Monografia alexandre caputo

NOME DO ALUNO: ALEXANDRE CAPUTO CAÇAPIETRA
CURSO: ESPECIALIZAÇÃO DIREITO PÚBLICO TURNO: NOITE
TÍTULO: Direitos Sociais: Mínimo Existencial e Reserva do Possível
TIPO DE TRABALHO
(X) Monografia de Final de
Curso
Professor Orientador: ANDRE VIEIRA
( ) Paper de Disciplina/Módulo Disciplina/Módulo: DIREITO CONSTITUCIONAL
( ) Projeto de Pesquisa

2
Sumário
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................................................3
1. DIREITOS SOCIAIS.....................................................................................................................................4
1.1. CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA ...............................................................................................4
1.2. DIREITOS SOCIAIS: CONCEITO E APLICABILIDADE IMEDIATA............................................8
2. MÍNIMO EXISTÊNCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA.........................................................10
2.1. O QUE É MÍNIMO EXISTENCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA...............................10
2.2. ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS .....................................................................................14
2.2.1. Direito à saúde: ...........................................................................................................................19
2.2.2. Direito à educação......................................................................................................................23
2.2.3. Direito à Assistência Social .....................................................................................................29
2.3. ANÁLISE DOS PRINCIPAIS GASTOS COM PROGRAMAS SOCIAIS NO..................................33
3. RESERVA DO POSSÍVEL........................................................................................................................45
4. RESERVA DO FINANCEIRAMENTE POSSÍVEL X MÍNIMO EXISTENCIAL ..................................48
4.1 ANÁLISE JURISPRUDENCIAL ......................................................................................................48
4.2 CONSEQUENCIAS DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE...............................................................55
CONCLUSÃO......................................................................................................................................................66
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................................70
ANEXO A.............................................................................................................................................................75
ANEXO B .............................................................................................................................................................76
ANEXO C.............................................................................................................................................................78
ANEXO D.............................................................................................................................................................80
ANEXO E ..............................................................................................................................................................81

3
INTRODUÇÃO
É sabido que, em geral, os direitos sociais necessitam de uma prestação
positiva do Estado. Porém, para que essa prestação seja satisfatória, são
imprescindíveis grandes investimentos para garantir à população os direitos sociais
elencados no artigo 6º da Constitucional Federal1
. Aliado a isso, percebe-se que os
anseios da sociedade são infinitos em comparação com a limitação dos recursos
financeiros disponíveis pelo estado.
A deficiência na gestão pública e os investimentos desproporcionais em
relação ao aumento da população fazem com que a sociedade tenha que ingressar
judicialmente contra o Estado para garantir o mínimo de condições para uma vida
digna. Em decorrência disso, discute-se na doutrina e jurisprudência nacional se o
judiciário deve intervir quando o Estado não cumpre o seu dever constitucional.
Assim, com relação a essa discussão, a denominada Clausula da
Reserva do Possível tem sido invocada repetidamente pelo Estado como justificativa
perante a falta de recursos e a não previsão orçamentária para suprir as carências
sociais em diversas áreas, tais como saúde, moradia, alimentação, entre outras.
Com isso, primeiramente será analisado a evolução histórica dos direitos
sociais; Em seguida, no segundo capítulo será apresentado o conceito de mínimo
existencial e a sua relação com a dignidade da pessoa humana, além de ser
analisada de forma sucinta, a legislação orçamentária e políticas públicas referentes
ao direito à saúde, educação e assistência social. No terceiro capítulo será feito um
breve apanhado sobre o conceito de reserva do possível como introdução para o
último capítulo no qual serão feitas duas análises: Jurisprudência de algumas
decisões importantes referentes ao mínimo existencial frente à reserva do possível;
e por fim, as consequências da “Judicialização do Direito à Saúde” na manutenção
de políticas públicas.
PALAVRAS-CHAVE: Reserva do Possível, Mínimo Existencial, Dignidade
da Pessoa Humana, Direitos Sociais.
1
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição.

4
1. DIREITOS SOCIAIS
Sob o símbolo da igualdade, os direitos sociais surgiram em decorrência
da grande disparidade de condições de vida e de trabalho impostas aos operários ao
longo do século XVIII e XIX. Somaram-se a isso, o impacto causado pelo processo
de industrialização e os problemas sociais daí decorrentes, além do surgimento de
doutrinas socialistas e a percepção de que os direitos alcançados ainda eram
insuficientes para a realização da justiça social. Nesse contexto, surge a
necessidade de o estado assegurar de forma positiva, as garantias mínimas para
uma vida digna.2
1.1. CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA
A revolução industrial do século XVIII contribuiu para o problema da
questão social. Com o crescimento do proletariado, surgiram diferentes formas de
utilização da mão de obra, através de péssimas condições de trabalho, exploração
de mulheres e crianças, baixos salários, locais sem as mínimas condições de
higiene e segurança, etc. Acrescentou-se a isso, a inércia do Estado e a ausência de
leis que protegessem o trabalhador.
A revolução francesa de 1789 e a Declaração dos Direitos do Homem e
do Cidadão, apesar de buscarem direitos iminentemente individuais, contribuíram
para o processo de intensas reivindicações sociais que iriam surgir no século
seguinte.
Na primeira metade do século XIX, através da influência das doutrinas
socialistas, as reivindicações sociais mudaram de foco tendo em vista que durante o
liberalismo clássico priorizava-se a busca pela liberdade e o fim do Estado
Absolutista. Já os movimentos socialistas lutavam por condições de vida mais
dignas e por igualdade para todas as classes sociais.
2
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2007, pg. 56.

5
A respeito do processo de mudanças que culminou com o surgimento do
Estado Social no Século XX, APPIO3
afirma que:
O ainda incipiente processo de industrialização no continente europeu, que
demandava a reformulação das relações entre capital e trabalho, revelou a
insuficiência do modelo adotado pelo Estado liberal no que diz respeito aos
direitos fundamentais, impondo a adoção de um novo modelo de Estado
que, já no século XX, passa a assumir a missão de superar os problemas
gerados pelo capitalismo.
O Estado social nasce ancorado na necessidade de uma reformulação do
capitalismo, a partir do esgotamento do modelo liberal.
Os direitos de liberdade, considerados como direitos naturais e correlatos à
própria condição humana, revelaram-se incapazes de conter conflitos
crescentes no âmbito social, sendo necessário que o Estado passasse a
positivar direitos de índole "artificial", os direitos econômicos e sociais.
Pode-se afirmar que a plena afirmação dos direitos sociais surgiu no
século XX, através da Constituição Mexicana de 1917 e da Constituição de Weimar
de 1919, nas quais os direitos econômicos e sociais foram inicialmente positivados.
A respeito da Constituição Mexicana, LIMA JUNIOR4
constata que:
O texto constitucional mexicano de 1917 destacou-se não só pela primazia
em estabelecer uma declaração ideológica dos direitos fundamentais de
segunda dimensão, como também por buscar a instituição de uma
sociedade baseada no direito ao trabalho, sendo forjada dentro de um
acirrado embate entre a visão socializante do Estado e a liberal clássica,
disputa esta que já prenunciava o cisma que se estabeleceria, em termos
internacionais, apartando os direitos civis e políticos dos econômicos e
sociais.
Apesar de haver divergência doutrinária com relação a real importância da
Constituição Mexicana, é inegável que ela antecipa alguns desdobramentos típicos
do direito social. Entretanto não possui sequer proximidade com a versão atual dos
direitos fundamentais5
.
Assim, a Constituição Mexicana e a Constituição de Weimar foram o
marco inicial da positivação dos direitos fundamentais de segunda dimensão. Essas
constituições inspiraram os documentos adotados pela Assembleia Geral das
3
APPIO, Eduardo. Teoria geral do Estado e da Constituição. Curitiba: Juruá, 2005, pg. 56.
4
LIMA JÚNIOR, Jaime Benvenuto. Os direitos humanos, econômicos, sociais e culturais. Rio de
Janeiro: Renovar, 2001, p. 23.
5
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direitos humanos fundamentais. São Paulo: Saraiva, 2006.

6
Nações Unidas tais como, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e o
Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966).6
No Brasil, a Constituição de 1824, inspirada na Revolução Francesa de
1789, já apresentava alguns esboços superficiais de direitos sociais. Porém,
apenas a partir da constituição de 1934 é que o legislador incluiu princípios sobre a
ordem econômica e social e, principalmente, os direitos destinados ao trabalhador
e sua família.
Utilizando os ideais da Constituição de Weimar, a constituição de 1934
trouxe grandes avanços, reconhecendo vários direitos sociais e trabalhistas que
não estavam presentes na Lei brasileira. Nesse sentido, afirma ALVES7
:
“A Constituição de 1934 reconheceu a maioria dos direitos sociais mais
difundidos, principalmente no tocante ao trabalho, entre eles: a isonomia
salarial, o salário mínimo, a jornada de trabalho de 8 horas; a proibição do
trabalho de menores, o repouso semanal, as férias remuneradas, a
indenização por dispensa sem justa causa, a assistência médica ao
trabalhador e à gestante, bem como reconheceu a existência dos sindicatos
e associações profissionais, entre outras medidas”
A partir da edição do Decreto n. 5452 de 1943, criou-se a Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT). A CLT trouxe mais democracia e novos avanços para
os trabalhadores, tais como o repouso remunerado, direito de greve, estabilidade,
entre outros.
A Constituição de 1988 ao elevar a dignidade da pessoa humana e o
valor social do trabalho à categoria dos princípios fundamentais demonstrou, já no
artigo primeiro, a preocupação com a importância dos Direitos Fundamentais e
Sociais que deveriam reger o Estado brasileiro. Dessa forma, os direitos sociais
receberam no capítulo segundo, o amparo estatal para atender situações subjetivas
do individuo e da sociedade através de abstenções e prestações positivas
proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente.
6
COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. São Paulo: Saraiva,
2007.
7
ALVES, Fernando de Brito. Cidadania e direitos sociais. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n.
877, 27 nov. 2005 .

