mercado e que sejam financiadas e controladas pelas
unidades governamentais” (FMI. Manual, 2007, p.14).
Figura 1 – O Setor Público segundo o FMI.
O Documento recomenda também, como requisito básico de transparência
fiscal, que o setor governamental possua classificação segregada do restante do
setor público e do restante da economia, deixando claro que todas as relações entre
o governo geral e os demais órgãos do setor público, ou seja, aqueles do setor
público não-governamental (tais quais o banco central, as instituições financeiras
públicas e as empresas estatais não-financeiras), devem basear-se em dispositivos
bem definidos (FMI. Manual, 2007, p.14).
Conforme o Manual:

29. 29
Setor público é definido como “uma derivação das classificações do SCN
relativas aos seus setores e subsetores, delineando classificações do
governo geral e dos subsetores públicos das empresas não-financeiras e
instituições financeiras. No presente caso, no entanto, a propriedade ou o
controle por parte do governo são os elementos definidores da classificação
do setor público (ao invés da função, como ocorre na classificação do SCN).
Uma importante classificação advém da compilação estatística do setor
público com o setor governamental, qual seja: o ‘setor público não-
financeiro’, compreendendo o governo geral e as empresas públicas não-
financeiras”
Segundo definição constante do Glossário:
Os serviços não-comerciais não estão claramente definidos no Documento,
mas eles estão referidos no glossário como exemplo de atividades
parafiscais. As atividades parafiscais são aquelas realizadas por bancos
centrais, instituições financeiras e empresas estatais não-financeiras a partir
de determinações do governo revestidas de características fiscais, ou seja,
produzem um efeito que pode ser duplicado com medidas fiscais
específicas, como impostos, subsídios ou outras despesas diretas, apesar
de a quantificação precisa ser muito difícil em alguns casos.
Dessa forma, o risco referente ao suporte financeiro a esses órgãos e
entidades (incluindo-se as empresas estatais não-financeiras), quando sua situação
economico-fianceira for eventualmente enfraquecida pela necessidade de se atingir
os objetivos da política fiscal, torna-se praticamente nulo.
Outro requisito básico de transparência fiscal é a indicação, por intermédio
de relatórios anuais das empresas estatais não-financeiras, referente aos serviços
não-comerciais prestados por determinação do governo (FMI. Manual, 2007, p.20-
22).
O FMI pontua que, em diversos países, ora os serviços não-comerciais
custeiam-se, por vezes, com recursos dispendidos por diferentes grupos de
destinatários finais dos serviços (subsídios cruzados) ou por operações deficitárias
(sendo o déficit financiado pelo orçamento ou por empréstimos), ora certas
empresas estatais não-financeiras aumentam sobremaneira os preços cobrados,
transferindo-se os lucros para outras empresas ou para o orçamento.
Tais condutas sempre torna obscura a real dimensão das responsabilidades
fiscais do governo e da função comercial das empresas estatais não-financeiras, o
que prejudica a gestão empresarial pública no tocante ao relacionamento
governo/setor público, em termos de transparência no trato da coisa pública e de

30. 30
responsabilização dos administradores pelo desempenho dessas entidades e por
eventuais cumprimentos de metas pré-estabelecidas.
Por este motivo, pondera o FMI que as instituições financeiras públicas e as
empresas públicas não-financeiras devem observar os Princípios III e IV (Acesso
Público à Informação e Garantias de Integridade, respectivamente) sobre a correta
divulgação e a transparência das informações, assegurando-se, sob a tutela do
governo, a divulgação precisa e tempestiva de todas as questões relevantes da
organização, as quais incluem os objetivos da entidade, os resultados operacionais,
as participações em outras sociedades, a governança corporativa, os fatores de
riscos, etc.
Com relação ao assunto “atividades parafiscais”, diversos são os motivos
levantados para a correta divulgação de informações a elas referentes (FMI. Manual,
2007, p.39-40).
O Glossário anexo ao Manual tece ponderações sobre as atividades
parafiscais:
Atividades parafiscais são aquelas realizadas pelos bancos centrais, pelas
instituições financeiras públicas e pelas empresas públicas não financeiras
por determinação do governo e que se revestem de características fiscais –
isto é, em princípio, produzem um efeito que pode ser duplicado com
medidas fiscais específicas, como impostos, subsídios ou outras despesas
diretas, embora a quantificação precisa seja, em alguns casos, muito difícil.
Ao contrário das atividades fiscais explícitas, as atividades parafiscais
frequentemente são instituídas por meio de simples decisões
administrativas, não são registradas em orçamentos ou na documentação
orçamentária e, em geral, não estão sujeitas ao escrutínio legislativo ou do
público. Elas são instituídas pelos governos para atingir uma série de
objetivos, como a promoção de certas atividades, a redistribuição de renda
ou a arrecadação. Por serem desprovidas de transparência, as atividades
parafiscais podem tender a se auto-perpetuar. Também podem ter
implicações que resultem em redução ainda maior da transparência. Por
exemplo, a exigência de que as empresas públicas não financeiras
adquiram insumos de fornecedores monopolistas controlados pelo governo
pode resultar na pressão, por parte dessas empresas, para que fiquem
isentas de outros regulamentos ou impostos, como forma de compensar a
perda de lucratividade resultante da atividade parafiscal. Exemplos são o
crédito bancário subvencionado e os serviços públicos não-comerciais
prestados por uma empresa.”
Em primeiro lugar, quando as atividades parafiscais são significativas, isto é,
quando influenciam sobremaneira a dinâmica da gestão empresarial pública, o saldo
orçamentário não mais é um indicador confiável da posição financeira do governo, o
que complica a elaboração da política de gestão das contas públicas.

31. 31
Em segundo lugar, as estatísticas oficiais de receitas e despesas
governamentais não mais refletem precisamente o real tamanho da máquina
administrativa, ou seja, do governo.
Por fim, as atividades parafiscais podem gerar passivos eventuais implícitos,
quando, por exemplo, o governo determina a uma instituição financeira pública que
esta garanta um empréstimo de risco, no qual sua lucratividade possa ser
negativamente abalada, exigindo uma injeção de capital do governo.
As recomendações inclinam-se no sentido de que o propósito dessas
modalidades de intervenção seja explicitado e suas consequências financeiras
divulgadas. Todavia, a expectativa é a de que a transparência sobre os fundos extra-
orçamentários, renúncias fiscais e atividades parafiscais acabe desestimulando o
seu uso intensivo, levando à substituição desses mecanismos por práticas
tradicionais de gestão fiscal.
É importante ter em mente a influência do FMI como organismo defensor da
solvabilidade dos países devedores, ponderando a elaboração de regras fiscais que
imponham determinados limites de déficit e dívida pública, contribuindo de certa
forma para a sanidade na gestão da coisa pública.
O ponto de vista do Fundo Monetário Internacional elucida que a efetiva
redução da dívida pública requer seja engendrada uma combinação de ações
voltadas para a melhoria do equilíbrio fiscal primário e para a redução, de maneira
sustentada, o custo da dívida.
Tereza Ter-Minassian assim observa (TER-MINASSIAN, 1998, p.34):
A dívida pública bruta aumentou, nos países então ditos do primeiro mundo,
de 40% (quarenta porcento) do PIB no começo da década de 1980 para
mais de 70% (setenta porcento) no início da década de 1990. Em 1998 a
média da dívida pública, ponderada em relação às dimensões de cada país,
sobre o PIB, estava próxima de 50% na América Latina
O compromisso governamental de diversos países com uma política de
médio ou longo prazo voltada para a redução da dívida revela-se, por
exemplo, no cumprimento de metas pré-estabelecidas no Tratado de
Maastricht, firmado pela Comunidade Europeia. Já na Nova Zelândia, a Lei
de Responsabilidade Fiscal determina um plano de médio prazo para a
relação entre a dívida pública e o PIB. Outros países, em especial os “tigres
asiáticos”, não chegam a estabelecer limites pré-determinados, mas aplicam
a preciosa regra proibitiva da emissão de dívida pública para financiar
déficits correntes do orçamento.

32. 32
Nenhum limite sobre a dívida será eficaz para promover a disciplina fiscal
sustentada, contribuindo para uma gestão sólida, se não for:
- Abrangente, isto é, incluir todas as formas de dívida, seja externa ou
doméstica, de curto ou de longo prazo, securitizada ou contratual
(inclusive créditos de fornecedores), e também incluir as garantias
públicas;
- Universal, isto é, aplicar-se aos governos central, estaduais e municipais,
às agências descentralizadas do governo e às empresas estatais, ao
menos se garantidas pelo governo;
- Monitorado periodicamente e de modo confiável.
É de se observar que a universalidade sustentada pelo FMI não atinge,
portanto, qualquer empresa estatal, mas apenas aquelas cujas operações de
créditos não disponham de recursos da administração central.

