Participação e controle social unidade i

Autora: Profa. Daniela Emilena Santiago
Colaboradores: Profa. Amarilis Tudella Nanias
Profa. Maria Francisca S. Vignoli
Profa. Angélica Carlini

Participação e
Controle Social

Professora conteudista: Daniela Emilena Santiago
Daniela Emilena Santiago
Mestre em Psicologia pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp), campus de Assis/SP.
Graduada em Serviço Social pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), especialista em Violência Doméstica contra
Crianças e Adolescentes pela Universidade de São Paulo (USP). Atualmente é funcionária pública do município de
Quatá/SP, atuando como assistente social junto à Secretaria Municipal de Promoção Social. Exerce também a função
de docente e líder junto ao curso de Serviço Social da Universidade Paulista (UNIP), campus de Assis/SP.
Partindo de sua vinculação à UNIP, como docente do curso de Serviço Social no campus de Assis-SP, emergiu a
oportunidade de seu atrelamento também ao curso de graduação de Serviço Social na modalidade SEI, prestada pela
UNIP Interativa, o que lhe proporcionou a oportunidade de ministrar aulas de diversas disciplinas nessa modalidade
de ensino. Além dessa inserção, também ministrou, na modalidade SEPI, aulas da disciplina Política Social de Saúde
no curso de pós-graduação de Gestão em Políticas Sociais. O vínculo com essa universidade também lhe possibilitou
elaborar o presente material.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
S235p Santiago, Daniela Emilena
Participação e controle social / Daniela Emilena Santiago. – São
Paulo: Editora Sol, 2014.
184 p. il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2-027/14, ISSN 1517-9230.
1. Serviço Social. 2. Política social. 3. Seguridade Social. I.Título.
CDU 36

Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
Material Didático – EaD
Comissão editorial:
Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
Apoio:
Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
Projeto gráfico:
Prof. Alexandre Ponzetto
Revisão:
Carla Regina Moro
Lucas Ricardi
Andréia Andrade

Sumário
Participação e Controle Social
APRESENTAÇÃO.......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO............................................................................................................................................................8
Unidade I
1 AS PROTOFORMAS INICIAIS DAS INTERVENÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL...................................11
2 O DESENVOLVIMENTO DAS AÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL:
COLÔNIA E IMPÉRIO...........................................................................................................................................24
DA REPÚBLICA VELHA À DÉCADA DE 1980...............................................................................................33
4 O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL: DESENVOLVIMENTO E
CONTEMPORANEIDADE.....................................................................................................................................46
4.1 A Política Social de Saúde..................................................................................................................58
4.2 A Política Social de Assistência Social..........................................................................................62
4.3 A Previdência Social.............................................................................................................................68
Unidade II
5 O NEOLIBERALISMO E AS INFLEXÕES JUNTO AO ESTADO E AS POLÍTICAS SOCIAIS: A
REALIDADE BRASILEIRA....................................................................................................................................77
6 O GOVERNO LULA, O GOVERNO DILMA ROUSSEFF E O
SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL................................................................................................................97
7 O PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA E A
AMPLIAÇÃO DAS EXPRESSÕES DA QUESTÃO SOCIAL.........................................................................114
8 A CONSTITUIÇÃO DO FUNDO PÚBLICO E OS MECANISMOS
DE PARTICIPAÇÃO E DE CONTROLE SOCIAL............................................................................................127
8.1 A constituição do fundo público..................................................................................................127
8.1.1 Retrospectiva histórica sobre o fundo público......................................................................... 127
8.1.2 O fundo público na contemporaneidade.................................................................................... 132
8.1.3 A fonte de recursos do Sistema de Seguridade Social Brasileiro...................................... 140
8.2 Os mecanismos de participação e de controle social...........................................................144
8.2.1 Um breve histórico da participação e do controle social no Brasil.................................. 144
8.2.2 A participação e o controle social no Sistema de Seguridade Social Brasileiro..........151

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APRESENTAÇÃO
Prezado aluno, nesta disciplina realizaremos um estudo sobre as políticas sociais, com especial
atenção para seu desenvolvimento histórico e para sua configuração na contemporaneidade. Também
vamos nos aproximar da conceituação do fundo público e da consolidação dos mecanismos de
participação popular, ambos os conceitos extremamente importantes para o estudo da política social.
Buscaremos ainda compreender o papel assumido pelo Estado brasileiro na atual conjuntura, que
também condiciona e influencia a organização das políticas sociais brasileiras. Discutiremos sobre
a constituição do fundo público, dos espaços de participação popular e também sobre os processos
de retração estatal configurados na contemporaneidade da realidade brasileira. Paralelamente a essa
compreensão, analisaremos as mudanças no processo de acumulação configuradas a partir da década
de 1970, que tendem a ampliar a demanda pelos serviços sociais.
Cabe destacar que, para isso, teceremos algumas considerações sobre o desenvolvimento de tais
intervenções junto à realidade europeia, dando ênfase especial ao contexto brasileiro, considerando-se
as protoformas iniciais de política social. Nesse contexto, voltaremos nosso olhar para as políticas sociais
que compõem o Sistema de Seguridade Social Brasileiro. Por meio de tais conhecimentos, esperamos
que seja possível a você compreender como as intervenções que atualmente denominamos “política
social” foram sendo desenvolvidas e influenciadas por questões econômicas, sociais, políticas e culturais.
Diante de tais colocações, passaremos a tratar da contemporaneidade, destacando a relevância
que os processos de reestruturação do Estado, e também de reestruturação produtiva, trazem para
as intervenções em política social na realidade brasileira. De tal forma, isso possibilitará a você uma
compreensão crítica dos fenômenos em questão.
E, por fim, partindo de tais compreensões, ainda considerando a realidade contemporânea,
empreendermos uma discussão sobre o desenvolvimento do fundo público e das possibilidades
constituídas na contemporaneidade para efetivar a participação e o controle da sociedade junto à
gestão das políticas sociais.
Esperamos, assim, que seja possível, de acordo com o Plano de Ensino da Disciplina, oferecer subsídios
para que o aluno possa conhecer e analisar criticamente o desenvolvimento histórico-social das políticas
sociais brasileiras, compreendendo ainda as tendências contemporâneas de intervenção empreendidas
tanto pelo Estado quanto pela iniciativa privada e proporcionando ao aluno as informações necessárias
sobre as transformações societárias processadas na sociedade capitalista e a ampliação das expressões
da questão social.
É interessante notar que é nas políticas sociais, executadas tanto pelo Estado quanto por meio da
iniciativa privada, que teremos o maior espaço de inserção laboral dos assistentes sociais. No entanto,
dispomos de poucos dados que nos permitam corroborar com essa afirmação, tendo em vista que não
há, atualmente, uma pesquisa nacional sobre o mercado de trabalho desses profissionais. Os dados mais
recentes são do ano de 2006, em pesquisa realizada pelo Conselho Federal de Serviço Social, também
são representativos os dados obtidos por meio da pesquisa organizada por Behring no ano de 2011.

8
Feitas essas colocações, a pesquisa do CFESS indicou que 78,16% dos assistentes sociais
brasileiros atuavam em instituições públicas. Destes, 40,97% estavam vinculados aos municípios,
24% atuavam em espaços laborais dos Estados, e apenas 19% trabalhavam em instituições
atreladas ao Governo Federal. No caso, segundo os dados da pesquisa, esses profissionais estariam
vinculados à administração e à gestão das políticas sociais, sobretudo da Política de Assistência
Social e Saúde.
Já em relação à Política de Assistência Social, segundo a pesquisa organizada por Boschetti (2011),
foi a área que teve maior número de contratações. A autora nos diz que, no período de 2005 a 2009, no
Brasil, tivemos um aumento de 70% de contratações nessa área. Assim, de 139.549, o número cresceu
para 182.436 trabalhadores. A pesquisa de Boschetti (2011) ainda nos diz que 38,34% dos profissionais
eram estatutários e 12,84% atuavam em regime de CLT.
De tal forma, as políticas sociais, entre as quais Assistência Social, Saúde e Previdência Social, são
espaços que permitem a inserção laboral dos assistentes sociais. Para a apropriação desse espaço de
trabalho, é fundamental formação e conhecimento adequados.
Além disso, conforme preconiza nosso Código de Ética, devemos buscar sempre colaborar com a
qualidade das políticas sociais. Figura como um princípio de nosso código e, portanto, que deve orientar
nossa profissão o: “Posicionamento em favor da equidade e justiça social, que assegure universalidade de
acesso aos bens e serviços relativos aos programas e políticas sociais, bem como sua gestão democrática”
(CFESS, 1993, p. 23). Mas só poderemos conferir aplicabilidade a esse princípio se tivermos formação na
área em questão.
Assim, convidamos você para esse estudo em que iremos oferecer a formação necessária
para fundamentar sua compreensão sobre as políticas sociais. Para isso, é fundamental um
entendimento a respeito dos padrões de Estado que foram se desenvolvendo e que condicionaram
as políticas sociais.
Bom estudo!
INTRODUÇÃO
Iniciaremos nossa discussão com a exposição do desenvolvimento histórico das intervenções
relacionadas à política social, fazendo algumas considerações sobre as realidades europeia e brasileira,
na Unidade I. Também nessa unidade, discorreremos sobre as intervenções do que se convencionou
denominar Estado de Bem-Estar Social.
Já na Unidade II, discutiremos sobre o desenvolvimento dos processos de retração estatal, postos
pelo desenvolvimento do neoliberalismo, assim como os processos de reestruturação produtiva
empreendidos pelo sistema capitalista maduro e consolidado. Partindo de tais considerações, esperamos
que seja possível a você compreender como esses processos trazem condicionantes à política social que
vem sendo desenvolvida na contemporaneidade.

9
E, por fim, discorreremos sobre a constituição do fundo público na contemporaneidade e sobre as
possibilidades de participação e controle social constituídas na contemporaneidade, que permitem uma
gestão pública e participativa dos serviços públicos.
No final de cada unidade, há dois exercícios, além dos que foram inseridos na plataforma. É
importante que você recorra a esses exercícios para avaliar a sua aprendizagem, e que também se
atenha aos exemplos de aplicação inseridos no decorrer deste livro-texto.
Assim, iniciamos nossos estudos compreendendo como eram as intervenções empreendidas na
sociedade pré-capitalista, que se assemelham às feitas em política social.