7
Sobre a constituição de 1988, BONAVIDES8
afirma que:
A Constituição de 1988, ao revés do que dizem os seus inimigos, foi a
melhor das Constituições brasileiras de todas as nossas épocas
constitucionais. Onde ela mais avança é onde o Governo mais intenta
retrogradá-la. Como constituição dos direitos fundamentais e da proteção
jurídica da Sociedade, combinando assim defesa do corpo social e tutela
dos direitos subjetivos, ela fez nesse prisma judicial do regime significativo
avanço.
A partir da constituição de 88, a dignidade da pessoa humana passa a ser
um dos núcleos centrais da nova ordem jurídica brasileira, tendo em vista a primazia
da valorização do ser humano como princípio fundamental da organização do
Estado e do Direito. Nesse sentido, impõe-se ao Estado um dever de realizar
condutas positivas a fim de efetivar as necessidades básicas da pessoa humana.
Através do capítulo segundo do título segundo da Constituição, o
legislador impôs ao estado o dever de proporcionar as condições mínimas
necessárias para o exercício das igualdades sociais. Nesse sentido, a questão a ser
enfrentada é a diminuição das desigualdades materiais com o objetivo de alcançar a
justiça social.
Complementando o exposto acima, SILVA9
conceitua os direitos sociais:
(...) como dimensão de direitos fundamentais do homem, são prestações
positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas
em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida
aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações
sociais desiguais. São, portanto, direitos que se ligam ao direito de
igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na
medida em que criam condições materiais mais propícias ao aferimento da
igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível
com o exercício efetivo da liberdade.
Em que pese parte da doutrina conceitue os direitos sociais através da
necessidade de uma prestação positiva do Estado, percebe-se através do texto
constitucional que esses direitos também podem incluir a possibilidade de abstenção
de prestações diretas. Ou seja, no artigo nono10
, dentro do capítulo dos direitos
sociais, está elencado o direito de greve, no qual o Estado exerce uma prestação
8
BONAVIDES, Paulo. A evolução constitucional do Brasil. Revista Estudos Avançados.Instituto de
Estudos Avançados de São Paulo. 2000, vol.14, n.40, pp. 155-176.
9
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 7ª edição.São Paulo:
Editora Malheiros, 2007.
10
Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade
de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.

8
indireta ao assegurar para o trabalhador o direito de reivindicar melhores condições
de trabalho.11
Nesse sentido, a doutrina também utiliza a expressão “liberdades sociais”
para denominar os direitos sociais que não possuem um cunho positivo. Assim, nas
palavras de SARLET12
:
“Ainda na esfera dos direitos da segunda dimensão, há que atentar para a
circunstância de que estes não englobam apenas direitos de cunho positivo,
mas também as assim denominadas “liberdades sociais”, do que dão conta
os exemplos da liberdade de sindicalização, do direito de greve, bem como
do reconhecimento de direitos fundamentais aos trabalhadores, tais como o
direito a férias e ao repouso semanal remunerado, a garantia de um salário
mínimo, a limitação da jornada de trabalho (...)”
Dessa forma, os direitos de segunda geração representam um avanço
significativo na busca por uma sociedade mais justa e igualitária. Porém, vinte e
quatro anos após a promulgação da Constituição Federal, o grande desafio continua
o mesmo: como garantir os direitos sociais com eficácia e efetividade diante das
limitações do estado em atender a crescente demanda da população por prestações
sociais.
1.2. DIREITOS SOCIAIS: CONCEITO E APLICABILIDADE IMEDIATA
Em que pese haja divergência, a doutrina majoritária considera ser de
aplicabilidade imediata todos os direitos e garantias fundamentais descritos na
Constituição Federal, independentemente de estarem relacionados no artigo 5º.
Nesse sentido, pode-se afirmar que o Art. 5, §1º, ao determinar que as
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata,
11
ALMEIDA, Ângela; AUGUSTIN, Sérgio. O mínimo existencial e a eficácia dos direitos
fundamentais sociais nas relações entre particulares. Caxias do Sul, RS, 2009. Dissertação
(Mestrado) - Universidade de Caxias do Sul, Programa de Pós-Graduação em Direito, 2009.
12
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 2ª ed. rev. atual. – Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2001, p. 51.

9
tutela não apenas as liberdades individuais, mas também os direitos e liberdades
sociais.
Assim, SARLET13
complementa a afirmação anterior e refuta a tese de
que os direitos sociais são normas de eficácia contida:
Em que pese à circunstância de que a situação topográfica do dispositivo
poderia sugerir uma aplicação da norma contida no art.5º, §1º, da CF
apenas aos direitos individuais e coletivos (a exemplo do que ocorre com o
§2º do mesmo artigo), o fato é que este argumento não corresponde à
expressão literal do dispositivo, que utiliza a formulação genérica “direitos e
garantias fundamentais”, tal como consignada na epígrafe do Título II de
nossa Lex Suprema, revelando que, mesmo em se procedendo a uma
interpretação meramente literal, não há como se sustentar uma redução de
aplicação da norma a qualquer das categorias específicas de direitos
fundamentais consagradas em nossa Constituição, nem mesmo aos – como
já visto equivocadamente designados – direitos individuais e coletivos do
art.5º.
Dessa análise, prevalece a tese majoritária de que no sistema de direito
constitucional positivo nacional todos os direitos sociais são fundamentais, estando
positivados de forma expressa ou implícita, incluindo-se as garantias distribuídas no
título II e os dispersos no restante do texto constitucional, e também, os localizados
em tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatário.
Com isso, o art.5º §1º apresenta duas características: 1) trata-se de
norma de natureza principiológica, a qual deve ser entendida como “mandado de
otimização”, ou seja, determinam que algo seja realizado na maior medida possível,
dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes; 2) tem como efeito a
presunção de aplicabilidade imediata e plena eficácia e efetividade das normas de
direitos fundamentais, pois quando o poder público tentar reduzir os seus efeitos em
face, por exemplo, da aplicação da reserva do possível, essa redução deverá ser
necessariamente fundamentada.14
13
14

10
2. MÍNIMO EXISTÊNCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
Neste capítulo será analisado o conceito de Mínimo Existencial e sua relação
direta com a Dignidade da Pessoa Humana. O Mínimo Existencial seria um conjunto
de direitos básicos formados pela seleção dos direitos sociais, econômicos e
culturais considerados mais relevantes, integrantes do núcleo da dignidade da
pessoa humana. Ainda neste capítulo, será apresentada a legislação referente aos
mínimos que devem ser aplicados no direito à saúde, à educação e à assistência
social. Por fim, será feito uma análise geral sobre os gastos efetuados através das
principais políticas públicas dos direitos sociais citados.
2.1. O QUE É MÍNIMO EXISTENCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
A dignidade humana é a qualidade inerente e distintiva de cada ser
humano, que o faz merecedor de respeito e consideração por parte do Estado e da
Sociedade. Isso implica direitos de defesa (negativos), visando à proteção da sua
dignidade contra violações, como também direitos a prestações positivas, que
possibilitem os meios para uma vida com saúde, além de propiciar e promover sua
participação ativa e integrada com os destinos da própria existência e da sociedade.
Parte da doutrina atribui à dignidade da pessoa humana o papel de
protagonista na ordem constitucional, sendo: 1) unidade de sentido, por operar como
elemento de integração e critério interpretativo, na medida em que serve de
parâmetro para aplicação e hermenêutica não apenas dos direitos fundamentais e
das demais normas constitucionais, mas de todo o ordenamento jurídico; e 2)
legitimidade, sendo a razão de ser de o próprio poder estatal.

11
Dessa forma, MIRANDA15
relaciona sistema de direitos fundamentais e a
dignidade da pessoa humana ao afirmar que:
“A constituição, a despeito de seu caráter compromissório, confere uma
unidade de sentido, de valor e de concordância prática ao sistema de
direitos fundamentais, que, por sua vez, repousa na dignidade da pessoa
humana, isto é, na concepção que faz da pessoa fundamento e fim da
sociedade e do Estado.”
A noção de mínimo existencial relaciona-se diretamente ao princípio da
dignidade da pessoa humana, previsto como um dos fundamentos da Constituição
(art. 1º, III) e também como uma das finalidades da ordem econômica (art. 170,
caput), na medida em que representa o mínimo necessário para as pessoas terem
uma vida digna.16
A partir do exposto, é pacífico perceber que os direitos sociais estão
intimamente ligados à dignidade da pessoa humana, pois os direitos expressos no
artigo 6º, tais como o direito à saúde, à assistência social, à moradia, à educação, à
previdência social, têm por objetivo conferir aos cidadãos as mínimas condições
para exercerem o direito a uma existência digna.
Ainda sobre a relação entre Mínimo existencial e dignidade da pessoa
humana, BARCELLOS17
explana que:
Uma primeira resposta que se pode apresentar desde logo, insatisfatória
por sua generalidade, porém útil, é que o mínimo existencial corresponde ao
conjunto de situações materiais indispensáveis à existência humana digna;
existência aí considerada não apenas como experiência física – a
sobrevivência e a manutenção do corpo – mas também espiritual e
intelectual, aspectos fundamentais em um Estado que se pretende, de um
lado, democrático, demandando a participação dos indivíduos nas
deliberações públicas, e, de outro, liberal, deixando a cargo de cada um seu
próprio desenvolvimento.
De acordo com a autora, analisa-se a importância de não se confundir o
mínimo existencial com o chamado mínimo vital ou mínimo de sobrevivência,
levando-se em consideração que este se refere à garantia da vida humana, sem
necessariamente abranger as condições para uma sobrevivência física em
condições apropriadas. Já o mínimo existencial relaciona-se ao conjunto de
15
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 2. ed. Coimbra: 1993, v. 4. p. 166
16
MORAES, Daniela Pinto Holtz. Efetividade dos direitos sociais: Reserva do possível, mínimo
existencial e ativismo judicial. Revista Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIII, n. 76, maio 2010.
17
BARCELLOS, Ana Paula de. A eficácia jurídica dos princípios constitucionais: o princípio da
dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, página 252.