33. 33
4 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO BRASIL
A Lei Complementar n.º 101, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), foi promulgada em 4 de maio de 2000, vindo a revogar a Lei
Complementar n.º 96, de 31 de maio de 1999 (Lei Camata II).
Seguindo a sequência dos fatos, a Lei Complementar n.º 82 (Lei Camata I),
promulgada em 27 de março de 1995, introduziu limites para despesas, definiu
receita corrente líquida, mas não previu penalidades ao seu descumprimento, sendo
pois revogada pela Lei Complementar n.º 96 (Lei Camata II), a qual também visava
disciplinar os limites das despesas com pessoal, na forma do artigo 169 da CF.
A LRF é uma lei de cunho nacional, aplicável a todos os entes políticos da
Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e a cada um de seus
Poderes, a qual estabelece normas de gestão financeira e patrimonial da
Administração Direta e Indireta e dispõe a respeito da lei de diretrizes orçamentárias
e da lei orçamentária anual.
Esta Lei está constitucionalmente alicerçada sobre os artigos 163, incisos I a
IV, e 169 da Constituição Federal (CF), cujos termos discorrem-se a seguir:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais
entidades controladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública; [...]
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei
complementar.
Conforme determinado nos termos da Exposição de Motivos Interministerial
n.º 106/MOG/MF/MPAS, a LRF integra o conjunto de medidas do Programa de
Estabilidade Fiscal (PEF), o qual, apresentado à sociedade brasileira em outubro de
1998,fundava-se na premissa de que o Estado não poderia mais viver além de seus
limites, gastando mais do que arrecadava.
Esse programa, levado à tona dentro compromisso assinalado no
Memorando da Política Econômica, de 1998, tinha como prioridade a redução

34. 34
abrupta do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública
relativamente ao PIB da economia (MARTINS, 2001, p.1).
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 29, define:
I – dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas
em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de
operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;
II – dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos
pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios.
O conceito de dívida pública consolidada, por sua vez, foi redimensionado
pela Resolução n.º 43/ 2001 do Senado Federal, que dispõe sobre as operações de
crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive
concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e dá outras
providências.
Neste contexto, fez-se necessária a implantação de diversas medidas, tanto
de caráter estrutural (Reforma da Previdência e Reforma Tributária), quanto de
cunho imediato, com vistas a “abrir caminho” ao saneamento da gestão pública
responsável, a qual carecia de conteúdo empírico até então.
A PEF perfez os primórdios do sistema de metas fiscais, que mais tarde viria
a ser institucionalizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, por meio do qual fixar-
se-ia o superávit primário, com vistas a determinar um limite mínimo de
endividamento a fim de se obter a satisfatória relação dívida/PIB (SOUTO, 2003,
p.439).
Importante mencionar que, conforme a metodologia de cálculo do superávit
da Secretaria do Tesouro Nacional:
Resultado primário é a diferença entre receitas e despesas realizadas no
período em referência, excluindo das receitas totais os ganhos de aplicação
financeira e, dos gastos totais, os juros nominais devidos. Mede como as
ações correntes do setor público afetam o endividamento líquido e tem
como principal objetivo avaliar o quanto a política fiscal de um dado
exercício financeiro permanece sustentável, a partir da comparação entre
patamar atual da dívida consolidada e a capacidade de pagamento da
mesma pelo setor público no longo prazo.

35. 35
Segundo Marcos Souto o resultado primário não inclui a parcela de dívida –
principal e juros – que decorre da Carta de Intenções com o FMI, cujos princípios de
“boa governança” integram a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Pela primeira vez, na história do País, definiram-se de forma clara as metas
e os objetivos fiscais, estabelecendo-se princípios norteadores para uma gestão
responsável, fixando-se limites para o endividamento público e instituindo-se
mecanismos previamente determinados no sentido de garantir a responsabilidade na
gestão pública (GUARDIA, 2004, p.116). A Lei de Responsabilidade Fiscal
consagrou-se como condição “sine qua non” para a consolidação de um novo
regime fiscal no País, compatível com a estabilidade de preços e o desenvolvimento
sustentável, o que favoreceu a implantação de uma gestão mais austera, pautada
em princípios mais sólidos.
Nas palavras de Eduardo Refinetti Guardia (GUARDIA, 2004, p.117):
A mudança na orientação da política fiscal no País formalizou-se mediante a
expedição da Medida Provisória n.º 1.716, de 8 de setembro de 1998, a qual
definiu uma meta de superávit primário com prazo a partir de 18 de
novembro daquele ano (para que fosse formulada a PEF), com vistas a
reconduzir o montante da dívida pública ao equilíbrio, tomando por base a
geração de superávits primários crescentes ao longo do interstício entre
1999 e 2001.
Com a introdução da responsabilização do agente público que faltar com os
princípios de responsabilidade ora determinados, a gestão pública sofreu,
positivamente dizendo, um “choque de moralidade”, buscando a conscientização de
sociedades, governos e políticos no que diz respeito à importância do bom trato da
coisa pública.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem como princípios basilares o
planejamento, o equilíbrio das contas e a transparência fiscal. No que diz respeito ao
planejamento, a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu Capítulo II, artigos 3.º a 10,
estabeleceu um arcabouço geral no sentido de orientar o cumprimento das metas, a
elaboração da Lei Orçamentária Anual e a execução orçamentária. Por intermédio
do planejamento assegura-se a disponibilidade da estrutura e dos recursos
necessários à execução, em tempo determinado, das ações do Estado, prevenindo
riscos e corrigindo desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas.

36. 36
Ainda com relação ao planejamento, o conjunto das ações pressupõem o
estabelecimento de metas de resultados entre as receitas e as despesas, os quais
devem ser expressos nas normas que traçam diretrizes para as leis orçamentárias.
A LRF fecha um sistema que tem no plano de desenvolvimento econômico o
centro decisório da intervenção do Estado na economia, passando a prever, por
norma infraconstitucional, o dever de planejamento, bem como as sanções jurídicas
– e não só políticas – em caso de seu descumprimento.
Segundo os ensinamentos de Marcos Souto: “Por força do princípio do
planejamento, a norma consagra a tese de que o orçamento deve refletir programas
de governo que passam, assim, a vincular as ações e gastos públicos”. A idéia não é
nova, pois antes mesmo do princípio do planejamento ter sede constitucional, já se
falava no princípio da programação. A novidade está na responsabilização do
agente que faltar com o dever de planejamento, que jamais foi atendido desde o
advento da Constituição.
Pelo princípio do equilíbrio se consagra o dever de só gastar o que é
arrecadado, impondo-se normas para a penalização da inobservância desse limite,
bem como normas para não atingimento dos limites (limites prudenciais) e normas
de retorno aos limites por ela impostos.
Como o corte de despesas não deve ser meramente formal e irresponsável,
impõe-se que o planejamento se desenvolva em compatibilidade com os princípios
democrático e da legitimidade, de modo a não se deixar de atender ao interesse
público e ao princípio da continuidade do serviço público.
Pelo princípio da transparência (ou da visibilidade) se busca envolver a
sociedade no controle da despesa pública, não invocando quanto ao dever de
prestar contas, mas introduzindo novas formalidades, tais como audiências públicas
e exposição de contas nos prédios públicos” (SOUTO, 2003, p.437).
Neste sentido, a responsabilidade fiscal é indispensável à retomada do
princípio democrático, liberando os orçamentos das pressões dos financiadores do
déficit e da politicagem sob a qual encontram-se os Poderes Públicos, no intuito de
torná-los novamente (os orçamentos) dispositivos concretizadores das expectativas
e supridores das carências dos cidadãos e usuários de serviços públicos.

37. 37
Os mecanismos de controle fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no
que tange o endividamento público, constituem disposições estritas para o controle
dos gastos e a maximização das receitas.
Num contexto de insuficiência por parte do governo relativamente aos
recursos necessários à satisfação das demandas sociais, o Estado volta-se para a
melhoria na gestão da coisa pública, com vistas a prevenir os desequilíbrios
estruturais. Propõe, assim, estabelecer a gestão responsável, a fim de se manter a
despesa dentro dos limites da capacidade de pagamento do Estado, sob pena de
comprometimento da ação estatal, que deve estar direcionada para o bem-estar da
coletividade e o atendimento ao interesse público (MARTINS, 2001, p.19).

38. 38
5 DÉFICIT E A GESTÃO EMPRESARIAL PÚBLICA
A Dívida Líquida do Setor Público, incluindo suas conseqüências, é definida
no Brasil por documento oficial expedido pelo Banco Central do Brasil – BACEN
(BNDES. Informe-se, 2002, p.4), que tem como uma de suas muitas competências a
apuração do déficit e da dívida pública. Tal documento compreende também as
conceituações de setor público, de dívida líquida e de necessidades de
financiamento do setor público.
Conceitua-se Setor Público como sendo o setor público não-financeiro (ou
seja, a administração direta, a indireta, as empresas estatais das três esferas, a
Itaipu Binacional e a Previdência Social pública), incluindo o Banco Central.
Para o BACEN, a Dívida Líquida diz respeito ao saldo líquido do
endividamento do setor público não-financeiro e do Banco Central (o chamado Setor
Público) com o sistema financeiro (tanto o público, quanto o privado), o setor privado
não-financeiro e o resto do mundo .
Com relação a Dívida Líquida, Fábio Giambiagi esclarece (GIAMBIAGI,
2000, p.74):
A dívida líquida desconta da dívida bruta os ativos financeiros que estão em
poder do setor público, tais como os créditos contra o setor privado
doméstico ou as reservas internacionais favoráveis ao Banco Central.
Destaca-se também que a apuração da dívida pública define como ativos
somente os financeiros, não levando em consideração a existência dos
ativos reais. Destarte, as privatizações (mera transferência do estoque
financeiro de um agente privado para o setor público) não são consideradas
receitas para fins de apuração de déficit público.
Todas estas definições aplicam-se, a priori, a quaisquer empresas do Setor
Público, demandando sua orientação por toda a normatização constante no direito
positivo do País.
Nesse contexto, Pedro Dutra observa (DUTRA, 1991, p.44):
Levando-se em consideração o montante da dívida externa brasileira, o
controle financeiro dessas empresas torna-se crucial, sendo normal indagar-
se a respeito da dimensão da sua contribuição para a formação dessa
dívida, ou então qual seria sua parcela de culpa para que esta dívida
atingisse valor tão significativo.

