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Unidade I
Mas, além da simples concessão de benefícios, provavelmente inspirada pela caridade, a ajuda
possuía também um caráter ideológico a ser alcançado. De acordo com Martinelli (2009), a caridade
era também usada como forma de controle, de transmissão da ideologia, sobretudo da Igreja Católica,
que desenvolvia grande parte das ações. No caso, a autora nos coloca que a ajuda a outros era “[...]
uma forma de controlar a pobreza e de ratificar a sujeição daqueles que não detinham posses ou bens
materiais” (op. cit., p. 97).
Esse formato foi ainda adotado durante o regime feudal. De acordo com Faleiros (2000), a caridade
da Igreja e de alguns poucos grupos privados ainda prevaleceu durante muito tempo. Mas a satisfação
das necessidades dos servos ainda dependia do senhor feudal. No caso, como sabemos, o regime feudal
se caracterizava por possuir a sociedade constituída por senhores feudais (proprietário da terra), servos
(trabalhador) e Igreja.
O autor relata que tanto as ações desenvolvidas pelos senhores feudais quanto as empreendidas pela
Igreja possuíam uma conotação que buscava alcançar a servidão das pessoas. Além das esmolas, essas
iniciativas prestavam ainda o acesso a cuidados básicos de saúde e para asilos em determinadas situações.
Behering e Boschetti (2010), ainda se referindo às sociedades pré-capitalistas, apontam que as
intervenções para socorrer os segmentos mais empobrecidos estavam relacionadas a ações desenvolvidas
pela caridade privada e por ações filantrópicas, assim como apontou Martinelli (2009). Entretanto, as
autoras dizem que essas intervenções tinham como enfoque controlar os pobres, evitando assim o que
era tido como “vagabundagem” (op.cit., p. 47), sendo utilizadas como forma de manter a ordem social
no período.
Observação
O Estado passa a intervir nas expressões da pobreza por meio de uma
legislação.
Além disso, tais ações não eram contínuas, e sim pontuais, apenas para atender a situações pontuais,
emergenciais, que se apresentavam em determinadas circunstâncias. “Ao lado da caridade privada e
de ações filantrópicas, algumas iniciativas pontuais com características assistenciais são identificados
como protoformas de políticas sociais” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 48).
No caso, a intervenção estatal era mínima, e as ações empreendidas pelo Estado acabavam figurando
apenas no aspecto legislativo, ou seja, delimitando aspectos legais. Grande parte das intervenções
acabava sendo desenvolvida apenas pela caridade e pelas filantropias, vinculadas à Igreja Católica. O
Estado só começou a intervir quando constatou que a filantropia era insuficiente, e, mesmo assim, tal
intervenção não era empreendida sob a ótica do direito, como veremos. Pereira (2011) descreve que
as ações junto à caridade eram desenvolvidas com as paróquias. “[...] a partir da constatação de que a
caridade cristã não dava conta de conter possíveis desordens que poderiam advir da lenta substituição
da ordem feudal pela capitalista, seguida de generalizada miséria desabrigos e epidemias” (op. cit., p.
62). Vejamos as principais intervenções no período.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-12-320.jpg)
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Unidade I
Saiba mais
Para saber mais sobre os temas tratados nesta unidade, recorra às
indicações a seguir:
MACHADO, E. M. Política Social: a moderna Lei dos Pobres. [s.d.].
Disponível em: <http://www.ts.ucr.ac.cr/binarios/pela/pl-000259.pdf>.
Acesso em: 6 ago. 2012.
SCHUELER, A. F. M. Crianças e escola na passagem do Império
para a República. Revista Brasileira de História, São Paulo, v. 19, n. 37,
1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-
01881999000100004&script=sci_arttext>. Acesso em: 10 fev. 2014.
A Lei dos Pobres, por sua vez, orientava sobre o desenvolvimento da caridade, sendo que nesse
período os pobres deveriam trabalhar para serem atendidos, mesmo por meio da caridade privada, como
já salientamos. Pereira (2011) aponta que a lei pública em 1601, apesar de repressora, buscou enfocar a
necessidade de atender segmentos específicos, além de ter delimitado que tais intervenções deveriam
ser de responsabilidade das paróquias. Tal legislação ainda destacou que, para receber atendimento, a
pessoa deveria residir há pelo menos três anos no local.
A Lei do Domicílio, por sua vez, nos termos de Behring e Boschetti (2010), impedia que os
trabalhadores se mudassem dos municípios onde trabalhavam sem uma comunicação prévia às
autoridades. Essa legislação também ficou conhecida com o termo Lei de Residência; além da exigência
de fixação, autorizava os delegados e fiscais locais a rejeitar pessoas que se mudassem sem autorização.
Recomendava também que as pessoas que fossem para os locais sem autorização poderiam ser
direcionadas aos locais que residiam antes ou para as workhouses (PEREIRA, 2011). Essa legislação era
utilizada ainda como forma de repressão, já que impedia o trânsito das pessoas.
A Speenhamland Act, em que todos os homens sem trabalho recebiam uma ajuda do Estado,
considerando o preço do pão e a Lei Revisora da Lei dos Pobres, que tornou a intervenção junto à
pobreza ainda mais seletiva e residual (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
De acordo com Behring e Boschetti (2010), as legislações postas estabeleciam uma permuta entre a
caridade e o trabalho, ou seja, quem tinha “ajuda” precisava retribuir com trabalho, tal como posto nas
diversas versões das Leis dos Pobres. Pereira (2011) aponta que isso inaugurou uma concepção de que a
política social deveria ser permutada pelo trabalho, algo como uma contrapartida necessária para quem
era beneficiado, ou, então, quem trabalhava tinha alguns poucos direitos, como ter um salário. Assim,
o que tais legislações buscavam era garantir que todas as pessoas que tivessem capacidade pudessem
trabalhar, sendo esta uma forma de “forçar” o trabalho, ou, como nos dizem as autoras citadas, tratando-
se de um “código coercitivo do trabalho” (op. cit., p. 49).](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-14-320.jpg)
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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
A observância da lei era garantida por meio do desenvolvimento de ações punitivas e coercitivas,
empregadas na maioria da população, como “[...] surras, mutilações e queimaduras com ferro em brasa
nos andarilhos, embora estes, àquela época, não fossem tão numerosos como se fazia crer” (PEREIRA,
2011, p. 62).
As pessoas eram obrigadas a trabalhar e, se negassem, poderiam ser punidas. O trabalho era
desenvolvido em obras da Igreja ou em obras públicas. Havia uso corrente da repressão para que fosse
desenvolvido, sobretudo junto aos segmentos “beneficiados” com a caridade, ou seja, os pobres, que
eram obrigados a aceitar qualquer tipo de trabalho. O objetivo seria o de:
[...] estabelecer o imperativo do trabalho a todos que dependiam de sua força
de trabalho para sobreviver; obrigar o pobre a aceitar qualquer trabalho
que lhe fosse oferecido; regular a remuneração do trabalho, de modo que o
trabalhador pobre não poderia negociar formas de remuneração; proibir a
mendicância dos pobres válidos, obrigando-os a se submeter aos trabalhos
forçados (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 48).
Como o teto do salário era regulado, o trabalhador não podia se opor ao que fora delimitado, como
reivindicar aumento salarial. No caso, figura como relevante ainda destacar que as legislações buscavam
evitar a mendicância, tida como forma de ajuste das pessoas à ordem social estabelecida. Behring e
Boschetti (2010) colocam que essas ações buscavam ainda evitar a circulação das forças de trabalho,
além de oferecer à sociedade de mercado a mão de obra, extremamente necessária para aquele estágio
de desenvolvimento capitalista.
Como exemplo dessa modalidade de intervenção, as autoras citam as workhouses, casas de
trabalho para onde deveriam ir as pessoas que foram ou eram atendidas pela caridade, com o objetivo
de trabalhar. As primeiras casas de trabalhos teriam sido criadas, de acordo com Faleiros (2000), na
Inglaterra em 1730. Alguns desses “pobres” permaneciam reclusos nesses locais, desempenhando
as funções que eram a eles atribuídas, o que Faleiros (2000) chegou a descrever como sendo um
regime de prisão. Nessas workhouses, eram concedidos auxílios mínimos e havia grande seleção para
os atendimentos. Considerava-se que havia “pobres” merecedores de ajuda e os que não eram. “Aos
primeiros, merecedores de “auxílio”, era assegurado algum tipo de assistência, minimalista e restritiva,
sustentada em um pretenso dever moral e cristão de ajuda, ou seja, não se sustentavam na perspectiva
do direito” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 49).
Essas workhouses também ficaram conhecidas com o termo hospital de pobres ou dispensários.
Começaram a ser desencorajadas a partir de 1782, quando uma emenda à Lei dos Pobres propôs a
intervenção em caridade por meio de assistência externa, ou seja, não desenvolvida em ambientes
fechados, reclusos. Como tais, as intervenções eram prestadas por meio de concessão de pensões,
subsídios de desemprego e recompensas monetárias.
Veja, a seguir, a instituição criada em meados de 1800, em Preston, Lancashire, Inglaterra.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-15-320.jpg)
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Unidade I
Figura 1
Faleiros(2000)colocaqueoobjetivodessasaçõeseratambémacabarcomostidoscomo“vagabundos”,
que não poderiam mais pedir esmolas. Se uma pessoa fosse pega mendigando, era encaminhada às casas
de trabalho, se fosse reincidente, poderia ser severamente punida. “Assim, os considerados ‘vagabundos’
e ‘mendigos’ eram açoitados ou, em caso de reincidência, se lhes marcava com ferro e os condenava à
morte (coação direta e indireta ao trabalho). Foram proibidas as esmolas aos mendigos não identificados
como tais” (FALEIROS, 2001, p. 12).
O autor (2000) relata ainda que os atendidos que não permaneciam em regime de internato, em
pequeno número, eram obrigados a residir onde estavam localizadas as workhouses, ou seja, “[...] os
pobres eram obrigados a residir no lugar de ajuda para que a mão de obra não fugisse dos senhores
locais” (op.cit., p.13).
Derivando dessa forma de serviço, podemos observar que também houve no período grande
quantidade de instituições criadas para atender crianças e adolescentes, as Rodas e as Casas dos
Expostos. As primeiras recebiam, via de regra, crianças pequenas, e quando elas completavam 7
anos iam para as Casas dos Expostos, onde aprendiam um ofício. Essas instituições recebiam ajuda
das câmaras municipais, mas eram geridas pela Igreja e por pessoas ocupadas com a caridade
privada. São modelos importantes de atendimento porque foram também organizadas no Brasil
(BADINTER, 1985).
A figura a seguir retrata um grupo de crianças abandonadas pelos pais, no distrito de Volga, na
Rússia.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-16-320.jpg)
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Unidade I
No entanto, a partir de tais legislações, algumas intervenções passaram a ser mediadas pelo Estado.
Mas o principal foco dessas ações, que era impedir a “vagabundagem” e diminuir ou minimizar as
expressões da pobreza, não foi alcançado. Pereira (2011) nos diz que a pobreza somente se ampliou e, até
o século XVIII, observou-se uma crescente precarização da vida, afetando não apenas os desempregados,
mas também a classe trabalhadora. “Agora, não só os impotentes e desempregados, mas também os
empregados, tinham de ser sustentados, em vista da presença ameaçadora da fome e do aumento dos
preços dos produtos de extrema necessidade” (op. cit., p. 67).
Apesar de tais condições de precarização da vida em geral, as intervenções desenvolvidas pelo
Estado junto às expressões da questão social ainda continuaram pontuais, focais e em grande medida
dependendo da iniciativa privada e da caridade. Essa forma de agir do Estado foi intensificada durante
o século XIX e só entrou em declínio a partir do início do século XX.
Como veremos, a maneira de intervir do Estado, na pobreza e nas demais expressões da questão
social, está inteiramente relacionada às correntes econômicas ou filosóficas às quais esse órgão aderiu.
Na sequência, faremos uma resumida exposição das principais correntes que definiram e orientaram
o Estado em diversos aspectos, entre os quais a regulação econômica e a intervenção nos problemas
sociais. Do mesmo modo, podemos dizer que tivemos, inicialmente no Ocidente e depois também no
Brasil, a influência das elaborações provenientes do liberalismo, do Welfare State e do neoliberalismo.
Assim sendo, Behring e Boschetti (2010) apontam que grande parte do perfil assumido pelo
Estado, conforme narrado, deriva de uma concepção denominada como “liberal” ou “liberalismo”. De
acordo com essa concepção, o Estado não deveria realizar intervenções na economia nem na vida das
pessoas, cabendo ao mercado a regulação da vida por meio da “mão invisível” (op.cit., p. 56). De acordo
com tal concepção, o Estado era um mal necessário que deveria apenas fornecer a base legal para o
desenvolvimento do mercado e, dessa forma, seria possível ampliar os benefícios para os homens.
De acordo com essas compreensões, cabia ao Estado “[...] a defesa contra os inimigos externos, a
proteção de todo indivíduo de ofensas dirigidas por outros indivíduos; e o provimento de obras públicas,
que não possam ser executadas pela iniciativa privada” (op.cit., p.60). De acordo com essa teoria, o Estado
deveria apenas garantir o direito à vida, à liberdade, à individualidade e à propriedade privada. Assim,
mesmo evocando o direito à vida, o liberalismo não demandava que o Estado realizasse intervenção nas
expressões da questão social. No caso, era combatida a intervenção estatal nos problemas sociais.
As concepções liberais originaram-se em meados dos séculos XVI e XVII, e tiveram como principais
expoentes Adam Smith, Davi Ricardo e Thomas Malthus. Essa fase também foi denominada de pré-
liberalismo. Sua ampliação deu-se no século XIX, quando esses autores influenciaram outros teóricos
igualmente importantes na disseminação do liberalismo, como Maquiavel, Hobbes e Rousseau.
Apesar disso, esse padrão de concepção do papel do Estado entrou em declínio a partir de finais do
século XIX e início do século XX, sendo então substituído pelo Estado de Bem-Estar Social ou Welfare
State. De acordo com Behering e Boschetti (2010), nesse mesmo período vivenciamos uma ampliação
da pobreza e das condições precárias de vida, e isso orientou o abandono do liberalismo como tendência
teórica adotada pelo Estado. Essa alteração foi fortemente influenciada pela crise econômica que se](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-18-320.jpg)
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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
De acordo com as orientações de Keynes, a crise seria superada pela intervenção estatal. No entanto,
esse padrão de intervenção foi desenvolvido de forma diferenciada em diversos países da Europa e dos
Estados Unidos, mas a orientação geral era de que o Estado deveria regular tanto a economia como a
vida dos cidadãos, como citado anteriormente.
No caso, é importante pontuar que, nesse período, o documento mais expressivo dessa forma de
compreender o papel do Estado foi editado, digamos assim, na Inglaterra, nos idos de 1942. Segundo esse
documento, seria responsabilidade estatal a manutenção das condições dignas de vida da população,
sobretudo por meio de proporcionar o pleno emprego, e deveria ainda organizar e prestar serviços
sociais universais por meio de uma rede de Assistência Social (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
De acordo com Behering e Boschetti (2010), esse modelo de intervenção, nos primeiros anos, até
ofereceu uma nova onda de crescimento e de lucro por parte do sistema capitalista; porém, em fins da
década de 1960, sobretudo na década de 1970, já dava sinais de esgotamento. Foi a partir de então que
surgiu o neoliberalismo, outra alternativa para a crise econômica que, mais uma vez, se fazia presente
nesse modo de produção, caracterizado por ondas de crescimento e crise.
No período em questão, conforme apontam Behring e Boschetti (2010), a crise foi associada ao possível
excesso de regulação estatal, na economia e na vida do indivíduo. Portanto, é como se o Estado fosse o grande
responsável pela crise e, como tal, a única forma de solucioná-la seria com o fim da intervenção estatal.
OEstadopassaasercompreendidocomoumórgãoque,emdecorrênciadesuaintervenção,minimiza
a vontade individual, sendo que, ao conceder serviços sociais, estaria acostumando os indivíduos a
concessões, e não ao trabalho. Como se as pessoas escolhessem “[...] viver sob as benesses do aparelho
estatal do que trabalhar” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 69).
Figura como exemplo desse formato a ser adotado pelo Estado o documento denominado Consenso
de Washington, elaborado em 1989 por representantes do Fundo Monetário Internacional (FMI), do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e dos países desenvolvidos. Esse documento buscava
apontar soluções para a crise econômica, sobretudo para os países subdesenvolvidos. No caso, o
documento propôs uma série de medidas que deveriam ser adotadas, entre as quais orientou a redução
da intervenção estatal para que a crise fosse superada e condicionou a concessão de auxílio financeiro
para os países à sua aceitação aos postulados desse “consenso”.
Diante disso, grande parte dos países aderiu ao posto pelo Consenso de Washington, e, no âmbito da
intervenção estatal, observamos que os serviços sociais passaram a ser residuais e pontuais. Além disso,
as intervenções junto às expressões da questão social passaram a ser organizadas pela sociedade civil,
que regulamentou suas ações por meio de organizações não governamentais, ou ONGs, como ficaram
popularmente conhecidas. Esses organismos, diante da retração estatal, passaram a desenvolver ações
na área assistencial, de forma que, na contemporaneidade, observamos que grande parte dos Estados
vem orientando suas ações para o modelo de influência neoliberal, mas isso também não é uma regra
obedecida em todos os países.
Vejamos o exemplo a seguir, em que há colocações sobre a aplicação dos princípios neoliberais.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-21-320.jpg)
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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Diante de tal circunstância, a autora salienta que tanto os escravos quanto os trabalhadores, que
eram vinculados às grandes fazendas, dependiam das vontades do proprietário da terra. No caso,
muitos dependiam das benesses oferecidas a eles pelo proprietário da fazenda. Estes eram tidos como
donos tanto dos escravos como dos trabalhadores e, por isso, decidiam sobre como agir diante desses
segmentos. Os escravos, como sabemos, não recebiam pagamento pelo trabalho; aliás, poderiam ser
severamente punidos se não atendessem às solicitações do proprietário da terra, podendo, aliás, ser
punidos até com a morte.
Veja a tela a seguir, na qual Debret, importante pintor europeu, reproduz o tratamento dado aos
escravos no Brasil.
Figura 5 – Palmatória
De maneira que, cabia ao proprietário de terra, no período, deliberar sobre o que desejava (e se
desejava) conceder aos trabalhadores e aos escravos. Para Couto (2010), a partir de então, a concessão
de auxílio passou a ser associada à lógica do favor, como sendo algo que não é um direito, mas sim
caridade, favor. Assim, afirma que “[...] o favor, no Brasil, é uma mediação quase universal” (op. cit., p.
78) e que, desde sempre, esteve baseada na “[...] submissão e no compadrio” (op. cit., p. 79), impedindo,
nesse estágio, qualquer compreensão de cidadania ou de efetivação direitos.
Sobreaquestãodaescravidão,Mattoso(1995)citaquetambémeramresponsabilidadedoproprietário
de terra as crianças nascidas da relação estabelecida entre os escravos. Porém, o que a autora quer nos
dizer é que a criança escrava era tida como uma propriedade do proprietário de terra, e não como um
dever social. Assim, este tinha o direito de fazer com ela o que desejasse, até mesmo comercializá-la.
Assim, quem decidia sobre questões que envolviam trabalhadores e escravos era o patrão, e suas
decisões não envolviam apenas a concessão de determinados benefícios. “Esses grandes proprietários
acabam por criar um sistema de justiça interno, onde suas decisões se tornavam leis no âmbito de
suas propriedades, e a elas se submetiam todos que vivessem nessas grandes propriedades” (COUTO,
2010, p. 79). A autora cita ainda que o Estado, informalmente constituído, não conseguia interferir nas
relações estabelecidas entre proprietários de terra e trabalhadores, ou, melhor, o poder público sequer
manifestava interesse nesse sentido.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-25-320.jpg)
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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Behring e Boschetti (2010) relatam ainda que a organização econômica pautada essencialmente
na agricultura foi sendo alterada substancialmente. Surgiram novos atores econômicos, e a imagem
da autocracia agrária foi, aos poucos, sendo substituída pela imagem do novo burguês. De acordo as
autoras, a Independência do país teria estimulado o surgimento do espírito burguês.
Sobre o Estado, as autoras relatam que foi constituído um Estado liberal, porém esse formato não
seguiu o padrão da Europa; foi um liberalismo “à brasileira”. Isso porque estávamos ainda condicionados
aos resíduos da ausência de um Estado forte no período precedente.
Nesse período, Couto (2010) relata que houve uma crescente urbanização, em decorrência do fato
de novos postos de trabalho estarem localizados no perímetro urbano. Mas, apesar de a Independência
ter sido conclamada como uma necessidade para a modernização do país, o que ocorreu na verdade
foi a manutenção dos aspectos sociais observados na Colônia, inclusive no que concerne à organização
política adotada.
Como exemplo dessa forma de organização, Couto (2010) destaca a organização política. Apesar
da reivindicação por uma independência em relação à metrópole, o restante da organização política
manteve-se como no regime anterior, ou seja, destinado apenas a poucos segmentos da sociedade.
A autora relata ainda que foi eleita uma Assembleia Nacional Constituinte, composta apenas por
representantes dos segmentos mais abastados da sociedade.
Assim, os detentores do poder político continuavam sendo os fazendeiros e alguns poucos
comerciantes que defendiam uma monarquia constitucional (JESUS et al., 2004). A Constituição de
1824 foi um exemplo de tal “situação”, visto que deliberou pela eleição indireta. Somente tinha direito
ao voto homens com 25 anos ou mais e com renda média de 100 mil réis, ou seja, estavam excluídos do
direito de voto mulheres, escravos e homens que não se encaixassem nesses critérios.
Em relação à referida Constituição, a autora relata:
[...] a Constituição de 1824, que, contraditoriamente, apontava a liberdade
individual, o direito de propriedade, o preceito da educação primária gratuita,
estabelecia a igualdade de todos perante a lei e afirmava a liberdade de
pensamento e expressão, dentre outras garantias, mostrando sua afinidade
conceitual com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789
(COUTO, 2010, p. 84).
Segundo Couto (2010), porém, o que estava posto na carta constitucional, infelizmente, não fora
colocado em prática. Por exemplo, não observamos no país a organização de um sistema educacional
gratuito, tampouco experienciamos intervenções voltadas à garantia da igualdade de todos perante
a lei. Aliás, a própria disposição da questão de votos demonstra como não havia igualdade e como a
desigualdade era fortalecida.
Em relação a essa Constituição, Jesus et al. (2004) relatam que é feita uma menção, em seu Artigo
179, de que deveria ser prestado socorro pelas Câmaras às casas de caridade, as Rodas, as Santas Casas](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-31-320.jpg)
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Unidade I
e demais instituições do gênero. Nesse artigo, ainda se destaca a necessidade de cuidar dos órfãos, de
atender doentes e de vacinar toda a população. Porém, na prática nem sempre isso era efetivado. As
pontuais concessões das Câmaras eram para poucas entidades, sem qualquer forma ou critério para
avaliar a necessidade; além disso, eram poucos os recursos destinados a esses serviços.
No entanto, não havia qualquer intervenção voltada ao segmento mais empobrecido da população,
que acabava sendo designada para os proprietários de terra. Os trabalhadores e os escravos continuavam
sendoresponsabilidadedeseuspatrões.Jesus,SilvaePereira(2004)destacamquetrabalhadores,escravos
e todos os pobres do período eram chamados pelo termo “gentalha”. As Igrejas acabavam atendendo,
sempre que possível, os demais, ou seja, os que não estavam sob a “proteção” do proprietário de terra
eram contemplados com a caridade da Igreja, ou então com as intervenções da população burguesa, já
constituída no país.
É importante notar que a sociedade imperial, já com o capitalismo desenvolvendo-se em solo
brasileiro, ainda era sustentada pela escravidão. No caso, havia pontuais dissidentes que se colocavam
contra o regime escravocrata, sobretudo os burgueses. Não havia como o sistema capitalista se consolidar
diante de uma sociedade que não possuía salário e, portanto, não detinha poder de compra (BEHRING;
BOSCHETTI, 2010).
Mas a atenção aos segmentos empobrecidos, às necessidades apresentadas por essa população,
não era prestada somente por meio da benesse, da concessão. Muitos eram controlados com repressão,
aplicada sempre que havia contestação da ordem estabelecida por um indivíduo ou por grupos que
buscassem se organizar com essa finalidade.
O tratamento ao povo que reclamava por atendimento às suas demandas
era feito por intermédio de mecanismos, ora de privilégios, ora de repressão,
fenômenos estes historicamente presentes na sociedade. Se era interesse
do projeto da elite nacional, havia um movimento para sua concessão; caso
contrário, a repressão era utilizada como instrumento de desmonte dos
movimentos pela garantia dos mesmos (COUTO, 2010, p. 88).
Desse modo, a população pobre continuava ainda sem qualquer tipo de atenção. Na verdade, essa
forma de contemplá-los foi mantida na constituição da República. Herdamos a concessão, a benesse, as
relações de compadrio, no que diz respeito à atenção das necessidades.
No caso, Couto (2010) destaca que isso pode ser observado se nos atentarmos para a Constituição
de 1891. Nela, fruto do golpe militar e do fim do poder oligárquico, assumido agora pelos militares,
observamos que há uma única menção ao direito social. O direito ao qual é feita menção é o social,
compreendido como o direito do livre trabalho, em qualquer profissão, sendo ignorado qualquer outro.
Behring e Boschetti (2010) relatam que, durante o regime imperial, no âmbito da política social,
havia apenas “[...] medidas esparsas e frágeis de proteção social” (op.cit., p. 79). O que teremos, e ainda
em situações e casos pontuais, é o desenvolvimento de uma legislação trabalhista, tendo em vista que
era necessário estimular o surgimento de uma categoria trabalhadora que pudesse produzir.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-32-320.jpg)
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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
parte do fenômeno, aqui, está relacionada à queda das exportações do café; no período, muitos
produtores chegaram a atirá-lo no Porto de Santos como forma de protesto e tentando manter o preço.
Couto (2010) chama a atenção para o fato de que nesse período estimava-se que o país possuísse cerca
de 2 milhões de desempregados, sendo 100 mil só em São Paulo.
Quando Vargas assumiu o poder, toda sua intervenção esteve voltada à reorganização do sistema
capitalista e à classe trabalhista. Nesse sentido, desenvolveu uma série de intervenções para aprimorar a
produção. De acordo com Behring e Boschetti (2010), trata-se de um período de “[...] expansão acelerada
das relações capitalistas entre nós, com intensas repercussões para as classes sociais, o Estado e as
respostas à questão social” (op.cit., p.104).
A partir de então, era necessário que o país se preparasse para o processo de industrialização e
expansão capitalista, no qual a produção industrial, e não mais a agrária, ganhava grande relevância e
importância.
É fundamental salientar, para melhor compreensão, que, nesse período,
começaram a ser gestadas as condições para uma mudança substantiva no
sistema econômico brasileiro, que vai ser deslocado do eixo agroexportador
para o urbano industrial e, assim, exigir um posicionamento frente às
demandas postas pela nova ordem produtiva e pelos trabalhadores (COUTO,
2010, p. 95).