12
prestações materiais indispensáveis para assegurar a cada pessoa uma vida
condigna, no sentido de uma vida saudável e com qualidade.18
A esse respeito, SARLET e FIGUEIREDO19
complementam a afirmação
anterior:
“Não deixar alguém sucumbir à fome certamente é o primeiro passo em
termos da garantia de um mínimo existencial, mas não é o suficiente. Tal
interpretação é a que tem prevalecido não apenas na Alemanha, mas
também na doutrina e jurisprudência constitucional comparada como a
recente contribuição do Tribunal Constitucional Português na matéria, ao
reconhecer tanto um direito negativo quanto um direito positivo a um mínimo
de sobrevivência condigna, como algo que o Estado não apenas não pode
subtrair ao indivíduo, mas também como algo que o Estado deve
positivamente assegurar, mediante prestações de natureza material.”
Assim, nota-se que apesar de a garantia ao mínimo existencial não estar
expressamente prevista na Constituição, o seu reconhecimento consagrado como
um direito mínimo geral está presente tanto nos objetivos da ordem constitucional
econômica, quanto nos próprios direitos sociais específicos do artigo 6º. Porém,
esses direitos não se limitam simplesmente a concretização e garantia de uma vida
mínima, tendo em vista a dificuldade de se estabelecer com clareza qual é o mínimo
que cada pessoa necessita para ter uma vida digna. Por essa razão, conclui-se que
a composição do mínimo para uma existência digna tem uma interpretação variável
de acordo com as exigências concretas da pessoa beneficiada.
Alguns autores consideram que a noção de mínimo existencial
compreende o núcleo irredutível do principio da dignidade humana, no qual se inclui
um mínimo de quatro elementos, três materiais e um instrumental: a educação
fundamental, a saúde básica, a assistência aos desamparados e o acesso à
justiça20
.
18
19
SARLET, Wolfgang Sarlet; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possível, mínimo
existencial e direito à saúde: algumas aproximações. Revista: Direitos fundamentais e Justiça. N.
1, Out/dez de 2007, Porto Alegre, página 11.
20

13
Dentre esses autores, BARCELLOS21
reitera que o mínimo existencial
constitui o conteúdo mais essencial do princípio da dignidade da pessoa humana, e
por isso deve ser aplicado como uma regra, sem margem à ponderação, conforme
explica:
“... uma fração do princípio da dignidade da pessoa humana, seu conteúdo
mais essencial, está contida naquela esfera do consenso mínimo
assegurada pela Constituição e transformada em matéria jurídica. É
precisamente aqui que reside a eficácia jurídica positiva ou simétrica e o
caráter de regra do princípio constitucional. Ou seja: a não realização dos
efeitos compreendidos nesse mínimo constitui uma violação ao princípio
constitucional, no tradicional esquema do “tudo ou nada”, podendo-se exigir
judicialmente a prestação equivalente. Não é possível ponderar um
princípio, especialmente o da dignidade da pessoa humana, de forma
irrestrita, ao ponto de não sobrar coisa alguma que lhe confira substância;
também a ponderação tem limites”
Nesse sentido, concluí-se que as principais controvérsias verificadas
sobre o tema estão na delimitação do conceito e conteúdo do mínimo existencial, da
sua relação com a subjetividade dos direitos sociais e da amplitude de sua proteção
em caso de colisão, principalmente com a chamada, clausula da reserva do
possível.
Assim, com relação à concretização do mínimo existencial, uma das
principais dificuldades em garantir os direitos sociais está na dimensão financeira
desses direitos, que apesar de serem comum a todos os direitos fundamentais,
assume maior relevância quando se analisa a efetivação das prestações sociais,
tendo em vista que dependem sempre da disponibilidade econômica e da
capacidade jurídica de quem tem o dever de assegurá-las. Dessa, é recorrente o
Poder Público negar determinada prestação afirmando não ter condições financeiras
para prestá-la. Essa situação, designada de “Reserva do Possível”, relaciona-se
diretamente com as políticas públicas exercidas pelo Poder Público, com as
competências constitucionais, o principio da separação dos poderes, a reserva de lei
orçamentária, o principio federativo, entre outros e será análise posteriormente no
terceiro capítulo.
21

14
2.2. ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Com o surgimento do Estado Social e o advento de novas formas de atuação
na conformação da ordem econômica e social, o orçamento público deixa de ter um
caráter anteriormente neutro e torna-se instrumento da administração pública, de
forma a atuar juntamente com o Estado nas várias etapas do processo
administrativo: programação, execução e controle.22
No Estado Social e Democrático de Direito, o orçamento instrumentaliza as
políticas públicas e define o grau de concretização dos valores fundamentais
constantes do texto constitucional. Dessa forma, a concretização dos direitos
fundamentais depende da efetividade com que essas políticas serão praticadas pela
administração pública.
A Constituição brasileira traz uma série de normas de cunho financeiro e
tributário, especificando uma série de diretrizes, programas e fins, de caráter
dirigente, objetivando orientar a atuação estatal no sentido de se delimitar as
competências orçamentárias dos entes públicos, especificando as respectivas
receitas e despesas. Essa sistemática encontra-se interligada com os demais
valores e princípios constitucionais como um todo indissociável necessário para a
realização dos princípios humanistas e democráticos, elencados na Lei Maior, e por
outros princípios próprios da atividade financeira estatal.23
Com isso, a noção moderna de orçamento surge no exato momento em que os
objetivos, metas e programas – agora incluídos na constituição – passam a ter sua
implementação condicionada à adoção de políticas públicas que os concretizem.
Afinal, a consolidação do Estado social surge por meio de políticas públicas – e do
22
MÂNICA, Fernando Borges. Teoria da Reserva do Possível: Direitos Fundamentais a Prestações e
a Intervenção do Poder Judiciário na Implementação de Políticas Públicas Revista Brasileira de
Direito Público, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 169-186, jul./set. 2007.
23
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica.
12.ed. São Paulo: Malheiros, 2010, pg. 195.

15
orçamento – na intervenção positiva do Poder Público na ordem econômica e na
ordem social.24
Nesse cenário, a Constituição de 1988 elencou uma série de preceitos
relacionados à destinação de recursos e sua distribuição aos diversos entes
federativos elevando o orçamento público a instrumento essencial do governo, tanto
para o desenvolvimento econômico quanto para o desenvolvimento político e social.
Para isso, editou três leis interligadas que se sucedem e se complementam: a Lei do
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA). Nesse sistema, todos os planos e programas
governamentais devem estar em harmonia com o plano plurianual e a LDO deverá
estar sintonia com o PPA.25
De acordo com as disposições constitucionais, a política pública deve estar
baseada nas diretrizes, nos objetivos e nos programas de governo, com suas
respectivas metas, constantes do Plano Plurianual, bem como viabilizada por
intermédio das ações constantes da Lei Orçamentária Anual, conforme disposto no
art. 165 da CF/886.26
24
25
26
Constituição Federal Brasileira,
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;

16
A partir da entrada em vigor da Lei Complementar nº 101, de quatro de maio de
2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
passou a determinar metas de resultado fiscal, informando, entre outros parâmetros,
a base contingenciável, as despesas obrigatórias e as ressalvadas de
contingenciamento.
O Anexo (Anexo E) de Despesas Obrigatórias da LDO estabelece as despesas
que não serão objeto de limitação de empenho, nos termos do art. 9º, § 2º, da LRF,
que dispõe entre outras coisas que não serão objeto de limitação às despesas que
constituam obrigações constitucionais.27
Assim, a Lei Orçamentária estabelece os limites de dotação que cada órgão
possui para o atendimento de seus programas e ações orçamentárias dentro do ano
civil, com a adequação dos recursos disponíveis às demandas sociais. O orçamento
em regra é autorizativo, significando que o gestor dispõe de discricionariedade
quanto à efetiva distribuição e aplicação dos recursos orçamentários, que podem
sofrer contingenciamentos, exceto para as chamadas despesas obrigatórias. Nesses
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual,
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
27
Lei de Responsabilidade Fiscal, n. 101.
Art. 9
o
Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos
trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios
fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2
o
Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do
ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes orçamentárias.

17
casos, há obrigatoriedade de execução e não se pode falar em restrição de recursos
orçamentários financeiros e nem serem objeto de lide, salvo ineficiência estatal.28
As ações orçamentárias que não constam como obrigatórias, são classificadas
pelo Poder Executivo como discricionárias e passíveis de contingenciamentos (tais
como, limitação de empenho e pagamento) e, assim, submetem-se à reserva do
possível na ótica desse Poder. Dessa forma, toda a despesa discricionária pode ser
sujeita a limitações de recursos e adiamentos, tendo em vista que não há
obrigatoriedade em sua efetivação.
A partir de uma análise entre as alocações do Poder Público e das decisões do
Poder Judiciário, observa-se que o ponto de colisão entre esses Poderes encontra-
se, principalmente, nas despesas discricionárias. Isso porque, no âmbito dessas
despesas pode haver a não execução de uma política que para o Executivo é
passível de contingenciamento, mas o Judiciário pode entender que essa política
deve necessariamente ser executada.29
Depreende-se do exame dessas despesas que algumas delas não geram
serviços que beneficiem diretamente os cidadãos e podem ser adiadas em função
da disponibilidade de recursos, sem incorrer em graves prejuízos à população. Por
isso, sujeitam-se à disponibilidade orçamentária e financeira do Estado, aqui
compreendida como reserva do possível sem, contudo, a sociedade entender que
estão sendo lesados os seus direitos sociais fundamentais.
Não obstante, algumas ações orçamentárias que são consideradas pelo
Poder Executivo como discricionárias encontram-se na fronteira dos conceitos de
mínimo existencial e da reserva do possível. Infere-se que as despesas
discricionárias essenciais à dignidade da pessoa humana que ainda não são
28
VOLPE, Karina Rocha Martins. Efetivação dos direitos sociais na ótica do mínimo existencial.
Revista brasileira de orçamento e planejamento. Vol 2, numero, 1, 2012. Disponível em:
http://www.assecor.org.br/index.php/rbpo/vol-2-numero-1-2012/efetivacao-dos-direitos-sociais-na-
otica-do-minimo-existenci/. Acesso em abril 2013.
29
VOLPE, Karina Rocha Martins. Efetivação dos direitos sociais na ótica do mínimo existencial.
Revista brasileira de orçamento e planejamento. Vol 2, numero, 1, 2012. Disponível em:
http://www.assecor.org.br/index.php/rbpo/vol-2-numero-1-2012/efetivacao-dos-direitos-sociais-na-
otica-do-minimo-existenci/. Acesso em abril 2013.