39. 39
Embora os conceitos mencionados sejam bem definidos e a Lei de
Responsabilidade Fiscal (instrumento crucial no estabelecimento de elementos
voltados ao controle fiscal e consideradamente confiável por parte do investidor
privado) atribua tratamento diverso entre as empresas estatais independentes e as
dependentes, muitas vezes são utilizados conceitos que, por definição, abrangem
todas as empresas públicas, inclusive as estatais independentes.
O legislador se refere, em alguns dispositivos da LRF, às empresas
controladas, incluindo subsidiárias (artigos 32; 35; 37, inciso II; 40, parágrafo 6.º; 47);
em outros, às entidades da Administração Indireta (artigos 26, caput e parágrafo 1°;
35; 40, parágrafo 6°).
Vale lembrar que, conforme o entendimento do pretório excelso (STF. RE n.º
91.035-2-RJ, 1979):
Impossível confundir sociedade sob controle acionário do Poder Público
com Sociedade de Economia Mista, que configura uma situação particular
assegurada por lei.
A definição de empresas controladas não se confunde com o conceito de
entidades da Administração Indireta, embora as empresas estatais
integrantes da Administração Indireta sejam controladas pelo Estado. Desta
forma, alguns elementos de intersecção encontram-se em dois conjuntos
distintos de entidades, quais sejam: Empresas controladas, aquelas
sociedades cuja maioria do capital com direito a voto pertença a ente da
Federação (LRF, artigo 2.º, inciso II), independentemente do seu vinculo a
determinado fim público ou ao fato de se submeter a tal regime (assim como
empresas da Administração Indireta) – é possível então uma empresa ser
controlada pelo Estado e, assim, configurar-se como uma empresa estatal,
sem, no entanto, pertencer à Administração Pública, cuja criação depende
de lei autorizativa (CF, artigo 37, inciso XIX); por outro lado, a Administração
Indireta abrange, além das empresas públicas e sociedades de economia
mista (ambas empresas estatais controladas pelo Estado), as autarquias e
fundações públicas, conforme disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º
200/67.
O conceito de empresa estatal dependente, por sua vez, consta das
referências à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo
utilizado de forma integrada (TOLEDO, 2003, p.215-219).
Diante disso, conforme o ensinamento de Carlos Maximiliano
(MAXIMILIANO, 1998, p.250-251):
Não se presume em leis e contratos a existência de expressões supérfluas;
supõe-se tais documentos terem sido redigidos com atenção e cuidado, a
fim de se traduzir o verdadeiro objetivo dos seus autores. Todavia é
possível suceder o contrário; e, no conflito entre o teor da letra e o espírito,

40. 40
prevalece o último, levando-se em consideração o fato de a lei não conter
palavras inúteis. Vem à tona então o brocado “Verba cum effectu, sun
accipienda” (“não se presumem, na lei, palavras inúteis”), ou seja, “as
palavras devem ser compreendidas como tendo alguma eficácia”.
Surge então a principal indagação no sentido de se revelar o(s) motivo(s) de
o legislador ter abordado as empresas estatais dependentes, na referência aos
entes políticos, utilizando em diversos comandos conceitos mais amplos que
envolvam as estatais independentes.
A dúvida suscita-se no fato de tais regras terem ou não sido prescritas
também para as empresas estatais independentes. Caso sua interpretação seja
restritiva, ao se mencionar entidades integrantes da Administração Indireta ou
empresas controladas pelo Estado, apenas aplicar-se-iam tais dispositivos às
entidades classificadas como empresa estatal dependente. Essa questão não é
pacífica no direito vigente no País, como pode se verificar nos parágrafos a seguir, a
partir da opinião abalizada de alguns doutrinadores.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que a Lei de Responsabilidade Fiscal
deve fazer menção abrangente a todas as empresas estatais, quando referir-se a
empresa controlada ou a empresa sob controle direito ou indireto do Estado
(PIETRO, 2002, p.263-266).
Nesse mesmo sentido a LRF se refere, em algumas passagens, às
entidades da Administração Indireta sem fazer quaisquer exclusões conceituais,
consequentemente açambarcando as estatais independentes.
Por outro lado, Carlos Coelho Motta ressalta a tese de que os preceitos da
Lei de Responsabilidade Fiscal referentes a despesas pessoal seriam aplicáveis
apenas às estatais dependentes (MOTTA, 2001, p.253). Assim, na intenção de
demonstrar a exclusão das controladas independentes do âmbito da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o referido autor lança mão do teor do artigo 37 da CF
(inciso XII do parágrafo 9.º), que dispõe sobre o fato de o limite remuneratório nele
previsto ser aplicável apenas às empresas públicas e às sociedades de economia
mista (inclusas suas subsidiárias) que recebem recursos do governo para
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes observa não existirem, a princípio,
entidades independentes, haja vista o fato de que recursos públicos são injetados no
momento de sua constituição (ou depois deste), sujeitando elas ao controle previsto

41. 41
no artigo 70 da CF. Ademais, os atos de seus gestores podem determinar que uma
empresa venha a se tornar dependente do Tesouro, e vice-versa (FERNANDES,
2004, p. 3.936-3.938).
Ainda assim, afirmar que a Lei de Responsabilidade Fiscal não se aplica de
maneira alguma às empresas excluídas do conceito de dependentes constitui uma
falácia, pois os princípios da gestão fiscal consolidados no artigo 1.º desta Lei devem
ser observados por todas as entidades controladas.
Luiz Alberto dos Santos e Fábio Chaves Holanda argumentam, em sentido
oposto, que as empresas estatais auto-suficientes deverão ser tratadas como
empresas típicas, devendo ser submetidas não às regras, mas aos princípios fixados
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (SANTOS, 2009, p.122); sendo que as
empresas dependentes de recursos oriundos do governo deverão ser tratadas
segundo as mesmas regras aplicáveis à Administração Direta, autárquica e
fundacional.
Eros Roberto Grau possui opinião neste mesmo sentido. Para ele nem todas
as empresas controladas estão abrangidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
mas somente aquelas conceituadas como dependentes (GRAU, 2000, p.18):
A Lei de Responsabilidade Fiscal alcança todos os entes estatais, ou seja, a
União, os Estados, os Municípios, seus Poderes e suas entidades da
Administração indireta, excluindo as empresas que não dependem de
recursos públicos. Por exemplo, uma empresa pública que obtém, por si só,
recursos necessários ao seu próprio custeio (mesmo que, para tanto, venda
mercadorias e serviços à Prefeitura ou ao Estado) está livre dos ditames da
referida Lei.
Edson Ronaldo observa que, no que diz respeito às empresas estatais, é
necessário que sejam identificadas primeiramente as empresas estatais
dependentes que serão incluídas no cálculo dos limites para gastos com pessoal,
para endividamento etc., haja vista pertencerem ao conceito de ente da federação
(NASCIMENTO, 2009, p.23).
Flávio Toledo Júnior considera que empresas públicas e sociedades de
economia mista com índole estruturalmente deficitária, isto é, aquelas empresas que
dependam de recursos do governo para sua manutenção operacional e para a
consecução de sua atividade fim, são naturalmente submetidas à Lei de
Responsabilidade Fiscal (TOLEDO, 2003, p.217).

42. 42
Em leitura reversa aos dispositivos constantes das Resoluções do Senado
n.º 40 e 43, de 2001, a Lei de Responsabilidade Fiscal não se aplicaria às empresas
públicas e às sociedades de economia mista que:
- Não tenham recebido no ano anterior recursos do ente controlador, salvo
quando relacionados ao aumento de participação acionária;
- Não tenham previsão, no orçamento do exercício corrente, de recursos
oriundos do Erário.
Importante também levar-se em consideração, na hermenêutica da norma, o
contexto histórico envoltório ao momento da elaboração da Lei de Responsabilidade
Fiscal – verdadeira interpretação autêntica da norma (XAVIER, 2001, p.36).
Em nota técnica, a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do
Senado Federal, com o objetivo de “proporcionar uma visão geral, de caráter
descritivo, do Substitutivo (PLP 18-D), da Câmara dos Deputados, e do PLC n.º
04/2000, no Senado Federal, ao Projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal (PLRF),
aprovado na Câmara dos Deputados em 2 de fevereiro de 2000”, esclareceu: “O
âmbito de aplicação das normas propostas é o mesmo do Projeto original,
abrangendo, portanto, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em
cada um expressamente incluídos os três Poderes do Estado, o Ministério Público e
os órgãos e entidades tanto da Administração direta quanto da indireta.
Exceção é feita no caso de empresas públicas e sociedades de economia
mista, em cujo grupo somente são incluídas as empresas conceituadas como
estatais dependentes, conforme a definição que lhes concede o inciso III do art. 2.º
do Projeto”.
O mesmo entendimento foi acolhido pelo Parecer da Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania sobre o PL da Câmara dos Deputados n.º 04/2000,
cujo relator, o Senador Álvaro Dias, pondera:
A destinação de recursos do Erário aos entes privados é matéria
disciplinada nos artigos 27 a 29 do Projeto de Lei em questão, sendo
consideradas como tais as pessoas naturais e jurídicas de direito privado,
incluídas aí as entidades que compõem a Administração Pública indireta.