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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Unidade I
Nesta unidade, estudaremos o desenvolvimento histórico-social das ações que se convencionou
denominar pelo termo “política social”, sendo que nesse percurso histórico consideraremos as
protoformas iniciais até a constituição do Estado de Bem-Estar Social. Faremos algumas considerações
sobre a realidade europeia e sobre as intervenções desenvolvidas nos Estados Unidos, por considerarmos
que as experiências desenvolvidas nesses “locais” influenciaram, e influenciam, o desenvolvimento das
políticas sociais brasileiras.
1 AS PROTOFORMAS INICIAIS DAS INTERVENÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL
Como protoformas iniciais das intervenções em política social, queremos nos referir a ações
empreendidas no estágio pré-capitalista, ou seja, anterior ao desenvolvimento do sistema capitalista.
Iniciaremos nossas colocações considerando a realidade europeia, visto serem essas ações conhecidas
como as bases iniciais das intervenções em política social.
Realizando uma retrospectiva histórica, podemos concluir que a ajuda ao próximo é algo tão antigo
quanto o desenvolvimento do gênero humano. Martinelli (2009) nos coloca que, nesse sentido, as ações
de ajuda ao próximo começaram provavelmente em 3000 a.C., sobretudo no Antigo Egito, na Grécia, na
Itália e na Índia, pela caridade privada.
Martinelli (2009, p. 96) destaca que essas intervenções iniciais de auxílio aos segmentos em situação
de vulnerabilidade social ficaram conhecidas como “confrarias do deserto”. Estas eram organizadas pela
caridade de grupos específicos e inicialmente foram constituídas para facilitar a caminhada de alguns
grupos pelo deserto, oferecendo alimentos e outros itens que se faziam necessários para a sobrevivência
durante o trânsito pelo deserto. Com o tempo, porém, essas confrarias passaram a ser localizadas nas
“cidades”, ainda rudimentares, que já vinham se constituindo. Ao constituírem-se nas cidades, essas
confrarias passaram a oferecer os serviços de esmola esporádica, visita domiciliar, concessão de gêneros
alimentícios, de roupas e também de calçados. A autora também nos diz que essas concessões não eram
orientadas apenas às pessoas que iriam viajar pelo deserto, mas às mais empobrecidas das sociedades
em questão.
Martinelli (2009) ainda nos coloca que, para a concessão dos benefícios em questão, era comum
que os responsáveis realizassem visitas e entrevistas, e os judeus priorizavam para a realização das
abordagens visita domiciliar a viúvas, órfãos, idosos e enfermos.
Essas intervenções foram intensificadas a partir do surgimento do Cristianismo, que começou a
pregar a necessidade do auxílio ao próximo. Assim, a filosofia de ajuda ganhou grande ênfase dentro
da Igreja Católica a partir do século XIII, sobretudo proposta por Tomás de Aquino, filósofo que foi tido
como santo pela instituição.

12
Unidade I
Mas, além da simples concessão de benefícios, provavelmente inspirada pela caridade, a ajuda
possuía também um caráter ideológico a ser alcançado. De acordo com Martinelli (2009), a caridade
era também usada como forma de controle, de transmissão da ideologia, sobretudo da Igreja Católica,
que desenvolvia grande parte das ações. No caso, a autora nos coloca que a ajuda a outros era “[...]
uma forma de controlar a pobreza e de ratificar a sujeição daqueles que não detinham posses ou bens
materiais” (op. cit., p. 97).
Esse formato foi ainda adotado durante o regime feudal. De acordo com Faleiros (2000), a caridade
da Igreja e de alguns poucos grupos privados ainda prevaleceu durante muito tempo. Mas a satisfação
das necessidades dos servos ainda dependia do senhor feudal. No caso, como sabemos, o regime feudal
se caracterizava por possuir a sociedade constituída por senhores feudais (proprietário da terra), servos
(trabalhador) e Igreja.
O autor relata que tanto as ações desenvolvidas pelos senhores feudais quanto as empreendidas pela
Igreja possuíam uma conotação que buscava alcançar a servidão das pessoas. Além das esmolas, essas
iniciativas prestavam ainda o acesso a cuidados básicos de saúde e para asilos em determinadas situações.
Behering e Boschetti (2010), ainda se referindo às sociedades pré-capitalistas, apontam que as
intervenções para socorrer os segmentos mais empobrecidos estavam relacionadas a ações desenvolvidas
pela caridade privada e por ações filantrópicas, assim como apontou Martinelli (2009). Entretanto, as
autoras dizem que essas intervenções tinham como enfoque controlar os pobres, evitando assim o que
era tido como “vagabundagem” (op.cit., p. 47), sendo utilizadas como forma de manter a ordem social
no período.
Observação
O Estado passa a intervir nas expressões da pobreza por meio de uma
legislação.
Além disso, tais ações não eram contínuas, e sim pontuais, apenas para atender a situações pontuais,
emergenciais, que se apresentavam em determinadas circunstâncias. “Ao lado da caridade privada e
de ações filantrópicas, algumas iniciativas pontuais com características assistenciais são identificados
como protoformas de políticas sociais” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 48).
No caso, a intervenção estatal era mínima, e as ações empreendidas pelo Estado acabavam figurando
apenas no aspecto legislativo, ou seja, delimitando aspectos legais. Grande parte das intervenções
acabava sendo desenvolvida apenas pela caridade e pelas filantropias, vinculadas à Igreja Católica. O
Estado só começou a intervir quando constatou que a filantropia era insuficiente, e, mesmo assim, tal
intervenção não era empreendida sob a ótica do direito, como veremos. Pereira (2011) descreve que
as ações junto à caridade eram desenvolvidas com as paróquias. “[...] a partir da constatação de que a
caridade cristã não dava conta de conter possíveis desordens que poderiam advir da lenta substituição
da ordem feudal pela capitalista, seguida de generalizada miséria desabrigos e epidemias” (op. cit., p.
62). Vejamos as principais intervenções no período.

13
Pereira (2011) destaca que em 1351, na Grã-Bretanha, durante o reinado do Rei Eduardo III, teria sido
constituída a Lei dos Trabalhadores. A autora nos coloca que nesse período grande parcela da população
local fora morta pela Peste Negra, e isso resultou na escassez de mão de obra para o trabalho. Dessa
forma, para atender à situação, Eduardo III definiu pela constituição da Lei dos Trabalhadores. Essa
legislação fora constituída com o objetivo de controlar as relações de trabalho, por meio da fixação do
valor dos salários dos trabalhadores, e também para controlar sua mobilidade. No caso, essa legislação
é representativa das legislações inglesas constituídas no período.
A autora ainda assevera que, no ano de 1530, o rei Henrique III, na França, definiu que as próprias
paróquiaspoderiamarrecadarrecursosjuntoàcomunidadelocalparaacaridade.Alémdessaautorização,
durante o reinado, crianças e adolescentes que não trabalhavam eram colocados em asilos e tidos como
“vagabundos”. Pereira (2011) destaca que essas pessoas foram reconhecidas pelo parlamento inglês em
1547 como passíveis até de serem escravizadas.
Os socorros oferecidos pelas paróquias nesse período eram prestados por meio das Caixas de Socorro, que
aindaseguiamoprincípiodasconfrariasdodeserto,ouseja,concediambenefícioseventuais,comoalimentação,
remédiosevestuário.Essesbenseramobtidospormeiodaarrecadaçãojuntoàparóquia,massóeramconcedidos
paraseremusadoscomoumremédiopaliativocontraovício,a“vagabundagem”eaimoralidade.Nesseperíodo,
a pobreza era compreendida como vício, “vagabundagem” e imoralidade (FALEIROS, 2000).
Derivando dessa concepção, em 1576, na França, foi realizada uma diferenciação entre os pobres
válidos e os pobres desvalidos. Os válidos seriam aqueles que podiam trabalhar, e os inválidos,
consequentemente eram aqueles que não podiam exercer atividade laboral. Ambos eram encaminhados
para as poor houses, ou casas dos pobres, onde eram alojados. Esses serviços também receberam a
nomenclatura workhouses e hospitais de pobres, os quais estudaremos mais adiante. Porém, é preciso
notar que essas instituições permutavam a concessão de benefícios pelo trabalho e eram organizadas
em antigos palácios abandonados.
Além dessas intervenções, Behring e Boschetti (2010) ainda salientam outras, além das apontadas
por Pereira (2011), entre as quais:
Estatuto dos Trabalhadores, de 1349; Estatuto dos Artesãos (Artífices), de 1563; Leis dos pobres
elisabetanas, que se sucederam entre 1531 e 1601; Lei de Domicílio (Settlement Act), de 1662;
Speenhamland Act, de 1662, Lei Revisora das Leis dos Pobres, ou Nova Lei dos Pobres (Poor Law
Amendment Act), de 1834 (op. cit., p. 48).
Vejamos quais as características e peculiaridades de cada uma dessas legislações.
O Estatuto dos Trabalhadores determinava que todas as pessoas com
menos de 60 anos de idade precisavam trabalhar, sendo “garantido” aos
trabalhadores um teto mínimo de salário. O Estatuto dos Artesãos, por sua
vez, regulamentava o exercício desse segmento e definia ser necessário ao
menos sete anos no exercício da profissão para ser considerado artesão
profissional (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).

14
Unidade I
Saiba mais
Para saber mais sobre os temas tratados nesta unidade, recorra às
indicações a seguir:
MACHADO, E. M. Política Social: a moderna Lei dos Pobres. [s.d.].
Disponível em: <http://www.ts.ucr.ac.cr/binarios/pela/pl-000259.pdf>.
Acesso em: 6 ago. 2012.
SCHUELER, A. F. M. Crianças e escola na passagem do Império
para a República. Revista Brasileira de História, São Paulo, v. 19, n. 37,
1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-
01881999000100004&script=sci_arttext>. Acesso em: 10 fev. 2014.
A Lei dos Pobres, por sua vez, orientava sobre o desenvolvimento da caridade, sendo que nesse
período os pobres deveriam trabalhar para serem atendidos, mesmo por meio da caridade privada, como
já salientamos. Pereira (2011) aponta que a lei pública em 1601, apesar de repressora, buscou enfocar a
necessidade de atender segmentos específicos, além de ter delimitado que tais intervenções deveriam
ser de responsabilidade das paróquias. Tal legislação ainda destacou que, para receber atendimento, a
pessoa deveria residir há pelo menos três anos no local.
A Lei do Domicílio, por sua vez, nos termos de Behring e Boschetti (2010), impedia que os
trabalhadores se mudassem dos municípios onde trabalhavam sem uma comunicação prévia às
autoridades. Essa legislação também ficou conhecida com o termo Lei de Residência; além da exigência
de fixação, autorizava os delegados e fiscais locais a rejeitar pessoas que se mudassem sem autorização.
Recomendava também que as pessoas que fossem para os locais sem autorização poderiam ser
direcionadas aos locais que residiam antes ou para as workhouses (PEREIRA, 2011). Essa legislação era
utilizada ainda como forma de repressão, já que impedia o trânsito das pessoas.
A Speenhamland Act, em que todos os homens sem trabalho recebiam uma ajuda do Estado,
considerando o preço do pão e a Lei Revisora da Lei dos Pobres, que tornou a intervenção junto à
pobreza ainda mais seletiva e residual (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
De acordo com Behring e Boschetti (2010), as legislações postas estabeleciam uma permuta entre a
caridade e o trabalho, ou seja, quem tinha “ajuda” precisava retribuir com trabalho, tal como posto nas
diversas versões das Leis dos Pobres. Pereira (2011) aponta que isso inaugurou uma concepção de que a
política social deveria ser permutada pelo trabalho, algo como uma contrapartida necessária para quem
era beneficiado, ou, então, quem trabalhava tinha alguns poucos direitos, como ter um salário. Assim,
o que tais legislações buscavam era garantir que todas as pessoas que tivessem capacidade pudessem
trabalhar, sendo esta uma forma de “forçar” o trabalho, ou, como nos dizem as autoras citadas, tratando-
se de um “código coercitivo do trabalho” (op. cit., p. 49).