A autora (2010) relata também que essas ações tinham como enfoque garantir uma relação pacífica
e controlada entre patrões e empregados, buscando evitar o descontentamento de ambos. Somente
dessa forma seria possível que a produção fosse mantida, o lucro retomado e o sistema capitalista
reerguer-se e sair da crise em que se encontrava. Essa forma de conceber o papel do Estado, ou seja,
como um regulador externo, porém distante dos problemas sociais, é uma tendência do pensamento
liberal que se expressa na realidade brasileira.
A restrição e a repressão também irão marcar o governo varguista. Compensando a repressão,
temos a expansão de políticas sociais, especialmente voltadas para a classe trabalhadora. Isso também
é observado na década de 1960, quando temos um acirramento da ditadura; sempre que há intensa
repressão, também há ampliação dos serviços sociais, mesmo de qualidade precária (BEHRING;
BOSCHETTI, 2010).
Uma das primeiras intervenções desenvolvidas por Vargas, em 1930, foi a organização do Ministério
do Trabalho. Segundo Behring e Boschetti (2010), data do mesmo ano a organização do Ministério
da Educação e Saúde Pública, que era regulado pelo Conselho Nacional de Educação e pelo Conselho
Consultivo do Ensino Comercial.
No ano seguinte, em 1931, por meio do decreto nº. 19.770, o então presidente formalizou a
organização dos trabalhadores por meio dos sindicatos. A partir de então, houve possibilidade de
organização sindical, desde que os sindicatos possuíssem autorização do Estado (COUTO, 2010).](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-37-320.jpg)
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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
maus-tratos a jovens pobres e a jovens que estavam em conflito com a lei, denominados vulgarmente
como “delinquentes” ou “marginais” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Já no âmbito das instituições, destacaremos a organização das seguintes: Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Social da Indústria (Sesi), Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac), Legião Brasileira da Assistência (LBA) e Fundação Leão XIII.
De acordo com Iamamoto e Carvalho (1990), o Senai foi criado por Vargas em 1942. O objetivo
inicial dessa instituição era o de “[...] organizar e administrar nacionalmente as escolas de aprendizagem
para industriários” (op. cit., p. 259), sendo que a função de geri-lo era da Confederação Nacional da
Indústria. A intervenção no Senai estava, portanto, orientada a oferecer capacitação para a mão de obra
que iria trabalhar na indústria, tendo como principal enfoque a classe trabalhadora juvenil.
De tal forma, os autores relatam que essa instituição oferece uma formação fortemente respaldada
no modo de produção adotado no interior das fábricas, ou seja, uma disciplina que busca formar e
preparar, e também gestar, um trabalhador padrão, seguindo um formato esperado pelo mercado
capitalista da época. No caso, para Iamamoto e Carvalho (1990), esse processo educativo era fortemente
influenciado pela necessidade de que fosse formado certo caráter, certa personalidade no trabalhador,
e assim seria possível produzir um operário, um trabalhador padrão.
Já o Serviço Social da Indústria (Sesi) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac)
foram criados somente em 1946, quando Vargas não estava mais no poder; porém ambos tiveram como
inspiração o Senai.
Segundo Iamamoto e Carvalho (1990, p. 274), o Sesi deve “[...] estudar, planejar e executar medidas
que contribuam para o bem-estar do trabalhador na indústria”. Essa instituição desenvolverá com tal
finalidade intervenções na área da previdência dos trabalhadores, além de proporcionar a eles acesso a
serviços assistenciais, de educação popular e programas de relacionamento entre os industriários.
Os autores ainda relatam que as intervenções no Sesi foram empreendidas junto aos trabalhadores,
porémalémdoespaçolaboral.Melhordizendo,comoasatividadesdelazererecreaçãoeramdesenvolvidas
fora do horário de trabalho, proporcionavam aos empresários e demais setores envolvidos maior controle
sobre a classe trabalhadora, posto que a relação entre trabalhadores e empregados acabava indo além
do horário de trabalho.
O Senac, por sua vez, estava ligado à formação e à aprendizagem, mas com a orientação voltada ao
comércio, e não à indústria como era o caso do Senai. Sua prática também era orientada à formação do
trabalhador que iria atuar no comércio.
Couto (2010) relata que com o governo de Vargas foram dadas as bases iniciais para a constituição
do chamado sistema “S”, composto por Sesi, Senai, Sesc e Senac, todas até hoje em funcionamento.
Entretanto, considerando a expansão das Caps e ainda essas instituições, Couto (2010) relata que
somente os trabalhadores tinham acesso a serviços de natureza social na era Vargas. Os critérios de](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-39-320.jpg)
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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Couto (2010) destaca ainda que esse padrão foi utilizado por todos os presidentes que governaram o
país após a década de 1930, como Humberto Castelo Branco, Arthur da Costa e Silva, Emílio Garrastazu
Médice, Ernesto Geisel e João Baptista Figueiredo. Para a autora, alguns usaram de mecanismos com
maior conotação repressiva, mas todos estavam respaldados no governo por meio da repressão. O
presidente Médici chegou até a estabelecer a pena de morte no país. Aliás, repressão que, como sabemos,
atingiu sobremaneira os meios de comunicação social.
Partindo do governo militar, que durou até meados da década de 1980, surgiu o ideal dos
dois Brasis. Couto (2010) explica que, de acordo com a forma de governo, havia um Brasil que
necessitava de repressão, de tortura e regulação, composto por aqueles que não amavam o país
e se colocavam contrários ao que era posto pelo Estado. Já o outro seria daqueles que amavam
o país, que faziam de tudo para que ele se desenvolvesse, estimulando assim o surgimento e a
exacerbação de sentimentos ufanistas.
Já Behring e Boschetti (2010, p. 135) descrevem, em complementação à definição de Couto (2010),
que o slogan desses governos militares era: “Brasil: ame-o ou deixe-o”, o que, por sua vez, fazia também
menção à extradição, usada também como uma alternativa para aqueles que se colocassem em posição
contrária aos governos militares.
Leia a notícia a seguir e reflita sobre as questões colocadas.
Comissão da Verdade pede à Justiça retificação de atestado de óbito de Vladimir
Herzog
A Comissão Nacional da Verdade encaminhou hoje (30) à Justiça paulista uma solicitação
para que o documento de óbito do jornalista Vladimir Herzog, morto em 1975 durante a
ditadura militar, seja retificado.
Atendendo a um pedido da família de Herzog, a comissão solicitou ao Juízo de Registros
Públicos de São Paulo que no documento conste que a morte dele decorreu de “lesões
e maus-tratos sofridos durante interrogatório em dependência do 2º Exército DOI-Codi
[Destacamento de Operações de Informações – Centro de Operações de Defesa Interna]” e
não por asfixia mecânica, como está no laudo necroscópico e no atestado de óbito.
A solicitação foi decidida por unanimidade pelos membros da comissão, que se reuniram
no último dia 27. Além da recomendação, a comissão também enviou à Justiça paulista
cópia da sentença da ação declaratória, movida pela família Herzog, e de acórdãos em
tribunais, que manteve a sentença de 1978 de que não havia prova de que Herzog se matou
na sede do DOI-Codi de São Paulo, órgão subordinado ao Exército, que funcionou durante
o regime militar.
“Quando a sentença rejeita a tese do suicídio, exclui logicamente a tese do enforcamento
e, então, a afirmação de enforcamento – que se transportou para o atestado e para a
certidão de óbito – encobre a real causa da morte, a qual, segundo os depoimentos colhidos](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-47-320.jpg)
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Unidade I
No entanto, é importante que você considere que aqui fornecemos informações sobre a legislação
fundamental que orienta essas intervenções. Porém, dada a amplitude das intervenções relacionadas a
essas políticas, ressaltamos que não esgotaremos todas as informações sobre as intervenções nas áreas
da Saúde, Assistência e Previdência Social. Para isso, recomendamos leituras suplementares, como as
indicadas no recurso Saiba Mais, distribuído no decorrer deste livro-texto.
4.1 A Política Social de Saúde
É importante destacar que, até então, apenas os segmentos que contribuíam com um regime de
previdênciaprivadatinhamoatendimentodesaúde.Grandepartedapopulaçãopermaneciadependendo
da caridade ou da filantropia prestada, sobretudo, pelas Santas Casas. Porém, com a Constituição Federal,
isso mudou substancialmente.
Desse modo, a Política de Saúde passa a ser tida como direito do cidadão e dever do Estado, passando
a ser extensiva a toda população. A saúde só foi regulamentada, no entanto, pela Lei Orgânica da Saúde
(LOS), publicada em 1990, organizada para regulamentar o direito à saúde posto na Constituição. Teve
um rol de legislações normativas para ser regulamentada, e não será possível aqui detalharmos todos
esses documentos.
Segundo o disposto da Lei nº 8.080, no artigo 2º, a Política de Saúde passa a ser “[...] um direito
fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno
exercício”, ou seja, não mais algo alcançado apenas para quem contribuísse e mais, de responsabilidade
do Estado. Reza a lei que o Estado pode contar com a sociedade civil, inclusive contratar serviços
vinculados à iniciativa privada; porém, o Poder Público passa a ser o grande responsável por executar e
organizar as ações no âmbito da saúde pública.
De acordo com a referida normativa, o Estado deverá ainda formular intervenções na área da saúde,
e também junto às demais políticas sociais e econômicas, tendo em vista o bem-estar da população.
Diante disso, é possível observar que a compreensão do que influencia na manutenção dos estados
saúde-doença muda, ou seja, considera-se que a ocorrência de determinadas patologias está também
relacionada às condições sociais e econômicas experenciadas pela população.
Diante de tais colocações, a LOS possui como objetivos, conforme o artigo 5º:
I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes
da saúde;
II - a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos
econômico e social, a observância do disposto no § 1º do art. 2º desta lei;
III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção
e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais
e das atividades preventivas.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-58-320.jpg)
![59
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Assim, a saúde passa a ser desenvolvida por meio de ações preventivas, como a identificação e
divulgação de fatores que condicionam ou determinam o estado de saúde. A dimensão curativa
prevalece, dada a sua necessidade, mas a partir da LOS a concepção de saúde vai além da simples
dimensão cura e tratamento.
O texto dessa lei ainda disciplina que devem ser empreendidas ações de vigilância sanitária e
epidemiológica, de saúde do trabalhador e de assistência terapêutica integral, o que, por sua vez, se
mostra também inovador, visto que os aspectos psicológicos são destacados como merecedores de
atenção pela Política Social de Saúde.
A LOS ainda indica os princípios que devem nortear as ações em saúde, seja na esfera pública ou na
privada, tal como elencado no artigo 7º. Vejamos quais são esses princípios:
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de
assistência;
II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado
e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e
coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade
do sistema;
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade
física e moral;
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de
qualquer espécie;
V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e
a sua utilização pelo usuário;
VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a
alocação de recursos e a orientação programática;
VIII - participação da comunidade;
IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada
esfera de governo [...]
X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e
saneamento básico;](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-59-320.jpg)
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Unidade I
XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de
serviços de assistência à saúde da população;
XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de
meios para fins idênticos
Como podemos observar, a saúde deve ser prestada por meio de uma série de atividades organizadas,
com base nos princípios citados. Assim, segundo esse modelo, não basta “apenas” o tratamento de doenças,
torna-se necessária a participação dos usuários, a informação sobre os serviços, entre outros aspectos afins.
Areferidalegislaçãoaindaseguefazendoorientaçõessobreasaúdedapopulaçãoindígena,oatendimento
domiciliar, a assistência terapêutica, e ainda tece uma série de considerações sobre a prestação de serviços de
saúde por empresas privadas e de orientações sobre a questão do financiamento das ações na área.
O que podemos concluir é que essa legislação representou uma tentativa de constituir, no país, uma
Política Social de Saúde, tal como posto na Constituição de 1988. Apesar disso, temos de avançar na
área, tendo em vista que as ações empreendidas pelo SUS nem sempre são colocadas em prática como
idealizado em lei. Muitas vezes, cabe a nós, assistentes sociais, lutar para que o que está posto na lei seja
de fato efetivado na prática.
Padilha considera correta avaliação da população sobre sistema público de saúde
O ministro da Saúde, Alexandre Padilha, disse, hoje (11), que a pesquisa da Confederação
Nacional da Indústria (CNI) sobre a percepção do brasileiro em relação ao sistema público
de saúde é um “diagnóstico” correto da situação da saúde pública no país.
Na pesquisa, 61% dos brasileiros consideraram péssimo ou ruim o sistema público de
saúde, o SUS. A principal reclamação foi quanto à demora no atendimento. “O diagnóstico
global feito pelos brasileiros está correto em vários pontos apontados na pesquisa. O
primeiro passo para um bom tratamento é um diagnóstico correto”, disse à Agência Brasil.
Padilhacitouaçõesdapastaparadiminuirotempodeespera,comoasunidadesdePronto
Atendimento (UPA), que funcionam 24 horas. Segundo o ministro, as unidades conseguem
resolver os problemas de 97% dos pacientes atendidos. “Elas reduzem a necessidade da
população ir ao pronto-socorro e ao hospital. De cada 100 pessoas [atendidas na UPA],
apenas três precisam ir para o pronto-socorro ou ao hospital.”
Quanto ao fato de 85% da população avaliar que o serviço público de saúde não
melhorou nos últimos três anos, o ministro argumentou que a melhora do sistema não é
imediata. “A população tem um diagnóstico sobre os desafios que temos. São desafios com
tempos diferentes de melhora”.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-60-320.jpg)
![62
Unidade I
4.2 A Política Social de Assistência Social
AAssistênciaSocial,porsuavez,adquiriustatusdepolíticasocial,passandoaserresponsabilidade
do Estado, e não mais uma intervenção pontual que contava apenas com a sociedade civil. Porém,
só foi regulamentada a partir da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), promulgada em 1993.
No âmbito da regulamentação, demorou um pouco mais em relação à Política de Saúde, visto
que ela passou a ter uma regulamentação específica somente a partir de 2004, quando foi
publicada a Política Nacional de Assistência Social (Pnas). Porém, essa não foi a única normativa,
vieram resoluções e decretos para regulamentar as intervenções assistenciais. Passa também a
ser organizada como prioridade do Estado, e a ser regulamentada como uma política que provê
mínimos sociais para todos os segmentos que dela necessitarem, independentemente de haver
contribuição prévia. E, para isso, são constituídas uma série de intervenções, benefícios e serviços
para que seja operacionalizada na prática.
Tomando como referência a Loas, observamos que a Assistência Social passa a ser compreendida
como:
[...] direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social
não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um
conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para
garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1990b).
A partir dessa definição, é possível incorrer que as ações nessa área precisam ser compreendidas
como direito e não benesse, e, mais, que são de responsabilidade do Estado. Além disso, podemos inferir
também que se trata de política social não contributiva e destinada à provisão de mínimos, ou seja, à
garantia de atendimento das necessidades básicas. Aproximando-nos das Loas, poderemos também
compreender outras informações sobre essa Política de Assistência Social, entre as quais os objetivos, as
diretrizes e os princípios, além de destacar as modalidades de proteção organizadas.
Já com relação aos objetivos postos no artigo 2º, a Loas destaca os seguintes:
I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à
prevenção da incidência de riscos, especialmente: (Redação dada pela Lei
nº 12.435, de 2011)
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
(Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; (Incluído pela Lei nº
12.435, de 2011)
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; (Incluído pela Lei nº
12.435, de 2011)](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-62-320.jpg)
![63
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de
sua integração à vida comunitária; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)
e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família; (Incluído pela Lei nº
12.435, de 2011)
II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a
capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades,
de ameaças, de vitimizações e danos; (Redação dada pela Lei nº 12.435,
de 2011)
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no
conjunto das provisões socioassistenciais.
É objetivo dessa política realizar a proteção social, tendo em vista a proteção à vida, a redução de
danos e a prevenção de riscos. O foco de tais ações deve ser orientado à família, à maternidade e a
crianças, adolescentes e idosos. A legislação ainda destaca que se faz necessária uma intervenção junto
a pessoas com deficiência.
Sobre a proteção social, a Loas ainda destaca que há programas de proteção social básica e de
proteção social especial.
No que diz respeito à proteção social básica, esta é compreendida, segundo o artigo 6º, como sendo
um:
[...] conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da Assistência
Social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por meio
do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários (BRASIL, 1993).
São intervenções preventivas e destinadas a atender situações em que as pessoas ainda não tiveram
o vínculo familiar rompido. A proteção social básica deverá ser desenvolvida no Centro de Referência da
Assistência Social (Cras) ou em equipamentos conveniados com tal finalidade.
Já a proteção social especial é descrita, no mesmo artigo, parágrafo único, como sendo um:
[...] conjunto de serviços, programas e projetos que tem por objetivo
contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a
defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a
proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de
violação de direitos (BRASIL, 1993).](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-63-320.jpg)
![65
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de
Assistência Social em cada esfera de governo.
Nesse sentido, a legislação se torna precursora ao destacar a importância de que a Assistência
Social seja organizada de forma descentralizada, e não mais centrada no Governo Federal, e que seja
uma política que viabilize a participação popular, que passa a ser viabilizada por meio de conselhos e
conferências. Na sequência, reafirma a relevância da primazia de responsabilidade do Estado na gestão
da Política de Assistência Social.
No que diz respeito aos benefícios, a Assistência Social elenca uma série de programas e
projetos a serem desenvolvidos no âmbito da política. Tais colocações são empreendidas a partir
do artigo 20. Entre os benefícios, são apresentados o de prestação continuada e os benefícios
eventuais, destinados a provisões de mínimos em situações emergenciais. O benefício de prestação
continuada (BPC) consiste na concessão de um salário-mínimo ao idoso a partir de 65 anos ou ao
portador de necessidades especiais que comprovem não ter meios para garantir a sobrevivência ou
de tê-las providas por seus familiares.
Os programas, por sua vez, de acordo com o artigo 24 “[...] compreendem ações integradas e
complementares com objetivos, tempo e área de abrangência definidos para qualificar, incentivar e
melhorar os benefícios e os serviços assistenciais”. E tendem a complementar os benefícios e os serviços
desenvolvidos no âmbito da Assistência Social.
Assim, a Loas foi revisada no ano de 2011, e nossas colocações estão embasadas já na revisão da
lei em questão. No entanto, é preciso atentar para o fato de que somente no ano de 2004, com a
Política Nacional de Assistência Social, que a Assistência Social adquire uma regulamentação mais
específica.
Partindo desses dispositivos, é organizada uma série de serviços para atender o público-alvo da
Assistência Social. Não há como discorrer sobre todos esses equipamentos, mas a seguir demonstramos
dois exemplos desse tipo de intervenção. O primeiro refere-se à prática desenvolvida em um Cras, e o
segundo em um Creas.
Prefeitura do Rio inicia projeto de profissionalização para pessoas com deficiência
Capacitar profissionalmente pessoas com deficiência é um dos objetivos da parceria
firmadahoje(10)entreaprefeituracariocaeoInstitutoMuitoEspecialparaodesenvolvimento
do Projeto de Inclusão Digital para Pessoas com e sem Deficiência, que prevê ainda atender
às empresas que necessitam preencher a lei de cotas.
São 400 vagas disponíveis gratuitamente para os cursos de arquivista, porteiro,
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![69
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
No entanto, há um rol imenso de benefícios operacionalizados pela Previdência Social Brasileira,
entre os quais destacamos: as aposentadorias, os auxílios e as pensões. Com relação às aposentadorias,
há as modalidades: especial, por idade, por invalidez e por tempo de contribuição. Os auxílios, por sua
vez, estão agrupados de acordo com as categorias: acidente, doença e reclusão. As pensões são por
morte e especial, além de salário-família, salário-maternidade, e faz também a administração do BPC.
Vejamos as explicações, resumidas sobre cada benefício.
A aposentadoria especial trata-se de:
[...] Benefício concedido ao segurado que tenha trabalhado em condições prejudiciais
à saúde ou à integridade física. Para ter direito à aposentadoria especial, o trabalhador
deverá comprovar, além do tempo de trabalho, efetiva exposição aos agentes nocivos
químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais pelo período exigido para
a concessão do benefício (15, 20 ou 25 anos)
Já a aposentadoria por idade concede o direito para trabalhadores urbanos do sexo
masculino com mais de 65 anos e do gênero feminino com 60 anos, mas em ambos os casos
também é necessária contribuição. Essa modalidade de aposentadoria também pode ser
solicitada pelo trabalhador rural com 60 anos para os homens e 30 anos para as mulheres
A aposentadoria por invalidez é concedida sempre que o trabalhador, por doença ou
acidente, seja incapacitado para a atividade laboral. Já a aposentadoria por tempo de
contribuição, por sua vez, faz referência a uma modalidade em que “[...] Para ter direito
à aposentadoria integral, o trabalhador homem deve comprovar pelo menos 35 anos de
contribuição e a trabalhadora mulher, 30 anos. Para requerer a aposentadoria proporcional,
o trabalhador tem que combinar dois requisitos: tempo de contribuição e idade mínima”
Agora, passaremos a discutir sobre os auxílios que são benefícios para socorrer o
contribuinte em um momento desvalido e, portanto, não são aposentadoria. De tal forma, o
auxílio-acidente é devido ao trabalhador que sofreu um acidente que o incapacitou para a
vida laboral; o auxílio-doença destina-se a atender ao contribuinte que seja acometido por
doença que o impeça de trabalhar por mais de 15 dias e, o auxílio reclusão, refere-se a um
benefício concedido para a família do trabalhador preso, desde que ele tenha contribuído
com o regime previdenciário.
E, por fim, as pensões são recursos pagos para alguns momentaneamente e outros
vitalícios. Nos termos postos, a pensão por morte é destinada ao familiar do trabalhador
quando este falece; a pensão especial por outro lado refere-se ao benefício pago aos
portadores da Síndrome da Talidomida. Cabe destacar que trata-se de uma síndrome em
que acomete crianças em que as mães na gestação ingeriram talidomida, resultando em
má-formação ou ausência dos membros.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-69-320.jpg)
![70
Unidade I
Temos ainda as pensões salário-família, salário-maternidade e BPC. Sobre o BPC já
explicamos acima quando realizamos um estudo da política de Assistência Social, restando
apenas explicar sobre o salário-família e o salário-maternidade. O salário-família é “[...]
benefício pago aos segurados empregados, exceto os domésticos, e aos trabalhadores
avulsos com salário mensal de até R$ 915,05, para auxiliar no sustento dos filhos de até 14
anos de idade ou inválidos de qualquer idade”.
Já o salário-maternidade:
“[...]é devido às seguradas empregadas, trabalhadoras avulsas, empregadas domésticas,
contribuintes individuais, facultativas e seguradas especiais, por ocasião do parto, inclusive
o natimorto, aborto não criminoso, adoção ou guarda judicial para fins de adoção”, ou seja,
são benefícios diferenciados pagos aos contribuintes para situações.
Fonte: Brasil (s.d.).
Assim, há um rol de serviços organizados, além da aposentadoria. Sempre que uma pessoa necessita
do auxílio, precisa recorrer ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). Nesses institutos, há uma
grande quantidade de técnicos, profissionais administrativos e peritos, médicos e assistentes sociais para
avaliação de determinados benefícios, como o BPC.
Como é possível inferir, cada tipo de aposentadoria, pensão ou auxílio possui determinadas
especificidades. O que apresentamos aqui foi apenas uma explicação sucinta e obtida, conforme
referenciado, junto ao site da Previdência Social.
A seguir, observe a notícia relacionada com o tema, bem como a problematização a ela relacionada.
Aposentados e pensionistas protestam em frente ao Palácio do Planalto
Manifestantes se posicionaram hoje (15) em frente ao Palácio do Planalto para cobrar o
fim do fator previdenciário e a aprovação do Projeto de Lei 4.434/2008, que recompõe perdas
salariais dos benefícios. O ato foi organizado por associações de aposentados e pensionistas.
Os manifestantes chegaram ao palácio por volta de 17h20, romperam a barreira de
grades montada na Praça dos Três Poderes e interditaram a rua em frente ao prédio. O
trânsito foi bloqueado em parte da Esplanada dos Ministérios e o fluxo desviado para vias
alternativas. De acordo com a Polícia Militar, cerca de mil pessoas participam do protesto.