43. 43
Infere-se, portanto, que as estatais independentes encontram-se fora das
restrições determinadas na Lei de Responsabilidade Fiscal, embora sejam ainda
foco das operações vedadas a pessoas para as quais a Lei em questão se aplica.
A Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional n.º 589, de 27 de novembro de
2001, na intenção de assegurar a consolidação das contas exigidas na Lei de
Responsabilidade Fiscal, estabelece regras, conceitos, e procedimentos contábeis
para a consolidação das empresas estatais dependentes nas contas públicas, não
fazendo quaisquer menções às empresas estatais independentes.
Os recursos públicos repassados para tais entidades serão alocados
diretamente no orçamento da empresa beneficiária, devendo elas, a partir
de 2002, ser incluídas nos orçamentos fiscal e da seguridade social de cada
ente de Federação. Os saldos das contas do ativo e passivo deverão ser
consolidados para fins de subsidiar os relatórios relativos à dívida pública e
ao resultado nominal, que corresponde à diferença entre o saldo da dívida
fiscal líquida no período de referência e o saldo da dívida fiscal líquida no
período anterior ao de referência.

44. 44
6 OS INSTRUMENTOS DA GESTÃO FINANCEIRA NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
A Gestão Empresarial Pública é diretamente influenciada pela chamada
“Atividade Financeira do Estado”, conceito oriundo do Direito Financeiro,
correspondente às seguintes atividades estatais: obter (receitas públicas), criar
(operações de crédito), despender (despesas públicas) e gerir. Para a execução
dessas atividades, o Estado lança mão do orçamento público que contempla as
seguintes fases: planejamento (resulta no PPA e, em cada ano, na LDO), orçamento
(elaboração e aprovação, que resulta na LOA), execução orçamentária (arrecadação
das receitas previstas e execução das dotações fixadas), execução financeira
(gestão do fluxo de recursos financeiros para acompanhar a execução orçamentária)
e execução patrimonial (compra, alienação de bens públicos). Nesse contexto, os
Programas de Governo e a Contabilidade Pública desempenham importante papel
no direcionamento dos recursos e na tomada de decisões, contribuindo
sobremaneira para a eficácia da gestão dos recursos empenhados na Gestão
Empresarial Pública.
6.1 PROGRAMAS DE GOVERNO
A estrutura organizacional da administração pública brasileira está
alicerçada nos Poderes de Estado: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário,
independentes entre si e com funções reciprocamente indelegáveis (art.2.º da CF).
As funções são exercidas pelas entidades públicas que fazem parte dos referidos
poderes.
Essas entidades têm como característica principal a execução dos
programas de governo estabelecidos nos orçamentos públicos (orçamentos-
programa); elas materializam suas ações através dos órgãos públicos, os centros de
competência instituídos para desempenhar as funções estatais.
Sobre o assunto Bezerra Filho faz o seguinte comentário (BEZERRA FILHO,
2002, p.21):

45. 45
Como as atividades governamentais e administrativas são múltiplas e
variadas, os órgãos que irão realizá-las se apresentam diferenciados na
escala estatal – multiformes na sua estrutura e diversificados nas suas
atribuições e funcionamento, e procuram adaptar-se às especializadas
funções que lhes são atribuídas. Na realidade, eles se constituem em
células de execução de programas de governo previstos nos instrumentos
orçamentários do Estado.
De acordo com a lei 4.320/64 e a lei de responsabilidade fiscal os programas
de governo constituem-se no instrumento de ordenamento de atuação
governamental.
O programa é composto por um conjunto de projetos e atividades
articulados, cujos produtos ou resultados (bens ou serviços), convergem para a
consecução dos objetivos e metas, mensurados por indicadores e unidades de
medida, previamente estabelecidos, visando o bem estar social.
O programa é o modelo comum integrado entre o plano e o orçamento. Em
termos de estruturação o plano termina no programa no qual tem início o orçamento;
isto confere aos mencionados instrumentos uma integração desde a origem. “Os
programas constituem-se em unidade de gestão, campo de parcerias, internas e
externas, e módulo de ligação entre o planejamento e o orçamento.” (MIRANDA
FILHO, 2003, p.82).
Conforme o Manual Técnico de Orçamento 2008 o programa é (SEPLAG,
2008, p.3):
O instrumento de organização da atuação governamental que articula um
conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um
problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da
sociedade e oportunidade de investimento.
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa
proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a
visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar
a transparência na aplicação dos recursos públicos.
Cada programa contém objetivo, indicador que quantifica a situação que o
programa tenha por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para
atingir o objetivo. A partir do programa são identificadas as ações sob a forma de

46. 46
atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores e
metas e as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação.
De acordo com a publicação do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 do
Governo Federal o programa tem a seguinte finalidade (MPOG. Plano Plurianual
2004-2007, 2005, p.64):
Os programas do PPA buscam o enfrentamento dos desafios e problemas
identificados na sociedade e são alinhados com a estratégia de
desenvolvimento do Governo para o País. Neste sentido, os programas
introduzem na administração pública uma gestão mais complexa e de riscos
para as organizações e os gestores públicos. Passa-se de uma
administração orientada a processos e ao ciclo produtivo de bens e
serviços, para uma gestão orientada por resultados, para os impactos na
sociedade advindos da ação governamental, geralmente dependente de
uma maior integração entre organizações, mediante parcerias estratégicas
para o seu atendimento.
Quanto aos seus objetivos, os programas são classificados em quatro tipos:
- Programas finalísticos – aqueles que resultam em bens ou serviços
ofertados diretamente à sociedade;
- Programas de gestão de políticas públicas – os que abrangem as ações
de gestão do governo tais como planejamento, orçamento, controle
interno, etc.;
- Programas de serviços ao estado – os que resultam em bens ou serviços
ofertados diretamente ao estado, por instituições criadas por ele para
esse fim;
- Programas de apoio administrativo – são aqueles constituídos pelo
conjunto de despesas administrativas e outras que auxiliam na
consecução dos programas finalísticos ou não, e que não são passíveis
de apropriação aos demais programas.
As ações governamentais concretizam-se na realização dos projetos, nas
atividades e nas operações especiais, todos instrumentos legais que viabilizam a
execução dos programas. Essas categorias são detalhadas ao nível de natureza de
despesa e fonte de recursos.
Projetos: Instrumentos de programação para alcançar o objetivo de um
programa envolvendo procedimentos cujos produtos concorrem para a expansão e
aperfeiçoamento das ações governamentais. Os projetos são limitados no tempo.

47. 47
Atividades: São também instrumentos de programação para atingir os
objetivos do programa, mas que envolvem operações realizadas de modo contínuo,
configurando-s como ações de manutenção, funcionamento ou operação das ações
do governo.
Operação especial – instrumentos de programação relativos às despesas
que não contribuem para as ações de manutenção governamental e que resultam
em produtos que não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços
tais como pagamento a inativos, pagamento de sentenças judiciais, etc.
Natureza de despesa: É o detalhamento da despesa orçamentária que
identifica a forma como os recursos estão sendo aplicados. A classificação
econômica quanto à natureza de despesa é composta dos seguintes elementos:
categoria econômica, grupo de despesa a que pertence, modalidade de aplicação e
elemento ou objeto de gasto.
Fontes de recursos: Identificam as fontes de recursos que financiam a
despesa a qual está sendo realizada que está sendo realizada. A classificação por
fontes visa assegurar que os recursos orçamentários sejam empregados
estritamente conforme suas finalidades.
O PPA 2008-2011 (Lei n.º 11.653, de 7 de Abril de 2008) determina, com
relação aos programas e ações de governo:
Art. 2o O Plano Plurianual 2008-2011 organiza a atuação governamental em
Programas orientados para o alcance dos objetivos estratégicos definidos
para o período do Plano.
Art. 3o Os programas e ações deste Plano serão observados nas leis de
diretrizes orçamentárias, nas leis orçamentárias anuais e nas leis que as
modifiquem.
Art. 4o Para efeito desta Lei, entende -se por:
I - Programa: instrumento de organização da ação governamental que
articula um conjunto de ações visando à concretização do objetivo nele
estabelecido, sendo classificado como:
a) Programa Finalístico: pela sua implementação são ofertados bens e
serviços diretamente à sociedade e são gerados resultados passíveis de
aferição por indicadores;
b) Programa de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: aqueles
voltados para a oferta de serviços ao Estado, para a gestão de políticas e
para o apoio administrativo;
II - Ação: instrumento de programação que contribui para atender ao
objetivo de um programa, podendo ser orçamentária ou não-orçamentária,
sendo a orçamentária classificada, conforme a sua natureza, em:
a) Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das
quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento
da ação de governo;

48. 48
b) Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à
manutenção da ação de governo;
c) Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento dasações do governo federal, das quais não
resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de bens
ou serviços.
No contexto da gestão empresarial pública, tomando como exemplo o
Programa “Investimento das Empresas Estatais em Infra-Estrutura de Apoio”
(diretamente relacionado ao escopo deste trabalho). O PPA 2008-2011 prevê tal
Programa a partir de objetivo determinado (Dotar a área administrativa de condições
necessárias para prestar adequado suporte à área operacional), conforme sua
classificação (Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais), desdobrando-o em
Ações classificadas de acordo com suas respectivas naturezas (Projetos, Atividades
ou Operações Especiais), estabelecendo Cronograma Físico/Financeiro para cada
uma destas Ações e o somatório detalhado para Relatório Anual de Avaliação.
Figura 2 – Programa de Governo.