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A observância da lei era garantida por meio do desenvolvimento de ações punitivas e coercitivas,
empregadas na maioria da população, como “[...] surras, mutilações e queimaduras com ferro em brasa
nos andarilhos, embora estes, àquela época, não fossem tão numerosos como se fazia crer” (PEREIRA,
2011, p. 62).
As pessoas eram obrigadas a trabalhar e, se negassem, poderiam ser punidas. O trabalho era
desenvolvido em obras da Igreja ou em obras públicas. Havia uso corrente da repressão para que fosse
desenvolvido, sobretudo junto aos segmentos “beneficiados” com a caridade, ou seja, os pobres, que
eram obrigados a aceitar qualquer tipo de trabalho. O objetivo seria o de:
[...] estabelecer o imperativo do trabalho a todos que dependiam de sua força
de trabalho para sobreviver; obrigar o pobre a aceitar qualquer trabalho
que lhe fosse oferecido; regular a remuneração do trabalho, de modo que o
trabalhador pobre não poderia negociar formas de remuneração; proibir a
mendicância dos pobres válidos, obrigando-os a se submeter aos trabalhos
forçados (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 48).
Como o teto do salário era regulado, o trabalhador não podia se opor ao que fora delimitado, como
reivindicar aumento salarial. No caso, figura como relevante ainda destacar que as legislações buscavam
evitar a mendicância, tida como forma de ajuste das pessoas à ordem social estabelecida. Behring e
Boschetti (2010) colocam que essas ações buscavam ainda evitar a circulação das forças de trabalho,
além de oferecer à sociedade de mercado a mão de obra, extremamente necessária para aquele estágio
de desenvolvimento capitalista.
Como exemplo dessa modalidade de intervenção, as autoras citam as workhouses, casas de
trabalho para onde deveriam ir as pessoas que foram ou eram atendidas pela caridade, com o objetivo
de trabalhar. As primeiras casas de trabalhos teriam sido criadas, de acordo com Faleiros (2000), na
Inglaterra em 1730. Alguns desses “pobres” permaneciam reclusos nesses locais, desempenhando
as funções que eram a eles atribuídas, o que Faleiros (2000) chegou a descrever como sendo um
regime de prisão. Nessas workhouses, eram concedidos auxílios mínimos e havia grande seleção para
os atendimentos. Considerava-se que havia “pobres” merecedores de ajuda e os que não eram. “Aos
primeiros, merecedores de “auxílio”, era assegurado algum tipo de assistência, minimalista e restritiva,
sustentada em um pretenso dever moral e cristão de ajuda, ou seja, não se sustentavam na perspectiva
do direito” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 49).
Essas workhouses também ficaram conhecidas com o termo hospital de pobres ou dispensários.
Começaram a ser desencorajadas a partir de 1782, quando uma emenda à Lei dos Pobres propôs a
intervenção em caridade por meio de assistência externa, ou seja, não desenvolvida em ambientes
fechados, reclusos. Como tais, as intervenções eram prestadas por meio de concessão de pensões,
subsídios de desemprego e recompensas monetárias.
Veja, a seguir, a instituição criada em meados de 1800, em Preston, Lancashire, Inglaterra.

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Unidade I
Figura 1
Faleiros(2000)colocaqueoobjetivodessasaçõeseratambémacabarcomostidoscomo“vagabundos”,
que não poderiam mais pedir esmolas. Se uma pessoa fosse pega mendigando, era encaminhada às casas
de trabalho, se fosse reincidente, poderia ser severamente punida. “Assim, os considerados ‘vagabundos’
e ‘mendigos’ eram açoitados ou, em caso de reincidência, se lhes marcava com ferro e os condenava à
morte (coação direta e indireta ao trabalho). Foram proibidas as esmolas aos mendigos não identificados
como tais” (FALEIROS, 2001, p. 12).
O autor (2000) relata ainda que os atendidos que não permaneciam em regime de internato, em
pequeno número, eram obrigados a residir onde estavam localizadas as workhouses, ou seja, “[...] os
pobres eram obrigados a residir no lugar de ajuda para que a mão de obra não fugisse dos senhores
locais” (op.cit., p.13).
Derivando dessa forma de serviço, podemos observar que também houve no período grande
quantidade de instituições criadas para atender crianças e adolescentes, as Rodas e as Casas dos
Expostos. As primeiras recebiam, via de regra, crianças pequenas, e quando elas completavam 7
anos iam para as Casas dos Expostos, onde aprendiam um ofício. Essas instituições recebiam ajuda
das câmaras municipais, mas eram geridas pela Igreja e por pessoas ocupadas com a caridade
privada. São modelos importantes de atendimento porque foram também organizadas no Brasil
(BADINTER, 1985).
A figura a seguir retrata um grupo de crianças abandonadas pelos pais, no distrito de Volga, na
Rússia.

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Figura 2
Saiba mais
Caso queira saber mais sobre o tema, leia os seguintes textos:
TRINDADE, J. M. B. O abandono de crianças ou a negação do
óbvio. Revista Brasileira de História, v. 17, n. 39, São Paulo, set. 1999.
Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid
=S0102-01881999000100003>. Acesso em: 14 fev. 2014.
WEBER, L. N. D. Os filhos de ninguém: abandono e institucionalização de
crianças no Brasil. 2000. Disponível em: <http://www.nac.ufpr.br/artigos_
do_site/2000_Os_filhos_de_ninguem.pdf>. Acesso em: 7 fev. 2014.
Ainda compreendendo a legislação, destacamos a Lei de Speenhamland, de acordo com Behring
e Boschetti (2010), a menos repressora de todas. Nesse caso, era delimitado que fosse realizado o
pagamento de um valor financeiro específico em complementação aos salários recebidos pelos
trabalhadores, tomando como base o preço do pão ou do trigo usado para produzir o pão. Essa
assistência, porém, não era restrita aos trabalhadores, contemplava também alguns segmentos que
estivessem momentaneamente desempregados ou que recebessem salários muitos baixos. Contudo, tais
concessões exigiam a fixação dos trabalhadores na área em que o trabalho era exercido. Essa legislação
foi definida, de acordo com Faleiros (2000), em Speenhamland por um grupo de juízes.
Entretanto, essa compreensão entrou em declínio a partir da Poor Law Amendment Act, de 1834,
que recuperou os trabalhos forçados em prol da concessão de benefícios pontuais e emergenciais. No
caso, as pessoas que não podiam trabalhar estavam entregues à própria sorte, posto que a concessão da
ajuda era condicionada ao trabalho. Além dessas intervenções, havia ações pontuais e de abrigamento
para idosos pobres e inválidos, porém eram precárias, pontuais e sem qualidade.

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Unidade I
No entanto, a partir de tais legislações, algumas intervenções passaram a ser mediadas pelo Estado.
Mas o principal foco dessas ações, que era impedir a “vagabundagem” e diminuir ou minimizar as
expressões da pobreza, não foi alcançado. Pereira (2011) nos diz que a pobreza somente se ampliou e, até
o século XVIII, observou-se uma crescente precarização da vida, afetando não apenas os desempregados,
mas também a classe trabalhadora. “Agora, não só os impotentes e desempregados, mas também os
empregados, tinham de ser sustentados, em vista da presença ameaçadora da fome e do aumento dos
preços dos produtos de extrema necessidade” (op. cit., p. 67).
Apesar de tais condições de precarização da vida em geral, as intervenções desenvolvidas pelo
Estado junto às expressões da questão social ainda continuaram pontuais, focais e em grande medida
dependendo da iniciativa privada e da caridade. Essa forma de agir do Estado foi intensificada durante
o século XIX e só entrou em declínio a partir do início do século XX.
Como veremos, a maneira de intervir do Estado, na pobreza e nas demais expressões da questão
social, está inteiramente relacionada às correntes econômicas ou filosóficas às quais esse órgão aderiu.
Na sequência, faremos uma resumida exposição das principais correntes que definiram e orientaram
o Estado em diversos aspectos, entre os quais a regulação econômica e a intervenção nos problemas
sociais. Do mesmo modo, podemos dizer que tivemos, inicialmente no Ocidente e depois também no
Brasil, a influência das elaborações provenientes do liberalismo, do Welfare State e do neoliberalismo.
Assim sendo, Behring e Boschetti (2010) apontam que grande parte do perfil assumido pelo
Estado, conforme narrado, deriva de uma concepção denominada como “liberal” ou “liberalismo”. De
acordo com essa concepção, o Estado não deveria realizar intervenções na economia nem na vida das
pessoas, cabendo ao mercado a regulação da vida por meio da “mão invisível” (op.cit., p. 56). De acordo
com tal concepção, o Estado era um mal necessário que deveria apenas fornecer a base legal para o
desenvolvimento do mercado e, dessa forma, seria possível ampliar os benefícios para os homens.
De acordo com essas compreensões, cabia ao Estado “[...] a defesa contra os inimigos externos, a
proteção de todo indivíduo de ofensas dirigidas por outros indivíduos; e o provimento de obras públicas,
que não possam ser executadas pela iniciativa privada” (op.cit., p.60). De acordo com essa teoria, o Estado
deveria apenas garantir o direito à vida, à liberdade, à individualidade e à propriedade privada. Assim,
mesmo evocando o direito à vida, o liberalismo não demandava que o Estado realizasse intervenção nas
expressões da questão social. No caso, era combatida a intervenção estatal nos problemas sociais.
As concepções liberais originaram-se em meados dos séculos XVI e XVII, e tiveram como principais
expoentes Adam Smith, Davi Ricardo e Thomas Malthus. Essa fase também foi denominada de pré-
liberalismo. Sua ampliação deu-se no século XIX, quando esses autores influenciaram outros teóricos
igualmente importantes na disseminação do liberalismo, como Maquiavel, Hobbes e Rousseau.
Apesar disso, esse padrão de concepção do papel do Estado entrou em declínio a partir de finais do
século XIX e início do século XX, sendo então substituído pelo Estado de Bem-Estar Social ou Welfare
State. De acordo com Behering e Boschetti (2010), nesse mesmo período vivenciamos uma ampliação
da pobreza e das condições precárias de vida, e isso orientou o abandono do liberalismo como tendência
teórica adotada pelo Estado. Essa alteração foi fortemente influenciada pela crise econômica que se

19
evidenciou em todo o mundo a partir do início das primeiras décadas do século XX, tendo como sua
maior expressão a Crise de 1929.
Você verá a seguir duas representações desse momento em fotografias de Dorothea Lange, uma das
fotógrafas mais famosas dos Estados Unidos e da Europa na década de 1930.
Na primeira, temos os antagonismos de uma sociedade na qual a desigualdade manifesta-se com
maior preponderância em momentos de crise, como a de 1929. Na segunda, temos a imagem de Florence
Owens Thompson, uma senhora que viveu nesse período e que procurava uma alternativa para ter
atendidas suas necessidades e a de seus sete filhos, pós-crise, no ano de 1936, após o falecimento de
seu esposo. Ambas são representações relevantes da realidade que afetou grande parte da população
naquele momento.
Figura 3
Figura 4 – Mãe imigrante