O grupo carregava faixas com críticas à presidenta Dilma Rousseff e com pedidos de
mudança da regra que fixa as aposentadorias, o chamado fator previdenciário. Servidores
do Ministério Público da União e do Poder Judiciário, em greve há quase dois meses, também
se juntaram à manifestação.](https://image.slidesharecdn.com/participaoecontrolesocialunidadei1-151116210711-lva1-app6891/85/Participacao-e-controle-social-unidade-i-70-320.jpg)
Carregado porRosane Domingues
Participação e controle social unidade i
1. O documento discute o desenvolvimento histórico das políticas sociais no Brasil, desde as primeiras intervenções na Colônia e Império até a configuração do sistema de seguridade social na atualidade. 2. Também aborda a constituição do fundo público e dos mecanismos de participação e controle social no sistema de seguridade social brasileiro. 3. Por fim, analisa os processos de reestruturação do Estado e da produção a partir da década de 1970 e como isso influencia as demandas por serviços sociais no país
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Participação e controle social unidade i
- 1. Autora: Profa. DanielaEmilena Santiago Colaboradores: Profa. Amarilis Tudella Nanias Profa. Maria Francisca S. Vignoli Profa. Angélica Carlini Participação e Controle Social
- 2. Professora conteudista: DanielaEmilena Santiago Daniela Emilena Santiago Mestre em Psicologia pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp), campus de Assis/SP. Graduada em Serviço Social pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), especialista em Violência Doméstica contra Crianças e Adolescentes pela Universidade de São Paulo (USP). Atualmente é funcionária pública do município de Quatá/SP, atuando como assistente social junto à Secretaria Municipal de Promoção Social. Exerce também a função de docente e líder junto ao curso de Serviço Social da Universidade Paulista (UNIP), campus de Assis/SP. Partindo de sua vinculação à UNIP, como docente do curso de Serviço Social no campus de Assis-SP, emergiu a oportunidade de seu atrelamento também ao curso de graduação de Serviço Social na modalidade SEI, prestada pela UNIP Interativa, o que lhe proporcionou a oportunidade de ministrar aulas de diversas disciplinas nessa modalidade de ensino. Além dessa inserção, também ministrou, na modalidade SEPI, aulas da disciplina Política Social de Saúde no curso de pós-graduação de Gestão em Políticas Sociais. O vínculo com essa universidade também lhe possibilitou elaborar o presente material. © Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem permissão escrita da Universidade Paulista. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) S235p Santiago, Daniela Emilena Participação e controle social / Daniela Emilena Santiago. – São Paulo: Editora Sol, 2014. 184 p. il. Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2-027/14, ISSN 1517-9230. 1. Serviço Social. 2. Política social. 3. Seguridade Social. I.Título. CDU 36
- 3. Prof. Dr. JoãoCarlos Di Genio Reitor Prof. Fábio Romeu de Carvalho Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças Profa. Melânia Dalla Torre Vice-Reitora de Unidades Universitárias Prof. Dr. Yugo Okida Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez Vice-Reitora de Graduação Unip Interativa – EaD Profa. Elisabete Brihy Prof. Marcelo Souza Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar Prof. Ivan Daliberto Frugoli Material Didático – EaD Comissão editorial: Dra. Angélica L. Carlini (UNIP) Dra. Divane Alves da Silva (UNIP) Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR) Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT) Dra. Valéria de Carvalho (UNIP) Apoio: Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos Projeto gráfico: Prof. Alexandre Ponzetto Revisão: Carla Regina Moro Lucas Ricardi Andréia Andrade
- 5. Sumário Participação e ControleSocial APRESENTAÇÃO.......................................................................................................................................................7 INTRODUÇÃO............................................................................................................................................................8 Unidade I 1 AS PROTOFORMAS INICIAIS DAS INTERVENÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL...................................11 2 O DESENVOLVIMENTO DAS AÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL: COLÔNIA E IMPÉRIO...........................................................................................................................................24 3 O DESENVOLVIMENTO DAS AÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL: DA REPÚBLICA VELHA À DÉCADA DE 1980...............................................................................................33 4 O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL: DESENVOLVIMENTO E CONTEMPORANEIDADE.....................................................................................................................................46 4.1 A Política Social de Saúde..................................................................................................................58 4.2 A Política Social de Assistência Social..........................................................................................62 4.3 A Previdência Social.............................................................................................................................68 Unidade II 5 O NEOLIBERALISMO E AS INFLEXÕES JUNTO AO ESTADO E AS POLÍTICAS SOCIAIS: A REALIDADE BRASILEIRA....................................................................................................................................77 6 O GOVERNO LULA, O GOVERNO DILMA ROUSSEFF E O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL................................................................................................................97 7 O PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA E A AMPLIAÇÃO DAS EXPRESSÕES DA QUESTÃO SOCIAL.........................................................................114 8 A CONSTITUIÇÃO DO FUNDO PÚBLICO E OS MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO E DE CONTROLE SOCIAL............................................................................................127 8.1 A constituição do fundo público..................................................................................................127 8.1.1 Retrospectiva histórica sobre o fundo público......................................................................... 127 8.1.2 O fundo público na contemporaneidade.................................................................................... 132 8.1.3 A fonte de recursos do Sistema de Seguridade Social Brasileiro...................................... 140 8.2 Os mecanismos de participação e de controle social...........................................................144 8.2.1 Um breve histórico da participação e do controle social no Brasil.................................. 144 8.2.2 A participação e o controle social no Sistema de Seguridade Social Brasileiro..........151
- 7. 7 APRESENTAÇÃO Prezado aluno, nestadisciplina realizaremos um estudo sobre as políticas sociais, com especial atenção para seu desenvolvimento histórico e para sua configuração na contemporaneidade. Também vamos nos aproximar da conceituação do fundo público e da consolidação dos mecanismos de participação popular, ambos os conceitos extremamente importantes para o estudo da política social. Buscaremos ainda compreender o papel assumido pelo Estado brasileiro na atual conjuntura, que também condiciona e influencia a organização das políticas sociais brasileiras. Discutiremos sobre a constituição do fundo público, dos espaços de participação popular e também sobre os processos de retração estatal configurados na contemporaneidade da realidade brasileira. Paralelamente a essa compreensão, analisaremos as mudanças no processo de acumulação configuradas a partir da década de 1970, que tendem a ampliar a demanda pelos serviços sociais. Cabe destacar que, para isso, teceremos algumas considerações sobre o desenvolvimento de tais intervenções junto à realidade europeia, dando ênfase especial ao contexto brasileiro, considerando-se as protoformas iniciais de política social. Nesse contexto, voltaremos nosso olhar para as políticas sociais que compõem o Sistema de Seguridade Social Brasileiro. Por meio de tais conhecimentos, esperamos que seja possível a você compreender como as intervenções que atualmente denominamos “política social” foram sendo desenvolvidas e influenciadas por questões econômicas, sociais, políticas e culturais. Diante de tais colocações, passaremos a tratar da contemporaneidade, destacando a relevância que os processos de reestruturação do Estado, e também de reestruturação produtiva, trazem para as intervenções em política social na realidade brasileira. De tal forma, isso possibilitará a você uma compreensão crítica dos fenômenos em questão. E, por fim, partindo de tais compreensões, ainda considerando a realidade contemporânea, empreendermos uma discussão sobre o desenvolvimento do fundo público e das possibilidades constituídas na contemporaneidade para efetivar a participação e o controle da sociedade junto à gestão das políticas sociais. Esperamos, assim, que seja possível, de acordo com o Plano de Ensino da Disciplina, oferecer subsídios para que o aluno possa conhecer e analisar criticamente o desenvolvimento histórico-social das políticas sociais brasileiras, compreendendo ainda as tendências contemporâneas de intervenção empreendidas tanto pelo Estado quanto pela iniciativa privada e proporcionando ao aluno as informações necessárias sobre as transformações societárias processadas na sociedade capitalista e a ampliação das expressões da questão social. É interessante notar que é nas políticas sociais, executadas tanto pelo Estado quanto por meio da iniciativa privada, que teremos o maior espaço de inserção laboral dos assistentes sociais. No entanto, dispomos de poucos dados que nos permitam corroborar com essa afirmação, tendo em vista que não há, atualmente, uma pesquisa nacional sobre o mercado de trabalho desses profissionais. Os dados mais recentes são do ano de 2006, em pesquisa realizada pelo Conselho Federal de Serviço Social, também são representativos os dados obtidos por meio da pesquisa organizada por Behring no ano de 2011.
- 8. 8 Feitas essas colocações,a pesquisa do CFESS indicou que 78,16% dos assistentes sociais brasileiros atuavam em instituições públicas. Destes, 40,97% estavam vinculados aos municípios, 24% atuavam em espaços laborais dos Estados, e apenas 19% trabalhavam em instituições atreladas ao Governo Federal. No caso, segundo os dados da pesquisa, esses profissionais estariam vinculados à administração e à gestão das políticas sociais, sobretudo da Política de Assistência Social e Saúde. Já em relação à Política de Assistência Social, segundo a pesquisa organizada por Boschetti (2011), foi a área que teve maior número de contratações. A autora nos diz que, no período de 2005 a 2009, no Brasil, tivemos um aumento de 70% de contratações nessa área. Assim, de 139.549, o número cresceu para 182.436 trabalhadores. A pesquisa de Boschetti (2011) ainda nos diz que 38,34% dos profissionais eram estatutários e 12,84% atuavam em regime de CLT. De tal forma, as políticas sociais, entre as quais Assistência Social, Saúde e Previdência Social, são espaços que permitem a inserção laboral dos assistentes sociais. Para a apropriação desse espaço de trabalho, é fundamental formação e conhecimento adequados. Além disso, conforme preconiza nosso Código de Ética, devemos buscar sempre colaborar com a qualidade das políticas sociais. Figura como um princípio de nosso código e, portanto, que deve orientar nossa profissão o: “Posicionamento em favor da equidade e justiça social, que assegure universalidade de acesso aos bens e serviços relativos aos programas e políticas sociais, bem como sua gestão democrática” (CFESS, 1993, p. 23). Mas só poderemos conferir aplicabilidade a esse princípio se tivermos formação na área em questão. Assim, convidamos você para esse estudo em que iremos oferecer a formação necessária para fundamentar sua compreensão sobre as políticas sociais. Para isso, é fundamental um entendimento a respeito dos padrões de Estado que foram se desenvolvendo e que condicionaram as políticas sociais. Bom estudo! INTRODUÇÃO Iniciaremos nossa discussão com a exposição do desenvolvimento histórico das intervenções relacionadas à política social, fazendo algumas considerações sobre as realidades europeia e brasileira, na Unidade I. Também nessa unidade, discorreremos sobre as intervenções do que se convencionou denominar Estado de Bem-Estar Social. Já na Unidade II, discutiremos sobre o desenvolvimento dos processos de retração estatal, postos pelo desenvolvimento do neoliberalismo, assim como os processos de reestruturação produtiva empreendidos pelo sistema capitalista maduro e consolidado. Partindo de tais considerações, esperamos que seja possível a você compreender como esses processos trazem condicionantes à política social que vem sendo desenvolvida na contemporaneidade.
- 9. 9 E, por fim,discorreremos sobre a constituição do fundo público na contemporaneidade e sobre as possibilidades de participação e controle social constituídas na contemporaneidade, que permitem uma gestão pública e participativa dos serviços públicos. No final de cada unidade, há dois exercícios, além dos que foram inseridos na plataforma. É importante que você recorra a esses exercícios para avaliar a sua aprendizagem, e que também se atenha aos exemplos de aplicação inseridos no decorrer deste livro-texto. Assim, iniciamos nossos estudos compreendendo como eram as intervenções empreendidas na sociedade pré-capitalista, que se assemelham às feitas em política social.
- 11. 11 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Unidade I Nesta unidade, estudaremos o desenvolvimento histórico-social das ações que se convencionou denominar pelo termo “política social”, sendo que nesse percurso histórico consideraremos as protoformas iniciais até a constituição do Estado de Bem-Estar Social. Faremos algumas considerações sobre a realidade europeia e sobre as intervenções desenvolvidas nos Estados Unidos, por considerarmos que as experiências desenvolvidas nesses “locais” influenciaram, e influenciam, o desenvolvimento das políticas sociais brasileiras. 1 AS PROTOFORMAS INICIAIS DAS INTERVENÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL Como protoformas iniciais das intervenções em política social, queremos nos referir a ações empreendidas no estágio pré-capitalista, ou seja, anterior ao desenvolvimento do sistema capitalista. Iniciaremos nossas colocações considerando a realidade europeia, visto serem essas ações conhecidas como as bases iniciais das intervenções em política social. Realizando uma retrospectiva histórica, podemos concluir que a ajuda ao próximo é algo tão antigo quanto o desenvolvimento do gênero humano. Martinelli (2009) nos coloca que, nesse sentido, as ações de ajuda ao próximo começaram provavelmente em 3000 a.C., sobretudo no Antigo Egito, na Grécia, na Itália e na Índia, pela caridade privada. Martinelli (2009, p. 96) destaca que essas intervenções iniciais de auxílio aos segmentos em situação de vulnerabilidade social ficaram conhecidas como “confrarias do deserto”. Estas eram organizadas pela caridade de grupos específicos e inicialmente foram constituídas para facilitar a caminhada de alguns grupos pelo deserto, oferecendo alimentos e outros itens que se faziam necessários para a sobrevivência durante o trânsito pelo deserto. Com o tempo, porém, essas confrarias passaram a ser localizadas nas “cidades”, ainda rudimentares, que já vinham se constituindo. Ao constituírem-se nas cidades, essas confrarias passaram a oferecer os serviços de esmola esporádica, visita domiciliar, concessão de gêneros alimentícios, de roupas e também de calçados. A autora também nos diz que essas concessões não eram orientadas apenas às pessoas que iriam viajar pelo deserto, mas às mais empobrecidas das sociedades em questão. Martinelli (2009) ainda nos coloca que, para a concessão dos benefícios em questão, era comum que os responsáveis realizassem visitas e entrevistas, e os judeus priorizavam para a realização das abordagens visita domiciliar a viúvas, órfãos, idosos e enfermos. Essas intervenções foram intensificadas a partir do surgimento do Cristianismo, que começou a pregar a necessidade do auxílio ao próximo. Assim, a filosofia de ajuda ganhou grande ênfase dentro da Igreja Católica a partir do século XIII, sobretudo proposta por Tomás de Aquino, filósofo que foi tido como santo pela instituição.
- 12. 12 Unidade I Mas, alémda simples concessão de benefícios, provavelmente inspirada pela caridade, a ajuda possuía também um caráter ideológico a ser alcançado. De acordo com Martinelli (2009), a caridade era também usada como forma de controle, de transmissão da ideologia, sobretudo da Igreja Católica, que desenvolvia grande parte das ações. No caso, a autora nos coloca que a ajuda a outros era “[...] uma forma de controlar a pobreza e de ratificar a sujeição daqueles que não detinham posses ou bens materiais” (op. cit., p. 97). Esse formato foi ainda adotado durante o regime feudal. De acordo com Faleiros (2000), a caridade da Igreja e de alguns poucos grupos privados ainda prevaleceu durante muito tempo. Mas a satisfação das necessidades dos servos ainda dependia do senhor feudal. No caso, como sabemos, o regime feudal se caracterizava por possuir a sociedade constituída por senhores feudais (proprietário da terra), servos (trabalhador) e Igreja. O autor relata que tanto as ações desenvolvidas pelos senhores feudais quanto as empreendidas pela Igreja possuíam uma conotação que buscava alcançar a servidão das pessoas. Além das esmolas, essas iniciativas prestavam ainda o acesso a cuidados básicos de saúde e para asilos em determinadas situações. Behering e Boschetti (2010), ainda se referindo às sociedades pré-capitalistas, apontam que as intervenções para socorrer os segmentos mais empobrecidos estavam relacionadas a ações desenvolvidas pela caridade privada e por ações filantrópicas, assim como apontou Martinelli (2009). Entretanto, as autoras dizem que essas intervenções tinham como enfoque controlar os pobres, evitando assim o que era tido como “vagabundagem” (op.cit., p. 47), sendo utilizadas como forma de manter a ordem social no período. Observação O Estado passa a intervir nas expressões da pobreza por meio de uma legislação. Além disso, tais ações não eram contínuas, e sim pontuais, apenas para atender a situações pontuais, emergenciais, que se apresentavam em determinadas circunstâncias. “Ao lado da caridade privada e de ações filantrópicas, algumas iniciativas pontuais com características assistenciais são identificados como protoformas de políticas sociais” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 48). No caso, a intervenção estatal era mínima, e as ações empreendidas pelo Estado acabavam figurando apenas no aspecto legislativo, ou seja, delimitando aspectos legais. Grande parte das intervenções acabava sendo desenvolvida apenas pela caridade e pelas filantropias, vinculadas à Igreja Católica. O Estado só começou a intervir quando constatou que a filantropia era insuficiente, e, mesmo assim, tal intervenção não era empreendida sob a ótica do direito, como veremos. Pereira (2011) descreve que as ações junto à caridade eram desenvolvidas com as paróquias. “[...] a partir da constatação de que a caridade cristã não dava conta de conter possíveis desordens que poderiam advir da lenta substituição da ordem feudal pela capitalista, seguida de generalizada miséria desabrigos e epidemias” (op. cit., p. 62). Vejamos as principais intervenções no período.
- 13. 13 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Pereira (2011) destaca que em 1351, na Grã-Bretanha, durante o reinado do Rei Eduardo III, teria sido constituída a Lei dos Trabalhadores. A autora nos coloca que nesse período grande parcela da população local fora morta pela Peste Negra, e isso resultou na escassez de mão de obra para o trabalho. Dessa forma, para atender à situação, Eduardo III definiu pela constituição da Lei dos Trabalhadores. Essa legislação fora constituída com o objetivo de controlar as relações de trabalho, por meio da fixação do valor dos salários dos trabalhadores, e também para controlar sua mobilidade. No caso, essa legislação é representativa das legislações inglesas constituídas no período. A autora ainda assevera que, no ano de 1530, o rei Henrique III, na França, definiu que as próprias paróquiaspoderiamarrecadarrecursosjuntoàcomunidadelocalparaacaridade.Alémdessaautorização, durante o reinado, crianças e adolescentes que não trabalhavam eram colocados em asilos e tidos como “vagabundos”. Pereira (2011) destaca que essas pessoas foram reconhecidas pelo parlamento inglês em 1547 como passíveis até de serem escravizadas. Os socorros oferecidos pelas paróquias nesse período eram prestados por meio das Caixas de Socorro, que aindaseguiamoprincípiodasconfrariasdodeserto,ouseja,concediambenefícioseventuais,comoalimentação, remédiosevestuário.Essesbenseramobtidospormeiodaarrecadaçãojuntoàparóquia,massóeramconcedidos paraseremusadoscomoumremédiopaliativocontraovício,a“vagabundagem”eaimoralidade.Nesseperíodo, a pobreza era compreendida como vício, “vagabundagem” e imoralidade (FALEIROS, 2000). Derivando dessa concepção, em 1576, na França, foi realizada uma diferenciação entre os pobres válidos e os pobres desvalidos. Os válidos seriam aqueles que podiam trabalhar, e os inválidos, consequentemente eram aqueles que não podiam exercer atividade laboral. Ambos eram encaminhados para as poor houses, ou casas dos pobres, onde eram alojados. Esses serviços também receberam a nomenclatura workhouses e hospitais de pobres, os quais estudaremos mais adiante. Porém, é preciso notar que essas instituições permutavam a concessão de benefícios pelo trabalho e eram organizadas em antigos palácios abandonados. Além dessas intervenções, Behring e Boschetti (2010) ainda salientam outras, além das apontadas por Pereira (2011), entre as quais: Estatuto dos Trabalhadores, de 1349; Estatuto dos Artesãos (Artífices), de 1563; Leis dos pobres elisabetanas, que se sucederam entre 1531 e 1601; Lei de Domicílio (Settlement Act), de 1662; Speenhamland Act, de 1662, Lei Revisora das Leis dos Pobres, ou Nova Lei dos Pobres (Poor Law Amendment Act), de 1834 (op. cit., p. 48). Vejamos quais as características e peculiaridades de cada uma dessas legislações. O Estatuto dos Trabalhadores determinava que todas as pessoas com menos de 60 anos de idade precisavam trabalhar, sendo “garantido” aos trabalhadores um teto mínimo de salário. O Estatuto dos Artesãos, por sua vez, regulamentava o exercício desse segmento e definia ser necessário ao menos sete anos no exercício da profissão para ser considerado artesão profissional (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
- 14. 14 Unidade I Saiba mais Parasaber mais sobre os temas tratados nesta unidade, recorra às indicações a seguir: MACHADO, E. M. Política Social: a moderna Lei dos Pobres. [s.d.]. Disponível em: <http://www.ts.ucr.ac.cr/binarios/pela/pl-000259.pdf>. Acesso em: 6 ago. 2012. SCHUELER, A. F. M. Crianças e escola na passagem do Império para a República. Revista Brasileira de História, São Paulo, v. 19, n. 37, 1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102- 01881999000100004&script=sci_arttext>. Acesso em: 10 fev. 2014. A Lei dos Pobres, por sua vez, orientava sobre o desenvolvimento da caridade, sendo que nesse período os pobres deveriam trabalhar para serem atendidos, mesmo por meio da caridade privada, como já salientamos. Pereira (2011) aponta que a lei pública em 1601, apesar de repressora, buscou enfocar a necessidade de atender segmentos específicos, além de ter delimitado que tais intervenções deveriam ser de responsabilidade das paróquias. Tal legislação ainda destacou que, para receber atendimento, a pessoa deveria residir há pelo menos três anos no local. A Lei do Domicílio, por sua vez, nos termos de Behring e Boschetti (2010), impedia que os trabalhadores se mudassem dos municípios onde trabalhavam sem uma comunicação prévia às autoridades. Essa legislação também ficou conhecida com o termo Lei de Residência; além da exigência de fixação, autorizava os delegados e fiscais locais a rejeitar pessoas que se mudassem sem autorização. Recomendava também que as pessoas que fossem para os locais sem autorização poderiam ser direcionadas aos locais que residiam antes ou para as workhouses (PEREIRA, 2011). Essa legislação era utilizada ainda como forma de repressão, já que impedia o trânsito das pessoas. A Speenhamland Act, em que todos os homens sem trabalho recebiam uma ajuda do Estado, considerando o preço do pão e a Lei Revisora da Lei dos Pobres, que tornou a intervenção junto à pobreza ainda mais seletiva e residual (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). De acordo com Behring e Boschetti (2010), as legislações postas estabeleciam uma permuta entre a caridade e o trabalho, ou seja, quem tinha “ajuda” precisava retribuir com trabalho, tal como posto nas diversas versões das Leis dos Pobres. Pereira (2011) aponta que isso inaugurou uma concepção de que a política social deveria ser permutada pelo trabalho, algo como uma contrapartida necessária para quem era beneficiado, ou, então, quem trabalhava tinha alguns poucos direitos, como ter um salário. Assim, o que tais legislações buscavam era garantir que todas as pessoas que tivessem capacidade pudessem trabalhar, sendo esta uma forma de “forçar” o trabalho, ou, como nos dizem as autoras citadas, tratando- se de um “código coercitivo do trabalho” (op. cit., p. 49).
- 15. 15 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL A observância da lei era garantida por meio do desenvolvimento de ações punitivas e coercitivas, empregadas na maioria da população, como “[...] surras, mutilações e queimaduras com ferro em brasa nos andarilhos, embora estes, àquela época, não fossem tão numerosos como se fazia crer” (PEREIRA, 2011, p. 62). As pessoas eram obrigadas a trabalhar e, se negassem, poderiam ser punidas. O trabalho era desenvolvido em obras da Igreja ou em obras públicas. Havia uso corrente da repressão para que fosse desenvolvido, sobretudo junto aos segmentos “beneficiados” com a caridade, ou seja, os pobres, que eram obrigados a aceitar qualquer tipo de trabalho. O objetivo seria o de: [...] estabelecer o imperativo do trabalho a todos que dependiam de sua força de trabalho para sobreviver; obrigar o pobre a aceitar qualquer trabalho que lhe fosse oferecido; regular a remuneração do trabalho, de modo que o trabalhador pobre não poderia negociar formas de remuneração; proibir a mendicância dos pobres válidos, obrigando-os a se submeter aos trabalhos forçados (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 48). Como o teto do salário era regulado, o trabalhador não podia se opor ao que fora delimitado, como reivindicar aumento salarial. No caso, figura como relevante ainda destacar que as legislações buscavam evitar a mendicância, tida como forma de ajuste das pessoas à ordem social estabelecida. Behring e Boschetti (2010) colocam que essas ações buscavam ainda evitar a circulação das forças de trabalho, além de oferecer à sociedade de mercado a mão de obra, extremamente necessária para aquele estágio de desenvolvimento capitalista. Como exemplo dessa modalidade de intervenção, as autoras citam as workhouses, casas de trabalho para onde deveriam ir as pessoas que foram ou eram atendidas pela caridade, com o objetivo de trabalhar. As primeiras casas de trabalhos teriam sido criadas, de acordo com Faleiros (2000), na Inglaterra em 1730. Alguns desses “pobres” permaneciam reclusos nesses locais, desempenhando as funções que eram a eles atribuídas, o que Faleiros (2000) chegou a descrever como sendo um regime de prisão. Nessas workhouses, eram concedidos auxílios mínimos e havia grande seleção para os atendimentos. Considerava-se que havia “pobres” merecedores de ajuda e os que não eram. “Aos primeiros, merecedores de “auxílio”, era assegurado algum tipo de assistência, minimalista e restritiva, sustentada em um pretenso dever moral e cristão de ajuda, ou seja, não se sustentavam na perspectiva do direito” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 49). Essas workhouses também ficaram conhecidas com o termo hospital de pobres ou dispensários. Começaram a ser desencorajadas a partir de 1782, quando uma emenda à Lei dos Pobres propôs a intervenção em caridade por meio de assistência externa, ou seja, não desenvolvida em ambientes fechados, reclusos. Como tais, as intervenções eram prestadas por meio de concessão de pensões, subsídios de desemprego e recompensas monetárias. Veja, a seguir, a instituição criada em meados de 1800, em Preston, Lancashire, Inglaterra.
- 16. 16 Unidade I Figura 1 Faleiros(2000)colocaqueoobjetivodessasaçõeseratambémacabarcomostidoscomo“vagabundos”, quenão poderiam mais pedir esmolas. Se uma pessoa fosse pega mendigando, era encaminhada às casas de trabalho, se fosse reincidente, poderia ser severamente punida. “Assim, os considerados ‘vagabundos’ e ‘mendigos’ eram açoitados ou, em caso de reincidência, se lhes marcava com ferro e os condenava à morte (coação direta e indireta ao trabalho). Foram proibidas as esmolas aos mendigos não identificados como tais” (FALEIROS, 2001, p. 12). O autor (2000) relata ainda que os atendidos que não permaneciam em regime de internato, em pequeno número, eram obrigados a residir onde estavam localizadas as workhouses, ou seja, “[...] os pobres eram obrigados a residir no lugar de ajuda para que a mão de obra não fugisse dos senhores locais” (op.cit., p.13). Derivando dessa forma de serviço, podemos observar que também houve no período grande quantidade de instituições criadas para atender crianças e adolescentes, as Rodas e as Casas dos Expostos. As primeiras recebiam, via de regra, crianças pequenas, e quando elas completavam 7 anos iam para as Casas dos Expostos, onde aprendiam um ofício. Essas instituições recebiam ajuda das câmaras municipais, mas eram geridas pela Igreja e por pessoas ocupadas com a caridade privada. São modelos importantes de atendimento porque foram também organizadas no Brasil (BADINTER, 1985). A figura a seguir retrata um grupo de crianças abandonadas pelos pais, no distrito de Volga, na Rússia.
- 17. 17 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Figura 2 Saiba mais Caso queira saber mais sobre o tema, leia os seguintes textos: TRINDADE, J. M. B. O abandono de crianças ou a negação do óbvio. Revista Brasileira de História, v. 17, n. 39, São Paulo, set. 1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid =S0102-01881999000100003>. Acesso em: 14 fev. 2014. WEBER, L. N. D. Os filhos de ninguém: abandono e institucionalização de crianças no Brasil. 2000. Disponível em: <http://www.nac.ufpr.br/artigos_ do_site/2000_Os_filhos_de_ninguem.pdf>. Acesso em: 7 fev. 2014. Ainda compreendendo a legislação, destacamos a Lei de Speenhamland, de acordo com Behring e Boschetti (2010), a menos repressora de todas. Nesse caso, era delimitado que fosse realizado o pagamento de um valor financeiro específico em complementação aos salários recebidos pelos trabalhadores, tomando como base o preço do pão ou do trigo usado para produzir o pão. Essa assistência, porém, não era restrita aos trabalhadores, contemplava também alguns segmentos que estivessem momentaneamente desempregados ou que recebessem salários muitos baixos. Contudo, tais concessões exigiam a fixação dos trabalhadores na área em que o trabalho era exercido. Essa legislação foi definida, de acordo com Faleiros (2000), em Speenhamland por um grupo de juízes. Entretanto, essa compreensão entrou em declínio a partir da Poor Law Amendment Act, de 1834, que recuperou os trabalhos forçados em prol da concessão de benefícios pontuais e emergenciais. No caso, as pessoas que não podiam trabalhar estavam entregues à própria sorte, posto que a concessão da ajuda era condicionada ao trabalho. Além dessas intervenções, havia ações pontuais e de abrigamento para idosos pobres e inválidos, porém eram precárias, pontuais e sem qualidade.