49. 49
Figura 3 – Ações de Programa de Governo.
Figura 4 – Atividade de Programa de Governo.
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO – Lei n.º 12.017, de 12 de Agosto de
2009), com base no PPA e para o ano corrente, tratando de diversos temas como
alterações tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências da União,
orienta a elaboração e execução do orçamento anual, determinando:
Art. 6o Os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social compreenderão a
programação dos Poderes da União, seus fundos, órgãos, autarquias,
inclusive especiais, e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
bem como das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais
entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro

50. 50
Nacional, devendo a correspondente execução orçamentária e financeira,
da receita e da despesa ser registrada em sistema próprio.
(...)
§ 1o Excluem-se do disposto neste artigo:
I - os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como
informações
complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2010;
II - os conselhos de fiscalização de profissão regulamentada, constituídos
sob a forma de autarquia;
III - as empresas públicas ou sociedades de economia mista que recebam
recursos da União apenas em virtude de:
a) participação acionária;
b) fornecimento de bens ou prestação de serviços;
c) pagamento de empréstimos e financiamentos concedidos; e
d) transferência para aplicação em programas de financiamento, nos termos
do disposto nos arts.159, inciso I, alínea “c”, e 239, § 1o, da Constituição;
§ 2o A empresa destinatária de recursos na forma prevista na alínea “a” do
inciso III do § 1o deste artigo deve divulgar, mensalmente, pela internet, as
informações relativas à execução das despesas do orçamento de
investimento, discriminando os valores autorizados e os executados, mensal
e anualmente.
Art. 7o Os Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento
discriminarão a despesa por unidade orçamentária, detalhada por categoria
de programação em seu menor nível, com suas respectivas dotações,
especificando a esfera orçamentária, o grupo de natureza de despesa, o
identificador de resultado primário, a modalidade de aplicação e o
identificador de uso e a fonte de recursos.
Com relação às metas fiscais e as prioridades no direcionamento dos
recursos, assim dispõe a LDO de 2010:
Art. 2o A elaboração e a aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2010
e a execução da respectiva Lei deverão ser compatíveis com a obtenção da
meta de superávit primário, para o setor público consolidado, equivalente a
3,30% (três inteiros e trinta centésimos por cento) do Produto Interno Bruto -
PIB, sendo 2,15% (dois inteiros e quinze centésimos por cento) para os
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,20% (vinte centésimos por
cento) para o Programa de Dispêndios Globais, conforme demonstrado no
Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta Lei.
§ 1o As empresas do Grupo PETROBRAS não serão consideradas na meta
de superávit primário, de que trata o caput deste artigo, relativa ao
Programa de Dispêndios Globais.
§ 2o Poderá haver, durante a execução orçamentária de 2010,
compensação entre as metas estabelecidas para os Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social e para o programa de Dispêndios Globais de que trata o
art. 11, inciso VI, desta Lei.
Art. 3o O superávit a que se refere o art. 2o desta Lei será reduzido em até
R$ 16.886.000.000,00 (dezesseis bilhões, oitocentos e oitenta e seis
milhões de reais), para o atendimento da programação relativa ao Projeto
Piloto de Investimentos Públicos - PPI, conforme detalhamento constante de
anexo específico do Projeto e da Lei Orçamentária de 2010.

51. 51
Importante mencionar também, os ditames da LDO relativos às Diretrizes
dos Orçamentos de investimentos, em especial aqueles direcionados às empresas
em que haja participação pública no capital:
Art. 54. O Orçamento de Investimento previsto no art. 165, § 5o, inciso II, da
Constituição, abrangerá as empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto,
ressalvado o disposto no § 5o deste artigo, e dele constarão todos os
investimentos realizados, independentemente da fonte de financiamento
utilizada.
§ 1o Para efeito de compatibilidade da programação orçamentária a que se
refere este artigo com a Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976, serão
consideradas investimento as despesas com:
I - aquisição de bens classificáveis no ativo imobilizado, excetuados os que
envolvam arrendamento mercantil para uso próprio da empresa ou
destinados a terceiros; e
II - benfeitorias realizadas em bens da União por empresas estatais.
§ 2o A despesa será discriminada nos termos do art. 7o desta Lei,
especificando a classificação funcional e as fontes previstas no § 3o deste
artigo.
§ 3o O detalhamento das fontes de financiamento do investimento de cada
entidade referida neste artigo será feito de forma a evidenciar os recursos:
I - gerados pela empresa;
II - decorrentes de participação acionária da União, diretamente ou por
intermédio de empresa controladora;
III - oriundos de empréstimos da empresa controladora;
IV - oriundos da empresa controladora, não compreendidos naqueles
referidos nos incisos II e III deste parágrafo;
V - decorrentes de participação acionária de outras entidades controladas,
direta ou indiretamente, pela União;
VI - oriundos de operações de crédito externas;
VII - oriundos de operações de crédito internas, exclusive as referidas no
inciso III deste parágrafo; e
VIII - de outras origens.
§ 4o A programação dos investimentos à conta de recursos oriundos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social, inclusive mediante participação
acionária, observará o valor e a destinação constantes do orçamento
original.
§ 5o As empresas cuja programação conste integralmente no Orçamento
Fiscal ou no da Seguridade Social, de acordo com o disposto no art. 6o
desta Lei, não integrarão o Orçamento de Investimento.
§ 6o Não se aplicam às empresas integrantes do orçamento de
investimento as normas gerais da Lei no 4.320, de 1964, no que concerne
ao regime contábil, execução do orçamento e demonstrações contábeis.
§ 7o Excetua-se do disposto no § 6o deste artigo a aplicação, no que
couber, dos arts. 109 e 110 da Lei no 4.320, de 1964, para as finalidades a
que se destinam.
§ 8o As empresas de que trata o caput deste artigo deverão manter
atualizada a sua execução de forma on-line.
A lei orçamentária anual (LOA) estima, para cada Programa elencado no
PPA, conforme os ditames da LDO, as receitas que o governo espera arrecadar
durante o ano e fixa os gastos a serem realizados com tais recursos.

52. 52
Figura 5 – Estimativa da LOA por Programa de Governo.

53. 53
Figura 6 – Estimativa da LOA por Unidade Orçamentária.
Por fim, são previstos no PPA os controles concomitante e posterior, para
fins de monitoramento e avaliação da utilização dos recursos, conforme as

54. 54
estimativas pré-estabelecidas relacionadas às previsões orçamentárias e às metas
de desempenho.
Conforme o PPA 2008-2011:
Art. 19 O Poder Executivo fica autorizado a:
I – alterar o órgão responsável por programas e ações;
II – alterar os indicadores dos programas e seus respectivos índices;
III – incluir, excluir ou alterar ações e respectivas metas, no caso de ações
não orçamentárias;
IV – adequar a meta física de ação orçamentária para compatibilizá-la com
alterações no seu valor, produto, ou unidade de medida, efetivadas pelas
leis orçamentárias anuais e seus créditos adicionais ou por leis que alterem
o Plano Plurianual.
Art. 20 O Poder Executivo instituirá o Sistema de Monitoramento e
Avaliação do Plano Plurianual 2008-2011, sob a coordenação do Órgão
Central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, competindo-lhe
definir diretrizes e orientações técnicas para seu funcionamento.
Art. 21 Os Órgãos do Poder Executivo responsáveis por programas, nos
termos do Anexo III desta Lei, deverão manter atualizadas, durante cada
exercício financeiro, na forma estabelecida pelo Órgão Central do Sistema
de Planejamento e Orçamento Federal, as informações referentes à
execução física das ações orçamentárias e à execução física e financeira
das ações não-orçamentárias constantes dos programas sob sua
responsabilidade.
O Relatório de Avaliação Anual do PPA reflete essa lógica, tanto para os
números estimados, quanto para os indicadores de desempenho.

55. 55
Figura 7 – Relatório de Avaliação Anual do PPA.