20
Unidade I
É necessário atentar-se para o fato de que a crise econômica vivenciada motivou as organizações
civis e políticas a se manifestar contrárias às situações de desigualdade social que afetavam grande parte
da população. No caso, as mobilizações do movimento operário também influenciaram na mudança do
papel até então assumido pelo Estado. Para conter manifestações, muitas vezes cercadas de violência, o
Estado começou a intervir nas expressões da questão social como uma alternativa para minimizá-las e
para restringir as expressões de manifestação do movimento operário.
Destaca-se como exemplo dessa concepção a crise na Grã-Bretanha em 1932. Nessa circunstância,
foi constituída uma comissão para investigar a situação dos pobres e constatou-se que muitos viviam
na imoralidade, sendo necessária uma intervenção do Estado para combater o vício, a preguiça e a
imprevidência.
Essa intervenção junto às expressões da questão social ficou conhecida como Welfare State ou
Estado de Bem-Estar Social. Essa forma de intervenção teve início a partir dos primeiros anos de 1900,
consolidando-se a partir do segundo pós-guerra. Essa alternativa foi, no entanto, pensada não só para
conter as pressões populares, mas também como uma possibilidade de conter a crise capitalista. Apesar
de apresentar uma série de formatos diferenciados, algumas intervenções foram importantes e merecem
ser destacadas, como a constituição em 1910 de um regime de previdência na França, em 1928 foram
constituídos os serviços para a enfermidade e a velhice.
O grande idealizador dessa concepção foi Keynes, economista britânico que propunha, como
alternativa para a crise capitalista, um Estado forte que regulasse a economia, assim como a vida das
pessoas. As colocações de Keynes estão expressas no livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
De acordo com esse ideal, que também ficou conhecido como keynesianismo, o Estado deveria
intervir na economia para que fosse possível reativar a produção econômica, que, como sabemos, estava
estagnada, com muita produção e ausência de demanda. A alternativa identificada nesse sentido por
Keynes foi a geração do pleno emprego, ou seja, se houvesse trabalho para todos, seria possível consumir,
ou, então, se houvesse ao menos renda, mesmo que decorrente da concessão de benefícios estatais, as
pessoas poderiam consumir.
O papel do Estado deveria estar assim orientado para reestabelecer o equilíbrio econômico; para
isso, deveria também controlar a política fiscal e creditícia. Era demandado ainda que o Estado realizasse
investimentos na economia em períodos de depressão, além de oferecer estímulos para a produção.
Dessa forma, seria possível conter o declínio da taxa de lucros, nos valores obtidos de mais-valia.
Behring e Boschetti (2010) colocam ainda que cabia ao Estado intervir no sentido de regular a
sobrevivência das pessoas, mas, deixe-se claro que o poder público deveria garantir um sistema de
proteção social para segmentos incapazes para o trabalho, como idosos, deficientes e crianças, e garantir
intervenções pontuais para aqueles que estavam momentaneamente desempregados. No caso, grande
parte das intervenções propostas estava situada no âmbito da transferência de renda, mas também
deveriam ser operacionalizadas por meio da constituição de uma gama de serviços públicos, sobretudo
na área da Assistência Social.

21
De acordo com as orientações de Keynes, a crise seria superada pela intervenção estatal. No entanto,
esse padrão de intervenção foi desenvolvido de forma diferenciada em diversos países da Europa e dos
Estados Unidos, mas a orientação geral era de que o Estado deveria regular tanto a economia como a
vida dos cidadãos, como citado anteriormente.
No caso, é importante pontuar que, nesse período, o documento mais expressivo dessa forma de
compreender o papel do Estado foi editado, digamos assim, na Inglaterra, nos idos de 1942. Segundo esse
documento, seria responsabilidade estatal a manutenção das condições dignas de vida da população,
sobretudo por meio de proporcionar o pleno emprego, e deveria ainda organizar e prestar serviços
sociais universais por meio de uma rede de Assistência Social (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
De acordo com Behering e Boschetti (2010), esse modelo de intervenção, nos primeiros anos, até
ofereceu uma nova onda de crescimento e de lucro por parte do sistema capitalista; porém, em fins da
década de 1960, sobretudo na década de 1970, já dava sinais de esgotamento. Foi a partir de então que
surgiu o neoliberalismo, outra alternativa para a crise econômica que, mais uma vez, se fazia presente
nesse modo de produção, caracterizado por ondas de crescimento e crise.
No período em questão, conforme apontam Behring e Boschetti (2010), a crise foi associada ao possível
excesso de regulação estatal, na economia e na vida do indivíduo. Portanto, é como se o Estado fosse o grande
responsável pela crise e, como tal, a única forma de solucioná-la seria com o fim da intervenção estatal.
OEstadopassaasercompreendidocomoumórgãoque,emdecorrênciadesuaintervenção,minimiza
a vontade individual, sendo que, ao conceder serviços sociais, estaria acostumando os indivíduos a
concessões, e não ao trabalho. Como se as pessoas escolhessem “[...] viver sob as benesses do aparelho
estatal do que trabalhar” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 69).
Figura como exemplo desse formato a ser adotado pelo Estado o documento denominado Consenso
de Washington, elaborado em 1989 por representantes do Fundo Monetário Internacional (FMI), do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e dos países desenvolvidos. Esse documento buscava
apontar soluções para a crise econômica, sobretudo para os países subdesenvolvidos. No caso, o
documento propôs uma série de medidas que deveriam ser adotadas, entre as quais orientou a redução
da intervenção estatal para que a crise fosse superada e condicionou a concessão de auxílio financeiro
para os países à sua aceitação aos postulados desse “consenso”.
Diante disso, grande parte dos países aderiu ao posto pelo Consenso de Washington, e, no âmbito da
intervenção estatal, observamos que os serviços sociais passaram a ser residuais e pontuais. Além disso,
as intervenções junto às expressões da questão social passaram a ser organizadas pela sociedade civil,
que regulamentou suas ações por meio de organizações não governamentais, ou ONGs, como ficaram
popularmente conhecidas. Esses organismos, diante da retração estatal, passaram a desenvolver ações
na área assistencial, de forma que, na contemporaneidade, observamos que grande parte dos Estados
vem orientando suas ações para o modelo de influência neoliberal, mas isso também não é uma regra
obedecida em todos os países.
Vejamos o exemplo a seguir, em que há colocações sobre a aplicação dos princípios neoliberais.

22
Unidade I
Após 20 anos da queda do Muro de Berlim, antigos países socialistas ainda se
adaptam ao capitalismo
Quando o Muro de Berlim caiu, em 9 de novembro de 1989, o socialismo já não tinha
qualquer apelo entre os jovens dos países do Leste Europeu. O desenvolvimento tecnológico
e o estilo de vida de consumo do Ocidente exerciam forte influência sobre os “filhos do
Muro” – uma geração de jovens nascidos depois de 1961. “O poder do consumo é muito
forte. Não adianta tentar sensibilizar o jovem dizendo que a pobreza havia sido erradicada,
todos seriam alfabetizados, não havia mendicância e idosos abandonados. Esse discurso não
sensibiliza quem já nasce com isso”, diz Virgílio Arraes, professor de relações internacionais
da Universidade de Brasília (UnB).
A partir da queda do Muro, cada uma das economias planejadas do bloco socialista
abraçou o modelo capitalista sob forma de democracias neoliberais. Este fenômeno se
espalhou pelo Leste Europeu a partir de 1989, resultando na completa desintegração da
União Soviética dois anos depois. Foi o caminho contrário da China, que manteve o regime
político fechado e adotou uma política econômica agressiva no plano internacional. O Leste
Europeu foi uma das regiões que mais sofreram os impactos da crise internacional de 2008.
Nessa semana, o Fundo Monetário Internacional (FMI) divulgou que a economia russa
deve ter uma queda de 7,5% neste ano, um número bem pior que a média mundial (-1,1%),
Estados Unidos (-2,7%) e Brasil (-0,7%). O que mais afeta a região é a dependência de
dinheiro no mercado internacional.
Arraes nota que os ex-socialistas acreditaram no canto da sereia do mercado: “O
Ocidente apresentou uma proposta miraculosa. Se houvesse adesão irrestrita às normas
do mercado, com privatizações e redução do papel do Estado, as economias voltariam
a crescer rapidamente”. O assessor especial da Presidência da República, Marco Aurélio
Garcia, ressalta que, apesar do caráter pacífico, a fase posterior a 1989 causou “problemas”
para o governo da então União Soviética. “A mudança trouxe problemas gravíssimos e
não houve uma transição organizada. Mas a Rússia está pouco a pouco se recuperando”,
afirmou Garcia à Agência Brasil. No entanto, concluída a conversão à economia de mercado,
cidadãos dos antigos países socialistas passaram a conviver com facetas do novo sistema
que desconheciam. Apareceram mendicância, abandono de crianças e idosos, prostituição
maciça, contrabando, tráfico e corrupção em larga escala. “O que se viu foram pequenos
segmentossendoextremamentebeneficiadoseamaiorpartedapopulaçãoestagnadaouaté
regredindo do ponto de vista social”, assinala Arraes. “Formou-se uma elite europeizada, uma
classe média alta com acesso a tecnologia. Mas uma parte da população migrou para outros
países para escapar da miséria.” Uma das questões mais complicadas tem sido incorporar
a população e os países do Leste Europeu ao restante do continente. A antiga República
Democrática Alemã (RDA) ainda pesa no bolso dos contribuintes alemães. “A reunificação
das Alemanhas foi muito festejada. Mas a maioria da população não percebeu o tamanho
do desafio econômico”, diz o diplomata Holger Klitzing, que trabalha na Embaixada da
Alemanha em Brasília. Arraes, da UnB, avalia que a União Europeia não terá condições de

23
ajudar os países do Leste, como fez com Espanha, Portugal e Grécia. Para ele, o nível de vida
na Polônia, na antiga Checoslováquia (hoje dividida em dois países) e na Hungria é melhor,
uma vez que possuíam setores industriais mais avançados do que a ex-União Soviética.
“A competição ideológica possibilitou a consolidação de um sistema social muito forte na
Europa. Com a queda do Muro, isso desaparece”, afirma Arraes. “Direitos sociais passaram
a ser vistos como privilégios. A ausência de opções políticas e econômicas viáveis faz com
que não haja uma tentativa de se amenizar os efeitos mais deletérios do neoliberalismo.”
Fonte: Gusmão e Giraldi (2009).
Exemplo de aplicação
A notícia anterior descreve o resultado que a influência neoliberal, no sentido de delimitar o papel
do Estado, pode trazer para a economia e para a vida de muitos segmentos sociais. Tomando como
referência o texto elencado e os conteúdos estudados, responda aos quesitos a seguir:
Analisando a experiência narrada, elenque quais foram os principais resultados negativos da adesão
do Estado aos princípios neoliberais.
O fato de os “direitos sociais” serem tidos como privilégios para poucos tende a comprometer a
sobrevivência de um determinado segmento social. Comente qual seria esse segmento.
Tendo tais colocações arroladas, passaremos agora a discorrer sobre o desenvolvimento dessas
intervenções, porém se considerando a realidade brasileira.
Saiba mais
Recomendamos a leitura dos artigos a seguir. Neles, há uma série de
considerações sobre esse processo:
ANDERSON, P. Balanço do neoliberalismo. In: SADER, E.; GENTILI, P
(Org.). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1995. p. 9-23. Disponível em: <www.cefetsp.br/edu/
eso/globalizacao/balanconeolib.html>. Acesso em: 11 fev. 2014.
FRANCH, M.; BATISTA, C.; CAMURÇA, S. Neoliberalismo: a doutrina que
orienta o ajuste estrutural. Recife: Iniciativa de Gênero/S.O.S. Corpo Gênero
e Cidadania, 2001. Disponível em: <http://www.educacaopublica.rj.gov.br/
biblioteca/cidadania/0032.html>. Acesso em: 7 fev. 2014.