- 18. 18 Unidade I No entanto,a partir de tais legislações, algumas intervenções passaram a ser mediadas pelo Estado. Mas o principal foco dessas ações, que era impedir a “vagabundagem” e diminuir ou minimizar as expressões da pobreza, não foi alcançado. Pereira (2011) nos diz que a pobreza somente se ampliou e, até o século XVIII, observou-se uma crescente precarização da vida, afetando não apenas os desempregados, mas também a classe trabalhadora. “Agora, não só os impotentes e desempregados, mas também os empregados, tinham de ser sustentados, em vista da presença ameaçadora da fome e do aumento dos preços dos produtos de extrema necessidade” (op. cit., p. 67). Apesar de tais condições de precarização da vida em geral, as intervenções desenvolvidas pelo Estado junto às expressões da questão social ainda continuaram pontuais, focais e em grande medida dependendo da iniciativa privada e da caridade. Essa forma de agir do Estado foi intensificada durante o século XIX e só entrou em declínio a partir do início do século XX. Como veremos, a maneira de intervir do Estado, na pobreza e nas demais expressões da questão social, está inteiramente relacionada às correntes econômicas ou filosóficas às quais esse órgão aderiu. Na sequência, faremos uma resumida exposição das principais correntes que definiram e orientaram o Estado em diversos aspectos, entre os quais a regulação econômica e a intervenção nos problemas sociais. Do mesmo modo, podemos dizer que tivemos, inicialmente no Ocidente e depois também no Brasil, a influência das elaborações provenientes do liberalismo, do Welfare State e do neoliberalismo. Assim sendo, Behring e Boschetti (2010) apontam que grande parte do perfil assumido pelo Estado, conforme narrado, deriva de uma concepção denominada como “liberal” ou “liberalismo”. De acordo com essa concepção, o Estado não deveria realizar intervenções na economia nem na vida das pessoas, cabendo ao mercado a regulação da vida por meio da “mão invisível” (op.cit., p. 56). De acordo com tal concepção, o Estado era um mal necessário que deveria apenas fornecer a base legal para o desenvolvimento do mercado e, dessa forma, seria possível ampliar os benefícios para os homens. De acordo com essas compreensões, cabia ao Estado “[...] a defesa contra os inimigos externos, a proteção de todo indivíduo de ofensas dirigidas por outros indivíduos; e o provimento de obras públicas, que não possam ser executadas pela iniciativa privada” (op.cit., p.60). De acordo com essa teoria, o Estado deveria apenas garantir o direito à vida, à liberdade, à individualidade e à propriedade privada. Assim, mesmo evocando o direito à vida, o liberalismo não demandava que o Estado realizasse intervenção nas expressões da questão social. No caso, era combatida a intervenção estatal nos problemas sociais. As concepções liberais originaram-se em meados dos séculos XVI e XVII, e tiveram como principais expoentes Adam Smith, Davi Ricardo e Thomas Malthus. Essa fase também foi denominada de pré- liberalismo. Sua ampliação deu-se no século XIX, quando esses autores influenciaram outros teóricos igualmente importantes na disseminação do liberalismo, como Maquiavel, Hobbes e Rousseau. Apesar disso, esse padrão de concepção do papel do Estado entrou em declínio a partir de finais do século XIX e início do século XX, sendo então substituído pelo Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State. De acordo com Behering e Boschetti (2010), nesse mesmo período vivenciamos uma ampliação da pobreza e das condições precárias de vida, e isso orientou o abandono do liberalismo como tendência teórica adotada pelo Estado. Essa alteração foi fortemente influenciada pela crise econômica que se
- 19. 19 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL evidenciou em todo o mundo a partir do início das primeiras décadas do século XX, tendo como sua maior expressão a Crise de 1929. Você verá a seguir duas representações desse momento em fotografias de Dorothea Lange, uma das fotógrafas mais famosas dos Estados Unidos e da Europa na década de 1930. Na primeira, temos os antagonismos de uma sociedade na qual a desigualdade manifesta-se com maior preponderância em momentos de crise, como a de 1929. Na segunda, temos a imagem de Florence Owens Thompson, uma senhora que viveu nesse período e que procurava uma alternativa para ter atendidas suas necessidades e a de seus sete filhos, pós-crise, no ano de 1936, após o falecimento de seu esposo. Ambas são representações relevantes da realidade que afetou grande parte da população naquele momento. Figura 3 Figura 4 – Mãe imigrante
- 20. 20 Unidade I É necessárioatentar-se para o fato de que a crise econômica vivenciada motivou as organizações civis e políticas a se manifestar contrárias às situações de desigualdade social que afetavam grande parte da população. No caso, as mobilizações do movimento operário também influenciaram na mudança do papel até então assumido pelo Estado. Para conter manifestações, muitas vezes cercadas de violência, o Estado começou a intervir nas expressões da questão social como uma alternativa para minimizá-las e para restringir as expressões de manifestação do movimento operário. Destaca-se como exemplo dessa concepção a crise na Grã-Bretanha em 1932. Nessa circunstância, foi constituída uma comissão para investigar a situação dos pobres e constatou-se que muitos viviam na imoralidade, sendo necessária uma intervenção do Estado para combater o vício, a preguiça e a imprevidência. Essa intervenção junto às expressões da questão social ficou conhecida como Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social. Essa forma de intervenção teve início a partir dos primeiros anos de 1900, consolidando-se a partir do segundo pós-guerra. Essa alternativa foi, no entanto, pensada não só para conter as pressões populares, mas também como uma possibilidade de conter a crise capitalista. Apesar de apresentar uma série de formatos diferenciados, algumas intervenções foram importantes e merecem ser destacadas, como a constituição em 1910 de um regime de previdência na França, em 1928 foram constituídos os serviços para a enfermidade e a velhice. O grande idealizador dessa concepção foi Keynes, economista britânico que propunha, como alternativa para a crise capitalista, um Estado forte que regulasse a economia, assim como a vida das pessoas. As colocações de Keynes estão expressas no livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). De acordo com esse ideal, que também ficou conhecido como keynesianismo, o Estado deveria intervir na economia para que fosse possível reativar a produção econômica, que, como sabemos, estava estagnada, com muita produção e ausência de demanda. A alternativa identificada nesse sentido por Keynes foi a geração do pleno emprego, ou seja, se houvesse trabalho para todos, seria possível consumir, ou, então, se houvesse ao menos renda, mesmo que decorrente da concessão de benefícios estatais, as pessoas poderiam consumir. O papel do Estado deveria estar assim orientado para reestabelecer o equilíbrio econômico; para isso, deveria também controlar a política fiscal e creditícia. Era demandado ainda que o Estado realizasse investimentos na economia em períodos de depressão, além de oferecer estímulos para a produção. Dessa forma, seria possível conter o declínio da taxa de lucros, nos valores obtidos de mais-valia. Behring e Boschetti (2010) colocam ainda que cabia ao Estado intervir no sentido de regular a sobrevivência das pessoas, mas, deixe-se claro que o poder público deveria garantir um sistema de proteção social para segmentos incapazes para o trabalho, como idosos, deficientes e crianças, e garantir intervenções pontuais para aqueles que estavam momentaneamente desempregados. No caso, grande parte das intervenções propostas estava situada no âmbito da transferência de renda, mas também deveriam ser operacionalizadas por meio da constituição de uma gama de serviços públicos, sobretudo na área da Assistência Social.
- 21. 21 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL De acordo com as orientações de Keynes, a crise seria superada pela intervenção estatal. No entanto, esse padrão de intervenção foi desenvolvido de forma diferenciada em diversos países da Europa e dos Estados Unidos, mas a orientação geral era de que o Estado deveria regular tanto a economia como a vida dos cidadãos, como citado anteriormente. No caso, é importante pontuar que, nesse período, o documento mais expressivo dessa forma de compreender o papel do Estado foi editado, digamos assim, na Inglaterra, nos idos de 1942. Segundo esse documento, seria responsabilidade estatal a manutenção das condições dignas de vida da população, sobretudo por meio de proporcionar o pleno emprego, e deveria ainda organizar e prestar serviços sociais universais por meio de uma rede de Assistência Social (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). De acordo com Behering e Boschetti (2010), esse modelo de intervenção, nos primeiros anos, até ofereceu uma nova onda de crescimento e de lucro por parte do sistema capitalista; porém, em fins da década de 1960, sobretudo na década de 1970, já dava sinais de esgotamento. Foi a partir de então que surgiu o neoliberalismo, outra alternativa para a crise econômica que, mais uma vez, se fazia presente nesse modo de produção, caracterizado por ondas de crescimento e crise. No período em questão, conforme apontam Behring e Boschetti (2010), a crise foi associada ao possível excesso de regulação estatal, na economia e na vida do indivíduo. Portanto, é como se o Estado fosse o grande responsável pela crise e, como tal, a única forma de solucioná-la seria com o fim da intervenção estatal. OEstadopassaasercompreendidocomoumórgãoque,emdecorrênciadesuaintervenção,minimiza a vontade individual, sendo que, ao conceder serviços sociais, estaria acostumando os indivíduos a concessões, e não ao trabalho. Como se as pessoas escolhessem “[...] viver sob as benesses do aparelho estatal do que trabalhar” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 69). Figura como exemplo desse formato a ser adotado pelo Estado o documento denominado Consenso de Washington, elaborado em 1989 por representantes do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e dos países desenvolvidos. Esse documento buscava apontar soluções para a crise econômica, sobretudo para os países subdesenvolvidos. No caso, o documento propôs uma série de medidas que deveriam ser adotadas, entre as quais orientou a redução da intervenção estatal para que a crise fosse superada e condicionou a concessão de auxílio financeiro para os países à sua aceitação aos postulados desse “consenso”. Diante disso, grande parte dos países aderiu ao posto pelo Consenso de Washington, e, no âmbito da intervenção estatal, observamos que os serviços sociais passaram a ser residuais e pontuais. Além disso, as intervenções junto às expressões da questão social passaram a ser organizadas pela sociedade civil, que regulamentou suas ações por meio de organizações não governamentais, ou ONGs, como ficaram popularmente conhecidas. Esses organismos, diante da retração estatal, passaram a desenvolver ações na área assistencial, de forma que, na contemporaneidade, observamos que grande parte dos Estados vem orientando suas ações para o modelo de influência neoliberal, mas isso também não é uma regra obedecida em todos os países. Vejamos o exemplo a seguir, em que há colocações sobre a aplicação dos princípios neoliberais.
- 22. 22 Unidade I Após 20anos da queda do Muro de Berlim, antigos países socialistas ainda se adaptam ao capitalismo Quando o Muro de Berlim caiu, em 9 de novembro de 1989, o socialismo já não tinha qualquer apelo entre os jovens dos países do Leste Europeu. O desenvolvimento tecnológico e o estilo de vida de consumo do Ocidente exerciam forte influência sobre os “filhos do Muro” – uma geração de jovens nascidos depois de 1961. “O poder do consumo é muito forte. Não adianta tentar sensibilizar o jovem dizendo que a pobreza havia sido erradicada, todos seriam alfabetizados, não havia mendicância e idosos abandonados. Esse discurso não sensibiliza quem já nasce com isso”, diz Virgílio Arraes, professor de relações internacionais da Universidade de Brasília (UnB). A partir da queda do Muro, cada uma das economias planejadas do bloco socialista abraçou o modelo capitalista sob forma de democracias neoliberais. Este fenômeno se espalhou pelo Leste Europeu a partir de 1989, resultando na completa desintegração da União Soviética dois anos depois. Foi o caminho contrário da China, que manteve o regime político fechado e adotou uma política econômica agressiva no plano internacional. O Leste Europeu foi uma das regiões que mais sofreram os impactos da crise internacional de 2008. Nessa semana, o Fundo Monetário Internacional (FMI) divulgou que a economia russa deve ter uma queda de 7,5% neste ano, um número bem pior que a média mundial (-1,1%), Estados Unidos (-2,7%) e Brasil (-0,7%). O que mais afeta a região é a dependência de dinheiro no mercado internacional. Arraes nota que os ex-socialistas acreditaram no canto da sereia do mercado: “O Ocidente apresentou uma proposta miraculosa. Se houvesse adesão irrestrita às normas do mercado, com privatizações e redução do papel do Estado, as economias voltariam a crescer rapidamente”. O assessor especial da Presidência da República, Marco Aurélio Garcia, ressalta que, apesar do caráter pacífico, a fase posterior a 1989 causou “problemas” para o governo da então União Soviética. “A mudança trouxe problemas gravíssimos e não houve uma transição organizada. Mas a Rússia está pouco a pouco se recuperando”, afirmou Garcia à Agência Brasil. No entanto, concluída a conversão à economia de mercado, cidadãos dos antigos países socialistas passaram a conviver com facetas do novo sistema que desconheciam. Apareceram mendicância, abandono de crianças e idosos, prostituição maciça, contrabando, tráfico e corrupção em larga escala. “O que se viu foram pequenos segmentossendoextremamentebeneficiadoseamaiorpartedapopulaçãoestagnadaouaté regredindo do ponto de vista social”, assinala Arraes. “Formou-se uma elite europeizada, uma classe média alta com acesso a tecnologia. Mas uma parte da população migrou para outros países para escapar da miséria.” Uma das questões mais complicadas tem sido incorporar a população e os países do Leste Europeu ao restante do continente. A antiga República Democrática Alemã (RDA) ainda pesa no bolso dos contribuintes alemães. “A reunificação das Alemanhas foi muito festejada. Mas a maioria da população não percebeu o tamanho do desafio econômico”, diz o diplomata Holger Klitzing, que trabalha na Embaixada da Alemanha em Brasília. Arraes, da UnB, avalia que a União Europeia não terá condições de
- 23. 23 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL ajudar os países do Leste, como fez com Espanha, Portugal e Grécia. Para ele, o nível de vida na Polônia, na antiga Checoslováquia (hoje dividida em dois países) e na Hungria é melhor, uma vez que possuíam setores industriais mais avançados do que a ex-União Soviética. “A competição ideológica possibilitou a consolidação de um sistema social muito forte na Europa. Com a queda do Muro, isso desaparece”, afirma Arraes. “Direitos sociais passaram a ser vistos como privilégios. A ausência de opções políticas e econômicas viáveis faz com que não haja uma tentativa de se amenizar os efeitos mais deletérios do neoliberalismo.” Fonte: Gusmão e Giraldi (2009). Exemplo de aplicação A notícia anterior descreve o resultado que a influência neoliberal, no sentido de delimitar o papel do Estado, pode trazer para a economia e para a vida de muitos segmentos sociais. Tomando como referência o texto elencado e os conteúdos estudados, responda aos quesitos a seguir: Analisando a experiência narrada, elenque quais foram os principais resultados negativos da adesão do Estado aos princípios neoliberais. O fato de os “direitos sociais” serem tidos como privilégios para poucos tende a comprometer a sobrevivência de um determinado segmento social. Comente qual seria esse segmento. Tendo tais colocações arroladas, passaremos agora a discorrer sobre o desenvolvimento dessas intervenções, porém se considerando a realidade brasileira. Saiba mais Recomendamos a leitura dos artigos a seguir. Neles, há uma série de considerações sobre esse processo: ANDERSON, P. Balanço do neoliberalismo. In: SADER, E.; GENTILI, P (Org.). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995. p. 9-23. Disponível em: <www.cefetsp.br/edu/ eso/globalizacao/balanconeolib.html>. Acesso em: 11 fev. 2014. FRANCH, M.; BATISTA, C.; CAMURÇA, S. Neoliberalismo: a doutrina que orienta o ajuste estrutural. Recife: Iniciativa de Gênero/S.O.S. Corpo Gênero e Cidadania, 2001. Disponível em: <http://www.educacaopublica.rj.gov.br/ biblioteca/cidadania/0032.html>. Acesso em: 7 fev. 2014.
- 24. 24 Unidade I 2 ODESENVOLVIMENTO DAS AÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL: COLÔNIA E IMPÉRIO Após realizar nossos estudos considerando as intervenções no âmbito internacional, passaremos agora a discutir a realidade brasileira. Veremos que, aqui no Brasil, também tivemos, e temos, intervenções em política social, que vêm balizadas pela influência de experiências externas à nossa realidade, mas também condicionadas pela nossa realidade peculiar. Regressaremos ao Período Colonial, para compreender como o desenvolvimento da política social ocorreu no Brasil. É importante reforçar que essa divisão foi adotada apenas como forma de deixar o conteúdo mais acessível para você. Couto (2010) relata que, para compreender o desenvolvimento da política social no Brasil, precisamos saber que este foi condicionado pelo desenvolvimento econômico e pela organização política que foram se desenhando no Brasil desde a colonização. Como sabemos, cronologicamente o estágio colonial é compreendido como iniciado em 1500 e concluído em meados de 1822. Segundo a autora, os traços de nossa colonização trouxeram implicações ao tratamento conferido à questão social, às expressões da pobreza. De tal forma, não podemos entender as ações em prol da pobreza sem considerar os traços indeléveis de nossa colonização. Assim, a autora inicia suas argumentações destacando que o processo de colonização brasileiro foi marcado por intensa exploração de riquezas naturais, como sabemos. Destaca ainda que, durante o processo de colonização, o país desenvolveu uma economia pautada na exploração agrícola, na constituição de grandes latifúndios e no trabalho escravo. Além disso, a economia do país era pautada na extração de pau-brasil, cana-de-açúcar, mineração, café e borracha. Essa forma de constituição econômica, digamos assim, esteve diretamente relacionada a uma forma de organização política em que quem detinha o poder econômico, os grandes proprietários de terra, detinha também o poder político. Apesar de termos como maior instância política a metrópole, existia na colônia uma forma de governo, de organização política. Siqueira (2009) coloca que, a partir de então, já se constitui um sistema de profunda estratificação social, ou seja, um sistema em que as diferenças sociais entre as classes se tornaram antagônicas e cada vez mais perceptíveis. Assim, a pobreza já estava constituída nos primeiros anos da colônia brasileira. De acordo com a autora, “os pobres constituíam uma camada social de impossibilitados e desclassificados, criados na indigência, sem condição de sobrevivência” (op.cit., p. 3). Na verdade, Couto (2010) coloca que toda a organização colonial, inclusive a social e familiar, vai ser condicionada pela figura do senhor de terra. Assim, Siqueira (2009) destaca que, em relação à organização familiar e social, parte dos modelos adotados no Brasil foram fortemente influenciados pela orientação da Igreja Católica. Esta acabava defendendo a forma de organização social e familiar, que tinha como centro o senhor da terra, e também sustentava o regime escravocrata.
- 25. 25 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Diante de tal circunstância, a autora salienta que tanto os escravos quanto os trabalhadores, que eram vinculados às grandes fazendas, dependiam das vontades do proprietário da terra. No caso, muitos dependiam das benesses oferecidas a eles pelo proprietário da fazenda. Estes eram tidos como donos tanto dos escravos como dos trabalhadores e, por isso, decidiam sobre como agir diante desses segmentos. Os escravos, como sabemos, não recebiam pagamento pelo trabalho; aliás, poderiam ser severamente punidos se não atendessem às solicitações do proprietário da terra, podendo, aliás, ser punidos até com a morte. Veja a tela a seguir, na qual Debret, importante pintor europeu, reproduz o tratamento dado aos escravos no Brasil. Figura 5 – Palmatória De maneira que, cabia ao proprietário de terra, no período, deliberar sobre o que desejava (e se desejava) conceder aos trabalhadores e aos escravos. Para Couto (2010), a partir de então, a concessão de auxílio passou a ser associada à lógica do favor, como sendo algo que não é um direito, mas sim caridade, favor. Assim, afirma que “[...] o favor, no Brasil, é uma mediação quase universal” (op. cit., p. 78) e que, desde sempre, esteve baseada na “[...] submissão e no compadrio” (op. cit., p. 79), impedindo, nesse estágio, qualquer compreensão de cidadania ou de efetivação direitos. Sobreaquestãodaescravidão,Mattoso(1995)citaquetambémeramresponsabilidadedoproprietário de terra as crianças nascidas da relação estabelecida entre os escravos. Porém, o que a autora quer nos dizer é que a criança escrava era tida como uma propriedade do proprietário de terra, e não como um dever social. Assim, este tinha o direito de fazer com ela o que desejasse, até mesmo comercializá-la. Assim, quem decidia sobre questões que envolviam trabalhadores e escravos era o patrão, e suas decisões não envolviam apenas a concessão de determinados benefícios. “Esses grandes proprietários acabam por criar um sistema de justiça interno, onde suas decisões se tornavam leis no âmbito de suas propriedades, e a elas se submetiam todos que vivessem nessas grandes propriedades” (COUTO, 2010, p. 79). A autora cita ainda que o Estado, informalmente constituído, não conseguia interferir nas relações estabelecidas entre proprietários de terra e trabalhadores, ou, melhor, o poder público sequer manifestava interesse nesse sentido.
- 26. 26 Unidade I Lembrete O Estadoliberal caracteriza-se pela não intervenção estatal na regulação econômica e nos problemas sociais. Sobre o Estado, Couto (2010) afirma que cabia ao governo apenas a função de garantir os interesses individuais, que estavam ligados às necessidades da classe de maior poder aquisitivo no período. Segundo a autora, observa-se nesse padrão a influência do pensamento liberal sobre o papel a ser assumido pelo Estado, ou seja, não havia intervenções, por parte do Estado, para atender às expressões da questão social, que já se colocavam na realidade brasileira. Jesus et al. (2004) destacam que nesse período houve muitas intervenções desenvolvidas pela caridade privada e pela caridade vinculada com as igrejas, seguindo o padrão que fora também adotado na Europa. As autoras citam que, além do “atendimento” prestado pelos proprietários de terra, havia também a organização da esmola, os bodos, e as mercearias, que começaram a se constituir ainda durante o regime colonial. As esmolas eram permitidas e compreendidas como forma de assistência conferida aos pobres. O rei de Portugal enviava “esmoleres”, fiscais que deveriam arrecadar as esmolas, recolhendo-as aos cofres públicos. Depois disso, essas esmolas eram direcionadas para atender órfãos e crianças abandonados pelos pais, também conhecidos com o termo “expostos”. Siqueira (2009) relata que havia um estímulo para a arrecadação de esmolas nesse período, que eram tidas como alternativa para que as pessoas alcançassem a salvação. Os bodos, por sua vez, eram distribuidores dos alimentos arrecadados junto à comunidade ou adquiridos por meio da Igreja Católica. As mercearias eram asilos, também mantidos pela Igreja, que recolhiam os pobres (JESUS et al., 2004), e também atenção às necessidades básicas de doentes. Os serviços dessa natureza que se constituíram no regime colonial foram as Santas Casas e as Rodas, apesar de serem dispositivos diferenciados de intervenção. As Santas Casas funcionavam como albergues e recebiam os pobres oferecendo abrigo e alimentação, além de cuidados pontuais relacionados à saúde dos internados. Já as Rodas eram instituições que acolhiam crianças não desejadas pelos pais e abandonadas em caminhos, poços etc. Ambas as instituições eram mantidas pela Igreja Católica e fiscalizadas pelas Câmaras Municipais. As Rodas organizadas no Brasil seguiram o padrão europeu, ou seja, com poucos recursos e mão de obra vinculada com a Igreja Católica, resultando assim na morte de grande parte das crianças abandonadas. Apesar disso, é necessário pontuar que se trata de um serviço que atendia crianças abandonadas no período em questão, sendo esse, aliás, um dos poucos organizados. A disciplina utilizada nas Rodas, para as crianças que sobreviviam, era intensamente repressora (RIZZINI; RIZZINI, 2004).
- 27. 27 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Veja, a seguir, uma instituição organizada no Rio de Janeiro, denominada Heliotherapium, que adotava a política similar à utilizada nas Rodas. Figura 6 Figura 7 Essas fotografias são apenas representativas de um formato de instituição que se desenvolveu por todo o país, destinado a acolher crianças não desejadas pela família. No entanto, Rizzini e Rizzini (2004) destacam que muitos pais pobres abandonavam os filhos nessas instituições porque acreditavam que poderiam ser mais bem criados. Faça uma pausa nos estudos para refletir sobre o assunto debatido até o momento. Veja a notícia a seguir:
- 28. 28 Unidade I Salvos pela“roda” Hospitais europeus instalam uma versão moderna da “roda dos enjeitados”, para receber bebês abandonados O aumento do número de recém-nascidos abandonados – principalmente por imigrantes ilegais – tem feito alguns países da Europa reviver uma prática medieval: a “roda dos enjeitados”. Instalados nas portas de igrejas e conventos, cilindros de madeira giratórios serviam para que mães deixassem seus filhos em mãos seguras, sem ser identificadas. Ao colocar os bebês no cilindro, elas tocavam uma campainha que avisava freiras e padres de que ali estava uma criança abandonada. A versão moderna da “roda” entrou em uso em hospitais na Itália, Alemanha, Áustria e Suíça. No lugar dos cilindros de madeira, o bebê é colocado num berço, através de uma janela que impede a identificação da pessoa que o deixou ali. O berço é aquecido e equipado com sensores que alertam médicos e enfermeiros sobre a presença da criança. Localizado em um bairro de Roma com grande concentração de imigrantes, o Hospital Casilino ativou o sistema recentemente. Na noite do último dia 24, o primeiro bebê foi deixado ali. Em quarenta segundos, uma equipe do hospital já estava cuidando do menino de 3 meses, a quem deram o nome de Stefano. A “roda dos enjeitados” foi criada em Marselha, na França, em 1188. Mas foi apenas na década seguinte que seu uso se popularizou. Na ocasião, chocado com o número de bebês mortos encontrados no Rio Tibre, o papa Inocêncio III mandou que o sistema fosse adotado nos territórios da Igreja. No fim do século XIX, o Hospital Santo Spirito, próximo ao Vaticano, um dos primeiros a dispor da “roda dos enjeitados”, chegou a receber cerca de 3.000 bebês abandonados por ano. Sobrenomes comuns de famílias italianas teriam origem na “roda dos enjeitados”. Entre eles, Esposito, que vem de “exposto” e Innocenti (alusão à inocência infantil). Um dos mais famosos usuários da “roda” foi o filósofo francês Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), que abandonou os cinco filhos que teve com a serviçal Thérèse le Vasseur. No Brasil, assim como em Portugal, ela era mais conhecida como “roda dos expostos” e funcionou até meados do século passado, sobretudo nas Santas Casas de Misericórdia do Rio de Janeiro e de São Paulo. “De tão comum, Machado de Assis cita a ‘roda’ no seu conto Pai contra Mãe”, diz Rosane de Albuquerque Porto, da Universidade do Sul de Santa Catarina, autora de uma dissertação de mestrado sobre o tema. No curta Roda dos Expostos, a cineasta Maria Emília de Azevedo expõe a dor de um filho abandonado por esse método. Todas as noites, o personagem volta à “roda”, na esperança de reencontrar a sua mãe. A janela da esperança: • Uma janela de vidro instalada na parte externa do hospital separa a pessoa que entrega o bebê do berço onde ele será colocado.