56. 56
Os Programas de Governos apresentam um plano operativo a curto prazo,
originado de um processo de planejamento a médio e longo prazos (BELCHIOR,
1976, p.21), configurando um esforço no sentido de outorgar maior racionalidade às
decisões e de garantir eficácia e controle do emprego dos recursos governamentais.
Fundamentalmente, afirma Souza (SOUZA, 1984, p.5), essa técnica
centraliza a atenção mais nos atos praticados por determinado governo, em termos
de metas finais, do que nos instrumentos utilizados para levá-los a cabo. A ênfase
está, portanto, nos resultados globais a obter, onde a racionalidade na distribuição
dos recursos é assegurada quando do preparo da programação.
Neste contexto, críticas são feitas com relação à falta de realismo nas
propostas orçamentárias, em especial no Governo Federal. De acordo com Ramos
(RAMOS, 1978, p.81).
“(...) uma das maiores dificuldades à implantação efetiva da filosofia do
planejamento reside no irrealismo das propostas orçamentárias..., as quais
vêm capeadas por uma falsa compatibilização, obtida pela superestimativa
da inflação no cálculo da receita e por uma subestimação na especificação
da despesa.”
Por outro lado, uma vez vinculados os recursos dentro de um exercício, não
se cogita, nos períodos seguintes, de saber se estão sendo eficazmente atingidos os
objetivos em função dos quais esses recursos foram alocados, de acordo com
Ramos (RAMOS, 1978, p.81).
As maiores deficiências ainda se assentam na falta de avaliação do
orçamento. Esta avaliação, diga-se de passagem é necessária, tendo em vista que
irá servir de insumo ao próprio processo de planejamento de governo, de modo a
que se possa corrigir os desvios dos planos traçados ou para que se possa ajustá-
los mais racionalmente à consecução dos objetivos pretendidos, segundo Ramos
(RAMOS, 1978, p.81). Os critérios usados para essa avaliação devem ser os de
eficiência, eficácia e efetividade. Isto é, os objetivos tem de ser atendidos com o
menor custo em relação ao aproveitamento ótimo dos recursos.
Conforme Marinho um programa deve ser investido dos seguintes atributos
(MARINHO, 2005, p.15):
- Ter um objetivo claramente definido; para ser um programa, toda ação tem
de ter um objetivo bem-definido, que mantenha a ligação estratégica entre o
plano e os macroobjetivos do Governo;

57. 57
- Referir-se expressamente a um problema ou demanda da sociedade;
- Ser passível de mensuração por um ou mais indicadores;
- Ser compatível com os recursos disponíveis;
- Ser sustentado por um conjunto de ações ou instrumentos normativos que
assegure a concretização do objetivo comum;
- Dirigir-se a um público-alvo definido;
- Ter uma relação consistente de causa e efeito entre o problema a resolver,
o objetivo, o indicador, o conjunto de atividades e metas, e as demais ações
previstas;
- Ter uma escala adequada para o gerenciamento eficaz.
6.2 A CONTABILIDADE GOVERNAMENTAL
Após o período inflacionário, ficou patente a dificuldade de equilibrarem-se
as finanças públicas nos níveis de gastos até então aprovados em leis
orçamentárias. Como não havia mais inflação a erodir o valor real das despesas,
transpareceu, então, a necessidade de elaborarem-se orçamentos mais realistas.
Neste contexto, a Contabilidade Governamental, configurando-se em seu
campo de aplicação importante instrumento de gestão utilizado para o controle dos
sistemas de orçamento e contabilidade, constitui a base do modelo decisório
utilizado pelo administrador público.
6.2.1 Campo de Aplicação
O campo de aplicação da Contabilidade Pública abrange os órgãos e
entidades integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social de cada uma das
esferas orçamentárias (governos federal, estadual e municipal).
A Constituição Federal, em seu art. 165, § 5.º, estabelece:
A Lei Orçamentária Anual – LOA, compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O orçamento fiscal compreende as receitas e despesas, exceto aquelas
relacionadas com o orçamento da seguridade social (previdência, saúde e

58. 58
assistência social) e o orçamento de investimentos (empresas estatais não
dependentes).
As duas esferas orçamentárias, fiscal e da seguridade social, apesar de
serem esferas diferentes, são sempre referidas como integrantes de um mesmo
conjunto de programas e ações orçamentárias, sendo, até mesmo, chamadas
usualmente de “Orçamento Fiscal e da Seguridade Social” (como se fossem uma
única esfera).
O orçamento de investimentos das empresas estatais contém apenas
despesas de “investimentos” (aquisição de bens do ativo imobilizado) das empresas
estatais que o integram. As outras despesas, tais como pessoal e encargos e
demais despesas de custeio dessas empresas não fazem parte dessa esfera
orçamentária.
Então, é possível dividir a LOA em duas partes (NASCIMENTO, 2005, p.3):
- Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – OFSS;
- Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais.
Infere-se, a partir do que foi exposto, que todas as empresas e entidades
públicas não contempladas no orçamento de investimentos estão no campo de
aplicação da Contabilidade Pública.
Integram OFSS (NASCIMENTO, 2005, p.3):
- Administração Direta (Poder Executivo) e órgãos dos Poderes Legislativo
e Judiciário;
- Agências Reguladoras e Agências Executivas;
- Autarquias, Fundos e Fundações Públicas (estes dois últimos, quando
instituídos e mantidos pelo Poder Público);
- Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista DEPENDENTES.
Além da Administração Direta dos três Poderes, incluindo as agências
reguladoras e executivas, fazem parte do OFSS parte da Administração Indireta
(Autarquias, Fundações Públicas e empresas públicas e sociedades de economia
mista dependentes).
Uma vez identificada como empresa estatal dependente, a mesma deverá
fazer parte do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social do ente a partir do exercício
de 2003, segundo disposições da citada Portaria da STN, submetendo-se, assim,
aos ditames da Contabilidade Pública (Lei 4.320/64 e demais dispositivos legais).

59. 59
Integram o “orçamento de investimentos” tão somente as chamadas
empresas estatais NÃO-DEPENDENTES ou INDEPENDENTES. Exemplos de
empresas estatais independentes: BB, CEF, ECT etc.
Outra análise pertinente diz respeito quanto ao tipo de estatal, segundo a
natureza econômica, a administrativa e, também, segundo a natureza jurídica.
Quanto à natureza econômica, as empresas estatais podem ser financeiras
ou não-financeiras. As empresas estatais financeiras são aquelas com
características de instituições financeiras, (BB, CEF, BNDES etc) enquanto que as
estatais não-financeiras são aquelas pertencentes ao setor produtivo (EMBRAPA,
CONAB etc). As primeiras somente farão parte do orçamento de investimentos, pois,
são estatais independentes e, portanto, estão fora do campo de aplicação da
Contabilidade Pública, as do setor produtivo podem ser estatais dependentes ou
não.
Quanto à natureza administrativa, as empresas podem ser: exploradoras de
atividade econômica ou prestadoras de serviços públicos. As primeiras, sujeitam-se
às normas de Direito privado e, por serem normalmente independentes, estão fora
do campo de aplicação da Contabilidade Pública. Já as prestadoras de serviços
públicos podem ser dependentes ou não, o que irá ser definido nos parâmetros da
LRF, do Senado Federal e da STN.
Quanto à natureza jurídica, as empresas estatais podem ser: empresas
públicas, quando a totalidade do capital da empresa pertence ao ente controlador e
sociedades de economia mista, quando a maioria do capital votante pertence ao
ente controlador. As empresas públicas podem ser dependentes ou não, de acordo
com os parâmetros da LRF, SF e STN. Quanto às sociedades de economia mista,
por serem, obrigatoriamente, revestidas da forma de Sociedade Anônima (S.A.),
podemos ter a seguinte situação (NASCIMENTO, 2005, p.5):
- Sociedades de CAPITAL ABERTO – são aquelas que possuem ações
negociadas no mercado mobiliário;
- Sociedades de CAPITAL FECHADO - ações não negociadas no
mercado mobiliário.
As sociedades de economia mista de capital fechado PODEM,
perfeitamente, enquadrar-se no conceito de empresa estatal dependente da LRF, do
Senado Federal e da Portaria STN n.º 589/2001 e, consequentemente, integrar o

60. 60
OFSS e estar no campo da Contabilidade Pública. Quanto às sociedades de capital
aberto, NÃO HÁ ESSA POSSIBILIDADE, pois, quando a sociedade de economia
mista for deficitária, ela não deverá receber recursos do ente controlador e sim
captar recursos no mercado de ações.
Destarte, infere-se que uma empresa estatal dependente, ao mesmo tempo,
estaria obrigada a observar os preceitos da Contabilidade Governamental (Lei n.
4.320/1964) e da Contabilidade Empresarial (Lei n. 6.404/1976), mantendo registros
contábeis que atendam às duas leis.
O quadro a seguir demonstra o campo de aplicação da Contabilidade
Pública no que se refere aos órgãos e entidades abrangidos (NASCIMENTO, 2005,
p.6):
Figura 8 – Os campos de aplicação da Contabilidade Pública.
6.2.2 Fatos Contábeis Abrangidos
Sob o aspecto dos fatos contábeis abrangidos o art. 85 da Lei 4.320/1964
dispõe:
Os serviços de Contabilidade serão organizados de forma a
permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o
conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos
custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços

61. 61
gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos
e financeiros.
Depreende-se do artigo citado que o objetivo da Contabilidade Pública é o
de atender à Administração com informações que permitam ao gestor a tomada de
decisões, contribuindo, desta forma, para a consecução da finalidade da
Administração Pública que é o bem estar social (NASCIMENTO, 2005, p.1).
A Contabilidade Governamental “inicia” o seu papel na execução
orçamentária e, portanto, não contempla as fases anteriores do ciclo orçamentário
que são: o planejamento, a elaboração e a aprovação do Orçamento. Após a
elaboração e aprovação do orçamento e a fixação da programação financeira para o
exercício, através do Decreto de Programação Financeira, a Contabilidade Pública,
em posse dos dados dos recursos orçamentários e financeiros disponibilizados a
cada Unidade Gestora dos órgãos da Administração Pública, começa a acompanhar
a execução propriamente dita destes recursos (NASCIMENTO, 2005, p.1).
É necessário esclarecer que a Contabilidade Governamental brasileira, ao
contrário de vários outros países, contempla a execução orçamentária no método
das “partidas dobradas”.
A Contabilidade empresarial não contabiliza o orçamento, ela apenas
registra as permutações e alterações do patrimônio, sem incluir no seu escopo, a
previsão de suas receitas e despesas, a qual é feita, previamente, de forma extra-
contábil. A Contabilidade empresarial contempla os aspectos financeiros,
patrimoniais e industriais, mas não contempla o aspecto orçamentário.
Mais especificamente, por força dos arts. 85 e 89 da Lei 4.320/164, a
Contabilidade Pública evidencia os fatos ligados à administração orçamentária,
financeira, patrimonial e industrial além de fazer o levantamento dos balanços gerais
e prover a análise e interpretação dos resultados econômicos e financeiros.
Os art. 90 e 91 da lei 4.320/1964 dispõem, respectivamente:
A Contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o
montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa
empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos
créditos, e as dotações disponíveis.
O registro contábil da receita e da despesa far-se-á de acordo
com as especificações constantes da Lei de Orçamento e dos
créditos adicionais.

62. 62
É devido a esta especificidade da Contabilidade Governamental que as suas
receitas e despesas seguem, primordialmente, o conceito orçamentário e não o
conceito estritamente contábil. Na Contabilidade Geral, só há receita ou despesa
quando há a alteração do patrimônio líquido; já na Contabilidade Pública, qualquer
ingresso ou dispêndio é considerado receita ou despesa, respectivamente,
independentemente da afetação ou não do Patrimônio Líquido (NASCIMENTO,
2005, p.2).
Esta é a evidência da predominância do conceito orçamentário na
Contabilidade Governamental brasileira. A tendência mundial no momento é a
aproximação da Contabilidade Pública aos conceitos já enraizados na Contabilidade
empresarial através de Organismos Internacionais como a Federação Internacional
dos Contadores – IFAC em suas “Normas Internacionais de Contabilidade do Setor
Público – NICSP” (NASCIMENTO, 2005, p.2).
Nesse contexto, é necessário o mencionar que o art. 87 da Lei 4.320/1964
dispõe: “Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundos de ajustes ou
contratos em que a administração pública for parte.”.
Neste ponto, a lei obriga que haja escrituração contábil dos fatos contábeis
originados de atos administrativos (e não fatos administrativos), ou seja, das
potencialidades de afetação do patrimônio líquido. Esta escrituração, a princípio, não
altera a situação patrimonial líquida e são feitas em contas contábeis de
compensação, também chamadas contas de controle. No Plano de Contas, são
facilmente identificadas as contas que dizem respeito a este controle das
potencialidades (NASCIMENTO, 2005, p.3).
A Lei 4.320/1964 também especifica nos arts. 94 a 100 diversas regras a
serem observados pela Contabilidade Governamental no que se refere à
abrangência de seus registros dos atos e fatos contábeis.
Estes 3 artigos seguintes tratam da fase da execução patrimonial:
Art. 94. Haverá registros analíticos de todos os bens de caráter
permanente, com indicação dos elementos necessários para a
perfeita caracterização de cada um deles e dos agentes
responsáveis pela sua guarda e administração.
Art. 95 A contabilidade manterá registros sintéticos dos bens
móveis e imóveis.

63. 63
Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá
por base o inventário analítico de cada unidade administrativa
e os elementos da escrituração sintética na contabilidade.
Regras específicas para as receitas patrimoniais e dívida fundada ou
consolidada:
Art. 97. Para fins orçamentários e determinação dos
devedores, ter-se-á o registro contábil das receitas
patrimoniais, fiscalizando-se sua efetivação. Parágrafo único. A
dívida fundada será escriturada com individuação e
especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a
posição dos empréstimos, bem como os respectivos serviços
de amortização e juros.
Contabilidade de custos dos entes públicos:
Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não
organizados como empresa pública ou autárquica, manterão
contabilidade especial para determinação dos custos,
ingressos e resultados, sem prejuízo da escrituração
patrimonial e financeira comum.
Contabilização de variações patrimoniais dependentes ou não da execução
orçamentária:
Art. 100 As alterações da situação líquida patrimonial, que
abrangem os resultados da execução orçamentária, bem como
as variações independentes dessa execução e as
superveniências e insubsistências ativas e passivas,
constituirão elementos da conta patrimonial.
Sendo a base do modelo decisório utilizado pelo administrador público os
sistemas de orçamento e contabilidade, essa tarefa tornou-se bastante dificultosa:
eles não oferecem informações precisas sobre os custos de cada atividade e/ou
projetos vinculados aos programas de governo estabelecidos nos orçamentos
públicos.
Críticas são feitas à Contabilidade Pública atribuindo-lhe restrições frente às
necessidades de informações de caráter gerencial. Alguns aspectos são apontados
por Silva como verdadeiras imperfeições no uso dessa ciência (SILVA, 1999, p.56):
- Deficiência na apuração dos resultados - a apuração do resultado
considerando o regime de caixa para as receitas e o de competência para
as despesas, deixa de fora as receitas já conhecidas e ainda não recebidas
e não contabiliza as despesas incorridas e ainda não empenhadas;

64. 64
- Deficiência na avaliação dos elementos patrimoniais - seus demonstrativos
não registram as variações da moeda, a depreciação de bens do ativo
permanente, as despesas liquidadas no final de cada mês, as receitas
lançadas de ofício e muitos outros fatos ocorridos no patrimônio;
- Deficiência na classificação da despesa - a lei 4.320/64, trata a despesa
pela ótica financeira, não dando flexibilidade à classificação econômica,
além disso, impossibilita o reconhecimento de receita e despesa pelo
ângulo da economicidade, eficiência e eficácia.
Bezerra Filho aponta alguns pontos críticos, entre os quais destacam-se
(BEZERRA FILHO, 2002, p.67):
Os sistemas de contabilidade orçamentária e financeira, não permitem, na
maioria dos casos, a identificação precisa dos custos dos programas porque
são definidos com base em valores praticados nos orçamentos passados,
ou partindo de estimativas pouco criteriosas que não retratam de modo fiel a
realidade físico-operacional da organização;
Não há evidências de que entidades públicas estabeleçam indicadores
capazes de avaliar o desempenho do planejamento e da execução
orçamentária, aferindo elementos como eficiência, eficácia e efetividade nas
ações dos gestores públicos.
Tais deficiências, muitas vezes, levam a uma análise distorcida do resultado,
e, por conta disso, observa-se o surgimento de muitos controles paralelos que levam
a decisões posteriormente não confirmadas pelos órgãos de contabilidade.
Na realidade, a administração pública brasileira necessita de mecanismos
que facilitem a avaliação do desempenho e o resultados das ações de seus
gestores. Percebe-se que o sistema tradicional de informações contábeis, ora
aplicado, não atende a esses requisitos. Até mesmo quanto à exigência básica que
é o respeito à lei orçamentária, ele tem suas restrições.
Cruz e Platt, ao tratarem do assunto transcrevem um postura da União
reportada pelo Jornal Folha de São Paulo e que ilustra essa constatação
(CRUZ;PLATT, 2001, p.6):
O Palácio do Planalto põe um freio na liberação de recursos orçamentários
nos seis primeiros meses deste ano, em que se viu obrigado a administrar
as crises de energia e a da Argentina. Balanço da realização efetiva dos
gastos da União mostra que do total dos investimentos previstos este ano
(R$17,1 bilhões), apenas 1,83% (R$312,6 milhões) foram liquidados até 16
de junho. E sobre a parcela destinada aos investimentos que recaem o
corte ou a suspensão temporária dos gastos. No mesmo período, o país
pagou R$ 46,4 bilhões em juros da dívida pública. As outras despesas
obrigatórias do governo como folha de salários, benefícios previdenciários e
transferências de recursos constitucionais a estados e municípios foram
realizadas dentro do previsto. O levantamento foi feito pelo Instituto de