24
Unidade I
COLÔNIA E IMPÉRIO
Após realizar nossos estudos considerando as intervenções no âmbito internacional, passaremos
agora a discutir a realidade brasileira.
Veremos que, aqui no Brasil, também tivemos, e temos, intervenções em política social, que vêm
balizadas pela influência de experiências externas à nossa realidade, mas também condicionadas pela
nossa realidade peculiar.
Regressaremos ao Período Colonial, para compreender como o desenvolvimento da política social
ocorreu no Brasil. É importante reforçar que essa divisão foi adotada apenas como forma de deixar o
conteúdo mais acessível para você.
Couto (2010) relata que, para compreender o desenvolvimento da política social no Brasil, precisamos
saber que este foi condicionado pelo desenvolvimento econômico e pela organização política que foram
se desenhando no Brasil desde a colonização. Como sabemos, cronologicamente o estágio colonial é
compreendido como iniciado em 1500 e concluído em meados de 1822. Segundo a autora, os traços
de nossa colonização trouxeram implicações ao tratamento conferido à questão social, às expressões
da pobreza. De tal forma, não podemos entender as ações em prol da pobreza sem considerar os traços
indeléveis de nossa colonização.
Assim, a autora inicia suas argumentações destacando que o processo de colonização brasileiro
foi marcado por intensa exploração de riquezas naturais, como sabemos. Destaca ainda que, durante
o processo de colonização, o país desenvolveu uma economia pautada na exploração agrícola, na
constituição de grandes latifúndios e no trabalho escravo. Além disso, a economia do país era pautada
na extração de pau-brasil, cana-de-açúcar, mineração, café e borracha.
Essa forma de constituição econômica, digamos assim, esteve diretamente relacionada a uma forma
de organização política em que quem detinha o poder econômico, os grandes proprietários de terra,
detinha também o poder político. Apesar de termos como maior instância política a metrópole, existia
na colônia uma forma de governo, de organização política.
Siqueira (2009) coloca que, a partir de então, já se constitui um sistema de profunda estratificação
social, ou seja, um sistema em que as diferenças sociais entre as classes se tornaram antagônicas e cada
vez mais perceptíveis. Assim, a pobreza já estava constituída nos primeiros anos da colônia brasileira. De
acordo com a autora, “os pobres constituíam uma camada social de impossibilitados e desclassificados,
criados na indigência, sem condição de sobrevivência” (op.cit., p. 3).
Na verdade, Couto (2010) coloca que toda a organização colonial, inclusive a social e familiar,
vai ser condicionada pela figura do senhor de terra. Assim, Siqueira (2009) destaca que, em relação à
organização familiar e social, parte dos modelos adotados no Brasil foram fortemente influenciados
pela orientação da Igreja Católica. Esta acabava defendendo a forma de organização social e familiar,
que tinha como centro o senhor da terra, e também sustentava o regime escravocrata.

25
Diante de tal circunstância, a autora salienta que tanto os escravos quanto os trabalhadores, que
eram vinculados às grandes fazendas, dependiam das vontades do proprietário da terra. No caso,
muitos dependiam das benesses oferecidas a eles pelo proprietário da fazenda. Estes eram tidos como
donos tanto dos escravos como dos trabalhadores e, por isso, decidiam sobre como agir diante desses
segmentos. Os escravos, como sabemos, não recebiam pagamento pelo trabalho; aliás, poderiam ser
severamente punidos se não atendessem às solicitações do proprietário da terra, podendo, aliás, ser
punidos até com a morte.
Veja a tela a seguir, na qual Debret, importante pintor europeu, reproduz o tratamento dado aos
escravos no Brasil.
Figura 5 – Palmatória
De maneira que, cabia ao proprietário de terra, no período, deliberar sobre o que desejava (e se
desejava) conceder aos trabalhadores e aos escravos. Para Couto (2010), a partir de então, a concessão
de auxílio passou a ser associada à lógica do favor, como sendo algo que não é um direito, mas sim
caridade, favor. Assim, afirma que “[...] o favor, no Brasil, é uma mediação quase universal” (op. cit., p.
78) e que, desde sempre, esteve baseada na “[...] submissão e no compadrio” (op. cit., p. 79), impedindo,
nesse estágio, qualquer compreensão de cidadania ou de efetivação direitos.
Sobreaquestãodaescravidão,Mattoso(1995)citaquetambémeramresponsabilidadedoproprietário
de terra as crianças nascidas da relação estabelecida entre os escravos. Porém, o que a autora quer nos
dizer é que a criança escrava era tida como uma propriedade do proprietário de terra, e não como um
dever social. Assim, este tinha o direito de fazer com ela o que desejasse, até mesmo comercializá-la.
Assim, quem decidia sobre questões que envolviam trabalhadores e escravos era o patrão, e suas
decisões não envolviam apenas a concessão de determinados benefícios. “Esses grandes proprietários
acabam por criar um sistema de justiça interno, onde suas decisões se tornavam leis no âmbito de
suas propriedades, e a elas se submetiam todos que vivessem nessas grandes propriedades” (COUTO,
2010, p. 79). A autora cita ainda que o Estado, informalmente constituído, não conseguia interferir nas
relações estabelecidas entre proprietários de terra e trabalhadores, ou, melhor, o poder público sequer
manifestava interesse nesse sentido.

26
Unidade I
Lembrete
O Estado liberal caracteriza-se pela não intervenção estatal na regulação
econômica e nos problemas sociais.
Sobre o Estado, Couto (2010) afirma que cabia ao governo apenas a função de garantir os interesses
individuais, que estavam ligados às necessidades da classe de maior poder aquisitivo no período. Segundo
a autora, observa-se nesse padrão a influência do pensamento liberal sobre o papel a ser assumido pelo
Estado, ou seja, não havia intervenções, por parte do Estado, para atender às expressões da questão
social, que já se colocavam na realidade brasileira.
Jesus et al. (2004) destacam que nesse período houve muitas intervenções desenvolvidas pela
caridade privada e pela caridade vinculada com as igrejas, seguindo o padrão que fora também adotado
na Europa. As autoras citam que, além do “atendimento” prestado pelos proprietários de terra, havia
também a organização da esmola, os bodos, e as mercearias, que começaram a se constituir ainda
durante o regime colonial.
As esmolas eram permitidas e compreendidas como forma de assistência conferida aos pobres. O rei
de Portugal enviava “esmoleres”, fiscais que deveriam arrecadar as esmolas, recolhendo-as aos cofres
públicos. Depois disso, essas esmolas eram direcionadas para atender órfãos e crianças abandonados
pelos pais, também conhecidos com o termo “expostos”.
Siqueira (2009) relata que havia um estímulo para a arrecadação de esmolas nesse período, que
eram tidas como alternativa para que as pessoas alcançassem a salvação.
Os bodos, por sua vez, eram distribuidores dos alimentos arrecadados junto à comunidade ou
adquiridos por meio da Igreja Católica. As mercearias eram asilos, também mantidos pela Igreja, que
recolhiam os pobres (JESUS et al., 2004), e também atenção às necessidades básicas de doentes. Os
serviços dessa natureza que se constituíram no regime colonial foram as Santas Casas e as Rodas, apesar
de serem dispositivos diferenciados de intervenção. As Santas Casas funcionavam como albergues e
recebiam os pobres oferecendo abrigo e alimentação, além de cuidados pontuais relacionados à
saúde dos internados. Já as Rodas eram instituições que acolhiam crianças não desejadas pelos pais
e abandonadas em caminhos, poços etc. Ambas as instituições eram mantidas pela Igreja Católica e
fiscalizadas pelas Câmaras Municipais.
As Rodas organizadas no Brasil seguiram o padrão europeu, ou seja, com poucos recursos e mão
de obra vinculada com a Igreja Católica, resultando assim na morte de grande parte das crianças
abandonadas. Apesar disso, é necessário pontuar que se trata de um serviço que atendia crianças
abandonadas no período em questão, sendo esse, aliás, um dos poucos organizados.
A disciplina utilizada nas Rodas, para as crianças que sobreviviam, era intensamente repressora
(RIZZINI; RIZZINI, 2004).

27
Veja, a seguir, uma instituição organizada no Rio de Janeiro, denominada Heliotherapium, que
adotava a política similar à utilizada nas Rodas.
Figura 6
Figura 7
Essas fotografias são apenas representativas de um formato de instituição que se desenvolveu por
todo o país, destinado a acolher crianças não desejadas pela família. No entanto, Rizzini e Rizzini (2004)
destacam que muitos pais pobres abandonavam os filhos nessas instituições porque acreditavam que
poderiam ser mais bem criados.
Faça uma pausa nos estudos para refletir sobre o assunto debatido até o momento. Veja a notícia a
seguir:

28
Unidade I
Salvos pela “roda”
Hospitais europeus instalam uma versão moderna da “roda dos enjeitados”, para
receber bebês abandonados
O aumento do número de recém-nascidos abandonados – principalmente por
imigrantes ilegais – tem feito alguns países da Europa reviver uma prática medieval:
a “roda dos enjeitados”. Instalados nas portas de igrejas e conventos, cilindros de
madeira giratórios serviam para que mães deixassem seus filhos em mãos seguras, sem
ser identificadas. Ao colocar os bebês no cilindro, elas tocavam uma campainha que
avisava freiras e padres de que ali estava uma criança abandonada. A versão moderna
da “roda” entrou em uso em hospitais na Itália, Alemanha, Áustria e Suíça. No lugar dos
cilindros de madeira, o bebê é colocado num berço, através de uma janela que impede
a identificação da pessoa que o deixou ali. O berço é aquecido e equipado com sensores
que alertam médicos e enfermeiros sobre a presença da criança. Localizado em um
bairro de Roma com grande concentração de imigrantes, o Hospital Casilino ativou o
sistema recentemente. Na noite do último dia 24, o primeiro bebê foi deixado ali. Em
quarenta segundos, uma equipe do hospital já estava cuidando do menino de 3 meses,
a quem deram o nome de Stefano.
A “roda dos enjeitados” foi criada em Marselha, na França, em 1188. Mas foi apenas
na década seguinte que seu uso se popularizou. Na ocasião, chocado com o número
de bebês mortos encontrados no Rio Tibre, o papa Inocêncio III mandou que o sistema
fosse adotado nos territórios da Igreja. No fim do século XIX, o Hospital Santo Spirito,
próximo ao Vaticano, um dos primeiros a dispor da “roda dos enjeitados”, chegou a
receber cerca de 3.000 bebês abandonados por ano. Sobrenomes comuns de famílias
italianas teriam origem na “roda dos enjeitados”. Entre eles, Esposito, que vem de
“exposto” e Innocenti (alusão à inocência infantil). Um dos mais famosos usuários
da “roda” foi o filósofo francês Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), que abandonou
os cinco filhos que teve com a serviçal Thérèse le Vasseur. No Brasil, assim como em
Portugal, ela era mais conhecida como “roda dos expostos” e funcionou até meados
do século passado, sobretudo nas Santas Casas de Misericórdia do Rio de Janeiro e
de São Paulo. “De tão comum, Machado de Assis cita a ‘roda’ no seu conto Pai contra
Mãe”, diz Rosane de Albuquerque Porto, da Universidade do Sul de Santa Catarina,
autora de uma dissertação de mestrado sobre o tema. No curta Roda dos Expostos, a
cineasta Maria Emília de Azevedo expõe a dor de um filho abandonado por esse
método. Todas as noites, o personagem volta à “roda”, na esperança de reencontrar
a sua mãe.
A janela da esperança:
• Uma janela de vidro instalada na parte externa do hospital separa a pessoa que
entrega o bebê do berço onde ele será colocado.