- 29. 29 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL • Macio e aquecido, o berço é mantido em uma área isolada. • Sensores e câmeras alertam a equipe do hospital assim que o bebê é deixado. Fonte: Buchalla (2007). Exemplo de aplicação Cabe aqui uma questão para reflexão: esse tipo de intervenção se contrapõe às legislações de proteção à infância na atualidade e mesmo em relação às compreensões aceitas socialmente em relação ao abandono. Diante desse fato, como essa prática poderia ser defendida por alguns segmentos como representado na notícia? Retomando nossos estudos, vamos compreender melhor as informações sobre o surgimento das SantasCasas.SegundoSiqueira(2009),essasinstituiçõessurgiramdeumaordemportuguesadenominada Irmandade de Misericórdia. Essa irmandade era vinculada com a Igreja Católica e pressupunha que os católicos mais abastados deveriam desenvolver a caridade. No caso, isso representa um movimento da Igreja, denominado contrarreforma, por meio do qual essa organização buscava, com a caridade, recuperar os fiéis e o prestígio perdidos. Essa Irmandade atendia pobres, doentes, presos, alienados, órfãos, desamparados, inválidos, viúvas pobres e até mortos sem caixão, menos os escravos, que eram considerados como responsabilidade de seu proprietário. Derivando dessa intervenção das Santas Casas, em 1800 surgiram no Brasil os primeiros hospitais e, em 1802, os hospitais específicos para atender hansenianos. Ambos dependiam da intervenção da Igreja Católica, que angariava recursos e dispunha de voluntários para o trabalho desenvolvido nessas instituições, que era, em grande medida, extremamente desumano (JESUS et al., 2004). O fato é que essas instituições foram sendo constituídas por todo o país. Ainda há as que derivaram dessa intervenção e que funcionam até hoje, conveniadas com o Estado, para atender demandas da saúde. Esses serviços eram híbridos, ou seja, atuavam no âmbito da Assistência Social e da Saúde, visto que recolhiam tanto pobres como doentes. Para lá também iam doentes mentais, mendigos e todas as pessoas que não eram aceitas socialmente. A respeito da questão da saúde, Costa, Santos e Mantovani (1987) destacam que, além das Santas Casas, na colônia, desde os primeiros anos de seu desenvolvimento, havia os boticas e os barbeiros sangradores. Os boticas eram uma espécie de farmacêuticos que manipulavam determinados “medicamentos”, já os barbeiros sangradores eram profissionais que atuavam diretamente junto ao doente, porém, com técnicas rudimentares. O serviço desses profissionais era remunerado.
- 30. 30 Unidade I Os autoresrelatam que não havia nesse período médicos formados no país. Assim, havia pessoas que, dada a situação de indigência, acabavam recorrendo ao misticismo; aliás, latente no período colonial. No caso, destacam o fato de que algumas pessoas recorriam aos conhecimentos de índios e da cultura africana para solucionar seus problemas de saúde. Para sistematizar os conhecimentos obtidos até agora, observe o quadro a seguir, que traz as principais informações sobre as intervenções desenvolvidas junto à pobreza no período estudado. Quadro 1 Periodização Assistência Social Saúde Organização Econômica, Política e Social 1560 – 1882 Ações pontuais, desenvolvidas pelas irmandades e pela caridade privada. Ações desenvolvidas pelas irmandades. Economia: agrária e voltada para atender às necessidades da metrópole. Boticas, barbeiros sangradores, misticismo. Política: dependência da metrópole, governo dos proprietários de terra. Social: sociedade dividida em classes sociais, com elevada pobreza e escravista. Note-se que, nesse período, não havia intervenções na área da Previdência Social no país. Com o fim do estágio colonial, assistimos à ascensão do que se convencionou chamar Império. Durante esse período, que teve início em 1822 e fim em 1889, observamos ainda um resíduo, muito forte, da forma de constituição política do trabalho com base no trabalho escravo, das relações de poder estabelecidas por meio de grandes proprietários de terra e, ainda, o padrão adotado na colônia no que diz respeito ao cuidado com os segmentos que estavam em situação de desvantagem financeira. Behring e Boschetti (2010) relatam que o período que precede o Império é caracterizado pela vinda da corte portuguesa e da família real para o Brasil. Seria um estágio intermediário entre a Colônia e a Independência. Sobre esse aspecto, Couto (2010) relata que a família real e a corte só vieram para o Brasil em decorrência das guerras napoleônicas que afetaram grande parte da Europa. Foi D. João VI quem assumiu o poder, tempos depois, retornou a Portugal, deixando o cargo para D. Pedro I. Contrário a forças portuguesas mais resistentes, D. Pedro I, em 1822, proclamou a Independência do Brasil. Couto (2010) relata que, a partir desse momento, o país passou a ter livre comércio e livrou-se do controle da Metrópole. A ampliação das possibilidades de comércio era, na verdade, uma necessidade diante da consolidação do sistema capitalista. Isso só se tornou possível porque o país se tornou independente e assim organizou um Estado Nacional para gerir essa nova forma de organização econômica (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
- 31. 31 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Behring e Boschetti (2010) relatam ainda que a organização econômica pautada essencialmente na agricultura foi sendo alterada substancialmente. Surgiram novos atores econômicos, e a imagem da autocracia agrária foi, aos poucos, sendo substituída pela imagem do novo burguês. De acordo as autoras, a Independência do país teria estimulado o surgimento do espírito burguês. Sobre o Estado, as autoras relatam que foi constituído um Estado liberal, porém esse formato não seguiu o padrão da Europa; foi um liberalismo “à brasileira”. Isso porque estávamos ainda condicionados aos resíduos da ausência de um Estado forte no período precedente. Nesse período, Couto (2010) relata que houve uma crescente urbanização, em decorrência do fato de novos postos de trabalho estarem localizados no perímetro urbano. Mas, apesar de a Independência ter sido conclamada como uma necessidade para a modernização do país, o que ocorreu na verdade foi a manutenção dos aspectos sociais observados na Colônia, inclusive no que concerne à organização política adotada. Como exemplo dessa forma de organização, Couto (2010) destaca a organização política. Apesar da reivindicação por uma independência em relação à metrópole, o restante da organização política manteve-se como no regime anterior, ou seja, destinado apenas a poucos segmentos da sociedade. A autora relata ainda que foi eleita uma Assembleia Nacional Constituinte, composta apenas por representantes dos segmentos mais abastados da sociedade. Assim, os detentores do poder político continuavam sendo os fazendeiros e alguns poucos comerciantes que defendiam uma monarquia constitucional (JESUS et al., 2004). A Constituição de 1824 foi um exemplo de tal “situação”, visto que deliberou pela eleição indireta. Somente tinha direito ao voto homens com 25 anos ou mais e com renda média de 100 mil réis, ou seja, estavam excluídos do direito de voto mulheres, escravos e homens que não se encaixassem nesses critérios. Em relação à referida Constituição, a autora relata: [...] a Constituição de 1824, que, contraditoriamente, apontava a liberdade individual, o direito de propriedade, o preceito da educação primária gratuita, estabelecia a igualdade de todos perante a lei e afirmava a liberdade de pensamento e expressão, dentre outras garantias, mostrando sua afinidade conceitual com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 (COUTO, 2010, p. 84). Segundo Couto (2010), porém, o que estava posto na carta constitucional, infelizmente, não fora colocado em prática. Por exemplo, não observamos no país a organização de um sistema educacional gratuito, tampouco experienciamos intervenções voltadas à garantia da igualdade de todos perante a lei. Aliás, a própria disposição da questão de votos demonstra como não havia igualdade e como a desigualdade era fortalecida. Em relação a essa Constituição, Jesus et al. (2004) relatam que é feita uma menção, em seu Artigo 179, de que deveria ser prestado socorro pelas Câmaras às casas de caridade, as Rodas, as Santas Casas
- 32. 32 Unidade I e demaisinstituições do gênero. Nesse artigo, ainda se destaca a necessidade de cuidar dos órfãos, de atender doentes e de vacinar toda a população. Porém, na prática nem sempre isso era efetivado. As pontuais concessões das Câmaras eram para poucas entidades, sem qualquer forma ou critério para avaliar a necessidade; além disso, eram poucos os recursos destinados a esses serviços. No entanto, não havia qualquer intervenção voltada ao segmento mais empobrecido da população, que acabava sendo designada para os proprietários de terra. Os trabalhadores e os escravos continuavam sendoresponsabilidadedeseuspatrões.Jesus,SilvaePereira(2004)destacamquetrabalhadores,escravos e todos os pobres do período eram chamados pelo termo “gentalha”. As Igrejas acabavam atendendo, sempre que possível, os demais, ou seja, os que não estavam sob a “proteção” do proprietário de terra eram contemplados com a caridade da Igreja, ou então com as intervenções da população burguesa, já constituída no país. É importante notar que a sociedade imperial, já com o capitalismo desenvolvendo-se em solo brasileiro, ainda era sustentada pela escravidão. No caso, havia pontuais dissidentes que se colocavam contra o regime escravocrata, sobretudo os burgueses. Não havia como o sistema capitalista se consolidar diante de uma sociedade que não possuía salário e, portanto, não detinha poder de compra (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Mas a atenção aos segmentos empobrecidos, às necessidades apresentadas por essa população, não era prestada somente por meio da benesse, da concessão. Muitos eram controlados com repressão, aplicada sempre que havia contestação da ordem estabelecida por um indivíduo ou por grupos que buscassem se organizar com essa finalidade. O tratamento ao povo que reclamava por atendimento às suas demandas era feito por intermédio de mecanismos, ora de privilégios, ora de repressão, fenômenos estes historicamente presentes na sociedade. Se era interesse do projeto da elite nacional, havia um movimento para sua concessão; caso contrário, a repressão era utilizada como instrumento de desmonte dos movimentos pela garantia dos mesmos (COUTO, 2010, p. 88). Desse modo, a população pobre continuava ainda sem qualquer tipo de atenção. Na verdade, essa forma de contemplá-los foi mantida na constituição da República. Herdamos a concessão, a benesse, as relações de compadrio, no que diz respeito à atenção das necessidades. No caso, Couto (2010) destaca que isso pode ser observado se nos atentarmos para a Constituição de 1891. Nela, fruto do golpe militar e do fim do poder oligárquico, assumido agora pelos militares, observamos que há uma única menção ao direito social. O direito ao qual é feita menção é o social, compreendido como o direito do livre trabalho, em qualquer profissão, sendo ignorado qualquer outro. Behring e Boschetti (2010) relatam que, durante o regime imperial, no âmbito da política social, havia apenas “[...] medidas esparsas e frágeis de proteção social” (op.cit., p. 79). O que teremos, e ainda em situações e casos pontuais, é o desenvolvimento de uma legislação trabalhista, tendo em vista que era necessário estimular o surgimento de uma categoria trabalhadora que pudesse produzir.
- 33. 33 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Diante do exposto, as autoras relatam que, até 1887, não tínhamos sequer legislações trabalhistas no país. No ano de 1888, foi organizada uma caixa de socorro para atender a já nascente burocracia pública. Essas caixas eram organizações para as quais trabalhadores poderiam contribuir com um percentual mínimo de seu salário e ser socorridos em momentos de infortúnio. Podiam participar apenas trabalhadores autorizados pelo Estado. No ano de 1889, os funcionários da Imprensa Nacional também obtiveram autorização para se organizar por meio das Caixas de Socorro. Os demais trabalhadores, porém, assim como a maioria da população brasileira, não tinham acesso a esse serviço. A partir dos idos de 1889, assistimos mudanças na forma de organização da política, inaugurando o período denominado como “República Velha”. Sobre esse estágio de desenvolvimento, refletiremos no próximo tópico. Saiba mais Para obter mais informações sobre os períodos estudados, leia estes artigos: SOUSA, R. Brasil colônia. Disponível em: <http://www.brasilescola.com/ historiab/brasil-colonia.htm>. Acesso em: 11 fev. 2014. CANCIAN, R. Império – Segundo Reinado (1840-1889): Pedro 2º e pacificação. UOL, São Paulo, fev. 2006. UOL Educação. Disponível em: <http://educacao.uol.com.br/disciplinas/historia-brasil/imperio--- segundo-reinado-1840-1889-pedro-2-e-pacificacao.htm>. Acesso em 23 jan. 2014. 3 O DESENVOLVIMENTO DAS AÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL: DA REPÚBLICA VELHA À DÉCADA DE 1980 Neste tópico, estudaremos o período entre a República Velha e a década de 1980. Como vimos, o fim da organização Imperial inaugurou a chamada República Velha. Assim, estudaremos a organização econômica, política e social desse período, com especial atenção para as intervenções em política social na área da Saúde, da Assistência Social e da Previdência Social. No âmbito da política social, veremos ainda a predominância de ações voltadas ao segmento dos trabalhadores. No caso, observamos a ampliação das possibilidades de organização das Caixas de Socorro, sua alteração para Caixas de Aposentadoria e Pensões ou Caps e outras legislações relacionadas à infância. Destacaremos ainda a constituição das grandes instituições assistenciais e as informações necessárias para compreender a política social desenvolvida no país.
- 34. 34 Unidade I Já noâmbito da infância e da adolescência, segundo Behring e Boschetti (2010), é de 1891 a primeira legislação que trata desse segmento, que buscava delimitar aspectos que regulamentassem o trabalho infantil, visto que nesse período era permitido que crianças trabalhassem. Porém, de acordo com as autoras, essa legislação não chegou a ser colocada em prática. Após essa legislação, somente em 1927 houve uma outra relacionada à infância, denominada “Código de Menores”. Esse documento previa uma série de dispositivos para a punição daqueles que cometessem algum ato infracional. O enfoque era discriminatório e coercitivo. No âmbito da intervenção desenvolvida junto às Caixas de Socorro, Behring e Boschetti (2010) relatam que, em 1892, foi autorizada a organização de uma Caixa de Socorro para funcionários da Marinha. No ano de 1923, no entanto, as Caixas de Socorro passaram a ser denominadas Caixas de Aposentadoria e Pensões ou Caps. Estas foram organizadas pela Lei Eloy Chaves, em 1923, e tinham a forma de funcionamento similar às Caixas de Socorro, porém com financiamento do Estado e de empresários. Buscavam atender às demandas dos trabalhadores nos momentos em que não pudessem mais trabalhar, seja por motivo de doença, invalidez ou idade. Os primeiros segmentos que tiveram autorização do Estado para organizar as Caps foram os ferroviários e os marítimos. E, assim como os demais que conseguiram autorização para organizá-las, foram privilegiados, porque eram trabalhadores necessários ao modo de produção capitalista. Além da organização das Caps, datam também do período algumas possibilidades de organização de trabalhadores, bem como a alocação de dispositivos legais para estes. Behring e Boschetti (2010) indicam que, em 1903, foi autorizada a organização, por meio de sindicatos, de trabalhadores da agricultura e da indústria rural. Tal direito foi estendido para os trabalhadores da área urbana em 1907. Nos idos de 1926, as Caps foram organizadas por meio de institutos, onde eram congregadas várias Caixas de Aposentadoria. Essas organizações ficaram conhecidas como Instituto de Aposentadorias e Pensões, e o primeiro segmento que teve a possibilidade de organizar um instituto foi o dos funcionários públicos. Já em relação à alocação de dispositivos legais de proteção aos trabalhadores, em 1911 observamos a organização de uma legislação que delimitou a jornada máxima de trabalho para dez horas diárias e, em 1919, surgiu a legislação que responsabilizava as empresas por acidentes sofridos no âmbito do trabalho. Essas intervenções estavam orientadas a atender os trabalhadores, e não a população como um todo. “Por isso os direitos trabalhistas e previdenciários foram reconhecidos para aquelas categorias de trabalhadores inseridas diretamente nesse processo de produção e circulação de mercadorias” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 80). É necessário, porém, que façamos um recorte no momento histórico. Até o momento, observamos o desenvolvimento de uma economia capitalista, porém ainda com recorrência da economia agrícola, e que a organização política era pautada no governo oligárquico, ou seja,
- 35. 35 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL apenas grandes proprietários de terra detinham o poder político. No âmbito da política social, vemos ações pontuais, organizadas pela caridade privada e pela Igreja. Além dessas ações, destaca- se também a organização das Caixas de Socorro. No final da década de 1920, no entanto, esse padrão de organização política, econômica e social começou a ser alterado. Couto (2010) relata que o regime oligárquico de governo, até então adotado no país, começa a dar sinais de esgotamento. É iniciado um processo chamado pelos autores de “Revolução de 30”, na qual um grupo de militares, apoiado por vários segmentos sociais, lutou pelo fim do poder dos coronéis. Na verdade, as mudanças deram tônica ao período, sendo experimentadas também no âmbito cultural. Behring e Boschetti (2010) chamam a atenção para o ano de 1922, no qual presenciamos a Semana da Arte Moderna, que teve como expositores Oswald da Andrade, Mário de Andrade e Tarsila do Amaral. Além das críticas desses intelectuais às obras de arte, também havia uma crítica às questões sociais. A seguir, uma das obras mais significativas do período, Operários, de Tarsila do Amaral. Figura 8 Essa tela, representativa dos princípios que moviam muitos brasileiros, enaltece a figura do operário. Tarsila destaca a miscigenação que os caracterizava, bem como o processo de industrialização presente naquele momento. Também é do ano de 1922 o surgimento do Partido Comunista Brasileiro (PCB), organização política que se contrapôs à exploração capitalista e aos desmandos do Estado (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Na revolução política, porém, de acordo com Couto (2010), os militares tiveram apoio da classe média, também em ascensão no país, e da classe burguesa, já consolidada. Os segmentos empobrecidos, por sua vez, permaneceram excluídos desse processo. BehringeBoschetti(2010)relatamqueacrisedepoderquecitamosanteriormenteestavadiretamente relacionada à crise econômica do sistema capitalista. Assim, a economia cafeeira, que representava 70%
- 36. 36 Unidade I do ProdutoInterno Bruto (PIB) do país, entrou em uma crise de grande produção e queda das vendas. Com isso, o poder dos grandes fazendeiros e produtores de café entrou igualmente em declínio, abrindo possibilidade para que a classe média, os burgueses e outros produtores, como os criadores de gado e de açúcar, começassem a reivindicar também o poder político, resultando no enfraquecimento da oligarquia cafeeira. Todo esse movimento foi insuflado ainda por militares, ou seja, era previsível que a organização política viesse a ruir. O símbolo mais preponderante que temos desse período está em Getúlio Vargas, que, como sabemos, assumiu o poder durante o Governo Provisório, que vigorou de 1930 a 1937, quando foi constituído o Estado Novo, que durou até 1945, tendo sempre Vargas à frente. Economicamente vivenciamos uma profunda e grande crise capitalista. Couto (2010) afirma que um ano antes de Vargas assumir o poder, em 1929, houve a quebra da Bolsa de Nova York, que, na verdade, apenas representou um momento de esgotamento da economia, com grande produção e pouca compra, declinando as taxas de lucro. As imagens a seguir demonstram o dia da crise no Brasil, retratando São Paulo e Santos; aliás, em Santos, havia a Bolsa do Café, que, como sabemos, foi o produto que mais apresentou perdas. Figura 9 Figura 10 As imagens mostram que houve grande movimentação por parte da população, que também se mostrou preocupada com a situação. Como sabemos, a crise trouxe resultados negativos para a população mundial, sobretudo desemprego em massa. Essa situação fortaleceu o Movimento Operário pelo mundo todo e resultou em muitas manifestações. O Brasil também sofreu com a crise. No caso, observamos aqui também a estagnação da economia, resultando em uma ampliação significativa do número de desempregados e subempregados. Grande
- 37. 37 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL parte do fenômeno, aqui, está relacionada à queda das exportações do café; no período, muitos produtores chegaram a atirá-lo no Porto de Santos como forma de protesto e tentando manter o preço. Couto (2010) chama a atenção para o fato de que nesse período estimava-se que o país possuísse cerca de 2 milhões de desempregados, sendo 100 mil só em São Paulo. Quando Vargas assumiu o poder, toda sua intervenção esteve voltada à reorganização do sistema capitalista e à classe trabalhista. Nesse sentido, desenvolveu uma série de intervenções para aprimorar a produção. De acordo com Behring e Boschetti (2010), trata-se de um período de “[...] expansão acelerada das relações capitalistas entre nós, com intensas repercussões para as classes sociais, o Estado e as respostas à questão social” (op.cit., p.104). A partir de então, era necessário que o país se preparasse para o processo de industrialização e expansão capitalista, no qual a produção industrial, e não mais a agrária, ganhava grande relevância e importância. É fundamental salientar, para melhor compreensão, que, nesse período, começaram a ser gestadas as condições para uma mudança substantiva no sistema econômico brasileiro, que vai ser deslocado do eixo agroexportador para o urbano industrial e, assim, exigir um posicionamento frente às demandas postas pela nova ordem produtiva e pelos trabalhadores (COUTO, 2010, p. 95). A autora (2010) relata também que essas ações tinham como enfoque garantir uma relação pacífica e controlada entre patrões e empregados, buscando evitar o descontentamento de ambos. Somente dessa forma seria possível que a produção fosse mantida, o lucro retomado e o sistema capitalista reerguer-se e sair da crise em que se encontrava. Essa forma de conceber o papel do Estado, ou seja, como um regulador externo, porém distante dos problemas sociais, é uma tendência do pensamento liberal que se expressa na realidade brasileira. A restrição e a repressão também irão marcar o governo varguista. Compensando a repressão, temos a expansão de políticas sociais, especialmente voltadas para a classe trabalhadora. Isso também é observado na década de 1960, quando temos um acirramento da ditadura; sempre que há intensa repressão, também há ampliação dos serviços sociais, mesmo de qualidade precária (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Uma das primeiras intervenções desenvolvidas por Vargas, em 1930, foi a organização do Ministério do Trabalho. Segundo Behring e Boschetti (2010), data do mesmo ano a organização do Ministério da Educação e Saúde Pública, que era regulado pelo Conselho Nacional de Educação e pelo Conselho Consultivo do Ensino Comercial. No ano seguinte, em 1931, por meio do decreto nº. 19.770, o então presidente formalizou a organização dos trabalhadores por meio dos sindicatos. A partir de então, houve possibilidade de organização sindical, desde que os sindicatos possuíssem autorização do Estado (COUTO, 2010).