18
plenamente garantidas pela Administração Pública constituem o espaço de evolução
conceitual do mínimo existencial.30
Ao analisar-se o caráter de essencialidade de algumas ações governamentais,
discute-se se isso vincularia o gestor público a efetivar essas políticas, afastando a
sujeição à reserva do possível ou mesmo, como se tem observado em decisões do
STF, de o Poder Judiciário determinar à Administração Pública a efetivação das
ações públicas relacionadas aos direitos sociais constitucionais.
Assim, parte das despesas discricionárias pode ser entendida como sendo
essencial pela sociedade, mesmo quando consta como despesas ressalvadas de
contingenciamento pelo poder público ou quando o Judiciário é provocado e se
manifesta no sentido de sua obrigatoriedade.
Com base no exposto anteriormente, percebe-se que as políticas públicas
estão diretamente relacionadas às diretrizes orçamentárias ditadas pela
Constituição. Por isso, são atividades eminentemente administrativas que se
resumem em programas de atuação do governo necessárias para definir as áreas
sociais que devem ser atendidas com prioridade, planejar os objetivos a ser
alcançados, analisar os meios disponíveis e o melhor momento de realização, bem
como direcionar os recursos públicos necessários para que a finalidade seja
alcançada, devendo-se considerar as expectativas e interesses da comunidade.31
O Estado, através da realização de políticas públicas, atende a diversos
interesses dos múltiplos setores da sociedade. Entretanto, toda e qualquer política
estatal depende de elevados recursos públicos, seja na forma de dinheiro, seja no
tempo gasto pelos funcionários do Estado para implementá-la.
30
Ibidem, pág. 15.
31
DRUMMOND, Letícia Barbosa. O controle judicial das políticas públicas e o princípio da
reserva do Possível. Disponível em:
<http://www.fmd.pucminas.br/Virtuajus/1_2008/Discentes/Controle%20Judicial.pdf>. Acesso em 06
maio 2013.

19
Sobre o conceito de políticas públicas, SOUZA32
afirma que:
Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento
que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar
essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças
no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de
políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos
traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações
que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.
Uma vez definido a relevância do orçamento na atuação de políticas públicas,
analisar-se-ão de forma sucinta as principais diretrizes legislativas definidas para
garantir a efetividade do direito à saúde, à educação e à assistência social através
de ações afirmativas do Estado:
2.2.1. Direito à saúde:
Antes da Constituição Federal de 1988, o direito à saúde não era reconhecido
como um direito fundamental e, por isso, era prestado pelo Estado sob a forma de
socorro público. Apenas após a promulgação da Constituição, adotou-se um
conceito de saúde não meramente curativo, mas também preventivo e de promoção
de bem-estar, de acordo com o conceito de saúde consagrado no preâmbulo da
Organização Mundial de Saúde.33
Com a redemocratização, intensificou-se o debate nacional sobre a
universalização dos serviços públicos de saúde. O momento chave do “movimento
sanitarista” foi com a criação do Sistema Único de Saúde. A Constituição Federal
estabelece, no art. 196, que a saúde é “direito de todos e dever do Estado”, além de
instituir o “acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação”.
32
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: Uma revisão da Literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº
16, jul/dez 2006, p. 20-45.
33
CONSTITUIÇÃO ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. Preâmbulo, julho, 1946:
“A saúde é um estado de completo bem-estar físico, mental e social, e não consiste apenas na
ausência de doença ou de enfermidade. Gozar do melhor estado de saúde que é possível atingir
constitui um dos direitos fundamentais de todo ser humano, sem distinção de raça, de religião, de
credo político, de condição econômica ou social.”
<disponível em: http://apps.who.int/gb/bd/PDF/bd47/EN/constitution-en.pdf>. Acesso em 03 maio
2013.

20
Sobre a mudança trazida com a constituição de 1988, MASSAFRA34
afirma
que:
A saúde passou a ser entendida como um completo bem-estar associado à
qualidade de vida, cuja efetividade depende de inúmeras circunstâncias
relacionadas aos demais direitos de cidadania e ao desenvolvimento do
país como um todo.
Com relação à competência, a Constituição autorizou concorrentemente a
União, os Estados e os Munícipios a legislarem sobre proteção e defesa da saúde
(CF/88, art. 24, XII, e 30, II). À União cabe o estabelecimento de normas gerais (art.
24, § 1º); aos Estados, suplementar a legislação federal (art. 24, § 2º); e aos
Municípios, legislar sobre os assuntos de interesse local, podendo igualmente
suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber (art. 30, I e II). Já no
que tange ao aspecto administrativo, a Constituição atribuiu competência comum à
União, aos Estados e aos Municípios (art. 23, II). Os três entes podem formular e
executar políticas públicas de saúde.
Em setembro de 1990, foi aprovada a Lei Orgânica da Saúde (Lei nº
8.080/90). Essa lei foi responsável por estruturar o modelo operacional do SUS,
propondo a sua forma de organização e de funcionamento. Dessa forma, o SUS é
concebido como o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e
instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e
indireta e complementarmente pela iniciativa privada. Entre as principais atribuições
do SUS, está a “formulação da política de medicamentos, equipamentos,
imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua
produção” (art. 6º, VI).
A Lei nº 8.080/90 também dispõe sobre os princípios orientadores da atuação
do Sistema Único de saúde, dentre os principais destaca-se:35
• Universalidade – garantia a todas as pessoas do acesso às ações e
serviços de saúde disponíveis.
34
MASSAFRA, Cristiane Quadrado. DIREITO À SAÚDE E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO: uma
Questão de Cidadania. Revista Direito em Debate. Ano XII º 22, Unijuí. jul. /dez. 2004.
35
CAMPOS, Francisco Eduardo de, TONON, Lidia Maria, OLIVEIRA JUNIOR, Mozart de. Cadernos
de Saúde. Planejamento e Gestão em Saúde. Belo Horizonte: COOPMED, 1998. Cap. 2, p. 11-26.

21
• Integralidade – o modelo de atenção integral é formado pelo conjunto de
ações de promoção da saúde, prevenção de riscos e agravos, assistência
e recuperação. Isso significa praticar ações que promovam um atendimento
com mais qualidade a grupos populacionais definidos e ações específicas
de vigilância ambiental, sanitária e epidemiológica dirigidas ao controle de
riscos e danos, incluindo ações de assistência e recuperação de indivíduos
enfermos, além da detecção precoce de doenças, com ações de
diagnóstico, tratamento e reabilitação.36
• Equidade – significa tratar desigualmente os desiguais, investindo mais
onde há maior carência e necessidade de atendimento. Para isso, a rede
de serviços deve estar voltada às necessidades reais da população a ser
atendida. A equidade é um princípio de justiça social.
• Participação da comunidade – Criação de mecanismos de participação
popular. Por exemplo, os Conselhos e as Conferências de Saúde, que têm
como função precípua formular estratégias, controlar e avaliar a execução
da política de saúde. Os Conselhos de Saúde devem existir nos três níveis
de governo, são órgãos deliberativos de caráter permanente, compostos
com a representação de diferentes setores da sociedade. Já as
Conferências de Saúde são fóruns formados por vários segmentos sociais
que se reúnem para propor diretrizes, avaliar a situação da saúde e ajudar
na definição da política de saúde.
• Descentralização e municipalização – através da descentralização politico-
administrativa, possui direção única em cada esfera de governo. Possui
ênfase na atribuição prioritária da responsabilidade aos Municípios na
execução das políticas de saúde em geral, e de distribuição de
medicamentos em particular.
36
CAMPOS, Francisco Eduardo de, TONON, Lidia Maria, OLIVEIRA JUNIOR, Mozart de. Cadernos
de Saúde. Planejamento e Gestão em Saúde. Belo Horizonte: COOPMED, 1998. Cap. 2, p. 11-26.

22
Ainda sobre o Sistema Único de Saúde, BARROSO37
afirma que:
O Sistema Único de Saúde é instituído no artigo 198 da Constituição: “as
ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada, e constituem um sistema único”. Tal sistema deve ser
“descentralizado” e deve prover “atendimento integral, com prioridade para
as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais”. O texto
constitucional demonstra claro compromisso com o Estado de bem-estar
social, individualizando-se no cenário do constitucionalismo internacional
por positivar o direito à saúde, bem como o sistema incumbido de sua
garantia, em termos mais abrangentes.
Partindo-se para a análise das diretrizes orçamentárias relacionadas ao
direito à saúde, verifica-se que a constituição determina no artigo 198, em seu
paragrafo 1º que o sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195,
com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, além de outras fontes. Além disso, no paragrafo segundo
determina-se que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apliquem
anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, recursos mínimos derivados da
aplicação de percentuais calculados. No caso da União, na forma definida nos
termos de lei complementar; no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam
os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos Municípios; no caso dos Municípios e do Distrito
Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos
recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.
A lei complementar 141 de 2012 estabelece que a União aplicará,
anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao
valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei
Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação
nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei
orçamentária anual. Os Estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em
ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por cento) da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam
o art. 157, a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da
37
BARROSO, Luis Roberto. Da falta de efetividade à judicialização excessiva: direito à saúde,
fornecimento gratuito de medicamentos e parâmetros para a atuação judicial. Direito Administrativo
em Debate. Rio de Janeiro, fevereiro, 2008. Disponível na internet:
<http://direitoadministrativoemdebateartigos.blogspot.com> Acesso em: 15, agosto de 2012.