29
• Macio e aquecido, o berço é mantido em uma área isolada.
• Sensores e câmeras alertam a equipe do hospital assim que o bebê é deixado.
Fonte: Buchalla (2007).
Exemplo de aplicação
Cabe aqui uma questão para reflexão: esse tipo de intervenção se contrapõe às legislações de
proteção à infância na atualidade e mesmo em relação às compreensões aceitas socialmente em relação
ao abandono. Diante desse fato, como essa prática poderia ser defendida por alguns segmentos como
representado na notícia?
Retomando nossos estudos, vamos compreender melhor as informações sobre o surgimento das
SantasCasas.SegundoSiqueira(2009),essasinstituiçõessurgiramdeumaordemportuguesadenominada
Irmandade de Misericórdia. Essa irmandade era vinculada com a Igreja Católica e pressupunha que os
católicos mais abastados deveriam desenvolver a caridade. No caso, isso representa um movimento
da Igreja, denominado contrarreforma, por meio do qual essa organização buscava, com a caridade,
recuperar os fiéis e o prestígio perdidos.
Essa Irmandade atendia pobres, doentes, presos, alienados, órfãos, desamparados, inválidos, viúvas
pobres e até mortos sem caixão, menos os escravos, que eram considerados como responsabilidade de
seu proprietário.
Derivando dessa intervenção das Santas Casas, em 1800 surgiram no Brasil os primeiros hospitais
e, em 1802, os hospitais específicos para atender hansenianos. Ambos dependiam da intervenção da
Igreja Católica, que angariava recursos e dispunha de voluntários para o trabalho desenvolvido nessas
instituições, que era, em grande medida, extremamente desumano (JESUS et al., 2004).
O fato é que essas instituições foram sendo constituídas por todo o país. Ainda há as que
derivaram dessa intervenção e que funcionam até hoje, conveniadas com o Estado, para atender
demandas da saúde.
Esses serviços eram híbridos, ou seja, atuavam no âmbito da Assistência Social e da Saúde, visto
que recolhiam tanto pobres como doentes. Para lá também iam doentes mentais, mendigos e todas as
pessoas que não eram aceitas socialmente.
A respeito da questão da saúde, Costa, Santos e Mantovani (1987) destacam que, além das Santas
Casas, na colônia, desde os primeiros anos de seu desenvolvimento, havia os boticas e os barbeiros
sangradores. Os boticas eram uma espécie de farmacêuticos que manipulavam determinados
“medicamentos”, já os barbeiros sangradores eram profissionais que atuavam diretamente junto ao
doente, porém, com técnicas rudimentares. O serviço desses profissionais era remunerado.

30
Unidade I
Os autores relatam que não havia nesse período médicos formados no país. Assim, havia pessoas que,
dada a situação de indigência, acabavam recorrendo ao misticismo; aliás, latente no período colonial.
No caso, destacam o fato de que algumas pessoas recorriam aos conhecimentos de índios e da cultura
africana para solucionar seus problemas de saúde.
Para sistematizar os conhecimentos obtidos até agora, observe o quadro a seguir, que traz as
principais informações sobre as intervenções desenvolvidas junto à pobreza no período estudado.
Quadro 1
Periodização Assistência Social Saúde
Organização Econômica,
Política e Social
1560 – 1882
Ações pontuais,
desenvolvidas pelas
irmandades e pela caridade
privada.
Ações desenvolvidas pelas
irmandades.
Economia: agrária e
voltada para atender às
necessidades da metrópole.
Boticas, barbeiros
sangradores, misticismo.
Política: dependência da
metrópole, governo dos
proprietários de terra.
Social: sociedade dividida
em classes sociais,
com elevada pobreza e
escravista.
Note-se que, nesse período, não havia intervenções na área da Previdência Social no país.
Com o fim do estágio colonial, assistimos à ascensão do que se convencionou chamar Império.
Durante esse período, que teve início em 1822 e fim em 1889, observamos ainda um resíduo, muito
forte, da forma de constituição política do trabalho com base no trabalho escravo, das relações de poder
estabelecidas por meio de grandes proprietários de terra e, ainda, o padrão adotado na colônia no que
diz respeito ao cuidado com os segmentos que estavam em situação de desvantagem financeira.
Behring e Boschetti (2010) relatam que o período que precede o Império é caracterizado pela
vinda da corte portuguesa e da família real para o Brasil. Seria um estágio intermediário entre a
Colônia e a Independência. Sobre esse aspecto, Couto (2010) relata que a família real e a corte
só vieram para o Brasil em decorrência das guerras napoleônicas que afetaram grande parte da
Europa. Foi D. João VI quem assumiu o poder, tempos depois, retornou a Portugal, deixando o cargo
para D. Pedro I.
Contrário a forças portuguesas mais resistentes, D. Pedro I, em 1822, proclamou a Independência do
Brasil. Couto (2010) relata que, a partir desse momento, o país passou a ter livre comércio e livrou-se do
controle da Metrópole.
A ampliação das possibilidades de comércio era, na verdade, uma necessidade diante da consolidação
do sistema capitalista. Isso só se tornou possível porque o país se tornou independente e assim organizou
um Estado Nacional para gerir essa nova forma de organização econômica (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).

31
Behring e Boschetti (2010) relatam ainda que a organização econômica pautada essencialmente
na agricultura foi sendo alterada substancialmente. Surgiram novos atores econômicos, e a imagem
da autocracia agrária foi, aos poucos, sendo substituída pela imagem do novo burguês. De acordo as
autoras, a Independência do país teria estimulado o surgimento do espírito burguês.
Sobre o Estado, as autoras relatam que foi constituído um Estado liberal, porém esse formato não
seguiu o padrão da Europa; foi um liberalismo “à brasileira”. Isso porque estávamos ainda condicionados
aos resíduos da ausência de um Estado forte no período precedente.
Nesse período, Couto (2010) relata que houve uma crescente urbanização, em decorrência do fato
de novos postos de trabalho estarem localizados no perímetro urbano. Mas, apesar de a Independência
ter sido conclamada como uma necessidade para a modernização do país, o que ocorreu na verdade
foi a manutenção dos aspectos sociais observados na Colônia, inclusive no que concerne à organização
política adotada.
Como exemplo dessa forma de organização, Couto (2010) destaca a organização política. Apesar
da reivindicação por uma independência em relação à metrópole, o restante da organização política
manteve-se como no regime anterior, ou seja, destinado apenas a poucos segmentos da sociedade.
A autora relata ainda que foi eleita uma Assembleia Nacional Constituinte, composta apenas por
representantes dos segmentos mais abastados da sociedade.
Assim, os detentores do poder político continuavam sendo os fazendeiros e alguns poucos
comerciantes que defendiam uma monarquia constitucional (JESUS et al., 2004). A Constituição de
1824 foi um exemplo de tal “situação”, visto que deliberou pela eleição indireta. Somente tinha direito
ao voto homens com 25 anos ou mais e com renda média de 100 mil réis, ou seja, estavam excluídos do
direito de voto mulheres, escravos e homens que não se encaixassem nesses critérios.
Em relação à referida Constituição, a autora relata:
[...] a Constituição de 1824, que, contraditoriamente, apontava a liberdade
individual, o direito de propriedade, o preceito da educação primária gratuita,
estabelecia a igualdade de todos perante a lei e afirmava a liberdade de
pensamento e expressão, dentre outras garantias, mostrando sua afinidade
conceitual com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789
(COUTO, 2010, p. 84).
Segundo Couto (2010), porém, o que estava posto na carta constitucional, infelizmente, não fora
colocado em prática. Por exemplo, não observamos no país a organização de um sistema educacional
gratuito, tampouco experienciamos intervenções voltadas à garantia da igualdade de todos perante
a lei. Aliás, a própria disposição da questão de votos demonstra como não havia igualdade e como a
desigualdade era fortalecida.
Em relação a essa Constituição, Jesus et al. (2004) relatam que é feita uma menção, em seu Artigo
179, de que deveria ser prestado socorro pelas Câmaras às casas de caridade, as Rodas, as Santas Casas

32
Unidade I
e demais instituições do gênero. Nesse artigo, ainda se destaca a necessidade de cuidar dos órfãos, de
atender doentes e de vacinar toda a população. Porém, na prática nem sempre isso era efetivado. As
pontuais concessões das Câmaras eram para poucas entidades, sem qualquer forma ou critério para
avaliar a necessidade; além disso, eram poucos os recursos destinados a esses serviços.
No entanto, não havia qualquer intervenção voltada ao segmento mais empobrecido da população,
que acabava sendo designada para os proprietários de terra. Os trabalhadores e os escravos continuavam
sendoresponsabilidadedeseuspatrões.Jesus,SilvaePereira(2004)destacamquetrabalhadores,escravos
e todos os pobres do período eram chamados pelo termo “gentalha”. As Igrejas acabavam atendendo,
sempre que possível, os demais, ou seja, os que não estavam sob a “proteção” do proprietário de terra
eram contemplados com a caridade da Igreja, ou então com as intervenções da população burguesa, já
constituída no país.
É importante notar que a sociedade imperial, já com o capitalismo desenvolvendo-se em solo
brasileiro, ainda era sustentada pela escravidão. No caso, havia pontuais dissidentes que se colocavam
contra o regime escravocrata, sobretudo os burgueses. Não havia como o sistema capitalista se consolidar
diante de uma sociedade que não possuía salário e, portanto, não detinha poder de compra (BEHRING;
BOSCHETTI, 2010).
Mas a atenção aos segmentos empobrecidos, às necessidades apresentadas por essa população,
não era prestada somente por meio da benesse, da concessão. Muitos eram controlados com repressão,
aplicada sempre que havia contestação da ordem estabelecida por um indivíduo ou por grupos que
buscassem se organizar com essa finalidade.
O tratamento ao povo que reclamava por atendimento às suas demandas
era feito por intermédio de mecanismos, ora de privilégios, ora de repressão,
fenômenos estes historicamente presentes na sociedade. Se era interesse
do projeto da elite nacional, havia um movimento para sua concessão; caso
contrário, a repressão era utilizada como instrumento de desmonte dos
movimentos pela garantia dos mesmos (COUTO, 2010, p. 88).
Desse modo, a população pobre continuava ainda sem qualquer tipo de atenção. Na verdade, essa
forma de contemplá-los foi mantida na constituição da República. Herdamos a concessão, a benesse, as
relações de compadrio, no que diz respeito à atenção das necessidades.
No caso, Couto (2010) destaca que isso pode ser observado se nos atentarmos para a Constituição
de 1891. Nela, fruto do golpe militar e do fim do poder oligárquico, assumido agora pelos militares,
observamos que há uma única menção ao direito social. O direito ao qual é feita menção é o social,
compreendido como o direito do livre trabalho, em qualquer profissão, sendo ignorado qualquer outro.
Behring e Boschetti (2010) relatam que, durante o regime imperial, no âmbito da política social,
havia apenas “[...] medidas esparsas e frágeis de proteção social” (op.cit., p. 79). O que teremos, e ainda
em situações e casos pontuais, é o desenvolvimento de uma legislação trabalhista, tendo em vista que
era necessário estimular o surgimento de uma categoria trabalhadora que pudesse produzir.

