06.9.rezende,flavio nova gestaopublica

Parte I - Introdução
Flávio da Cunha Rezende
1
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
1. As Reformas das Administrações Públicas Estaduais Brasileiras e o Ajuste as
Tendências Contemporâneas na Gestão Pública
Em sintonia com processos mais amplos de reformas do Estado no plano
internacional, desde meados dos anos 90, e, no contexto do governo federal a partir de 1995,
as administrações públicas estaduais brasileiras passaram por um inédito processo de
transformação estrutural e modernização. Com efeito, há uma intensa tentativa de
transformação do papel e das funções do Estado, e, especialmente da qualidade e da
performance da burocracia pública. Estas intenções estão na base do paradigma do Novo
Gerencialismo Público que tem sido orientador reformas não só no plano internacional mas
também influenciou o caso Brasileiro. A lógica das reformas foi centrada na idéia de “revisão”
do papel do Estado, criação de novos modelos institucionais, privatizações, descentralização,
downsizing1
,intensificação da qualificação profissional, e, na formulação de estratégias de
redução do papel do Estado em áreas consideradas não-exclusivas. Estes princípios foram
norteados pelo Plano Diretor da Reforma do Estado2
, formulado pelo Governo Fernando
Henrique Cardoso em 1995.
Fazer o governo funcionar melhor para atender as demandas da sociedade a um menor
custo tornou-se um desafio central para governos estaduais em contextos de ajuste fiscal e
descentralização de políticas públicas. Isso é verdadeiro tanto na experiência brasileira como
no caso internacional. Os governos estaduais brasileiros vêm sendo confrontados com
demandas sociais crescentes por provisão de serviços sociais tais como educação, segurança e
1
A expressão downsizing é utilizada de forma corrente na literatura sobre as reformas administrativas para
indicar as políticas de redução do tamanho da força de trabalho da administração pública. Grande parte do
debate sobre a emergência das políticas de reformas dos anos 90 esteve centrado na idéia de “reduzir o
tamanho de servidores ativos”. Para uma análise comparativa dos esforços de reformas cf. o seminal trabalho
de Kamarck, Elaine C. (2000). “Globalization and Public Administration Reform”. In Nye, Joseph S and John
D. Donhaue (orgs). Governance in a Globalizing World. Washington D.C. Brookings Institution Press.
pp.229-268. Para um balanço comparativo das reformas cf. Rezende, Flávio da Cunha (2002). “Reforma do
Estado em Perspectiva Comparada”. In Ministério do Planejamento/SEGES (org). Balanço da Reforma do
Estado no Brasil. Coleção Gestão Pública, vol. 2. pp.223-233. Para o caso comparativo das reformas nos
países da OCDE ver Rezende, Flávio da Cunha (2005). “Tendências da Gestão Pública nos Países da OCDE”.
In Levy, Evelyn e Pedro Drago (org). Gestão Pública no Brasil Contemporâneo. São Paulo. FUNDAP/CASA
CIVIL. pp.29-39.
2
MARE (1995). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília. Imprensa Nacional. Novembro..