23
Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos
Municípios. Os Municípios e o Distrito Federal aplicarão anualmente em ações e
serviços públicos de saúde, no mínimo, 15% (quinze por cento) da arrecadação dos
impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e
a alínea “b” do inciso I do caput e o § 3º do art. 159, todos da Constituição Federal.
Em geral, pesquisas apontam que os municípios aplicam em média 20% do
seu orçamento em saúde. Em 2009 os municípios estavam colocando 21,9% de sua
receita própria em saúde, totalizando R$ 11,5 bilhões a mais que os mínimos legais,
corrigidos pelo IGPM em dezembro de 2010. Em 2011, o valor médio aplicado pelos
municípios caiu para 20,5% da receita própria, significando R$ 13,1 bilhões a mais
do que o percentual mínimo. Ainda assim, ainda em 2011, os municípios declararam
ter aplicado o total de R$ 46 bilhões de reais em saúde. 38
Já entre os estados percebe-se que muitos não cumprem o mínimo legal de
12% de aplicação da receita em saúde. Entre 2000 e 2009 os Estados que não
cumpriram o mínimo ficaram devendo R$31,8 bilhões para a saúde, corrigidos pelo
IGPM para dezembro de 2010. Segundo dados de 2008 e 2009 já compilados pelo
Ministério da Saúde, 13 dos 27 estados gastaram menos de 12% de suas receitas
líquidas com as ações e serviços públicos de Saúde previstos na legislação. São
eles: Santa Catarina (11,74% da receita), Mato Grosso (11,28%), Paraíba (11,25%),
Alagoas (10,77%), Rio de Janeiro (10,75%), Espírito Santo (10,39%), Maranhão
(9,86%), Ceará (9,84%), Paraná (9,84%), Goiás (9,51%), Piauí (9,01%), Minas
Gerais (8,85%) e Rio Grande do Sul (4,37%).39
2.2.2. Direito à educação
Com relação à educação, o legislador constituinte determinou claramente os
percentuais mínimos a serem destinados para fomentar o pleno desenvolvimento da
população para o exercício da cidadania e a sua qualificação para o trabalho.
38
CARVALHO, Gilson. GASTO PÚBLICO MUNICIPAL EM SAÚDE 2011. Instituto de Direito Sanitário
Aplicado. 2012. Disponível em: <http://www.idisa.org.br/site/documento_7730_0__2012---27---631---
domingueira---financiamento-212.html>. Acesso em 17 maio 2013.
39
Revista Veja Online. Dos 27 estados brasileiros, 13 não aplicam em saúde o mínimo previsto em lei.
Publicada em 07/09/2011. Disponível em < http://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/geral/dos-27-estados-
brasileiros-13-nao-aplicam-em-saude-o-minimo-previsto-em-lei/>. Acesso em 16 maio 2013.

24
A União através de sua competência coordenadora em matéria de política
nacional de educação é reforçada, na legislação infraconstitucional, pelo art. 8º da
Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), Lei n. 9.394/96 (BRASIL, 1996),
visando a articular os diferentes níveis (básico e superior) e sistemas de ensino. Em
razão de a Constituição Federal não ter indicado nenhum nível de ensino para a
atuação prioritária da União, reforça-se a sua ação supletiva e redistributiva em
todos os níveis.40
A Constituição Federal, em seu no artigo 212, determinação que a União
aplique, anualmente, nunca menos de 18% por cento; e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, pelo menos 25% da receita resultante de impostos, na
manutenção e desenvolvimento do ensino. 41
Através da Emenda Constitucional 14/1996 determinou-se que a União,
Estados, Distrito Federal e Municípios destinem parte dos recursos provenientes de
impostos para a manutenção e desenvolvimento da educação básica e remuneração
condigna dos educadores. Para isso, criou-se o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) (Artigo 60, I, ADCT), o qual
determina a destinação de pelo menos 15% dos recursos advindos de impostos
próprios e de transferências de impostos na manutenção e desenvolvimento do
ensino fundamental, dispondo que tais recursos deveriam, em cada ente federativo,
ser distribuídos proporcionalmente ao número de alunos nas respectivas redes de
ensino fundamental (§ 2º do artigo 5º da Emenda Constitucional 14/1996, que deu
nova redação ao artigo 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).42
Além disso, a mencionada emenda também dispôs que, nos dez primeiros
anos da sua promulgação, pelo menos 60% dos recursos fossem destinados ao
desenvolvimento do ensino fundamental, visando a assegurar a universalização de
seu atendimento e a qualificação da remuneração do magistério (artigo 5º, da
40
OLIVEIRA, Mário Ângelo; MELLO, Giovanna Cunha; ISSA, Tiago Santos. O direito fundamental à
educação em face das ações afirmativas. Revista Espaço Jurídico. v. 13, n. 2 (2012).
41
Art. 212, Constituição Federal. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino.
42
MEDINA, Leila Regina Diogo Gonçalves. O direito fundamental social à educação em
Contraponto à reserva do possível. Dissertação. Universidade Estadual Do Norte Do Paraná – UENP.
Jacarezinho, 2010, pg. 192.

25
Emenda Constitucional 14/1996). Estabeleceu-se também a obrigação da União em
aplicar, na erradicação do analfabetismo, pelo menos trinta por cento dos recursos
previstos no artigo 212 (§ 6º do artigo 5º da Emenda Constitucional 14/2006).43
A Emenda Constitucional 53/2006, alterou o fundo criado pelo § 1º do artigo
5º da Emenda Constitucional 14/1996 (FUNDEF) para Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica – FUNDEB – alterando a redação do § 1º do
artigo 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias –, revogou os §§ 6º e
7º do referido artigo 60, inseridos pela Emenda 14/1996.
Comparando-se as mudanças perpetradas por ambas as ementas, percebe-
se nas palavras de SIFUENTES44
uma significativa:
[...] preocupação normativa em relação ao detalhamento dos mecanismos
eminentemente operacionais, com o intuito de restringir o campo
discricionário da Administração Pública em relação aos recursos destinados
à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à condigna
remuneração dos trabalhadores da educação.
Tanto o FUNDEF quanto o FUNDEB utilizam o número total de matrículas de
alunos para definir quanto cada município ou estado vai receber, ou seja, a lógica de
financiamento do FUNDEB permanece a mesma do fundo anterior. O valor que cada
município e estado vai receber depende, portanto, da arrecadação e do número de
matrículas da rede, sendo que ao final de cada ano, o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), que é responsável pela administração do
FUNDEB, divulga as previsões de recursos para o próximo período.45
As principais mudanças entre o FUNDEB e o FUNDEF é que o primeiro cobre
todas as matrículas da Educação Básica - desde a creche até o ensino médio e não
é uma conta única, mas 27 fundos - um para cada estado e o Distrito Federal e
compõe-se de nove impostos e transferências, sendo que cada ente federado é
obrigado a depositar 20% dessa arrecadação em uma conta específica para o fundo.
43
MEDINA, Leila Regina Diogo Gonçalves. O direito fundamental social à educação em contraponto à
reserva do possível. Dissertação. Universidade Estadual Do Norte Do Paraná – UENP. Jacarezinho,
2010, pg. 192-193.
44
SIFUETES, Mônica. Direito fundamental à educação: aplicabilidade dos dispositivos constitucionais.
2. ed. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2009, pg. 270.
45
RAMOS, Géssica Priscila. Fundef versus Fundeb: uma análise introdutória sobre as continuidades
e as descontinuidades da política de valorização docente. Revista Ibero-Americana de Estudos em
Educação. v. 4, n. 1, 2009. Disponível em
<http://seer.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/2696>. Acesso em 05 maio 2013.

26
A União complementa o depósito quando esse repasse não atinge o valor mínimo
estabelecido para cada aluno ao ano. Outra mudança refere-se ao prazo de
funcionamento, tendo em vista que o FUNDEF foi criado para atuar durante 10 anos
(1997 a 2006) e o FUNDEB, em 14 anos (2006 a 2020).46
Os dois fundos preveem que 60% de seus recursos devem ser repassados pelos
estados e municípios para o salário dos professores em efetivo exercício e no
máximo 40% para outras ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
(MDE)
O FUNDEF foi criado com o objetivo de concorrer para a universalização da
educação básica (Ed.infantil ao ensino médio); promover a equidade; melhorar a
qualidade do ensino; valorizar os profissionais da educação (Criação do Piso Salarial
Nacional). Já o FUNDEB, objetivava garantir a aplicação de recursos públicos na
educação, principalmente no ensino fundamental (1ª à 8ª série), ao mesmo tempo
em que buscava corrigir a má distribuição dos recursos entre as diversas regiões do
país.47
A Constituição brasileira ainda priorizou o ensino fundamental (§ 3º do artigo
212), ao dispor que a distribuição dos recursos públicos visaria ao atendimento das
necessidades do ensino obrigatório, o que foi novamente reforçado com a Emenda
Constitucional 53/2006, que também determinou que os recursos destinados
deveriam ser distribuídos de forma proporcional ao número de alunos das diversas
etapas e modalidades da educação básica.
A Constituição brasileira separou a atuação dos municípios e dos estados. Os
primeiros deveriam atuar de forma prioritária no ensino fundamental e na educação
infantil, e os Estados e o Distrito Federal priorizariam esforços no ensino
fundamental e médio (respectivamente §§ 2º e 3º, do artigo 211).
46
RAMOS, Géssica Priscila. Fundef versus Fundeb: uma análise introdutória sobre as continuidades
e as descontinuidades da política de valorização docente. Revista Ibero-Americana de Estudos em
Educação. v. 4, n. 1, 2009. Disponível em
<http://seer.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/2696>. Acesso em 05 maio 2013.
47
SILVA, Leonardo Soares Quirino da. Fundeb x Fundef: qual a diferença? Secretaria de Estado de
Ciência e Tecnologia, Governo do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2006. Disponível em
<http://www.educacaopublica.rj.gov.br/jornal/materias/0298.html>. Acesso em 10 maios 2013.

27
Além de tudo isso, a Constituição visou à desvinculação dos recursos
decorrentes do FUNDEB dos programas suplementares de alimentação e
assistência à saúde, os quais serão financiados com contribuições provenientes de
outros recursos orçamentários (artigo 212, § 4º), visando, com isso, maior
disponibilização dos recursos para serem aplicados no ensino, propriamente dito e
em sua melhoria.48
Analisando a prestação da educação, percebe-se que a Constituição
brasileira garante um padrão de qualidade (artigo 206) buscando materializar esse
preceito na determinação de que até 10% da complementação da União, prevista no
inciso V, do artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, poderá
ser distribuída para programas destinados para a melhoria da qualidade da
educação, observadas as garantias do artigo 208 da Constituição (inciso VI, artigo
60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias). Há também a preocupação
da definição do padrão de qualidade no ensino através da norma do § 1º do artigo
60 Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o qual estabelece que a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios é que deverão assegurar, no
financiamento da educação básica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a
garantir padrão mínimo de qualidade.49
Portanto, a partir do exposto, conclui-se que a destinação orçamentária
constitucional relacionada à educação encontra-se plenamente traçada, incumbindo
aos entes federais e respectivos administradores o cumprimento do repasse dos
48
Constituição Federal, Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino. § 4º - Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art.
208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos
orçamentários.
49
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Art. 60 - Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do
art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à
remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:
VI - até 10% (dez por cento) da complementação da União prevista no inciso V do caput deste artigo
poderá ser distribuída para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da
qualidade da educação, na forma da lei a que se refere o inciso III do caput deste artigo;
§ 1º - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão assegurar, no financiamento da
educação básica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padrão mínimo definido
nacionalmente.