33
Diante do exposto, as autoras relatam que, até 1887, não tínhamos sequer legislações trabalhistas
no país. No ano de 1888, foi organizada uma caixa de socorro para atender a já nascente burocracia
pública. Essas caixas eram organizações para as quais trabalhadores poderiam contribuir com um
percentual mínimo de seu salário e ser socorridos em momentos de infortúnio. Podiam participar apenas
trabalhadores autorizados pelo Estado.
No ano de 1889, os funcionários da Imprensa Nacional também obtiveram autorização para se
organizar por meio das Caixas de Socorro. Os demais trabalhadores, porém, assim como a maioria da
população brasileira, não tinham acesso a esse serviço.
A partir dos idos de 1889, assistimos mudanças na forma de organização da política, inaugurando
o período denominado como “República Velha”. Sobre esse estágio de desenvolvimento, refletiremos no
próximo tópico.
Saiba mais
Para obter mais informações sobre os períodos estudados, leia estes
artigos:
SOUSA, R. Brasil colônia. Disponível em: <http://www.brasilescola.com/
historiab/brasil-colonia.htm>. Acesso em: 11 fev. 2014.
CANCIAN, R. Império – Segundo Reinado (1840-1889): Pedro 2º
e pacificação. UOL, São Paulo, fev. 2006. UOL Educação. Disponível
em: <http://educacao.uol.com.br/disciplinas/historia-brasil/imperio---
segundo-reinado-1840-1889-pedro-2-e-pacificacao.htm>. Acesso em 23
jan. 2014.
3 O DESENVOLVIMENTO DAS AÇÕES EM POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL: DA
REPÚBLICA VELHA À DÉCADA DE 1980
Neste tópico, estudaremos o período entre a República Velha e a década de 1980. Como vimos, o
fim da organização Imperial inaugurou a chamada República Velha. Assim, estudaremos a organização
econômica, política e social desse período, com especial atenção para as intervenções em política social
na área da Saúde, da Assistência Social e da Previdência Social.
No âmbito da política social, veremos ainda a predominância de ações voltadas ao segmento dos
trabalhadores. No caso, observamos a ampliação das possibilidades de organização das Caixas de
Socorro, sua alteração para Caixas de Aposentadoria e Pensões ou Caps e outras legislações relacionadas
à infância. Destacaremos ainda a constituição das grandes instituições assistenciais e as informações
necessárias para compreender a política social desenvolvida no país.

34
Unidade I
Já no âmbito da infância e da adolescência, segundo Behring e Boschetti (2010), é de 1891 a primeira
legislação que trata desse segmento, que buscava delimitar aspectos que regulamentassem o trabalho
infantil, visto que nesse período era permitido que crianças trabalhassem. Porém, de acordo com as
autoras, essa legislação não chegou a ser colocada em prática.
Após essa legislação, somente em 1927 houve uma outra relacionada à infância, denominada
“Código de Menores”. Esse documento previa uma série de dispositivos para a punição daqueles que
cometessem algum ato infracional. O enfoque era discriminatório e coercitivo.
No âmbito da intervenção desenvolvida junto às Caixas de Socorro, Behring e Boschetti (2010) relatam
que, em 1892, foi autorizada a organização de uma Caixa de Socorro para funcionários da Marinha.
No ano de 1923, no entanto, as Caixas de Socorro passaram a ser denominadas Caixas de
Aposentadoria e Pensões ou Caps. Estas foram organizadas pela Lei Eloy Chaves, em 1923, e tinham
a forma de funcionamento similar às Caixas de Socorro, porém com financiamento do Estado e de
empresários. Buscavam atender às demandas dos trabalhadores nos momentos em que não pudessem
mais trabalhar, seja por motivo de doença, invalidez ou idade.
Os primeiros segmentos que tiveram autorização do Estado para organizar as Caps foram os
ferroviários e os marítimos. E, assim como os demais que conseguiram autorização para organizá-las,
foram privilegiados, porque eram trabalhadores necessários ao modo de produção capitalista.
Além da organização das Caps, datam também do período algumas possibilidades de organização de
trabalhadores, bem como a alocação de dispositivos legais para estes. Behring e Boschetti (2010) indicam
que, em 1903, foi autorizada a organização, por meio de sindicatos, de trabalhadores da agricultura e da
indústria rural. Tal direito foi estendido para os trabalhadores da área urbana em 1907.
Nos idos de 1926, as Caps foram organizadas por meio de institutos, onde eram congregadas várias
Caixas de Aposentadoria. Essas organizações ficaram conhecidas como Instituto de Aposentadorias
e Pensões, e o primeiro segmento que teve a possibilidade de organizar um instituto foi o dos
funcionários públicos.
Já em relação à alocação de dispositivos legais de proteção aos trabalhadores, em 1911 observamos a
organização de uma legislação que delimitou a jornada máxima de trabalho para dez horas diárias e, em
1919, surgiu a legislação que responsabilizava as empresas por acidentes sofridos no âmbito do trabalho.
Essas intervenções estavam orientadas a atender os trabalhadores, e não a população como um
todo. “Por isso os direitos trabalhistas e previdenciários foram reconhecidos para aquelas categorias de
trabalhadores inseridas diretamente nesse processo de produção e circulação de mercadorias” (BEHRING;
BOSCHETTI, 2010, p. 80).
É necessário, porém, que façamos um recorte no momento histórico. Até o momento,
observamos o desenvolvimento de uma economia capitalista, porém ainda com recorrência da
economia agrícola, e que a organização política era pautada no governo oligárquico, ou seja,

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apenas grandes proprietários de terra detinham o poder político. No âmbito da política social,
vemos ações pontuais, organizadas pela caridade privada e pela Igreja. Além dessas ações, destaca-
se também a organização das Caixas de Socorro.
No final da década de 1920, no entanto, esse padrão de organização política, econômica e social começou
a ser alterado. Couto (2010) relata que o regime oligárquico de governo, até então adotado no país, começa a
dar sinais de esgotamento. É iniciado um processo chamado pelos autores de “Revolução de 30”, na qual um
grupo de militares, apoiado por vários segmentos sociais, lutou pelo fim do poder dos coronéis.
Na verdade, as mudanças deram tônica ao período, sendo experimentadas também no âmbito cultural.
Behring e Boschetti (2010) chamam a atenção para o ano de 1922, no qual presenciamos a Semana da Arte
Moderna, que teve como expositores Oswald da Andrade, Mário de Andrade e Tarsila do Amaral. Além das
críticas desses intelectuais às obras de arte, também havia uma crítica às questões sociais.
A seguir, uma das obras mais significativas do período, Operários, de Tarsila do Amaral.
Figura 8
Essa tela, representativa dos princípios que moviam muitos brasileiros, enaltece a figura do operário.
Tarsila destaca a miscigenação que os caracterizava, bem como o processo de industrialização presente
naquele momento.
Também é do ano de 1922 o surgimento do Partido Comunista Brasileiro (PCB), organização política
que se contrapôs à exploração capitalista e aos desmandos do Estado (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Na revolução política, porém, de acordo com Couto (2010), os militares tiveram apoio da classe
média, também em ascensão no país, e da classe burguesa, já consolidada. Os segmentos empobrecidos,
por sua vez, permaneceram excluídos desse processo.
BehringeBoschetti(2010)relatamqueacrisedepoderquecitamosanteriormenteestavadiretamente
relacionada à crise econômica do sistema capitalista. Assim, a economia cafeeira, que representava 70%

36
Unidade I
do Produto Interno Bruto (PIB) do país, entrou em uma crise de grande produção e queda das vendas.
Com isso, o poder dos grandes fazendeiros e produtores de café entrou igualmente em declínio, abrindo
possibilidade para que a classe média, os burgueses e outros produtores, como os criadores de gado
e de açúcar, começassem a reivindicar também o poder político, resultando no enfraquecimento da
oligarquia cafeeira. Todo esse movimento foi insuflado ainda por militares, ou seja, era previsível que a
organização política viesse a ruir.
O símbolo mais preponderante que temos desse período está em Getúlio Vargas, que, como sabemos,
assumiu o poder durante o Governo Provisório, que vigorou de 1930 a 1937, quando foi constituído o
Estado Novo, que durou até 1945, tendo sempre Vargas à frente.
Economicamente vivenciamos uma profunda e grande crise capitalista. Couto (2010) afirma que um
ano antes de Vargas assumir o poder, em 1929, houve a quebra da Bolsa de Nova York, que, na verdade,
apenas representou um momento de esgotamento da economia, com grande produção e pouca compra,
declinando as taxas de lucro.
As imagens a seguir demonstram o dia da crise no Brasil, retratando São Paulo e Santos; aliás, em
Santos, havia a Bolsa do Café, que, como sabemos, foi o produto que mais apresentou perdas.
Figura 9 Figura 10
As imagens mostram que houve grande movimentação por parte da população, que também
se mostrou preocupada com a situação. Como sabemos, a crise trouxe resultados negativos para a
população mundial, sobretudo desemprego em massa. Essa situação fortaleceu o Movimento Operário
pelo mundo todo e resultou em muitas manifestações.
O Brasil também sofreu com a crise. No caso, observamos aqui também a estagnação da economia,
resultando em uma ampliação significativa do número de desempregados e subempregados. Grande

37
parte do fenômeno, aqui, está relacionada à queda das exportações do café; no período, muitos
produtores chegaram a atirá-lo no Porto de Santos como forma de protesto e tentando manter o preço.
Couto (2010) chama a atenção para o fato de que nesse período estimava-se que o país possuísse cerca
de 2 milhões de desempregados, sendo 100 mil só em São Paulo.
Quando Vargas assumiu o poder, toda sua intervenção esteve voltada à reorganização do sistema
capitalista e à classe trabalhista. Nesse sentido, desenvolveu uma série de intervenções para aprimorar a
produção. De acordo com Behring e Boschetti (2010), trata-se de um período de “[...] expansão acelerada
das relações capitalistas entre nós, com intensas repercussões para as classes sociais, o Estado e as
respostas à questão social” (op.cit., p.104).
A partir de então, era necessário que o país se preparasse para o processo de industrialização e
expansão capitalista, no qual a produção industrial, e não mais a agrária, ganhava grande relevância e
importância.
É fundamental salientar, para melhor compreensão, que, nesse período,
começaram a ser gestadas as condições para uma mudança substantiva no
sistema econômico brasileiro, que vai ser deslocado do eixo agroexportador
para o urbano industrial e, assim, exigir um posicionamento frente às
demandas postas pela nova ordem produtiva e pelos trabalhadores (COUTO,
2010, p. 95).
A autora (2010) relata também que essas ações tinham como enfoque garantir uma relação pacífica
e controlada entre patrões e empregados, buscando evitar o descontentamento de ambos. Somente
dessa forma seria possível que a produção fosse mantida, o lucro retomado e o sistema capitalista
reerguer-se e sair da crise em que se encontrava. Essa forma de conceber o papel do Estado, ou seja,
como um regulador externo, porém distante dos problemas sociais, é uma tendência do pensamento
liberal que se expressa na realidade brasileira.
A restrição e a repressão também irão marcar o governo varguista. Compensando a repressão,
temos a expansão de políticas sociais, especialmente voltadas para a classe trabalhadora. Isso também
é observado na década de 1960, quando temos um acirramento da ditadura; sempre que há intensa
repressão, também há ampliação dos serviços sociais, mesmo de qualidade precária (BEHRING;
BOSCHETTI, 2010).
Uma das primeiras intervenções desenvolvidas por Vargas, em 1930, foi a organização do Ministério
do Trabalho. Segundo Behring e Boschetti (2010), data do mesmo ano a organização do Ministério
da Educação e Saúde Pública, que era regulado pelo Conselho Nacional de Educação e pelo Conselho
Consultivo do Ensino Comercial.
No ano seguinte, em 1931, por meio do decreto nº. 19.770, o então presidente formalizou a
organização dos trabalhadores por meio dos sindicatos. A partir de então, houve possibilidade de
organização sindical, desde que os sindicatos possuíssem autorização do Estado (COUTO, 2010).