65. 65
Estudos Sócio-Econômicos (INESC), uma organização não governamental
que acompanha as despesas do executivo, com base nas despesas
efetivamente pagas. Um dado alarmante, segundo o INESC: dos 364
projetos do “Avança Brasil”, 125 fecharam o semestre com execução inferior
a 5% e só 75 tiveram mais de 30% da programação cumprida. “Trata-se de
um desempenho tímido a esta época do ano, quando o normal seria cerca
da metade dos recursos está aplicada”, afirma o assessor de política fiscal e
orçamentária do instituto, Austragésilo de Melo.
Importante frisar também que, para se adequar às novas exigências, as
organizações públicas precisam implementar tecnologias de informação que
viabilizem a gestão das receitas, despesas e do patrimônio público.
Esta condição visa produzir informações econômicas adequadas que
subsidiem corretamente os gestores públicos, de forma a permitir melhor decisão
para a otimização do resultado de suas ações. É imprescindível também que estas
ações possam ser monitoradas e avaliadas pelos setores competentes.
Para Silva um sistema que atenda esses requisitos deve fundamentalmente
(SILVA, 1999, p.58):
- Informar a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos
órgãos da administração direta e indireta;
- Dar maior ênfase ao controle da receita e dos gastos públicos;
- Permitir o acompanhamento da execução orçamentária com base em
indicadores econômicos, financeiros e sociais estabelecidos quando houver
a elaboração e aprovação do orçamento;
- Dotar a administração pública de mecanismos modernos para a gestão do
patrimônio;
- Otimizar o emprego dos recursos financeiros;
- Eliminar as defasagens na escrituração contábil e as inconsistências de
dados.
Além destes requisitos, necessários para que um sistema contábil se adeqüe
à realidade das administrações públicas, o autor elenca os seguintes atributos
(SILVA, 1999, p.58):
- Possibilitar a mensuração do impacto causado pelas decisões antes e
depois de as mesmas serem tomadas (controle prévio e subseqüente);
- Permitir a aferição do tempo considerado padrão para desenvolvimento
das tarefas com o tempo real a fim de identificar os gargalos nos estágios da
receita e da despesa;
- Enfocar a produção de informações para os distintos níveis executivos em
todas as áreas do governo;
- Funcionar como unidade independente do órgão onde estiver integrado;
- Ser um sistema adaptado às necessidades gerenciais da organização.

66. 66
7 CONCLUSÃO
A existência de regras fiscais claras aplicadas à gestão empresarial pública,
juntamente à disponibilidade de instrumentos eficazes de gestão financeira implicam
diretamente na qualidade da apuração e do controle do déficit público, com cujos
resultados se dimensionam os gastos governamentais para fins de se avaliar o
impacto do setor público sobre a demanda agregada, contribuindo para o
cumprimento de metas a ela relacionadas e consequentemente para o
desenvolvimento econômico do País e o atendimento ao interesse público.
Conforme demonstrado neste trabalho, o direito comparado lança mão de
conceitos diferenciados para indicar as empresas públicas (em seu sentido amplo)
comercialmente orientadas ou não deficitárias (a exemplo das empresas estatais
produtivas, na União Européia). Este direcionamento mostra uma sistemática em
que as empresas estatais independentes não se incluem no cômputo da dívida
pública ou não se submetem a determinados limites.
De acordo com o entendimento do Fundo Monetário Internacional nesse
sentido, os conceitos utilizados na definição de metas fiscais não devem levar em
consideração toda e qualquer empresa pública (em seu sentido amplo), sob o risco
de perda qualitativa da transparência fiscal. Tais entidades somente devem ser
consideradas para os limites de déficit e dívida se causar, de alguma forma, impacto
relevante nas contas governamentais.
O Brasil utiliza, por sua vez, a partir da conceituação difundida pelo Banco
Central do Brasil, uma lógica generalista, dispensando a segregação ora verificada
no direito alienígena (relativamente às empresas estatais), no que diz respeito à
sistemática de cálculo aplicada na apuração de déficit fiscal e de dívida pública.
Por outro lado, os conceitos utilizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal
englobam, para os fins destinados à definição de dívida pública, apenas as estatais
dependentes (ente político para os efeitos da Lei), embora tal denominação (estatais
dependentes) careça de esclarecimento legal que torne evidente o seu
enquadramento. Esclarecimento legal este relacionado à necessidade premente de
recursos públicos destinados a sua manutenção em caráter não-eventual.
A despeito dos entendimentos relativos ao âmbito de aplicação da Lei de
Responsabilidade Fiscal, cujos princípios nela insculpidos (planejamento,

67. 67
transparência, etc.) açambarca todas as empresas públicas (em seu sentido amplo),
exceção se faz à aplicabilidade dos mecanismos de controle das contas públicas
sobre as empresas estatais independentes. Tais entidades demandam um
tratamento diferenciado, condizente com a maior autonomia que merecem e
necessitam ter no desenvolvimento de suas atividades.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, embora tenha como foco questões
relacionadas ao equilíbrio das contas, leva também em consideração a eficiência na
gestão dos recursos públicos, ao introduzir mecanismos de controle que visam à
redução das aplicações em gastos com pessoal, ao aumento da receita, à limitação
do endividamento, entre outros; conferindo as bases para um círculo virtuoso, com
repercussões favoráveis à economia nacional e à satisfação do interesse público,
contribuindo inquestionavelmente para o cumprimento de metas ligadas a
indicadores fiscais desejáveis.
Com relação aos instrumentos de gestão financeira e o seu papel no
controle dos gastos públicos e conseqüentemente nas metas relacionadas ao déficit
público, os Programas de Governo e a Contabilidade Pública constituem importantes
elementos de ordenamento da atuação governamental. Tais instrumentos,
encadeando-se nas diversas fases da “Atividade Financeira do Estado”, desde o
planejamento até a execução orçamentária, exercem importante influência sobre a
Gestão Empresarial Pública, no que tange principalmente o controle dos recursos
públicos.
Os Programas de Governo consistem em plano operativo de curto prazo,
originado de um processo de planejamento a médio e longo prazos, configurando
um esforço no sentido de outorgar maior racionalidade às decisões e de garantir
eficácia e controle do emprego dos recursos governamentais. A ênfase está nos
resultados globais a serem obtidos, onde a racionalidade na distribuição dos
recursos é vislumbrada quando do preparo da programação. Constitui um modelo
comum integrado entre o plano e o orçamento, conferindo aos mencionados
instrumentos uma integração desde a origem, visando ampliar a visibilidade dos
resultados e benefícios gerados e a transparência ao determinar as fontes de
recursos e estabelecer natureza de despesas; bem como ao definir os objetivos a
que presta cada um dos programas.

68. 68
Nesse contexto, críticas são feitas com relação à falta de realismo nas
propostas orçamentárias (falsa compatibilização, obtida pela superestimativa da
inflação no cálculo da receita e por uma subestimação na especificação da
despesa). Além disso, não se cogita, nos períodos seguintes, de saber se os
objetivos, em função dos quais houve alocação dos recursos vinculados, estão
sendo eficazmente atingidos. As maiores deficiências, além da ausência de
indicadores precisos a todos os programas, ainda se assentam na falta de avaliação
do orçamento; avaliação esta necessária para prover de insumo o próprio processo
de planejamento do governo, com vistas a se corrigirem os desvios dos planos
traçados ou a ajustá-los mais racionalmente à consecução dos objetivos
pretendidos. Os critérios usados para essa avaliação devem ser os de eficiência,
eficácia e efetividade, isto é, os objetivos devem ser atendidos com o menor custo
em relação ao aproveitamento ótimo dos recursos.
A Contabilidade Governamental ou Pública, por sua vez, inicia o seu papel na
execução orçamentária. Após a elaboração e aprovação do orçamento e a fixação
da programação financeira para o exercício, através do Decreto de Programação
Financeira, a Contabilidade Pública, em posse dos dados dos recursos
orçamentários e financeiros disponibilizados, começa a acompanhar a execução
propriamente dita destes recursos. Neste contexto, a Contabilidade Governamental,
embora não aplicada à totalidade das Empresas Públicas, em seu sentido amplo,
configura-se em seu campo de aplicação importante instrumento de gestão utilizado
para o controle dos sistemas de orçamento e contabilidade, constituindo a base do
modelo decisório utilizado pelo administrador público.
Segundo os ditames da Lei 4.320/64, a Contabilidade Pública é organizada
de forma a permitir, dentre outras facilidades, o acompanhamento da execução
orçamentária. Devido a esta especificidade, suas receitas e despesas seguem,
primordialmente, o conceito orçamentário e não o conceito estritamente contábil,
conforme solidamente difundido na Contabilidade Geral. Esta é a evidência da
predominância do conceito orçamentário na Contabilidade Governamental brasileira,
embora a tendência mundial é a aproximação da Contabilidade Pública aos
conceitos já enraizados na Contabilidade empresarial através de Organismos
Internacionais, como a Federação Internacional dos Contadores – IFAC.

69. 69
Críticas são feitas à Contabilidade Pública atribuindo-lhe restrições frente às
necessidades de informações de caráter gerencial, tais como: deficiência na
apuração dos resultados; deficiência na avaliação dos elementos patrimoniais;
deficiência na classificação da despesa; sistemas de contabilidade orçamentária e
financeira que não permitem, na maioria dos casos, a identificação precisa dos
custos dos programas; a ausência de indicadores capazes de avaliar o desempenho
do planejamento e da execução orçamentária.
Sendo os sistemas de orçamento e contabilidade a base do modelo decisório
utilizado pelo administrador público, essa tarefa tornou-se bastante dificultosa: eles
não oferecem informações precisas sobre os custos de cada atividade ou dos
projetos vinculados aos programas de governo estabelecidos nos orçamentos
públicos.
O aperfeiçoamento e adequação da Contabilidade Pública no País aos
Programas de Governo são fundamentais para a implementação de um controle
eficiente das contas públicas e das metas relacionadas ao déficit fiscal, haja vista
que a falta de um sistema de contabilidade de custos impede a fixação de medidas
de desempenho, em prejuízo do processo de planejamento como um todo.

70. 70
8 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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