28
percentuais corretos, sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal
pela sonegação ou desvio dos recursos.
No entanto, essas disposições não eximem de controvérsias a relação
cidadão/sociedade e Estado, pois, em que pese todo esse aparato legal sobre os
recursos públicos, distribuição e vinculação, muitos problemas ainda persistem; seja
pela não destinação correta de recursos, seja pela destinação insuficiente dos
recursos em face dos problemas enfrentados; seja pela não implementação eficiente
de políticas públicas na área educacional, a não distribuição adequada, ou mesmo o
não cumprimento dos comandos constitucionais relativos à implementação das
garantias de universalidade, qualidade e da progressiva expansão do ensino
obrigatório, de modo a abranger todas as etapas.50
Apesar de todos os problemas, percebe-se nas últimas décadas, do ponto de
vista quantitativo, uma evolução considerável no ensino brasileiro. A taxa de
analfabetismo da população com idade superior a 15 anos, que já foi próximo de
40% na década de setenta, reduziu para 10,1% (aproximadamente 14 milhões de
pessoas) em 2007. Entretanto, é um fato notório que a maior preocupação diz
respeito à taxa de analfabetismo funcional, que ainda em 2007 era de 21,7%, sendo
mais acentuada no meio rural (42,9%) em comparação com a taxa de 17% na área
urbana.51
Os problemas de déficit educacional do cidadão brasileiro se refletem em
dificuldades ligadas à qualidade do ensino superior no País. Em 2007, entre os
jovens de idade entre 18 e 24 anos que estavam frequentando instituições de
ensino, apenas 43% cursavam ensino superior, incluindo cursos de mestrado e
doutorado, sendo que 77,4% em instituições privadas e apenas 22,6% em
universidades públicas. Trata-se de outro obstáculo na busca da qualidade
educacional, tendo em vista a superioridade da qualidade do ensino superior público
50
MEDINA, Leila Regina Diogo Gonçalves. O direito fundamental social à educação em
Contraponto à reserva do possível. Dissertação. Universidade Estadual Do Norte Do Paraná – UENP.
Jacarezinho, 2010, pg. 194.
51
CRUZ, Aline Cristina da; TEIXEIRA, Erly Cardoso; BRAGA, Marcelo José. Os efeitos dos gastos
públicos em infraestrutura e em capital humano no crescimento econômico e na redução da pobreza
no Brasil. REVISTA ECONOMIA, ANPEC - Associação Nacional dos Centros de Pós-Graduação em
Economia. Edição Selecta, 2010.

29
em relação ao privado, em razão do processo de seleção mais criterioso, entre
outros fatores.
2.2.3. Direito à Assistência Social
A partir da CF de 1988, a assistência social passou a englobar o sistema de
seguridade social conjuntamente com as políticas de saúde e previdência social. É
reconhecida como direito social aos desamparados (art. 6º da CF), e a “assistência
social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social” (art. 203 da CF).
MARTINS52
conceitua Seguridade Social:
O Direito da Seguridade Social é um conjunto de princípios, de regras e de
instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social aos
indivíduos contra contingências que os impeçam de prover as suas
necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado por ações de
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, visando assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
De acordo com art. 203, da Constituição Federal, a assistência social tem por
objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a
lei.
Esses dispositivos foram regulados somente em 1993, com a aprovação da Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS) que dispõe sobre a organização da
Assistência Social e dá outras providências.
Dessa forma, de acordo com o artigo primeiro da LOAS, a assistência social,
direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não
contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto
52
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da Seguridade Social, 30ª edição, São Paulo, Atlas, 2010.

30
integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento
às necessidades básicas.53
Em 1994, através da Lei 8.842, institui-se a política nacional do idoso e
criação do Conselho Nacional do Idoso. A política nacional do idoso tem por objetivo
assegurar os direitos sociais do idoso, criando condições para promover sua
autonomia, integração e participação efetiva na sociedade.54
Em 2012, através do Decreto 7.788, regulamentou-se o Fundo Nacional de
Assistência Social - FNAS, fundo público de gestão orçamentária, financeira e
contábil, instituído pela Lei no
8.742, de 7 de dezembro de 1993, com o objetivo de
proporcionar recursos para cofinanciar gestão, serviços, programas, projetos e
benefícios de assistência social. Dessa forma, caberá ao Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome gerir o FNAS, sob orientação e
acompanhamento do Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS.
De acordo com o art. 195 da Constituição Federal, a seguridade social será
financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei,
mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, e de contribuições sociais.
Os recursos de cada ente federado para a execução da Política Nacional de
Assistência Social (PNAS) são alocados em seus orçamentos, pelos quais se efetiva
a gestão financeira da política. Os recursos federais do cofinanciamento da
assistência social são alocados no Fundo Nacionais de Assistência Social (FNAS).
Por sua vez, os recursos dos estados e municípios são alocados nos Fundos
Estaduais e Municipais de Assistência Social respectivamente, sendo que no Distrito
federal aloca-se no Fundo de Assistência Social do Distrito Federal (FAZ/DF). Para
apoiar a execução dos serviços socioassistenciais de caráter continuado da PNAS
no Distrito Federal, nos estados e nos municípios, os recursos do FNAS são
transferidos regular e automaticamente aos fundos regionais e locais.55
53
BRASIL. Lei 8.742, 7 de dezembro de 1993.
54
BRASIL. Lei 8.842, 4 de janeiro de 1994.
55
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E COMBATE À FOME. Financiamento da Assistência
Social. Disponível em <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/financiamento>. Acesso em 17 maio
2013.

31
A organização e a gestão da execução da PNAS acontecem por meio do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) que, por meio da sua Norma
Operacional Básica (NOB/SUAS), define as condições gerais, os mecanismos e os
critérios de divisão para a transferência de recursos federais para o Distrito Federal
e os estados e municípios.56
As ações governamentais na área da assistência social são realizadas com
recursos do orçamento da seguridade social, previstos no artigo 195 da CF, além de
outras fontes (art. 204). Ao longo dos últimos anos, a assistência social vem
aumentando sua participação no orçamento da seguridade social crescendo de
3,76% (2000) para 9,27% (2010). Os recursos aplicados no orçamento da
assistência social podem ser agrupados em duas grandes categorias:
• Serviços, programas e projetos socioassistenciais;
• Benefícios de transferência de renda.
Esses recursos são executados em duas Unidades Orçamentárias (UO):
Ministério de Desenvolvimento Social - MDS e Fundo Nacional de Assistência Social
- FNAS. Em 2010, do montante de R$ 39,1 bilhões liquidados na função Assistência
Social do orçamento, 39% estiveram sob a responsabilidade da Unidade
Orçamentária MDS, sendo que 92% dos recursos foram destinados ao Programa
Bolsa Família (PBF). Já na Unidade Orçamentária FNAS, responsável por 61% dos
recursos da assistência social, 96% do orçamento foram liquidados no programa
“Proteção Social Básica”, responsável pelo pagamento do Benefício de Prestação
Continuada e da Renda Mensal Vitalícia.57
O orçamento do FNAS deve contar com as Políticas e Programas Anuais e
Plurianuais do governo, sendo submetido à análise e aprovação do Conselho
Nacional Assistência Social (§ 1º, art. 2º, Decreto nº 1.605/1995), com receitas
constituídas por dotações orçamentárias da União, doações e outras contribuições
de pessoas físicas e jurídicas, aplicações financeiras dos recursos do fundo e
56
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E COMBATE À FOME. Financiamento da Assistência
Social. Disponível em < http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/financiamento>. Acesso em 17 maio
2013.
57
SALVADOR, Evilásio. Orçamento da assistência social entre benefícios e serviços. In: VAZ, Flávio
Tonelli; MARTINS, Floriano José (Org.). Orçamento e políticas públicas: condicionantes e
externalidades. Brasília: ANFIP, 2011. p. 199-222.

32
alienação de bens móveis da União, no âmbito da assistência social. Além da
contribuição social dos empregadores, incidentes sobre o faturamento e o lucro, e
dos recursos provenientes dos concursos de prognósticos, sorteios e loterias, no
âmbito do governo federal, em consonância com o art. 195 da CF. Os recursos do
Fundo Nacional de Assistência Social são aplicados (art. 5º, Decreto nº 1.605/1995)
no pagamento do benefício de prestação continuada, no apoio técnico e financeiro
aos serviços e programas de assistência social aprovados pelo CNAS, obedecidas
as prioridades estabelecidas na LOAS.58
Ao analisar a participação de cada uma das fontes que repassam recursos
para a assistência social, observa-se a elevada concentração da Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS), responsável por mais de 77,12% no
período da execução orçamentária de 2001 a 2011. Esse tributo visa atender
programas sociais do governo e tem sua incidência sobre a receita e o faturamento
das empresas, sendo passível de ser transferido para os preços de bens e serviços,
ou seja, a política de assistência social é financiada pelos próprios beneficiários
desta, conferindo um caráter regressivo a este tributo. 59
Por fim, Apesar das orientações do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
de cofinanciamento com estados e municípios, na prática percebe-se que a União
permanece respondendo por mais de ¾ do financiamento da política de assistência
social no país. Dessa forma, é imprescindível que haja o estabelecimento de
percentuais mínimos a serem aplicados pelos Estados e Municípios em políticas
voltadas para a Assistência Social em seus diversos ramos de atuação.
58
59