38
Unidade I
No âmbito das políticas sociais, como já dissemos, presenciamos o estímulo a ações em que os
trabalhadores foram os mais beneficiados, como a relacionada a Caps. Vargas estimulou, assim, a
ampliação das Caixas de Aposentadoria e Pensões e criou uma série de instituições para oferecer
lazer e formação para o trabalhador. No âmbito da Assistência Social, aos mais pobres e não
trabalhadores foram organizadas apenas três instituições, sendo apenas duas delas de abrangência
nacional. Data também do período a organização de uma série de legislações de apoio a trabalhador,
além das já elencadas.
Lembrete
As Caps eram organizações em que os trabalhadores que contribuíam
com o serviço eram atendidos em suas necessidades quando não tinham
condições de trabalho.
Em 1933, o presidente autorizou a organização dos Institutos de Aposentadoria e Pensão Social ou
Iaps, como também ficaram conhecidos. Segundo Behring e Boschetti (2010), a primeira categoria que
teve autorização para se organizar por meio dos institutos foi a dos marítimos.
Os Institutos, de acordo com Couto (2010), eram organizados por meio da junção de várias Caps.
Surgiu assim uma série de Institutos que representavam diversas categorias profissionais e que ofereciam
também um rol diferenciado de benefícios, a depender da categoria profissional. Estes, porém, prestavam
atendimento às questões de saúde e pensão para os segmentos impossibilitados de trabalhar.
Alguns desses Iaps passaram até a fornecer acesso à habitação por meio de concessão de empréstimos
imobiliários e financiamento de determinados núcleos habitacionais.
É importante salientar, segundo Couto (2010), que nesse período os Institutos eram geridos pelos
trabalhadores e empresários, porém a presidência era ocupada por um representante do governo, sendo
uma forma de controle de todos os envolvidos com as Iaps. Behring e Boschetti (2010) denominam esses
presidentes como o termo pelegos, ou seja, pessoas que tinham cargos de destaque para manter o grupo
sob a égide do patrão, no caso o Estado.
Behring e Boschetti (2010) destacam também que essas intervenções dos Iaps eram tidas como
as únicas no sentido de prestar atendimento à saúde dos segmentos que contribuíssem. Por isso, no
período, tínhamos uma saúde de caráter previdenciário.
Nessa época, o Estado não intervinha na saúde. As autoras (2010) relatam que não havia intervenções
na saúde pública, apenas a realização de campanhas sanitárias organizadas pelo Departamento Nacional
de Saúde, criado em 1937.
Antes de pontuarmos a respeito das instituições, é necessário destacar que, no ano de 1941, foi
organizado o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), que deveria atuar com crianças e adolescentes em
geral. No entanto, esse órgão acabou desenvolvendo apenas uma intervenção voltada à coerção e aos

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maus-tratos a jovens pobres e a jovens que estavam em conflito com a lei, denominados vulgarmente
como “delinquentes” ou “marginais” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Já no âmbito das instituições, destacaremos a organização das seguintes: Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Social da Indústria (Sesi), Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac), Legião Brasileira da Assistência (LBA) e Fundação Leão XIII.
De acordo com Iamamoto e Carvalho (1990), o Senai foi criado por Vargas em 1942. O objetivo
inicial dessa instituição era o de “[...] organizar e administrar nacionalmente as escolas de aprendizagem
para industriários” (op. cit., p. 259), sendo que a função de geri-lo era da Confederação Nacional da
Indústria. A intervenção no Senai estava, portanto, orientada a oferecer capacitação para a mão de obra
que iria trabalhar na indústria, tendo como principal enfoque a classe trabalhadora juvenil.
De tal forma, os autores relatam que essa instituição oferece uma formação fortemente respaldada
no modo de produção adotado no interior das fábricas, ou seja, uma disciplina que busca formar e
preparar, e também gestar, um trabalhador padrão, seguindo um formato esperado pelo mercado
capitalista da época. No caso, para Iamamoto e Carvalho (1990), esse processo educativo era fortemente
influenciado pela necessidade de que fosse formado certo caráter, certa personalidade no trabalhador,
e assim seria possível produzir um operário, um trabalhador padrão.
Já o Serviço Social da Indústria (Sesi) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac)
foram criados somente em 1946, quando Vargas não estava mais no poder; porém ambos tiveram como
inspiração o Senai.
Segundo Iamamoto e Carvalho (1990, p. 274), o Sesi deve “[...] estudar, planejar e executar medidas
que contribuam para o bem-estar do trabalhador na indústria”. Essa instituição desenvolverá com tal
finalidade intervenções na área da previdência dos trabalhadores, além de proporcionar a eles acesso a
serviços assistenciais, de educação popular e programas de relacionamento entre os industriários.
Os autores ainda relatam que as intervenções no Sesi foram empreendidas junto aos trabalhadores,
porémalémdoespaçolaboral.Melhordizendo,comoasatividadesdelazererecreaçãoeramdesenvolvidas
fora do horário de trabalho, proporcionavam aos empresários e demais setores envolvidos maior controle
sobre a classe trabalhadora, posto que a relação entre trabalhadores e empregados acabava indo além
do horário de trabalho.
O Senac, por sua vez, estava ligado à formação e à aprendizagem, mas com a orientação voltada ao
comércio, e não à indústria como era o caso do Senai. Sua prática também era orientada à formação do
trabalhador que iria atuar no comércio.
Couto (2010) relata que com o governo de Vargas foram dadas as bases iniciais para a constituição
do chamado sistema “S”, composto por Sesi, Senai, Sesc e Senac, todas até hoje em funcionamento.
Entretanto, considerando a expansão das Caps e ainda essas instituições, Couto (2010) relata que
somente os trabalhadores tinham acesso a serviços de natureza social na era Vargas. Os critérios de

40
Unidade I
inserção em tais serviços ou de atendimento nessas instituições eram baseados na situação ocupacional
das pessoas, bem como em seu rendimento, ou seja, somente trabalhadores que possuíssem uma renda
considerável. Esses serviços eram orientados para atender trabalhadores da zona urbana, e não da zona
rural, como é possível concluir dada a sua forma de organização.
No que diz respeito às instituições de “atenção à pobreza”, teremos a Legião Brasileira de Assistência
(LBA), o Serviço de Assistência a Menores (SAM) e a Fundação Leão XIII.
A Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi um órgão assistencial público, fundado em 1942, pela
então primeira-dama Darcy Vargas, com o objetivo de ajudar as famílias dos soldados enviados à
Segunda Guerra Mundial. Para Behring e Boschetti (2010), isso já conferiu um caráter de tutela às
ações desenvolvidas e vinculou a imagem da Assistência Social à da primeira-dama.
Com o tempo, as ações desse órgão foram sendo deslocadas para o âmbito da Assistência Social
em geral, a maioria orientada para a área materno-infantil. Em tese, a LBA foi criada para desenvolver
uma série de intervenções postas ao Conselho Nacional de Serviço Social. Esse conselho, por sua vez, foi
criado para atender os segmentos desvalidos, conforme a Constituição de 1934.
O Serviço de Assistência a Menores ou SAM foi criado em 1941, ainda durante a Era de Vargas,
com o objetivo de atender crianças desvalidas. Para isso, organizou os chamados educandários, escolas
destinadas à formação das crianças carentes. Esse serviço deveria ainda atender crianças e adolescentes
“transviados” (RIZZINI; RIZZINI, 2004, p. 34), por meio de uma série de medidas coercitivas, como a
internação.
Nos internamentos, uma prática extremamente controladora, moldava-se o comportamento dos
abrigados, utilizando-se práticas repressoras, chegando até a agressão, utilização de força física e de
toda sorte de subterfúgios para fazer com que adotassem um comportamento adequado. Aliás, essa
questão de moldar o caráter esteve presente em todos os serviços da época, como na Fundação Leão
XIII, que iremos estudar a seguir.
No entanto, o que ocorreu no período, de acordo com Rizzini e Rizzini (2004), é que o serviço
oferecido na Fundação Casa conseguia apenas potencializar ainda mais a agressividade dos acolhidos.
Assim, aquele que cometia um ato infracional acabava tendo um perfil moldado para o crime, apesar de
o discurso do SAM propor justamente o contrário. O mesmo se aplicava às crianças e aos adolescentes
pobres, ou seja, mesmo sem terem cometido qualquer ato infracional, acabavam infracionando, dada a
intensa repressão a que estavam condicionados.
Já a Fundação Leão XIII foi criada no Rio de Janeiro, em 1946, para atender apenas os moradores das
favelas, já que se acreditava que eram pessoas perigosas e que ameaçavam a ordem social estabelecida.
Essa instituição prestava Assistência Social geral e buscava desenvolver intervenções em educação
popular (IAMAMOTO; CARVALHO, 1990).
Iamamoto e Carvalho (1990) relatam ainda que essa instituição estava mais voltada a realizar
uma moldagem de caráter dos moradores das favelas, dada a relação que começava a se estabelecer

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entre estes e alguns representantes do Movimento Operário Brasileiro, nessa época já constituído, que
se colocava contra as precárias condições de vida que afligiam grande parte da população. Assim, a
Fundação Leão XIII também atuava de forma coercitiva, controlando a população que se aglutinava nas
favelas cariocas.
Segundo Couto (2010), no ano de 1937 tivemos uma nova Constituição, na qual o Estado passa a ser
responsabilizado por prestar uma série de serviços sociais à população, como ensino pré-vocacional e
primário para as classes pobres, amparo à infância e juventude, auxílio aos pais miseráveis. Mas, apesar
de uma garantia legal, posta em lei, o poder público não despendeu recursos, e as ações não foram
empreendidas.
Isso nos leva à outra forma de intervenção desenvolvida durante a Era Vargas, a organização de um
conjunto de leis de proteção ao trabalhador. A Constituição de 1937, além de indicar responsabilidades
em relação aos segmentos empobrecidos, ainda salientava uma série de questões trabalhistas, entre as
quais: proibição de diferença de salário para o mesmo trabalho, salário mínimo regional, jornada diária
de oito horas de trabalho, proibição do trabalho para menores de 14 anos e do trabalho noturno para
menores de 16 anos, repouso remunerado, férias anuais remuneradas, indenização por dispensa sem
justa causa, organização sindical.
EssaConstituição,porém,deforteinspiraçãonazifascista,organizoutambémumasériededispositivos
para suspender os direitos sociais, e também os trabalhistas, sempre que necessário. De acordo com
Behring e Boschetti (2010), era muito semelhante à Carta Del Lavoro, do fascismo de Mussolini, mas
o enfoque era exercer o poder por meio do controle da população. “Dessa forma, buscou ampliar o
leque de opções de mão de obra para o desenvolvimento via industrialização em curso e também a
legitimidade do governo perante a população pobre” (COUTO, 2010, p. 102), ou seja, ofereceu benefícios
para a classe trabalhadora.
Ainda durante o governo Vargas, em 1940, foi organizado um regulamento para garantir o salário
mínimo regional; dessa forma, acreditava-se que os trabalhadores conseguiriam ter suas necessidades
atendidas, e, como tais necessidades dependiam da região de procedência do trabalhador, o salário
precisaria ser regionalizado.
Contudo, foi em 1943 que Vargas desenvolveu sua intervenção mais notória no âmbito dos direitos
trabalhistas, a Consolidação das Leis Trabalhistas, ou CLT como conhecemos popularmente. Trata-se
da união das leis trabalhistas existentes até então, em que foram feitas orientações sobre seguintes
aspectos: carteira de trabalho, jornada de oito horas diárias, férias remuneradas, salário-maternidade,
necessidade de segurança e Medicina do Trabalho, entre outros aspectos. Essa legislação tinha como
objetivo melhorar a vida do trabalhador, e, como sabemos, a longo prazo pretendia também colaborar
com a produção capitalista. Isso criou, no entanto, a marca de Vargas como “Pai dos pobres” e defensor
do trabalhador, apesar de as finalidades a serem alcançadas por essas ações estarem muito mais
relacionadas à satisfação da classe burguesa.
Couto (2010) relata que nesse período podemos considerar que foram oferecidas as bases iniciais
para a constituição de um sistema de proteção social no Brasil, porém, adverte que esse formato

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