- 38. 38 Unidade I No âmbitodas políticas sociais, como já dissemos, presenciamos o estímulo a ações em que os trabalhadores foram os mais beneficiados, como a relacionada a Caps. Vargas estimulou, assim, a ampliação das Caixas de Aposentadoria e Pensões e criou uma série de instituições para oferecer lazer e formação para o trabalhador. No âmbito da Assistência Social, aos mais pobres e não trabalhadores foram organizadas apenas três instituições, sendo apenas duas delas de abrangência nacional. Data também do período a organização de uma série de legislações de apoio a trabalhador, além das já elencadas. Lembrete As Caps eram organizações em que os trabalhadores que contribuíam com o serviço eram atendidos em suas necessidades quando não tinham condições de trabalho. Em 1933, o presidente autorizou a organização dos Institutos de Aposentadoria e Pensão Social ou Iaps, como também ficaram conhecidos. Segundo Behring e Boschetti (2010), a primeira categoria que teve autorização para se organizar por meio dos institutos foi a dos marítimos. Os Institutos, de acordo com Couto (2010), eram organizados por meio da junção de várias Caps. Surgiu assim uma série de Institutos que representavam diversas categorias profissionais e que ofereciam também um rol diferenciado de benefícios, a depender da categoria profissional. Estes, porém, prestavam atendimento às questões de saúde e pensão para os segmentos impossibilitados de trabalhar. Alguns desses Iaps passaram até a fornecer acesso à habitação por meio de concessão de empréstimos imobiliários e financiamento de determinados núcleos habitacionais. É importante salientar, segundo Couto (2010), que nesse período os Institutos eram geridos pelos trabalhadores e empresários, porém a presidência era ocupada por um representante do governo, sendo uma forma de controle de todos os envolvidos com as Iaps. Behring e Boschetti (2010) denominam esses presidentes como o termo pelegos, ou seja, pessoas que tinham cargos de destaque para manter o grupo sob a égide do patrão, no caso o Estado. Behring e Boschetti (2010) destacam também que essas intervenções dos Iaps eram tidas como as únicas no sentido de prestar atendimento à saúde dos segmentos que contribuíssem. Por isso, no período, tínhamos uma saúde de caráter previdenciário. Nessa época, o Estado não intervinha na saúde. As autoras (2010) relatam que não havia intervenções na saúde pública, apenas a realização de campanhas sanitárias organizadas pelo Departamento Nacional de Saúde, criado em 1937. Antes de pontuarmos a respeito das instituições, é necessário destacar que, no ano de 1941, foi organizado o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), que deveria atuar com crianças e adolescentes em geral. No entanto, esse órgão acabou desenvolvendo apenas uma intervenção voltada à coerção e aos
- 39. 39 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL maus-tratos a jovens pobres e a jovens que estavam em conflito com a lei, denominados vulgarmente como “delinquentes” ou “marginais” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Já no âmbito das instituições, destacaremos a organização das seguintes: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Social da Indústria (Sesi), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), Legião Brasileira da Assistência (LBA) e Fundação Leão XIII. De acordo com Iamamoto e Carvalho (1990), o Senai foi criado por Vargas em 1942. O objetivo inicial dessa instituição era o de “[...] organizar e administrar nacionalmente as escolas de aprendizagem para industriários” (op. cit., p. 259), sendo que a função de geri-lo era da Confederação Nacional da Indústria. A intervenção no Senai estava, portanto, orientada a oferecer capacitação para a mão de obra que iria trabalhar na indústria, tendo como principal enfoque a classe trabalhadora juvenil. De tal forma, os autores relatam que essa instituição oferece uma formação fortemente respaldada no modo de produção adotado no interior das fábricas, ou seja, uma disciplina que busca formar e preparar, e também gestar, um trabalhador padrão, seguindo um formato esperado pelo mercado capitalista da época. No caso, para Iamamoto e Carvalho (1990), esse processo educativo era fortemente influenciado pela necessidade de que fosse formado certo caráter, certa personalidade no trabalhador, e assim seria possível produzir um operário, um trabalhador padrão. Já o Serviço Social da Indústria (Sesi) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) foram criados somente em 1946, quando Vargas não estava mais no poder; porém ambos tiveram como inspiração o Senai. Segundo Iamamoto e Carvalho (1990, p. 274), o Sesi deve “[...] estudar, planejar e executar medidas que contribuam para o bem-estar do trabalhador na indústria”. Essa instituição desenvolverá com tal finalidade intervenções na área da previdência dos trabalhadores, além de proporcionar a eles acesso a serviços assistenciais, de educação popular e programas de relacionamento entre os industriários. Os autores ainda relatam que as intervenções no Sesi foram empreendidas junto aos trabalhadores, porémalémdoespaçolaboral.Melhordizendo,comoasatividadesdelazererecreaçãoeramdesenvolvidas fora do horário de trabalho, proporcionavam aos empresários e demais setores envolvidos maior controle sobre a classe trabalhadora, posto que a relação entre trabalhadores e empregados acabava indo além do horário de trabalho. O Senac, por sua vez, estava ligado à formação e à aprendizagem, mas com a orientação voltada ao comércio, e não à indústria como era o caso do Senai. Sua prática também era orientada à formação do trabalhador que iria atuar no comércio. Couto (2010) relata que com o governo de Vargas foram dadas as bases iniciais para a constituição do chamado sistema “S”, composto por Sesi, Senai, Sesc e Senac, todas até hoje em funcionamento. Entretanto, considerando a expansão das Caps e ainda essas instituições, Couto (2010) relata que somente os trabalhadores tinham acesso a serviços de natureza social na era Vargas. Os critérios de
- 40. 40 Unidade I inserção emtais serviços ou de atendimento nessas instituições eram baseados na situação ocupacional das pessoas, bem como em seu rendimento, ou seja, somente trabalhadores que possuíssem uma renda considerável. Esses serviços eram orientados para atender trabalhadores da zona urbana, e não da zona rural, como é possível concluir dada a sua forma de organização. No que diz respeito às instituições de “atenção à pobreza”, teremos a Legião Brasileira de Assistência (LBA), o Serviço de Assistência a Menores (SAM) e a Fundação Leão XIII. A Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi um órgão assistencial público, fundado em 1942, pela então primeira-dama Darcy Vargas, com o objetivo de ajudar as famílias dos soldados enviados à Segunda Guerra Mundial. Para Behring e Boschetti (2010), isso já conferiu um caráter de tutela às ações desenvolvidas e vinculou a imagem da Assistência Social à da primeira-dama. Com o tempo, as ações desse órgão foram sendo deslocadas para o âmbito da Assistência Social em geral, a maioria orientada para a área materno-infantil. Em tese, a LBA foi criada para desenvolver uma série de intervenções postas ao Conselho Nacional de Serviço Social. Esse conselho, por sua vez, foi criado para atender os segmentos desvalidos, conforme a Constituição de 1934. O Serviço de Assistência a Menores ou SAM foi criado em 1941, ainda durante a Era de Vargas, com o objetivo de atender crianças desvalidas. Para isso, organizou os chamados educandários, escolas destinadas à formação das crianças carentes. Esse serviço deveria ainda atender crianças e adolescentes “transviados” (RIZZINI; RIZZINI, 2004, p. 34), por meio de uma série de medidas coercitivas, como a internação. Nos internamentos, uma prática extremamente controladora, moldava-se o comportamento dos abrigados, utilizando-se práticas repressoras, chegando até a agressão, utilização de força física e de toda sorte de subterfúgios para fazer com que adotassem um comportamento adequado. Aliás, essa questão de moldar o caráter esteve presente em todos os serviços da época, como na Fundação Leão XIII, que iremos estudar a seguir. No entanto, o que ocorreu no período, de acordo com Rizzini e Rizzini (2004), é que o serviço oferecido na Fundação Casa conseguia apenas potencializar ainda mais a agressividade dos acolhidos. Assim, aquele que cometia um ato infracional acabava tendo um perfil moldado para o crime, apesar de o discurso do SAM propor justamente o contrário. O mesmo se aplicava às crianças e aos adolescentes pobres, ou seja, mesmo sem terem cometido qualquer ato infracional, acabavam infracionando, dada a intensa repressão a que estavam condicionados. Já a Fundação Leão XIII foi criada no Rio de Janeiro, em 1946, para atender apenas os moradores das favelas, já que se acreditava que eram pessoas perigosas e que ameaçavam a ordem social estabelecida. Essa instituição prestava Assistência Social geral e buscava desenvolver intervenções em educação popular (IAMAMOTO; CARVALHO, 1990). Iamamoto e Carvalho (1990) relatam ainda que essa instituição estava mais voltada a realizar uma moldagem de caráter dos moradores das favelas, dada a relação que começava a se estabelecer
- 41. 41 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL entre estes e alguns representantes do Movimento Operário Brasileiro, nessa época já constituído, que se colocava contra as precárias condições de vida que afligiam grande parte da população. Assim, a Fundação Leão XIII também atuava de forma coercitiva, controlando a população que se aglutinava nas favelas cariocas. Segundo Couto (2010), no ano de 1937 tivemos uma nova Constituição, na qual o Estado passa a ser responsabilizado por prestar uma série de serviços sociais à população, como ensino pré-vocacional e primário para as classes pobres, amparo à infância e juventude, auxílio aos pais miseráveis. Mas, apesar de uma garantia legal, posta em lei, o poder público não despendeu recursos, e as ações não foram empreendidas. Isso nos leva à outra forma de intervenção desenvolvida durante a Era Vargas, a organização de um conjunto de leis de proteção ao trabalhador. A Constituição de 1937, além de indicar responsabilidades em relação aos segmentos empobrecidos, ainda salientava uma série de questões trabalhistas, entre as quais: proibição de diferença de salário para o mesmo trabalho, salário mínimo regional, jornada diária de oito horas de trabalho, proibição do trabalho para menores de 14 anos e do trabalho noturno para menores de 16 anos, repouso remunerado, férias anuais remuneradas, indenização por dispensa sem justa causa, organização sindical. EssaConstituição,porém,deforteinspiraçãonazifascista,organizoutambémumasériededispositivos para suspender os direitos sociais, e também os trabalhistas, sempre que necessário. De acordo com Behring e Boschetti (2010), era muito semelhante à Carta Del Lavoro, do fascismo de Mussolini, mas o enfoque era exercer o poder por meio do controle da população. “Dessa forma, buscou ampliar o leque de opções de mão de obra para o desenvolvimento via industrialização em curso e também a legitimidade do governo perante a população pobre” (COUTO, 2010, p. 102), ou seja, ofereceu benefícios para a classe trabalhadora. Ainda durante o governo Vargas, em 1940, foi organizado um regulamento para garantir o salário mínimo regional; dessa forma, acreditava-se que os trabalhadores conseguiriam ter suas necessidades atendidas, e, como tais necessidades dependiam da região de procedência do trabalhador, o salário precisaria ser regionalizado. Contudo, foi em 1943 que Vargas desenvolveu sua intervenção mais notória no âmbito dos direitos trabalhistas, a Consolidação das Leis Trabalhistas, ou CLT como conhecemos popularmente. Trata-se da união das leis trabalhistas existentes até então, em que foram feitas orientações sobre seguintes aspectos: carteira de trabalho, jornada de oito horas diárias, férias remuneradas, salário-maternidade, necessidade de segurança e Medicina do Trabalho, entre outros aspectos. Essa legislação tinha como objetivo melhorar a vida do trabalhador, e, como sabemos, a longo prazo pretendia também colaborar com a produção capitalista. Isso criou, no entanto, a marca de Vargas como “Pai dos pobres” e defensor do trabalhador, apesar de as finalidades a serem alcançadas por essas ações estarem muito mais relacionadas à satisfação da classe burguesa. Couto (2010) relata que nesse período podemos considerar que foram oferecidas as bases iniciais para a constituição de um sistema de proteção social no Brasil, porém, adverte que esse formato
- 42. 42 Unidade I brasileiro difere-sesubstancialmente do proposto e adotado na Europa. Apesar de sinalizar quanto à importância das garantias trabalhistas nas ações do governo varguista, a autora chama a nossa atenção para o fato de que esse sistema se constituía como conservador, meritocrático, particularista e com privilégio para a concessão dos serviços oferecidos. Ou como coloca: “Todo esse aparato estava voltado para o fornecimento das condições exigidas pelo desenvolvimento do setor industrial, uma política que se desenvolveu com forte apelo junto à população empobrecida e às classes trabalhadoras” (op.cit., 2010, p. 104). Saiba mais Para conhecer melhor a Era Vargas, assista ao documentário: GETÚLIO Vargas. Dir. Nei Sroulevich. Brasil: Zoom Cinematográfica, 1974. 76 min. O estilo de Vargas também foi adotado por seu sucessor, Eurico Gaspar Dutra, que assumiu o poder no período de 1945 a 1950. Foi mantido o padrão de garantia dos direitos aos trabalhadores e às instituições assistenciais de grande porte, e foram criados o Sesi e o Senac. Para compreender melhor o governo Dutra, vale observar a Constituição de 1946. Conforme Couto (2010), Dutra, em seu texto constitucional, suprimiu artigos da lei anterior, que impediam a liberdade das pessoas, mas manteve a política social trabalhista. Behring e Boschetti (2010), por sua vez, exemplificam como possibilidade dessa abertura política o fato de tal Constituição ter permitido que o Partido Comunista saísse da ilegalidade. Além disso, Dutra destacou como relevante o fato de compreendermos a função social da propriedade, tentando minimizar a especulação financeira em torno de imóveis e em decorrência do déficit habitacional, já constituído no país desde a República Velha. A grande proposição do Governo Dutra foi, no entanto, o Plano Salte, no qual foi estabelecida uma série de metas a serem alcançadas nas áreas de saúde, alimentação, transporte e energia, porém, mais uma vez, não passou de “lei morta”, já que não foi implantado na prática. Sucedendo Dutra, em 1951, temos o retorno de Getúlio Vargas ao poder, apoiado por um grupo de conservadores e explorando sua imagem de “Pai dos pobres”. Mas, nesse período, que condicionaria a históriadonossopaísparasempre,Vargasencontrouforteresistênciademuitossegmentosdasociedade, entre os quais os representantes da União Democrática Nacional ou UDN, que tinha em Carlos Lacerda o seu principal representante (COUTO, 2010). Também nesse período, o país já sentia os reflexos da Guerra Fria, que se desenvolvia a passos largos internacionalmente, e a expansão da população e também da pobreza.
- 43. 43 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Os embates com a UDN acabaram comprometendo muito a imagem de Vargas, visto que o próprio Carlos Lacerda havia sofrido uma série de atentados, colocando em evidência a repressão que o país vinha sofrendo desde a década de 1930. No entanto, isso fez com que grande parcela da população começasse a se colocar contrária ao governo. Asaçõesdecontroledaclassepobrenãosemostraramsuficientes,tampoucoosacordoscorporativistas junto à classe média e a pressão popular teriam sido tão grandes que muitos que apoiaram o presidente Vargas em sua segunda gestão começaram a reivindicar sua renúncia. Isso teria resultado em seu suicídio em 1954, quando assumiu o governo o vice-presidente Café Filho. Café Filho, por sua vez, apenas se manteve no poder a fim de terminar o mandato. Foi sucedido por Juscelino Kubistchek, que assumiu a presidência em 1955 e governou até 1961. JK, como ficou conhecido, orientou a gestão do país a alcançar o desenvolvimento, sendo denominado por Couto (2010) como um período desenvolvimentista. Para JK, o país iria desenvolver cinquenta anos em seus cinco anos de governo, sendo comum em seus discursos o slogan “50 anos em 5”. Para isso, abriu as fronteiras do país para investidores externos. Porém, o feito mais conhecido de JK seria a construção de Brasília, com objetivo de mudar a capital de local, antes no Rio de Janeiro. Brasília foi projetada pelo arquiteto Oscar Niemeyer, que ainda foi responsável por obras como o Palácio da Alvorada. Observe a foto a seguir, que, apesar de contemporânea, mostra a obra iniciada por JK. Figura 11 Em relação à pobreza, porém, JK não teceu considerações importantes, aliás, para Couto (2010), não propôs qualquer ação nesse sentido. A autora relata que, seguindo o padrão, JK apenas propôs intervenções voltadas aos trabalhadores urbanos, porém a grande ênfase era o desenvolvimento econômico, e possivelmente isso voltou o olhar para os segmentos empobrecidos.
- 44. 44 Unidade I Relacionada àquestão laboral, Couto (2010) cita que em 1960 foi promulgada a Lei Orgânica da Previdência Social (Lops), buscando unificar as Iaps. Depois de JK, assumiram o poder Jânio Quadros, que governou apenas por sete meses, constituindo o governo parlamentarista, e João Goulart. Observe a seguir o livro de ata onde eram feitos os registros de posse dos presidentes e vice-presidentes. No caso, a foto representa justamente a transição de JK para Jânio e Goulart. Figura 12 A intervenção social desenvolvida por Goulart, segundo Couto (2010), seria a organização e gestão de direitos trabalhistas, como o 13º salário e o salário-família, extensivos apenas aos trabalhadores urbanos, ou seja, a população rural continuava ainda descoberta de grande parte dos benefícios trabalhistas. Devido a isso, no ano de 1963, foi organizada a previdência rural. Foi durante esse governo que surgiu o Comando Geral dos Trabalhadores, (CGT), criado em 1962, que originou a Central Única dos Trabalhadores (CUT), um dos movimentos de trabalhadores mais importantes de nosso país na década de 1980. Para sistematizar as informações sobre as intervenções em política social no período, observe o quadro a seguir:
- 45. 45 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Quadro 2 Periodização Previdência Social Assistência Social e Programas de Alimentação e Nutrição Saúde Educação Habitação Trabalho Introdução 1930 a 1943 Até 1930: formação de 47 Caixas de Aposentadoria e Pensões De 1933 a 1938: criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão 1940: Plano de Alimentação de Trabalhadores 1942: LBA 1930: criação do Ministério de Educação e Saúde 1942: instituição do serviço especial de saúde pública Escolaridade básica de quatro anos 1931: Reforma Francisco Campos e organização do ensino secundário 1942: Reforma Capanema para o ensino secundário Institutos de Aposentadorias e Pensões, financiando habitação para seus segurados 1932: Código de Menores (14 anos) jornada diária de oito horas; instituição da Carteira de Trabalho 1933-34: direito a férias 1940: salário mínimo Expansão fragmentada e seletiva 1943 a 1964 1953: unificação das CAPs dos ferroviários 1960: Lei Orgânica da Previdência Social Anos 1950: Programa de Alimentação de Gestantes e Programa de Alimentação escolar 1953: Ministério da Saúde 1956: Departamento de Endemias Rurais 1953: Ministério da Educação 1961: Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e Conselho Federal de Educação 1946: fundação da Casa Popular 1943: CLT e Carteira de Trabalho, jornada de oito horas, férias remuneradas; Segurança e Medicina do Trabalho; salário- maternidade 1949: repouso semanal remunerado 1962: gratificação de natal 1963: salário- família Fonte: COUTO, 2010, p. 118 Como podemos observar no quadro anterior, a autora traz informações sobre uma série de intervenções em política social, considerando o período de 1930 até meados de 1964. Algumas foram estudadas por nós e outras não, visto que seria totalmente impossível uma aproximação de todas as ações, dada a natureza do nosso estudo. Diante disso, optamos por elencar os fatos mais relevantes relacionados ao nosso tema.
- 46. 46 Unidade I Saiba mais Paraaprimorar os estudos, recomenda-se os seguintes filmes: JANGO. Dir. Silvio Tendler. Brasil: Caliban Produções Cinematográficas, 1984. 117 min. OLGA. Dir. Jayme Monjardim. Brasil: Europa Filmes/Globo Filmes/ Lumière, 2004. 141 min. No próximo tópico, estudaremos as intervenções em política social a partir da década de 1960 até meados da década de 1980. Isso nos levará a compreender como foi constituído o Sistema de Seguridade Social Brasileiro. 4 O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL: DESENVOLVIMENTO E CONTEMPORANEIDADE A fim de compreendermos o Sistema de Seguridade Social que atualmente está constituído no Brasil, precisamos entender o processo que culminou em sua organização. Para isso, neste tópico realizaremos um estudo sobre o desenvolvimento das políticas sociais a partir de 1964. Isso nos levará, no entanto, a uma incursão ao desenvolvimento histórico de nosso país, que nos remete obrigatoriamente à compreensão das questões políticas, econômicas e sociais que afetavam e condicionaram sobremaneira as políticas sociais. É sempre bom lembrar que, até agora, estudamos o desenvolvimento da política social no país e vimos que grande parte das ações de maior relevância começaram a ser desenvolvidas a partir do governo de Getúlio Vargas. Vimos, também, que essas ações buscavam atender às necessidades da classe trabalhadora e que a política social, de responsabilidade do Estado, ainda não existia. O período que estudaremos neste tópico, apesar de manter, como veremos, o tratamento conferido pelo Estado brasileiro à política social, é de fundamental importância, porque gesta as condições que se fazem necessárias para a organização do Sistema de Seguridade Social Brasileiro, por isso é extremamente importante e relevante estudá-lo com especial atenção. Couto (2010) relata que, em 1964, vivenciamos um segundo Golpe Militar, visto que já havíamos passado por uma intervenção semelhante na década de 1930, quando Vargas assumiu o poder. Nessa mudança, os militares assumiram o controle político do país e encamparam propostas pelo fim dos governos populistas, e ainda tentaram acabar com o comunismo. Desejavam, ainda, tornar o país uma potência econômica, por meio da burocracia, da tecnocracia e, sobretudo, da força e repressão de segmentos dissidentes que tentassem impedir o desenvolvimento. A repressão era uma alternativa usada em decorrência de serem observadas formas de organização popular no período precedente, sobretudo por pessoas vinculadas aos movimentos operários e estudantis.
- 47. 47 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Couto (2010) destaca ainda que esse padrão foi utilizado por todos os presidentes que governaram o país após a década de 1930, como Humberto Castelo Branco, Arthur da Costa e Silva, Emílio Garrastazu Médice, Ernesto Geisel e João Baptista Figueiredo. Para a autora, alguns usaram de mecanismos com maior conotação repressiva, mas todos estavam respaldados no governo por meio da repressão. O presidente Médici chegou até a estabelecer a pena de morte no país. Aliás, repressão que, como sabemos, atingiu sobremaneira os meios de comunicação social. Partindo do governo militar, que durou até meados da década de 1980, surgiu o ideal dos dois Brasis. Couto (2010) explica que, de acordo com a forma de governo, havia um Brasil que necessitava de repressão, de tortura e regulação, composto por aqueles que não amavam o país e se colocavam contrários ao que era posto pelo Estado. Já o outro seria daqueles que amavam o país, que faziam de tudo para que ele se desenvolvesse, estimulando assim o surgimento e a exacerbação de sentimentos ufanistas. Já Behring e Boschetti (2010, p. 135) descrevem, em complementação à definição de Couto (2010), que o slogan desses governos militares era: “Brasil: ame-o ou deixe-o”, o que, por sua vez, fazia também menção à extradição, usada também como uma alternativa para aqueles que se colocassem em posição contrária aos governos militares. Leia a notícia a seguir e reflita sobre as questões colocadas. Comissão da Verdade pede à Justiça retificação de atestado de óbito de Vladimir Herzog A Comissão Nacional da Verdade encaminhou hoje (30) à Justiça paulista uma solicitação para que o documento de óbito do jornalista Vladimir Herzog, morto em 1975 durante a ditadura militar, seja retificado. Atendendo a um pedido da família de Herzog, a comissão solicitou ao Juízo de Registros Públicos de São Paulo que no documento conste que a morte dele decorreu de “lesões e maus-tratos sofridos durante interrogatório em dependência do 2º Exército DOI-Codi [Destacamento de Operações de Informações – Centro de Operações de Defesa Interna]” e não por asfixia mecânica, como está no laudo necroscópico e no atestado de óbito. A solicitação foi decidida por unanimidade pelos membros da comissão, que se reuniram no último dia 27. Além da recomendação, a comissão também enviou à Justiça paulista cópia da sentença da ação declaratória, movida pela família Herzog, e de acórdãos em tribunais, que manteve a sentença de 1978 de que não havia prova de que Herzog se matou na sede do DOI-Codi de São Paulo, órgão subordinado ao Exército, que funcionou durante o regime militar. “Quando a sentença rejeita a tese do suicídio, exclui logicamente a tese do enforcamento e, então, a afirmação de enforcamento – que se transportou para o atestado e para a certidão de óbito – encobre a real causa da morte, a qual, segundo os depoimentos colhidos
- 48. 48 Unidade I em juízoindicam que foi decorrente de maus- tratos durante o interrogatório no DOI-Codi”, diz o parecer da comissão. Fonte: Cruz (2012). Exemplo de aplicação Mesmo com a democratização do país na década de 1980, ainda sofremos influências do regime ditatorial, e uma representação dessa afirmação é a matéria que você acabou de ler. Nela vemos a luta pela mudança do que constava na certidão de óbito de Vladimir Herzog, a fim de qualificar sua morte como decorrente da ditadura. Em que medida decisões como essa são importantes no sentido de revelar os acontecimentos que marcaram esse período em nosso país? Buscava-se garantir a adesão da população, sobretudo a carente, a mais insatisfeita. Para isso, era fundamental a organização de um rol de serviços sociais para atender essas pessoas, que se deu por meio da expansão de determinados direitos sociais e das instituições sociais, como dissemos. Na verdade, esses direitos eram usados como forma de controle da população (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Couto (2010) relata que uma forma de manter o controle político adotado pelos presidentes foram os atos institucionais, conhecidos também pela sigla AI. De acordo com a autora, trata-se de mecanismos usados para estabelecer regras de convivência entre Estado e sociedade. Esses documentos pareciam recuperar a ordem monárquica que organizara o país tempos antes, ou seja, o Estado era visto como soberano. Como exemplo, destacam-se três deles: AI – 1, AI – 2 e AI – 5. O AI – 1 foi editado em 1964 pelo presidente Castelo Branco, enfatizando a repressão a todas as formas de organização política, além das geridas pelo Estado. No caso, até os partidos políticos foram severamente acompanhados pelo governo, que não permitia nenhum tipo de crítica. O AI – 2, por sua vez, foi publicado no ano de 1965, decretando o fim dos partidos políticos, e nessa ocasião também foi abolida a eleição direta. Esse ato demandou a organização de uma nova Constituição, visto que se contrapunha ao que estava na Carta vigente, de 1946. Assim, em 1967 foi publicada uma nova Constituição. A Constituição de 1967 delimitou que os direitos seriam concedidos apenas a quem se submetesse às regras impostas pelo governo. Foi mantido grande parte dos direitos trabalhistas já consagrados na Constituição de 1946. No que diz respeito aos direitos sociais, esse documento propunha: lei especial que iria dispor sobre assistência à maternidade, à infância e à adolescência e sobre a educação de excepcionais, e reiterava a importância da educação primária. No entanto, segundo Couto (2010), o AI – 5 foi o mais agressivo e repressivo de que se tem notícia. Foi editado durante o governo do presidente Arthur da Costa e Silva e decretou o fechamento do
- 49. 49 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Congresso Nacional, todas as decisões passaram a ser tomadas apenas pelo presidente. Além disso, revogou a Constituição de 1967 e compôs a Constituição de 1969. A Constituição de 1969 também manteve os direitos trabalhistas, e acrescentou outros, como aposentadoria para mulheres com 30 anos de contribuição; necessidade de apontar fonte de custeio para benefícios eventuais. Além disso, destacou que, além da assistência à maternidade, à infância e à adolescência, seria também necessário o atendimento aos portadores de necessidades especiais. Essa Constituição proibiu a greve nos serviços públicos e nas atividades essenciais. Mas, apesar de haver uma série de dispositivos sobre a intervenção junto a crianças, adolescentes e aos segmentos mais fragilizados da sociedade, poucas intervenções ocorriam de fato. No âmbito da organização econômica, de acordo com Couto (2010), apenas na década de 1970 vivenciou-se um processo de crescimento econômico. Nesse período, o ministro da economia, Delfim Neto, defendia que, em breve, o desenvolvimento econômico alcançado pelo país iria atingir todas as classes sociais. O ministro comparava o desenvolvimento do país a um bolo, que precisaria assar e crescer para depois ser dividido entre as pessoas. O caso é que esse crescimento econômico, de fato, só beneficiava alguns segmentos, a maioria da população, trabalhadora, permanecia à margem desse acesso, em situações precárias de sobrevivência. Essa pujança econômica mostrava seu reverso especialmente no que se referia às condições enfrentadas pelos trabalhadores brasileiros: o arrocho salarial, as péssimas condições de vida nas cidades, a alta mortalidade infantil, o analfabetismo, entre outras (COUTO, 2010, p. 129). Esse desenvolvimento, direcionado apenas a oferecer benefícios para a classe burguesa, porém não foi mantido. Os níveis de crescimento econômico da década de 1970 estavam na ordem de 11% a 14%, os quais não foram mantidos na década seguinte, resultando em uma estagnação da economia. No âmbito da política social, vemos que a partir do regime militar algumas instituições foram ampliadas como forma de controle. Para operacionalizar esses serviços, foi constituído um grupo de profissionais que atuavam na ótica tecnocrática e burocrática. Couto(2010)citaasprincipaisintervençõesempolíticasocialdesenvolvidasnoperíodo:aconstituição do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS); a unificação dos serviços de Previdência Social por meio do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS); a possibilidade de previdência rural e da previdência para autônomos e para empregados domésticos. Também é da década de 1960 a criação do Banco Nacional da Habitação (BNH), que proporcionava aos trabalhadores, por meio de financiamento, o acesso à habitação.
- 50. 50 Unidade I Sobre oBNH, sabemos que seu principal objetivo era programar uma política de acesso à habitação para a classe trabalhadora. Dessa forma, segundo Behring e Boschetti (2010), era possível aquecer o comércio da construção civil no país, oferecendo um apoio ao mercado. Além disso, o FGTS era uma poupança forçada para que o trabalhador poupasse para adquirir a casa própria. “Combinava-se a essa política a criação de fundos de indenização aos trabalhadores e que constituíram mecanismos de poupança forçada para o financiamento da política habitacional, entre outras (FGTS, PIS/Pasep)” (op. cit., p. 137). No entanto, grande parte da população brasileira não possuía esse recurso e permanecia em habitações irregulares, como as favelas. Sobre o INPS, é importante salientar que foi criado em 1966 para operacionalizar a unificação dos IAPS, criados na década de 1960. Um ano após a criação, a possibilidade de contribuição para a previdência foi também estendida a outras categorias, como os trabalhadores rurais. Com tal finalidade, em 1967, foi criado o Funrural, direcionado apenas a atender os trabalhadores rurais, até então negligenciados pela Política de Previdência Social Brasileira. Data do mesmo ano a responsabilização do INPS por acidentes de trabalho, visto que antes, de acordo com uma lei de 1919, o acidente de trabalho era responsabilidade da empresa (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Também na década de 1960, especificamente no ano de 1964, foi criada a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem), órgão federal responsável por idealizar ações junto a crianças e adolescentes e que organizou também uma rede estatal por meio da Fundação do Bem-Estar (Febem). A Funabem deveria substituir o SAM, sob a indicação de que as práticas repressivas usadas pela instituição anterior deveriam ser suprimidas da prática junto a crianças e adolescentes. Competia ainda a essas instituições a realização de ações assistenciais junto a crianças e adolescentes carentes e ainda a realização do estudo da situação do que se convencionou chamar pelo termo “menor” no Brasil (RIZZINI; RIZZINI, 2004). Esses organismos, porém, mantiveram uma prática repressiva, por meio de técnicas não convencionais, com ações prioritariamente desenvolvidas junto a crianças e adolescentes carentes que tivessem cometido algum ato infracional. Grande parte das intervenções continuou sendo empreendida por meio da internação, ou seja, aparentemente a prática fundada com o SAM, na era de Vargas, continuou sendo mantida. Rizzini e Rizzini (2004) relatam ainda que, para realizar os atendimentos, técnicos vinculados não contavam apenas com a demanda espontânea que procurava o serviço. No caso, destacam que era comum o recolhimento de crianças e adolescentes moradores de rua, sem os pais ou qualquer responsável. Para as autoras, isso conformou um perfil dos atendidos pela Funabem, os “abandonados” e crianças e adolescentes infratores. No caso, as autoras relatam que, entre a demanda atendida pelo órgão no ano de sua criação, 5% eram infratores e mais de 10%, vítimas de abandono. Tomando como referência o ano de 1966, as autoras relatam que a população atendida pela Funabem poderia ser assim caracterizada: 84,4% eram tidos como órfãos e desvalidos; 9,8% apresentavam o chamado desvio de conduta; 1,7% casos de deficiências físicas e mentais; e 4,1%, filhos de tuberculosos ou hansenianos. No caso, atos infracionais eram poucos, mas é importante destacar que a disciplina repressiva era igual para todas as crianças e adolescentes atendidos.