33
2.3. ANÁLISE DOS PRINCIPAIS GASTOS COM PROGRAMAS SOCIAIS NO
BRASIL
Após analisar de forma sucinta a legislação aplicada à Saúde, à Educação e à
Assistência Social, faz-se mister analisar os principais gastos com políticas públicas
no Brasil. O Objetivo dessa análise é ter-se uma ideia do impacto causado no
orçamento pelas políticas governamentais aplicadas aos direitos sociais nos últimos
anos.
Em 2013, o montante distribuído entre o regime geral de previdência, o amparo
ao trabalhador e assistência chegou a R$ 405,2 bilhões. Esse valor já representa
9,2% do Produto Interno Bruto, ou seja, de todos os valores recebidos pela
população e pelas empresas instaladas no país.60
De acordo com VELOSO, MENDES e CAETANO61
:
O crescimento dos gastos correntes, em parte, foi determinado pela
Constituição Federal de 1988, que impõe o resgate de parcela da “dívida
social” implicando na ampliação das despesas primárias do governo central,
com a previdência, assistência social (especialmente para idosos),
universalização do atendimento médico gratuito, e mais recursos para
educação.
Com relação à saúde, dados relativos aos gastos das três esferas de
governo – União, estados e municípios – com Ações e Serviços Primários de Saúde
(ASPS) do SUS nos anos 2000 mostram que houve um rearranjo no pacto federativo
com relação à responsabilidade financeira: enquanto os gastos federais traduzem-se
em R$ 35,36 bilhões em 2000 e R$ 48,68 bilhões em 2008 (valores corrigidos a
2012), indicando um crescimento real de 38%, os gastos dos Estados apresentaram
um crescimento de 137% (de R$ 10,91 bi para R$ 25,88 bi, respectivamente; sendo
60
PATU, Gustavo. Metade dos gastos de Dilma vai para programas sociais. Folha online, fev. 2013.
Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/1224987-metade-dos-gastos-de-dilma-vai-para-
programas-sociais.shtml>. Acesso em 05 maio 2013.
61
VELLOSO, Raul W. dos Reis, MENDES, Marcos José e CAETANO, Marcelo Abi-Ramia.
“Redirecionar os gastos para investir e crescer mais”, XXII Fórum Nacional (Estudos e Pesquisas nº
345), 17 a 20 de maio de 2010.

34
que os gastos municipais passaram de R$ 12,74 bilhões em 2000 para R$ 31,44
bilhões em 2008, com um crescimento real de 147%).62
Esses dados apontam claramente que a esfera municipal é aquela que arca
com maior pressão para aumento de recursos nessa função, uma vez que a
demanda está diretamente dirigida a ela. Mas demonstra também que, dada a
disparidade da base de recursos, esse quadro compromete a capacidade
redistributiva do Estado na provisão de serviços de saúde e, portanto, a equidade,
um dos princípios pétreos do SUS.
Dentre as políticas públicas em vigor no país, é interessante analisar as
voltadas para o fornecimento de medicamentos. Nesse sentido, a seguir serão
apresentados três projetos voltados para esse tema: Farmácia Popular, Saúde não
tem preço e o Programa de Medicamentos de Dispensação Excepcional.
No ano de 2004, o Governo federal lançou o Programa Farmácia Popular do
Brasil. O Programa surgiu como estratégia de ampliação do acesso a assistência
farmacêutica de medicamentos essenciais, para tratamento das doenças mais
prevalentes no país.
As farmácias populares disponibilizam para venda subsidiada pelo Ministério
da Saúde mais de cento e sete medicamentos, incluindo aqueles voltados às
doenças cardiovasculares, infecciosas, do sistema endócrino, além de
anticoncepcionais orais. A venda é feita diretamente às pessoas com receita médica,
e o usuário paga 10% do valor de referência e o Governo Federal arca com 90%. O
programa Farmácia Popular, na prática, introduziu o copagamento Estado-usuário
na aquisição de medicamentos no sistema de saúde brasileiro.63
A criação do Programa teve como objetivo principal atingir a faixa
populacional com orçamento familiar entre 4 e 10 salários mínimos que utiliza o
sistema de saúde privado. Entretanto, não estabelece barreiras de acesso à
62
63
SANTOS-PINTO, Cláudia Du Bocage; COSTA, Nilson do Rosário; OSORIO-DE-CASTRO, Claudia
Garcia Serpa. Quem acessa o Programa Farmácia Popular do Brasil? Aspectos do fornecimento
público de medicamentos. Ciênc. saúde coletiva, Rio de Janeiro, v. 16, n. 6, Junho 2011.
Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8123201100060003. Acesso em 18 Maio 2013.

35
população seja ela da rede pública ou privada. Outro aspecto interessante é o fato
de a estratégia inicial ser a abertura de farmácias estatais, geridas diretamente pela
Fundação Oswaldo Cruz ou por meio de parceria federal com estados e municípios
(a maioria), cujo número em meados de 2008 ultrapassava 450 unidades no país.
Porém, a partir de 2006, cresce uma segunda vertente do programa, representada
pelo credenciamento de farmácias privadas da rede do comércio varejista em todo o
país, cuja expansão se dá de forma bem mais acelerada nos anos subsequentes,
alcançando mais de 6 mil estabelecimentos em 2008.64
Atualmente, existem mais de 3.368 municípios no país com farmácias
populares. Em 2006, no inicio do programa, apenas 52% dos remédios fornecidos
eram genéricos e 40% eram similares. Em 2012, esse número passou,
respectivamente, para 75% e 18%. Os medicamentos referência permaneceram
estáveis em 7% ao longo desse período.65
Segundo auditoria do Tribunal de Contas, o Programa Farmácia Popular vem
recebendo crescente dotação orçamentária. Dentro dessa iniciativa, destaca-se que
o volume de recursos triplicou de 2006 para 2009, superando R$ 560 milhões. A
despesa liquidada era de 29,83 milhões em 2005 e, em 2006, após a estratégia de
expansão do programa com a inclusão da rede privada de farmácias, o valor
aumentou para 144,25 milhões.66
Sobre a efetividade do programa, o relatório de auditoria do TRIBUNAL DE
CONTAS67
conclui que:
Foi apontada a necessidade de estudos, por parte do Ministério da Saúde,
sobre o custo-efetividade do programa. Constatou-se que os medicamentos
com maior participação nos gastos (Captopril 25mg e Maleato de Enalapril
64
MACHADO, Cristiani Vieira; BAPTISTA, Tatiana Wargas de Faria; NOGUEIRA, Carolina de Oliveira.
Políticas de saúde no Brasil nos anos 2000: a agenda federal de prioridades. Cad. Saúde Pública,
Rio de Janeiro, v. 27, n. 3, mar. 2011. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/csp/v27n3/12.pdf>.
Acesso em 18 maio 2013.
65
JUNIOR, José M. do Nascimento. Programa Farmácia Popular. Departamento de Assistência
Farmaceutica, Ministério da Saúde. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-
legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cssf/audiencias-publicas/audiencia-6.10/apresentacao-
3>. Acesso em 18 maio 2013.
66
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório de auditoria operacional: farmácia popular. Brasilia,
2011, pag 12.
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório de auditoria operacional: farmácia popular. Brasilia,
2011, pag 55.

36
10mg) são subsidiados por preços bem mais elevados (2.500% e 1.900%,
respectivamente) do que os alcançados por outro programa público com a
mesma finalidade, como é o caso do Programa Farmácia Básica, que
adquire medicamentos de forma direta via licitação.
Conforme o exposto, apesar de o programa ter dotação orçamentária cada
vez maior, é necessário analisar-se porque alguns medicamentos são adquiridos
com preços mais elevados do que os comprados por programa federal similar,
percebendo-se que não possuem a mesma efetividade.
O programa Saúde não tem preço, lançado pelo governo federal em 2011,
distribui medicamentos gratuitos para hipertensão, diabetes e asma nas farmácias
privadas credenciadas do programa ‘Farmácia Popular’ para população de baixa
renda. O Programa visa atender 33 milhões de brasileiros com hipertensão e mais
de 7,5 milhões de diabéticos. Em dois anos de funcionamento, já foram atendidos
mais de 14 milhões de pessoas.
Dentro do escopo da Política Nacional de Assistência Farmacêutica, o
Ministério da Saúde aprovou o Componente de Medicamentos de Dispensação
Excepcional em 2006, através da Portaria GM/MS nº 2.577.68
Pelo conceito, o Componente de Medicamento de Dispensação Excepcional é
uma estratégia da Política de Assistência Farmacêutica, que tem por objetivo
disponibilizar medicamentos no âmbito do Sistema Único de Saúde para tratamento
de doenças através dos seguintes critérios:
a) doença rara ou de baixa prevalência, com indicação de uso de
medicamento de alto valor unitário ou que, em caso de uso crônico ou prolongado,
seja um tratamento de custo elevado; e
b) doença prevalente, com uso de medicamento de alto custo unitário ou que,
em caso de uso crônico ou prolongado, seja um tratamento de custo elevado desde
que: b.1) haja tratamento previsto para o agravo no nível da atenção básica, ao qual
68
LIMA-DELLAMORA, Elisangela da Costa; CAETANO, Rosangela; OSORIO-DE-CASTRO, Claudia
Garcia Serpa. Dispensação de medicamentos do componente especializado em polos no Estado do
Rio de Janeiro. Ciênc. saúde coletiva, Rio de Janeiro, v. 17, n. 9, set. 2012. Disponível em
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-
81232012000900019&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 19 maio 2013.

37
o paciente apresentou necessariamente intolerância, refratariedade ou evolução
para quadro clínico de maior gravidade, ou b.2) o diagnóstico ou estabelecimento de
conduta terapêutica para o agravo estejam inseridos na atenção especializada.69
Com o objetivo de deixar o conceito de “medicamentos excepcionais ou de
alto custo” mais preciso, foi publicada a Portaria GM/MS nº 2.981, de 26 de
novembro de 2009 que, a partir de 1º de março de 2010, aprovou o Componente
Especializado da Assistência Farmacêutica, em substituição ao antigo Componente
de Medicamentos de Dispensação Excepcional.70
A criação do Programa apoiou-se primordialmente no cumprimento do
princípio da integralidade na atenção à saúde da população, ou seja, busca prover
condições de assistência integral à saúde dos indivíduos pelo Sistema Único de
Saúde através do fornecimento de medicamentos com alto custo unitário para
pacientes com patologias específicas. A ação funciona como um suporte importante
no tratamento de doenças crônicas eou de uso contínuo, de alta e média
complexidade.71
Entre 2002 e 2009, período que compreende a criação do Programa de
Medicamentos Excepcionais e a sua evolução até o Componente de Medicamentos
de Dispensação Excepcional, houve um crescimento exponencial dos recursos
financeiros empregados pelos estados e, principalmente, pela União. Em 2008, os
estados financiaram aproximadamente 9% do Componente e, em 2009, 12%.
Em 2003, os gastos do Ministério da Saúde com medicamentos atingiram
pouco menos de dois bilhões de reais, então correspondentes a 5,8% do orçamento
total do Ministério da Saúde. Em 2010, o valor chegou a cerca de R$ 6,5 bilhões,
correspondentes a 12,5% do orçamento.72
Nesse sentido, ao consolidar esses dados, os medicamentos do Componente
Especializado da Assistência Farmacêutica foram divididos em três Grupos distintos
69
Da excepcionalidade às linhas de cuidado: o Componente Especializado da Assistência
Farmacêutica. Brasília: MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2010. Pag. 40.
70
71
Ibidem, 46.
72
Ibidem, 55.

38
e com características diferentes, procurando manter um equilíbrio financeiro na
ordem de 87% para a União, 12% para os estados e 1% para os municípios:
O Grupo 1 é aquele cujo financiamento está sob a responsabilidade exclusiva
da União e é constituído por medicamentos que representam elevado impacto
financeiro para o Componente; por aqueles indicados para doenças mais
complexas; para os casos de refratariedade ou intolerância a primeira e/ou a
segunda linha de tratamento; e que se incluem em ações de desenvolvimento
produtivo no complexo industrial da saúde.
O Grupo 2 é constituído por medicamentos, cuja responsabilidade pelo
financiamento é das Secretarias Estaduais da Saúde, para tratamento ambulatorial
de doenças menos complexas em relação àquelas elencadas no Grupo 1 e/ou para
tratamento da refratariedade ou intolerância à primeira linha de tratamento.
O Grupo 3 é constituído por medicamentos, cuja responsabilidade pelo
financiamento é tripartite, sendo a dispensação de responsabilidade dos municípios
sob regulamentação da Portaria GM nº 2.982/2009. Os fármacos desse Grupo estão
presentes na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) vigente e
são indicados pelos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas, publicados pelo
Ministério da Saúde como a primeira linha de cuidado para o tratamento das
doenças contempladas no Componente Especializado de Assistência Farmacêutica.
Assim, percebe-se que esse modelo busca o equilíbrio financeiro entre as
diferentes esferas de gestão responsáveis pelo financiamento dos medicamentos na
forma de Grupos, conforme apresentado nos parágrafos anteriores.
A seguir serão apresentados dados referentes aos gastos públicos em 2008
com o sistema anterior, o Componente de Medicamentos de Dispensação
Excepcional – CMDE.
O Sistema Único de Saúde investiu R$1.875.462.317,17 somente com os
medicamentos cofinanciados (120 medicamentos) do CMDE em 2008; portanto, não
computados os recursos empregados pelo Ministério da Saúde para a aquisição

39
centralizada dos medicamentos financiados por esta modalidade. Desse total,
R$1.672.962.610,78 (89%) foram recursos empregados pelo Ministério da Saúde e
R$202.499.706,36 (11%) pelos estados. Apenas o Estado de São Paulo recebeu
45,85% de todo o recurso investido pelo Ministério da Saúde e em contra partida,
investiu R$ 62.733.038,68 através de sua secretaria de saúde, referente a 31% do
valor total aplicado pelos estados.73
Outro dado interessante, é que do total de recursos investidos pelos estados
em 2008 (aproximadamente R$ 202 milhões), 90% (R$ 182.249.735,72) foram
aplicados por apenas 14 estados (São Paulo, Minas Gerais, Ceará, Santa Catarina,
Rio de Janeiro, Distrito Federal, Paraíba, Rio Grande do Norte, Alagoas, Mato
Grosso, Pernambuco, Mato Grosso do Sul, Sergipe e Espírito Santo). Nesse mesmo
ano, o Rio Grande do Sul investiu apenas R$ 1.12.942,92. Isso pode ser reflexo do
volume de demandas nesses estados e também do valor praticado na aquisição dos
medicamentos.74
Além da transferência de recursos aos estados através do Fundo Nacional de
Saúde, o Ministério da Saúde também faz a aquisição centralizada de
medicamentos do Componente com o intuito de otimizar os recursos financeiros
disponíveis e/ou de fortalecer o complexo industrial brasileiro, tendo em vista que
promove ações de incentivo para a produção de medicamentos em território
nacional. Esses medicamentos são adquiridos com recursos exclusivos da União,
sendo que os estados não participam do seu financiamento.
Dessa forma, no período de janeiro a dezembro de 2008, o Ministério da
Saúde investiu R$2.291.800.340,45 para financiamento do Componente de
Medicamentos de Dispensação Excepcional, sendo R$1.672.962.610,78 investidos
para cofinanciamento através de aquisição descentralizada pelos estados e
R$618.837.729,67 para aquisição centralizada dos medicamentos.75
Outro dado importante é que apesar do CMDE possuir, em 2008, 107
fármacos em 231 apresentações, apenas 20 fármacos representaram 79% do
73
74
75
Ibidem, pag. 149.

40
orçamento do Componente, totalizando R$2.015.763.535,52. Por outro lado, 49
fármacos não representaram 1% do total.
Com o novo sistema, a partir de 2009, houve a divisão do Componente
Especializado da Assistência Farmacêutica em três Grupos de medicamentos com
definição das responsabilidades para cada ente federado, ampliando o número de
medicamentos de aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde e formalizando a
importância da responsabilidade do município na linha de cuidado para aquelas
doenças que requerem uma abordagem terapêutica inicial na atenção básica. O
orçamento do SUS necessário para financiar o Componente, em 2009, sem as
incorporações previstas, foi de R$2.648.136.348,83; uma redução de
R$183.460.638,92 quando comparada com a tendência de 2009 usando o
Componente anterior. Desse total, 89,48% foi financiado pelo Ministério da Saúde,
9,56% pelos estados e 0,96% financiamento tripartite por meio do Componente
Básico da Assistência Farmacêutica.
Por fim, conclui-se que após a construção e consolidação do Componente
Especializado da Assistência Farmacêutica, pode-se afirmar que a otimização de
recursos orçamentários, um dos principais pilares de seu aprimoramento, foi alçada
a um nível superior ao inicialmente, fechando 2009 com uma economia total entre os
três grupos de R$ 220.942.811,85 na aquisição de medicamentos.
Com relação à educação o Governo Federal criou em janeiro de 2005, o
Programa Universidade para Todos (ProUni) com o propósito de ampliar o acesso
ao Ensino Superior através da Lei nº. 11.096. O Programa tem como finalidade a
concessão de bolsas de estudos integrais e parciais (50% e 25%) a estudantes de
baixa renda, em cursos de graduação de formação específica, em instituições
privadas de educação superior, oferecendo, em contrapartida, isenção de alguns
tributos àquelas instituições que aderirem ao Programa.76
As instituições que aderirem recebem isenção dos seguintes impostos:
Imposto de Renda de Pessoa Jurídica, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido,
76
AMARAL, Daniela Patti do and OLIVEIRA, Fátima Bayma de. O Prouni e a conclusão do ensino
superior: novas trajetórias pessoais e profissionais dos egressos. Ensaio: aval.pol.públ.Educ.
2011, vol.19, n.73, pp. 861-890. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/ensaio/v19n73/08.pdf>.

41
Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social e Contribuição para o
Programa de Integração Social.
Ao implantar esse programa, o Governo Federal criou uma forma de abrir
novas vagas de ensino superior sem ter que investir nas Instituições públicas de
ensino. Segundo estatísticas, em 2006, a renúncia fiscal foi de R$ 50 milhões, muito
inferiores ao montante para gerar o mesmo número de vagas em IES públicas,
estimado em R$ 350 milhões.77
Para concorrer à bolsa de estudos integral ou parcial é necessário não ser
portadores de diploma de curso superior, ter renda familiar mensal per capita não
excedente ao valor de até um salário-mínimo e meio ou até três salários mínimos, ter
cursado o ensino médio em escolas da rede publica de ensino, e se tiver cursado
em escolas particulares, deve ter sido bolsista integral; fazer a prova do Exame
Nacional do Ensino Médio – Enem e obter nota media igual ou superior a 450
pontos.78
No seu primeiro processo seletivo, o ProUni ofereceu 112 mil bolsas em 1.142
instituições de Ensino Superior de todo o país. Desde sua criação até o processo
seletivo do primeiro semestre de 2011, mais de um milhão e duzentas mil bolsas
foram oferecidas, sendo que 70% dos candidatos foram contemplados com bolsas
integrais. Dentre as bolsas ofertadas, foram matriculados 748.754 estudantes.79
Em
2012, foram ofertadas o total de 284.622 novas bolsas, sendo que desse montante,
150.870 foram bolsas integrais.80
77
ALMEIDA, S. C. de. O avanço da privatização na educação brasileira: o ProUni como uma nova
estratégia para a transferência de recursos públicos para o setor privado. 2006. Dissertação
(Mestrado)-Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Federal Fluminense, Niterói,
2006.
78
ProUni – Programa Universidade para todos. Requisitos de inscrição. Disponível em:
<http://www.prouni2013.com/prouni-2013-inscricao-e-requisitos.php>. Acesso em 13 maio 2013.
79
AMARAL, Daniela Patti do and OLIVEIRA, Fátima Bayma de. O Prouni e a conclusão do ensino
superior: novas trajetórias pessoais e profissionais dos egressos. Ensaio: aval.pol.públ.Educ.
2011, vol.19, n.73, pp. 861-890. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/ensaio/v19n73/08.pdf>.
80
Ministério da Educação. Quadros informativos número de bolsas disponibilizadas no ProUni.
Disponível em:
<http://prouniportal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=137:quadros-
informativos&catid=26:dados-e-estaticas&Itemid=147>. Acesso em 13 maio 2013.

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