- 51. 51 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Para atender os adolescentes que cometiam atos infracionais, havia instituições de execução direta, construídas para atender essa demanda, e havia ainda as conveniadas com o sistema Funabem, que recebiam recursos e praticavam o mesmo sistema de controle e repressão que tanto marcou esses serviços. Também nesse período surge uma preocupação com crianças e adolescentes que moravam na rua, percebidos como seres com potencial risco de cometerem atos infracionais. No que diz respeito à educação, começaram as preocupações pelo país não possuir mão de obra capacitada e alfabetizada. Diante disso, como poderia colaborar com o processo de produção capitalista, agora assentado sobre o fordismo e o taylorismo e que pressupunha essencialmente a produção pautada no processo de mecanização, ou seja, como poderia um operário sem formação atuar e produzir se não dominava sequer a leitura? Para atender essa demanda, Couto (2010) relata que o Estado passou a estimular a formação orientada para o trabalho urbano industrial, sobretudo por meio da capacitação profissional. Já para os trabalhadores ainda não alfabetizados foram organizados programas supletivos, como o Mobral. No âmbito da previdência, de acordo com Behring e Boschetti (2010), no ano de 1972, foi autorizado que as empregadas domésticas passassem a contribuir com o regime de previdência. No ano de 1973, jogadores de futebol e autônomos também tiveram o reconhecimento do direito de colaboração. Couto (2010) destaca ainda que, em 1974, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, que buscou associar os benefícios previdenciários e assistenciais. Um ano após sua criação, os vendedores ambulantes tiveram o direito de também contribuir (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). O Ministério da Previdência e Assistência Social sofreu mudanças em 1979, quando foi criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (Sinpas), que fez uma junção dos serviços prestados pelo Inamps, pela Funabem, pela LBA e pela Central de Medicamentos. Esta última uma instituição organizada para conceder medicamentos para as pessoas pobres (COUTO, 2010). A autora compreende a unificação como forma de controle, mas também como alternativa para economizar recursos no aspecto gerencial. Também congregou o Ministério, de acordo com Behring e Boschetti (2010), a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (Dataprev), que foi especialmente direcionada a realizar os procedimentos burocráticos mais relacionados aos pagamentos dos benefícios previdenciários. Nesse período, foi estabelecida a renda mensal vitalícia, que era um benefício previdenciário para trabalhadores, com mais de 70 anos, impossibilitados de trabalhar, desde que tivessem contribuído com o regime de previdência por, no mínimo, doze anos. Esse benefício, de acordo com Behring e Boschetti (2010), equivalia a meio salário-mínimo vigente no país. E, por fim, no âmbito da saúde, além do regime de previdência, foram potencializadas as ações contra as endemias e epidemias. Para a população de baixa renda, além de medicamentos pontuais, começou a concessão de leite e o desenvolvimento de ações voltadas ao saneamento básico (COUTO, 2010).
- 52. 52 Unidade I No fimda década de 1970, a pobreza era grande e a insatisfação com a organização política e econômica era igualmente avassaladora. As pressões populares cresceram, e o regime ditatorial já não se mostrava capaz de frear o descontentamento popular. Entre os movimentos populares, podemos citar: a organização da União Nacional dos Estudantes (UNE) e os movimentos sindicais dos operários da região do ABC, São Paulo. Behring e Boschetti (2010) descrevem esse período como sendo o de distensão política, no sentido de compreender que é na década de 1970 que começa a ser gestada a abertura lenta e gradual do regime ditatorial. Assim sendo, a partir da década de 1980, observamos os processos de mudança na organização política que apontavam, entre os vários aspectos, para a necessidade do fim do regime ditatorial. Grande expressão desse momento foram as medidas tomadas pelo presidente João Baptista de Figueiredo, entre as quais se destacou o fim do exílio. Durante sua gestão, o movimento Diretas Já ganhou força no cenário nacional e culminou na eleição de Tancredo Neves. No cenário econômico, é na década de 1980 que assistimos a outra crise do sistema capitalista, que só fortaleceu o movimento de abertura política. Esse período é marcado pela estagnação do crescimento econômico e pela elevação em patamares alarmantes da dívida externa. Como saída, o governo passou a negociar a baixos preços títulos do Tesouro Nacional. Além disso, o Estado brasileiro começou a controlar os juros de forma a elevá-lo; porém, essas alternativas não resultaram em uma recuperação da economia, que terminou o fim da década de 1980 em profunda crise (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). As autoras destacam que a década de 1980, conhecida por muitos teóricos como “década perdida”, foi um dos momentos históricos mais importantes de nosso país. A perda do poder político pelos militares e a crise econômica foram os impulsionadores da mudança. É mister observar que as condições de vida da população brasileira no período eram extremamente precárias. Vejamos: a crise econômica potencializou a ampliação de desempregados e subempregados, dificultando o acesso a bens e serviços, muitas vezes fundamentais para a sobrevivência dos indivíduos. Por outro lado, não havia políticas públicas para atender à população como um todo, ou seja, a situação era precária para a classe empobrecida. Antes de estudarmos o processo de abertura política, é interessante uma sistematização do que foi tratado até aqui. Veja a seguir o quadro com as principais informações sobre as intervenções em política social desenvolvidas até meados da década de 1980. No caso, as informações destacadas referem-se a um período anterior à consolidação do Sistema de Seguridade Social Brasileiro.
- 53. 53 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Quadro 3 Periodização Previdência Social Assistência Social e Programas de Alimentação e Nutrição Saúde Educação Habitação Trabalho Consolidação Institucional 1964 a 1977 1967: INPS 1967: Funrural 1972: Empregadas domésticas 1973: autônomos 1974: Ministério da Previdência e Assistência Social; criação do Dataprev; criação da renda mensal vitalícia 1977: Unificação da Previdência 1964: Funabem 1972: Inam 1973: I Pronam 1975: PNS 1976: II Pronam 1977: PCA, PAT 1971: Ceme (distribuição de medicamentos) 1974: Plano de Pronta Ação 1976: Piass 1977: Inamps 1964: Salário educação 1968: reforma universitária 1970: Mobral 1971: extensão da escolaridade básica para cinco anos 1971: livro didático 1966: Cohabs como agentes promotoras 1973: Plano Nacional de Habitação Popular – Planhab 1975: Programa de Financiamento de lotes urbanizados – Proflur 1964: Direito à greve 1966: Fundo de garantia por tempo de serviço – FGTS 1972: PIS- Pasep (criação de fundos com recursos das folhas de pagamento) 1976: Programa de Alimentação do Trabalhador Crise e ajustamento conservador – 1977 a 1985 1982: elevação das alíquotas de contribuição social – Finsocial 1985: PSA 1984: ações integradas de saúde 1983: vinculação da receita tributária 1979: Programa de Erradicação da Sub-habitação – Promorar 1984: Financiamento da autoconstrução Fonte: Couto (2010, p. 129). E como é possível também concluir, não estudamos todos os serviços citados no quadro, tendo em vista que muitos deles não estavam relacionados ao objeto de nosso estudo. Estudamos especificamente os direcionados à Previdência, à Assistência Social e à Saúde, visto que é isso que conforma o Sistema de Seguridade Social Brasileiro. Resumindo esse período, no que concerne à política social vinculada ao Sistema de Seguridade Social, na área da Assistência Social as ações eram voltadas à concessão (benesse) proporcionada pela LBA ou à repressão viabilizada pela Funabem; na área da saúde, prevaleciam as ações voltadas para aqueles que contribuíssem com a Previdência Social, e a Previdência Social, por sua vez, seguiu ampliando as categorias profissionais que poderiam contribuir com seu sistema.
- 54. 54 Unidade I Saiba mais CARAou Coroa. Dir. Ugo Giorgetti. Brasil: Vinny Filmes, 2011. 110 min. ELES não usam Black-tie. Dir. Leon Hirszman. Brasil: Embrafilme, 1981. 119 min. O APITO da panela de pressão. Dir. Sergio Tufik. Brasil: DCE Livre USP/ DCE Livre PUC, 1977. Iniciaremos agora as discussões considerando o período histórico de meados da década de 1980 até a contemporaneidade. A década de 1980 foi a que evidenciou os processos de democratização de nosso país. A grande expressão desse processo de abertura democrática foi nossa primeira eleição direta, elegendo Tancredo Neves e José Sarney, no ano de 1985 (COUTO, 2010). No entanto, Tancredo Neves faleceu e quem assumiu o governo foi o vice-presidente, José Sarney, que, por sua vez, buscou reorganizar o processo econômico por meio de planos de regulação econômica e alcançar a hegemonia popular, já que era latente sua impopularidade. No âmbito econômico, destaca-se o Plano Cruzado, que consistiu em uma série de medidas para recuperar o crescimento econômico do país. NoquesereferemaoPlanoCruzado,asmedidasdecongelamentodospreços, dos salários e do câmbio geraram um clima favorável junto à população, especialmente a assalariada, que respondeu aos apelos do próprio governo para ser fiscalizadora dos abusos dos preços (COUTO, 2010, p. 144). No caso, os preços deveriam ser fiscalizados por todos os brasileiros e, aliás, havia uma cartilha com sugestão de preços para uma série de mercadorias. Os salários, porém, permaneceram congelados. Leia a matéria a seguir e faça uma reflexão crítica a respeito. STJ manda pagar perdas da poupança em planos econômicos dos governos Sarney e Collor O Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu hoje (25) que as perdas verificadas nos depósitos de poupança, decorrentes dos planos econômicos Bresser (1987), Verão (1989), Collor 1 (1990) e Collor 2 (1991), devem ser ressarcidas. A decisão foi tomada pela Segunda Seção do STJ, ao julgar dois recursos especiais sobre depósitos de poupança na Caixa Econômica Federal (CEF) e no ABN-Amro Real S/A. O mesmo entendimento será aplicado a
- 55. 55 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL todos os recursos que reclamam diferenças de correção monetária na poupança, prejudicada por planos econômicos dos governos Sarney e Collor. Os ministros definiram os índices de correção monetária que deveriam ter sido usados na época dos planos: 26,06%, no Plano Bresser; 42,72%, no Plano Verão; 44,80%, no Plano Collor 1; e 21,87%, no Plano Collor 2. Os magistrados decidiram também que os prazos de prescrição para recorrer são de cinco anos para ações coletivas e de 20 anos para ações individuais. Os percentuais de perdas são diferenciados caso a caso. Mas, para quem tinha caderneta de poupança com depósitos elevados, nos quatro planos econômicos, as perdas podem somar até 95% porque os poupadores tiveram prejuízos de 8,04% no Plano Bresser e perdas estimadas em 20% no Plano Verão, 45% no Plano Collor 1 e 21% no Plano Collor 2. Um decreto do Plano Bresser determinava que a correção da poupança deveria ser feita pela valorização da Letra do Banco Central (LBC) ou pela inflação de junho de 1987, a que fosse maior. A inflação foi de 26,06% e a LBC, de 18%. As instituições financeiras não consideraram o decreto e aplicaram a correção da LBC, valendo-se de instrução anterior do BC. No Plano Verão, aplicado pelo então ministro da Fazenda Mailson da Nóbrega, o governo editou uma lei que modificava mais uma vez o índice de correção da poupança, com prejuízo de 20% para o poupador. Perda semelhante, de 21%, também por alteração parecida, ocorreu no Plano Collor 2. No Plano Collor 1, em março de 1990, a situação foi diferente. Fernando Collor assumiu a Presidência da República já com a determinação de bloquear por 18 meses os saldos em conta-corrente, poupanças e demais investimentos com mais de 50 mil cruzados novos, a moeda da época, o que acarretou perdas estimadas em 45%, uma vez que os bancos não creditaram a correção devida. A Segunda Seção do STJ trata especificamente do julgamento de matérias de direito privado e é composta pelos ministros Massami Uyeda (presidente), Aldir Passarinho Junior, Nancy Andrighi, João Otávio de Noronha, Sidnei Beneti (relator da matéria), Luis Felipe Salomão, Raul Araújo Filho, Paulo de Tarso Sanseverino e Isabel Gallotti, além do desembargador convocado Vasco Della Giustina. Fonte: Ribeiro (2010). Exemplo de aplicação início De acordo com a matéria que você acabou de ler, essa intervenção na economia poderia ser compreendida como uma regulação do mercado por parte do Estado? Comente. No âmbito do processo de democratização, no governo Sarney foram oferecidas as bases para o movimento constituinte. Esse movimento impulsionou a democratização e resultou na elaboração da Constituição de 1988, que foi marcada por profundas mudanças; mas o que indicaremos é a mudança em relação à política social.
- 56. 56 Unidade I No âmbitoda política social, esse governo interviu minimamente. No caso, a intervenção mais popular e que se tornou marca do governo foi o Programa do Leite. Segundo Behring e Boschetti (2010), essas intervenções eram desenvolvidas com a distribuição de leite para as populações carentes, mas essa era uma intervenção de caráter focalista, assistencialista e compensatória diante das desigualdades sociais cada vez mais latentes no país. Já no que se refere às condições de vida da população, Couto (2010) chama a atenção para os níveis cada vez mais elevados de pobreza que atingiam grande parte da população, apesar de várias intervenções do Estado para recuperar a economia. Expandiu-se o estoque de pobreza, resultante dos períodos anteriores, mas especialmentedosgovernosmilitares,que,comsuasorientaçõeseconômicas de desenvolvimento, produziram um país com uma péssima distribuição de renda e aumentaram a parcela da população demandatária das políticas sociais (op.cit., p. 141). Esse empobrecimento motivou a organização das políticas sociais, mas também veio balizado pela pressão popular, que exigia melhores condições de vida, sobretudo por meio de políticas sociais. Temos como representantes desse período vários movimentos sociais e de pressões populares, entre os quais o Movimento de Reforma Sanitária, que reivindicou saúde pública, de direito de todos os cidadãos, independentemente de contribuição. Observação A Seguridade Social Brasileira incorpora intervenções na área da Assistência Social, da Saúde e da Previdência Social. No que concerne à política social, é a partir da Constituição de 1988 que foi firmado o que se convencionou chamar por Seguridade Social. Esta passa, a partir de então, a ser composta das Políticas de Assistência Social, Previdência Social e Saúde. Vejamos o artigo 194 da Constituição Federal, em que é feita menção à composição do Sistema de Seguridade Social Brasileiro. “Art. 194 – A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência e à Assistência Social”. As ações do sistema em questão passaram a abrir a possibilidade de serem partilhadas pelo Estado com a sociedade civil; porém, a primazia de responsabilidade é do Poder Público, seja no âmbito do Governo Federal, do Estado ou do Município. Os recursos para o financiamento, porém, devem advir de diversas fontes, entre as quais, conforme posto no Artigo 195 da referida Constituição:
- 57. 57 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Alterado pela EC-000.020-1998) a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da Previdência Social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de Previdência Social de que trata o Art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognósticos; IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (BRASIL, 1988). Devem, também, dentro das especificidades de cada intervenção, possuir como norte os seguintes objetivos, conforme preconiza o parágrafo único do artigo 194: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - equidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestãoquadripartite,comparticipaçãodostrabalhadores,dosempregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (BRASIL, 1998). Assim,essasforamasbasesiniciaisparaaorganizaçãodoSistemadeSeguridadeSocial.Nasequência, discorreremos sobre as políticas que integram esse sistema, começando pela Política de Saúde.
- 58. 58 Unidade I No entanto,é importante que você considere que aqui fornecemos informações sobre a legislação fundamental que orienta essas intervenções. Porém, dada a amplitude das intervenções relacionadas a essas políticas, ressaltamos que não esgotaremos todas as informações sobre as intervenções nas áreas da Saúde, Assistência e Previdência Social. Para isso, recomendamos leituras suplementares, como as indicadas no recurso Saiba Mais, distribuído no decorrer deste livro-texto. 4.1 A Política Social de Saúde É importante destacar que, até então, apenas os segmentos que contribuíam com um regime de previdênciaprivadatinhamoatendimentodesaúde.Grandepartedapopulaçãopermaneciadependendo da caridade ou da filantropia prestada, sobretudo, pelas Santas Casas. Porém, com a Constituição Federal, isso mudou substancialmente. Desse modo, a Política de Saúde passa a ser tida como direito do cidadão e dever do Estado, passando a ser extensiva a toda população. A saúde só foi regulamentada, no entanto, pela Lei Orgânica da Saúde (LOS), publicada em 1990, organizada para regulamentar o direito à saúde posto na Constituição. Teve um rol de legislações normativas para ser regulamentada, e não será possível aqui detalharmos todos esses documentos. Segundo o disposto da Lei nº 8.080, no artigo 2º, a Política de Saúde passa a ser “[...] um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício”, ou seja, não mais algo alcançado apenas para quem contribuísse e mais, de responsabilidade do Estado. Reza a lei que o Estado pode contar com a sociedade civil, inclusive contratar serviços vinculados à iniciativa privada; porém, o Poder Público passa a ser o grande responsável por executar e organizar as ações no âmbito da saúde pública. De acordo com a referida normativa, o Estado deverá ainda formular intervenções na área da saúde, e também junto às demais políticas sociais e econômicas, tendo em vista o bem-estar da população. Diante disso, é possível observar que a compreensão do que influencia na manutenção dos estados saúde-doença muda, ou seja, considera-se que a ocorrência de determinadas patologias está também relacionada às condições sociais e econômicas experenciadas pela população. Diante de tais colocações, a LOS possui como objetivos, conforme o artigo 5º: I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde; II - a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos econômico e social, a observância do disposto no § 1º do art. 2º desta lei; III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas.
- 59. 59 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Assim, a saúde passa a ser desenvolvida por meio de ações preventivas, como a identificação e divulgação de fatores que condicionam ou determinam o estado de saúde. A dimensão curativa prevalece, dada a sua necessidade, mas a partir da LOS a concepção de saúde vai além da simples dimensão cura e tratamento. O texto dessa lei ainda disciplina que devem ser empreendidas ações de vigilância sanitária e epidemiológica, de saúde do trabalhador e de assistência terapêutica integral, o que, por sua vez, se mostra também inovador, visto que os aspectos psicológicos são destacados como merecedores de atenção pela Política Social de Saúde. A LOS ainda indica os princípios que devem nortear as ações em saúde, seja na esfera pública ou na privada, tal como elencado no artigo 7º. Vejamos quais são esses princípios: I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência; II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema; III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e moral; IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie; V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde; VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização pelo usuário; VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática; VIII - participação da comunidade; IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo [...] X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico;
- 60. 60 Unidade I XI -conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população; XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos Como podemos observar, a saúde deve ser prestada por meio de uma série de atividades organizadas, com base nos princípios citados. Assim, segundo esse modelo, não basta “apenas” o tratamento de doenças, torna-se necessária a participação dos usuários, a informação sobre os serviços, entre outros aspectos afins. Areferidalegislaçãoaindaseguefazendoorientaçõessobreasaúdedapopulaçãoindígena,oatendimento domiciliar, a assistência terapêutica, e ainda tece uma série de considerações sobre a prestação de serviços de saúde por empresas privadas e de orientações sobre a questão do financiamento das ações na área. O que podemos concluir é que essa legislação representou uma tentativa de constituir, no país, uma Política Social de Saúde, tal como posto na Constituição de 1988. Apesar disso, temos de avançar na área, tendo em vista que as ações empreendidas pelo SUS nem sempre são colocadas em prática como idealizado em lei. Muitas vezes, cabe a nós, assistentes sociais, lutar para que o que está posto na lei seja de fato efetivado na prática. Padilha considera correta avaliação da população sobre sistema público de saúde O ministro da Saúde, Alexandre Padilha, disse, hoje (11), que a pesquisa da Confederação Nacional da Indústria (CNI) sobre a percepção do brasileiro em relação ao sistema público de saúde é um “diagnóstico” correto da situação da saúde pública no país. Na pesquisa, 61% dos brasileiros consideraram péssimo ou ruim o sistema público de saúde, o SUS. A principal reclamação foi quanto à demora no atendimento. “O diagnóstico global feito pelos brasileiros está correto em vários pontos apontados na pesquisa. O primeiro passo para um bom tratamento é um diagnóstico correto”, disse à Agência Brasil. Padilhacitouaçõesdapastaparadiminuirotempodeespera,comoasunidadesdePronto Atendimento (UPA), que funcionam 24 horas. Segundo o ministro, as unidades conseguem resolver os problemas de 97% dos pacientes atendidos. “Elas reduzem a necessidade da população ir ao pronto-socorro e ao hospital. De cada 100 pessoas [atendidas na UPA], apenas três precisam ir para o pronto-socorro ou ao hospital.” Quanto ao fato de 85% da população avaliar que o serviço público de saúde não melhorou nos últimos três anos, o ministro argumentou que a melhora do sistema não é imediata. “A população tem um diagnóstico sobre os desafios que temos. São desafios com tempos diferentes de melhora”.
- 61. 61 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Padilha também comentou sobre a contratação de mais médicos, necessidade apontada por 57% dos brasileiros na pesquisa, para melhorar o atendimento. Segundo ele, entram em vigor este ano programas que visam a incentivar a ida de médicos recém-formados para o interior do país e as periferias, onde há carência de profissionais. Para atraí-los, o governo federal vai conceder pontos extras nas provas de residência médica e permitir o abatimento da dívida de quem adquiriu financiamento estudantil. Em relação ao controle do desperdício de dinheiro, solução apontada por 53% dos entrevistados, Padilha respondeu que o ministério economizou R$ 1,4 bilhão ao alterar o processo de compra dos medicamentos. De acordo com ele, a economia permitiu a distribuição gratuita de remédios contra diabetes e hipertensão. Na pesquisa, as campanhas de vacinação foram o programa de saúde com melhor avaliação, com média de resultado de 8,8, em uma escala de zero a 10. Feita pelo Ibope, a pesquisa ouviu 2.002 pessoas, em 141 municípios, entre os dias 16 e 20 de setembro de 2011. Fonte: Pimentel (2012). Exemplo de aplicação A precariedade dos serviços de saúde, segundo a pesquisa, contrapõe-se ao dispositivo constitucional e às leis correlatas que primam pela qualidade da Política Social de Saúde no Brasil. Reflita. As informações dadas apenas auxiliam em uma compreensão da Política Social de Saúde. Será que a saúde posta nos dispositivos legais tem sido efetivada na prática? Saiba mais Para uma melhor compreensão da Política Social de Saúde, leia: COSTA, M. D. H. da. O trabalho nos serviços de saúde e a inserção dos(as) assistentessociais.In:ServiçoSocial&Saúde,2006.Disponívelem:<http://www. fnepas.org.br/pdf/servico_social_saude/texto2-7.pdf>. Acesso em: 6 fev. 2014. NOGUEIRA, V. M. R.; MIOTO, R. S. T. Desafios atuais no Sistema Único de Saúde – SUS e as exigências para os assistentes sociais. In: Serviço Social & Saúde, Fnepas, 2006. Disponível em: <http://www.fnepas.org.br/pdf/ servico_social_saude/texto2-4.pdf>. Acesso em: 14 fev. 2014.
- 62. 62 Unidade I 4.2 APolítica Social de Assistência Social AAssistênciaSocial,porsuavez,adquiriustatusdepolíticasocial,passandoaserresponsabilidade do Estado, e não mais uma intervenção pontual que contava apenas com a sociedade civil. Porém, só foi regulamentada a partir da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), promulgada em 1993. No âmbito da regulamentação, demorou um pouco mais em relação à Política de Saúde, visto que ela passou a ter uma regulamentação específica somente a partir de 2004, quando foi publicada a Política Nacional de Assistência Social (Pnas). Porém, essa não foi a única normativa, vieram resoluções e decretos para regulamentar as intervenções assistenciais. Passa também a ser organizada como prioridade do Estado, e a ser regulamentada como uma política que provê mínimos sociais para todos os segmentos que dela necessitarem, independentemente de haver contribuição prévia. E, para isso, são constituídas uma série de intervenções, benefícios e serviços para que seja operacionalizada na prática. Tomando como referência a Loas, observamos que a Assistência Social passa a ser compreendida como: [...] direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1990b). A partir dessa definição, é possível incorrer que as ações nessa área precisam ser compreendidas como direito e não benesse, e, mais, que são de responsabilidade do Estado. Além disso, podemos inferir também que se trata de política social não contributiva e destinada à provisão de mínimos, ou seja, à garantia de atendimento das necessidades básicas. Aproximando-nos das Loas, poderemos também compreender outras informações sobre essa Política de Assistência Social, entre as quais os objetivos, as diretrizes e os princípios, além de destacar as modalidades de proteção organizadas. Já com relação aos objetivos postos no artigo 2º, a Loas destaca os seguintes: I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos, especialmente: (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)
- 63. 63 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos; (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões socioassistenciais. É objetivo dessa política realizar a proteção social, tendo em vista a proteção à vida, a redução de danos e a prevenção de riscos. O foco de tais ações deve ser orientado à família, à maternidade e a crianças, adolescentes e idosos. A legislação ainda destaca que se faz necessária uma intervenção junto a pessoas com deficiência. Sobre a proteção social, a Loas ainda destaca que há programas de proteção social básica e de proteção social especial. No que diz respeito à proteção social básica, esta é compreendida, segundo o artigo 6º, como sendo um: [...] conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da Assistência Social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários (BRASIL, 1993). São intervenções preventivas e destinadas a atender situações em que as pessoas ainda não tiveram o vínculo familiar rompido. A proteção social básica deverá ser desenvolvida no Centro de Referência da Assistência Social (Cras) ou em equipamentos conveniados com tal finalidade. Já a proteção social especial é descrita, no mesmo artigo, parágrafo único, como sendo um: [...] conjunto de serviços, programas e projetos que tem por objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de violação de direitos (BRASIL, 1993).
- 64. 64 Unidade I São situaçõese pessoas que, além da vulnerabilidade social, também vivenciaram a fragilização dos vínculos familiares. Já os serviços de proteção social especial deverão ser executados no âmbito do Centro de Referência Especializado da Assistência Social (Creas) e também junto a equipamentos conveniados. Apesar de orientar que a Assistência Social é política para a provisão de mínimos sociais, no artigo também é indicado que a Política de Assistência Social deverá proporcionar a integração ao mercado de trabalho. Também é posto como objetivo de tal política realizar a vigilância socioassistencial, que se baseia no levantamento de dados sobre o território a fim de instrumentalizar a intervenção a ser desenvolvida. E, por outro lado, é destacada ainda a importância da defesa dos direitos, sendo que as ações nessa área são tidas como direito, e não mais como concessão. E, para que tais ações sejam colocadas em prática, a Loas ainda destaca uma série de princípios e objetivos. Os princípios são descritos no artigo 4º: I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica; II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão (BRASIL, 1993). Desse modo, os serviços devem ser universais, respeitar a dignidade do cidadão, organizados de forma que não haja discriminação e amplamente divulgados. Precisam ainda considerar com mais destaque a necessidade social, e não a comprovação de renda. Já as diretrizes estão postas no artigo 5º: I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo;
- 65. 65 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência Social em cada esfera de governo. Nesse sentido, a legislação se torna precursora ao destacar a importância de que a Assistência Social seja organizada de forma descentralizada, e não mais centrada no Governo Federal, e que seja uma política que viabilize a participação popular, que passa a ser viabilizada por meio de conselhos e conferências. Na sequência, reafirma a relevância da primazia de responsabilidade do Estado na gestão da Política de Assistência Social. No que diz respeito aos benefícios, a Assistência Social elenca uma série de programas e projetos a serem desenvolvidos no âmbito da política. Tais colocações são empreendidas a partir do artigo 20. Entre os benefícios, são apresentados o de prestação continuada e os benefícios eventuais, destinados a provisões de mínimos em situações emergenciais. O benefício de prestação continuada (BPC) consiste na concessão de um salário-mínimo ao idoso a partir de 65 anos ou ao portador de necessidades especiais que comprovem não ter meios para garantir a sobrevivência ou de tê-las providas por seus familiares. Os programas, por sua vez, de acordo com o artigo 24 “[...] compreendem ações integradas e complementares com objetivos, tempo e área de abrangência definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefícios e os serviços assistenciais”. E tendem a complementar os benefícios e os serviços desenvolvidos no âmbito da Assistência Social. Assim, a Loas foi revisada no ano de 2011, e nossas colocações estão embasadas já na revisão da lei em questão. No entanto, é preciso atentar para o fato de que somente no ano de 2004, com a Política Nacional de Assistência Social, que a Assistência Social adquire uma regulamentação mais específica. Partindo desses dispositivos, é organizada uma série de serviços para atender o público-alvo da Assistência Social. Não há como discorrer sobre todos esses equipamentos, mas a seguir demonstramos dois exemplos desse tipo de intervenção. O primeiro refere-se à prática desenvolvida em um Cras, e o segundo em um Creas. Prefeitura do Rio inicia projeto de profissionalização para pessoas com deficiência Capacitar profissionalmente pessoas com deficiência é um dos objetivos da parceria firmadahoje(10)entreaprefeituracariocaeoInstitutoMuitoEspecialparaodesenvolvimento do Projeto de Inclusão Digital para Pessoas com e sem Deficiência, que prevê ainda atender às empresas que necessitam preencher a lei de cotas. São 400 vagas disponíveis gratuitamente para os cursos de arquivista, porteiro, promotor e repositor de vendas, técnicas de vendas, informática, telemarketing, auxiliar
- 66. 66 Unidade I de serviçosgerais e auxiliar administrativo. De acordo com a subsecretária de Proteção Básica da Secretaria Municipal de Assistência Social, Maria de Fátima do Nascimento, os cursos oferecem uma oportunidade de inclusão profissional e social para os portadores de necessidades especiais. “A maior importância é estar efetivando um processo de inclusão. Uma inclusão de pessoas com necessidades especiais, proporcionando a essa pessoa a possibilidade de uma qualificação profissional e uma inserção no mercado de trabalho. O instituto entra com o curso e nós entramos com o espaço”, disse. Os cursos serão ministrados no Centro de Referencia da Assistência Social (Cras) Nelson Mandela, em Bonsucesso, na zona norte, e a previsão é que as aulas comecem no próximo dia 20. Os oito profissionais do instituto, entre professores e psicólogos, trabalharão em conjunto com os psicólogos e assistentes sociais. Segundo o presidente do Instituto Muito Especial, Marcus Scarpa, todos os alunos receberão apostilas exclusivas e específicas para cada área, contendo todo o conteúdo ministrado em sala de aula. Ele informou que cerca de 14,5% da população brasileira são portadoras de deficiência e que 97% não chegam à universidade e 99% estão fora do mercado de trabalho. “Nós temos intérpretes de língua de sinais para pessoas surdas, equipamentos adaptados para pessoas com dificuldade de mobilidade, material didático para pessoas com deficiência visual, temos transporte. E ainda um setor de empregabilidade, que vai estar em contato direto com as empresas, que entrarão em contato com os alunos para alocá-los no mercado de trabalho”, disse. Essa é a segunda edição do projeto na capital fluminense. Na primeira, 650 pessoas foram qualificadas e reabilitadas ao mercado de trabalho. A inscrição pode ser feita pelo telefone (21) 3239-1864 ou diretamente no Cras Nelson Mandela. Fonte: Prefeitura... (2011). Exemplo de aplicação Como podemos ver, trata-se de uma intervenção desenvolvida no Creas, mas que integra outra população, a das pessoas com deficiência. Refletindo sobre a notícia, repense o aspecto: “A importância da Assistência Social na integração de pessoas com deficiência”.
- 67. 67 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Distrito Federal inaugura primeiro centro de referência para populações em situação de rua A meta estabelecida pelo governo federal de tirar 16 milhões de brasileiros da miséria passa pelo atendimento da chamada população em situação de rua – cerca de 300 mil pessoas, segundo dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Umadasbarreirasparaqueessapopulaçãotenhaacessoapolíticaspúblicaseabenefícios como o Bolsa Família é a falta de referências domiciliares. Em geral, como acontecia com o Cadastro Único (CadÚnico), o registro de beneficiários exige a anotação de endereço residencial. Para contornar isso, o governo federal criou novas formas de atendimento, como os consultórios médicos de rua, mudou o CadÚnico, que agora aceita a indicação de endereço de abrigo, igreja ou restaurante popular, e está criando mais centros de referência especializados para a população em situação de rua, os chamados centros POP. Atualmente, 253 centros POP estão em funcionamento no país – 163 deles criados após o lançamento do Programa Brasil sem Miséria, no ano passado. Hoje (6), a ministra do Desenvolvimento Social, Tereza Campello, participou da inauguração do primeiro centro POP no Distrito Federal (DF). “Era uma reivindicação da população em situação de rua”, disse a ministra, ao explicar que o atendimento é diferente do que é prestado nos centros de Referência de Assistência Social (Cras) e nos centros de Referência Especializados de Assistência Social (Creas). Para o governador do DF, Agnelo Queiroz, a criação do centro é estratégica para a aproximação com a população de rua. “Aqui é o acolhimento. É a partir daqui que a gente estabelece o contato”, disse Agnelo à Agência Brasil. O primeiro POP da capital federal fica na Asa Sul e vai atender a moradores de rua que estão no Plano Piloto, Lago Sul e Lago Norte, Sudoeste e Cruzeiro, áreas nobres da cidade que concentram mais de 31% da população de rua, segundo pesquisa da Universidade de Brasília (UnB). A unidade funcionará apenas durante o dia, em horário comercial, mas, à noite, um ônibus estará à disposição das pessoas para levá-las a abrigos. Até o fim do ano, o governo do Distrito Federal promete entregar mais dois centros: um na Região Administrativa de Taguatinga e outro na de Ceilândia. O centro inaugurado hoje em Brasília fica na 903 Sul, a uma quadra do local onde, há 15 anos, foi queimado o índio Galdino. O crime comoveu a cidade e repercutiu em todo o mundo, mas moradores de rua continuam sendo assassinados em Brasília e nas regiões administrativas do DF.
- 68. 68 Unidade I O antropólogoFelipe Areda, da Diretoria de Serviços Especializados à Família e Indivíduos do Governo do Distrito Federal, enumera e nomeia sete moradores de rua assassinados violentamente este ano por “razões múltiplas: Paulo César e José Edson, queimados em Santa Maria; José Neves Lima, que teve a cabeça esmagada na Hípica, área próxima ao Plano Piloto; Ulisses Cruz Onório, espancado até a morte e jogado em um contêiner de lixo; Adriano Oliveira e Valdo Serra, executados a tiros na região do Areal); e Fábio Costa, assassinado na Asa Sul; além de um desconhecido cujo corpo foi encontrado em um carrinho de mão à margem da BR-060. Fonte: Costa (2012). Exemplo de aplicação Podemos também refletir sobre a abrangência do Creas. Na notícia em questão, é reproduzida uma prática desenvolvida junto à população de rua por esse centro de referência. Cabe aqui outra reflexão: qual é a relevância das ações desenvolvidas junto à população de rua como as representadas na notícia? Na sequência, realizaremos uma discussão sobre a Previdência Social. Saiba mais Indicamos o material a seguir como apoio para a compreensão da Política Nacional de Assistência Social. TEIXEIRA, S. M. Trabalho interdisciplinar no Cras: um novo enfoque e trato a pobreza. Textos e Contextos, Porto Alegre, v. 9, n. 2, p. 286-297, ago./ dez. 2010. Disponível em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/ fass/article/viewFile/7032/5781>. Acesso em: 14 fev. 2014. 4.3 A Previdência Social A Previdência Social, por sua vez, mantém seu caráter contributivo, e há uma série de categorias que podem contribuir com esse regime. Passou a ser operacionalizada por meio do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), sendo que esse órgão foi criado no ano de 1990, durante o governo do Presidente Fernando Collor de Melo. Atualmente, a Previdência Social organiza a contribuição dos brasileiros para serem atendidos quando pararem de trabalhar, como em casos de doença, acidentes ou idade. Todos os benefícios da Previdência Social demandam contribuição prévia.
- 69. 69 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL No entanto, há um rol imenso de benefícios operacionalizados pela Previdência Social Brasileira, entre os quais destacamos: as aposentadorias, os auxílios e as pensões. Com relação às aposentadorias, há as modalidades: especial, por idade, por invalidez e por tempo de contribuição. Os auxílios, por sua vez, estão agrupados de acordo com as categorias: acidente, doença e reclusão. As pensões são por morte e especial, além de salário-família, salário-maternidade, e faz também a administração do BPC. Vejamos as explicações, resumidas sobre cada benefício. A aposentadoria especial trata-se de: [...] Benefício concedido ao segurado que tenha trabalhado em condições prejudiciais à saúde ou à integridade física. Para ter direito à aposentadoria especial, o trabalhador deverá comprovar, além do tempo de trabalho, efetiva exposição aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais pelo período exigido para a concessão do benefício (15, 20 ou 25 anos) Já a aposentadoria por idade concede o direito para trabalhadores urbanos do sexo masculino com mais de 65 anos e do gênero feminino com 60 anos, mas em ambos os casos também é necessária contribuição. Essa modalidade de aposentadoria também pode ser solicitada pelo trabalhador rural com 60 anos para os homens e 30 anos para as mulheres A aposentadoria por invalidez é concedida sempre que o trabalhador, por doença ou acidente, seja incapacitado para a atividade laboral. Já a aposentadoria por tempo de contribuição, por sua vez, faz referência a uma modalidade em que “[...] Para ter direito à aposentadoria integral, o trabalhador homem deve comprovar pelo menos 35 anos de contribuição e a trabalhadora mulher, 30 anos. Para requerer a aposentadoria proporcional, o trabalhador tem que combinar dois requisitos: tempo de contribuição e idade mínima” Agora, passaremos a discutir sobre os auxílios que são benefícios para socorrer o contribuinte em um momento desvalido e, portanto, não são aposentadoria. De tal forma, o auxílio-acidente é devido ao trabalhador que sofreu um acidente que o incapacitou para a vida laboral; o auxílio-doença destina-se a atender ao contribuinte que seja acometido por doença que o impeça de trabalhar por mais de 15 dias e, o auxílio reclusão, refere-se a um benefício concedido para a família do trabalhador preso, desde que ele tenha contribuído com o regime previdenciário. E, por fim, as pensões são recursos pagos para alguns momentaneamente e outros vitalícios. Nos termos postos, a pensão por morte é destinada ao familiar do trabalhador quando este falece; a pensão especial por outro lado refere-se ao benefício pago aos portadores da Síndrome da Talidomida. Cabe destacar que trata-se de uma síndrome em que acomete crianças em que as mães na gestação ingeriram talidomida, resultando em má-formação ou ausência dos membros.
- 70. 70 Unidade I Temos aindaas pensões salário-família, salário-maternidade e BPC. Sobre o BPC já explicamos acima quando realizamos um estudo da política de Assistência Social, restando apenas explicar sobre o salário-família e o salário-maternidade. O salário-família é “[...] benefício pago aos segurados empregados, exceto os domésticos, e aos trabalhadores avulsos com salário mensal de até R$ 915,05, para auxiliar no sustento dos filhos de até 14 anos de idade ou inválidos de qualquer idade”. Já o salário-maternidade: “[...]é devido às seguradas empregadas, trabalhadoras avulsas, empregadas domésticas, contribuintes individuais, facultativas e seguradas especiais, por ocasião do parto, inclusive o natimorto, aborto não criminoso, adoção ou guarda judicial para fins de adoção”, ou seja, são benefícios diferenciados pagos aos contribuintes para situações. Fonte: Brasil (s.d.). Assim, há um rol de serviços organizados, além da aposentadoria. Sempre que uma pessoa necessita do auxílio, precisa recorrer ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). Nesses institutos, há uma grande quantidade de técnicos, profissionais administrativos e peritos, médicos e assistentes sociais para avaliação de determinados benefícios, como o BPC. Como é possível inferir, cada tipo de aposentadoria, pensão ou auxílio possui determinadas especificidades. O que apresentamos aqui foi apenas uma explicação sucinta e obtida, conforme referenciado, junto ao site da Previdência Social. A seguir, observe a notícia relacionada com o tema, bem como a problematização a ela relacionada. Aposentados e pensionistas protestam em frente ao Palácio do Planalto Manifestantes se posicionaram hoje (15) em frente ao Palácio do Planalto para cobrar o fim do fator previdenciário e a aprovação do Projeto de Lei 4.434/2008, que recompõe perdas salariais dos benefícios. O ato foi organizado por associações de aposentados e pensionistas. Os manifestantes chegaram ao palácio por volta de 17h20, romperam a barreira de grades montada na Praça dos Três Poderes e interditaram a rua em frente ao prédio. O trânsito foi bloqueado em parte da Esplanada dos Ministérios e o fluxo desviado para vias alternativas. De acordo com a Polícia Militar, cerca de mil pessoas participam do protesto. O grupo carregava faixas com críticas à presidenta Dilma Rousseff e com pedidos de mudança da regra que fixa as aposentadorias, o chamado fator previdenciário. Servidores do Ministério Público da União e do Poder Judiciário, em greve há quase dois meses, também se juntaram à manifestação.
- 71. 71 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL SegurançasdaPresidênciadaRepúblicaeaPolíciaMilitaracompanharamamanifestação. Homens do Batalhão de Choque foram recebidos com vaias e se posicionaram na rampa e nas vias de acesso ao Palácio do Planalto. Por volta das 19h, o presidente da Confederação dos Aposentados e Pensionistas do Brasil (Cobap), Warley Martins, e mais cinco representantes dos manifestantes foram recebidos pelo assessor especial da Secretaria-Geral da Presidência, José Lopez Feijóo. Segundo Martins, Feijóo se comprometeu a levar as reivindicações ao ministro Gilberto Carvalho. “Queremos reajuste de 7,38%, que é a inflação mais ganho da ativa. Estamos negociando, mas o governo fechou a porta e nós ficamos na rua. Na era Collor, eram os caras-pintadas, na era Dilma, são os cara enrugadas defendendo os aposentados e pensionistas”, disse. Os aposentados pretendem passar a noite acampados na Praça dos Três Poderes, onde devem organizar uma missa e acender velas como protesto. Fonte: Lourenço (2012). Exemplo de aplicação Cabe uma questão para reflexão: é justo o valor dos benefícios pagos para aposentados, tendo em vista o custo de vida de nosso país? Com isso, concluímos nossos estudos sobre a Seguridade Social brasileira, ao menos no que concerne a sua constituição atual. Na próxima unidade, discorreremos sobre a influência que o ideal neoliberal traz para as políticas sociais, sobretudo as de Seguridade Social. Saiba mais Para mais informações sobre a Seguridade Social Brasileira acesse: <www.mds.gov.br> <www.mpas.gov.br> <www.saude.gov.br>
- 72. 72 Unidade I Resumo Prezado aluno,neste material observamos uma série de conceitos diferenciados, que foram elencados para você compreender o desenvolvimento das políticas sociais no Brasil. Para isso, iniciamos as argumentações destacando o desenvolvimento dessas intervenções no âmbito internacional, visto que foram estas que exerceram influência no modelo também utilizado no Brasil. Diante disso, retomamos as intervenções desenvolvidas desde a Antiguidade, passando pelo regime feudal, pelo desenvolvimento do sistema capitalista, até a contemporaneidade, considerando a realidade internacional, com especial atenção para a Europa e para os Estados Unidos. Vimos que na Antiguidade as intervenções em socorro dos segmentos desvalidoseramrelegadasàcaridadeprivadaeàfilantropiadasigrejas.Nesse período, não observamos a intervenção estatal diante dos problemas sociais que já se faziam presentes. Com o tempo, porém, algumas intervenções começaram a ser reguladas pelo Estado, tal como vimos e exemplificamos com a constituição da Lei dos Pobres, em suas mais variadas versões, e outras legislações que buscavam regulamentar alguns direitos trabalhistas. E essa era também uma peculiaridade do Estado liberal, assumido como forma de gestão dos problemas sociais no período. Partindo dessas colocações, passamos a estudar o Estado de Bem-Estar Social, um formato de gestão adotado a partir do segundo pós-guerra, que se caracterizou pela intervenção do Estado na economia e também junto às expressõesdaquestãosocial.Diantedisso,estudamostambémqueessepadrãode gestão estatal se caracterizou pela ampliação dos direitos sociais dos segmentos empobrecidos da sociedade. Vimos, entretanto, que esses direitos reconhecidos também não seguiram um padrão específico, ou seja, houve diferenciações nos formatos adotados pelos Estados, em diversas partes do globo. Estudamos o ressurgimento do Estado Liberal, agora com a denominação neoliberal. Esse padrão se caracteriza, grosseiramente, pela não intervenção estatal, tanto na regulação econômica quanto junto às expressões da questão social. Observamos que esse formato adotado pelo Estado, em várias partes do globo, acaba se constituindo como uma proposta de desmonte do padrão que havia se caracterizado períodos antes, como o Estado de Bem-Estar Social. Contudo, como elencamos, foram feitas algumas colocações com base no cenário internacional, por compreendermos que o padrão adotado
- 73. 73 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL fora de nosso país trouxe influências para a política social brasileira. Partindo disso, tornou-se possível discutir a realidade da política social, considerando-se a realidade brasileira, e orientamos nossas análises para a realidade brasileira. Recorrendo à realidade brasileira, passamos a tratar das intervenções empreendidas com a finalidade de prestar atendimento aos segmentos mais empobrecidos da sociedade. Observamos que, durante longo período, desde o desenvolvimento da Colônia até meados do Império e da República, essas ações eram relegadas à caridade privada ou a intervenções desenvolvidas pela Igreja, ficando o Estado totalmente ausente desse processo. Além dessas intervenções, foram constituídas as Caixas de Socorro, organizações de cooperação firmadas entre os trabalhadores, que colaboravam com recursos para essas Caixas e, em momentos de necessidade, eram amparados por ela. Depois de regulamentadas, passaram a ser chamadas de Caixas de Aposentadoria e Pensão Social ou Caps, prestando atendimento aos trabalhadores conveniados. Vimos ainda que, a partir do governo Vargas, as Caps foram ampliadas e organizadas as grandes instituições, como LBA, Sesi, Senai, Senac, Fundação Leão XIII, que até meados da década de 1980 conferiram a tônica aos serviços assistenciais. Depois do governo Vargas, vimos a sucessão de uma série de presidentes, todos de origem militar, e intervenções em política social; porém seguindo o padrão anterior, ou seja, o desenvolvimento de ações que priorizavam a classe trabalhadora. No caso, observamos poucas e raras ações voltadas à população pobre de fato. Vimos ainda que, a partir do governo Vargas, as instituições e os serviços organizados foram mantidos. Na década de 1960, observamos um período de repressão política intenso, com a ampliação das políticas sociais. E também a criação da Funabem, do BNH e a ampliação dos Iaps, até sua consolidação no INPS. Essas instituições foram organizadas para atender à classe trabalhadora. Observamos também que o regime ditatorial entrou em declínio, sendo paulatinamente construído o processo de democratização do país. Em meio à democratização do país, foram postas as condições necessárias para a consolidação do Sistema de Seguridade Social Brasileiro. Por meio desse sistema, o Estado foi chamado a assumir a responsabilidade na condução das políticas sociais, sobretudo junto à Saúde, à Educação e à Assistência Social, que compõem o chamado Sistema de Seguridade Social.
- 74. 74 Unidade I Assim, realizamosuma exposição sobre o principal dispositivo legal que orienta a intervenção nas áreas da Saúde e da Assistência Social. No caso, é importante pontuar que buscamos oferecer algumas informações para que você consiga compreender os princípios e as orientações sobre tais serviços públicos. Também fornecemos informações sobre a Previdência Social, destacando os auxílios, as formas de aposentadoria e as pensões. Exercícios Questão 1. Em 1930, surgiu na Europa a proposta de implementar um Estado que desenvolvesse mecanismos que permitissem tanto a acumulação capitalista quanto a manutenção de níveis de igualdade social. A respeito do Estado de Bem-Estar Social, adotado também no Brasil, julgue as afirmativas a seguir e assinale cada uma delas como falsa (F) ou como verdadeira (V). I – As protoformas iniciais do Estado de Bem-Estar Brasileiro são marcadas pelo incremento das intervenções voltadas à classe trabalhadora ( ). II – No primeiro mandato de Vargas, o Estado empenhou-se na universalização dos serviços prestados no âmbito das Caps ( ). III – Na década de 1960, houve a ampliação dos Serviços Sociais destinados a contemplar, prioritariamente, as pessoas que estavam vinculadas ao mercado de trabalho brasileiro ( ). IV – A colonização do país e toda a sua herança cultural e econômica foram preponderantes na definição do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro ( ). V – A criação da LBA por Dutra, em 1942, denota a tônica da política social naquele período: uma intervenção voltada a atender somente aos segmentos mais empobrecidos da sociedade brasileira ( ). Qual é a sequência correta de afirmativas? A) V, F, V, V, F. B) V, F, V, V, V. C) V, F, V, F, F. D) F, F, V, V, F. E) V, F, F, F, F. Resposta correta: alternativa A.
- 75. 75 PARTICIPAÇÃO E CONTROLESOCIAL Análise das afirmativas I – Afirmativa verdadeira. Justificativa: muitos teóricos asseveram que somente na década de 1930, quando Vargas assumiu o poder após um golpe de Estado, foram aplicadas no Brasil as primeiras ações em política social em prol dos segmentos sociais mais pobres. Essas ações, no entanto, estavam orientadas a atender às necessidades da classe trabalhadora e, dessa maneira, a fortalecer o sistema capitalista brasileiro em sua fase industrial. II – Afirmativa falsa. Justificativa: as Caixas de Aposentadoria e de Pensão Social, ou Caps, como ficaram popularmente conhecidas, eram organizações de trabalhadores destinadas a garantir o acesso deles à saúde e à pensão social quando estivessem impedidos de trabalhar. Para que um trabalhador tivesse acesso aos serviços oferecidos por uma Caps, a sua colaboração era necessária: assim, as Caps não eram extensivas a toda a população, mas apoiavam somente àqueles que contribuíssem com elas. Quando Vargas ascendeu ao poder, estimulou sua ampliação, inclusive autorizando várias categorias de trabalho na organização desse tipo de “serviço”. Em nenhum momento esse presidente buscou operacionalizar a universalização das Caps. Cabe salientar que as referidas Caixas de Aposentadoria e Pensão Social (Caps) não estão relacionadas ao atual Centro de Atenção Psicossocial (Caps). III – Afirmativa verdadeira. Justificativa: nas décadas de 1930 e de 1960, em dois períodos anteriores à elaboração da Carta Constitucional de 1988, as políticas sociais brasileiras foram ampliadas. As ações adotadas nesses dois períodos visavam atender à classe trabalhadora e garantir mão de obra satisfeita e qualificada para o mercado de trabalho. Por isso, na década de 1960 foram criados os Iaps, congregando os serviços de Previdência Social, e o Banco Nacional de Habitação (BNH), cujos serviços buscavam melhorar a vida da classe trabalhadora. IV – Afirmativa verdadeira. Justificativa: o formato da colonização do Brasil conferiu ao país algumas heranças culturais, sociais e econômicas que influenciam toda a sociedade brasileira até hoje. Um dos fenômenos sociais que vivenciamos é a consolidação do sistema de proteção social brasileiro, que por muito tempo foi influenciado por ações caritativas, pautadas no populismo e no clientelismo e corriqueiras no Brasil. V – Afirmativa falsa. Justificativa: a LBA foi criada em 1942, durante o governo Vargas. Inicialmente a instituição atendia pessoas envolvidas com a Segunda Guerra Mundial, mas passou a intervir também junto a indivíduos
- 76. 76 Unidade I pobres. Noentanto, não podemos dizer que essa instituição configurava a tônica da política social brasileira, já que a totalidade das ações da LBA destinava-se a atender à classe trabalhadora, e não às expressões da pobreza, conforme sugere a assertiva. Questão 2. Avalie as seguintes afirmativas: I – O estabelecimento do Sistema de Seguridade Social Brasileiro foi uma iniciativa do regime militar destinada a conter o processo de distensão política. II – O Sistema de Seguridade Social Brasileiro, expresso na Constituição de 1988, foi uma tentativa de afinar o país aos ideais do Welfare State. III – Após o processo de democratização no Brasil observamos a melhora da vida da população brasileira, sobretudo dos segmentos mais empobrecidos. IV–OEstadoBrasileironãofoicapazdecolocaremprática,plenamente,osdispositivosconstitucionais da Carta de 1988. V – Foi no marco da revolução militar que o Estado passou a se responsabilizar pelos problemas sociais. Está correto o que se afirma em: A) I e III. B) II e III. C) II e V. D) II e IV. E) I e II. Resolução desta questão na plataforma.