2
saúde dentro de padrões eficientes e efetivos, por regulação de serviços públicos, e por melhor
capacidade de gestão pública, maior accountability,3
e por novos modelos institucionais
descentralizados que permitam maior capacidade de governança pública. Neste sentido, os
processos de transformações recentes nas reformas estaduais, objeto central desta pesquisa, se
colocam em posição central na agenda contemporânea de políticas públicas e se tornam um
privilegiado objeto de investigação comparativa.
Curiosamente, apesar de uma década de modificações empreendidas nos governos
estaduais, e, especialmente em São Paulo, a maior administração pública brasileira, não houve
um estudo que se voltasse para analisar mais de perto alguns dos impactos das sucessivas
reformas utilizando indicadores classicamente empregados por especialistas que analisaram o
caso internacional. Este estudo se insere nesta problematização e tenta analisar o escopo, a
direção, a magnitude e a intensidade do complexo processo de reformas na gestão pública no
caso do Estado de São Paulo. Ele transcende ao mero esforço de “narrar” os processos
históricos, de alterações legais, institucionais, e regulatórios, que demarcam o processo, ou
mesmo de “entrar nos atores, no processo decisório” sobre tais reformas.
O principal pressuposto da análise é o de que as experiências de políticas de reformas
estaduais se inserem dentro de princípios estruturadores que consolidam o novo paradigma da
gestão pública. Poucos especialistas discordariam de que as análises comparadas sobre as
reformas da nova gestão pública convergem para um conjunto de pontos que sistematizam os
mecanismos estruturadores centrais das reformas da gestão pública. Conforme apresentado no
Quadro 1 – Transformações na Gestão Pública Contemporânea - estes mecanismos podem
sistematizados em 06 grandes tendências:
• Redução do tamanho da administração pública (downsizing);
• Qualificação da Força de Trabalho;
3
No debate contemporâneo sobre as políticas de reformas do Estado nos anos 90, o conceito de
accountability assume centralidade e se aproxima do que se entende como responsabilização. A
responsabilização envolve processos de controle social das políticas públicas através de diversos mecanismos
institucionais. A expansão da accountability é um dos principais propósitos envolvidos no desenho de
instituições para um novo relacionamento entre Estado e Sociedade em ambientes democráticos. A construção
de um Estado gerencial envolve necessariamente a expansão da accountability. Para uma discussão dos
mecanismos gerais de accountability no novo desenho para um Estado gerencial ver Przeworski, Adam
(1998). “Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal”. In Bresser Pereira, Luiz Carlos e
Peter Spink (orgs) (1998). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro. Ed. FGV.
pp.39-74; Bresser Pereira, Luiz Carlos (2001). “Sociedade Civil: sua democratização para a reforma do
Estado”. in Bresser Pereira, Luiz Carlos, Jorge Wilheim e Lourdes Sola (orgs). Sociedade e Estado em
Transformação. São Paulo. Editora Unesp. Pp.67-119.

3
• Fortalecimento das Carreiras;
• Redução das despesas de pessoal;
• Ampliação da Autonomia Gerencial;
• O Ajuste dos Salários entre o Setor Público e o Privado.
Quadro 1 - Transformações na Gestão Pública Contemporânea
Reforma da
Gestão Pública
Ajuste de salários com
o mercado
Downsizing
Qualificação da forca
de trabalho
Revisão dos
Cargos e Carreiras
Redução de despesas
com pessoal
Terceirização

4
2. A pesquisa
Trata-se de um estudo de caso exploratório, de corte longitudinal, comparativo, que
tenta dar conta da análise comparativa de processos de reformas no contexto da administração
pública paulista num horizonte temporal de 10 anos. Ele é um estudo inédito na medida em
que não se conhece outras análises similares no caso brasileiro no plano das reformas
estaduais. De forma surpreendente, a análise das reformas da administração pública estadual
com base em indicadores ainda é um tema que não produziu estudos comparativos
longitudinais – seja em estudos de caso, ou de amostra reduzida (small-n) - que permitisse a
comparação sistemática de alguns resultados atingidos pelas reformas no Brasil. Esta pesquisa
vem a preencher esta importante lacuna no caso brasileiro e analisa o caso de São Paulo, e, por
contraste, abre possibilidades para estudos similares desenvolvidos a partir da metodologia aqui
oferecida.
A principal razão para a escolha do caso de São Paulo4
como objeto desta pesquisa se
deveu ao fato de que este processo de reforma foi um dos mais intensos na experiência
brasileira. Desde meados dos anos 90, o governo de São Paulo vem empreendendo um amplo
processo de transformações em diversos aspectos dos modelos de gestão e nas políticas de
recursos humanos, bem como outras transformações institucionais sobre a administração
pública. Todavia, apesar de existirem disponíveis um conjunto amplo de dados quantitativos e
qualitativos produzidos pelas bases oficiais sobre tais processos, estes ainda não tinham sido
objeto de análise comparativa num sentido mais rigoroso do termo. Esta pesquisa se inseriu
exatamente nesta importante lacuna.
O seu principal propósito é o de analisar em que medida se verificou o “grau de ajuste”
da administração paulista às tendências contemporâneas de transformação na gestão pública
com base no paradigma conhecido como o Novo Gerencialismo Público. Procura-se
compreender, a partir de um conjunto de variáveis e indicadores, em que medida houve um
4 O processo histórico de mudança institucional bem como a compreensão da lógica da reforma da gestão pública
em São Paulo é explorada com maiores detalhes no Capítulo seguinte que apresenta a evolução da política pública
de gestão e de recursos humanos em São Paulo no período 1995-2005.

5
processo de revisão no papel do Estado a partir da análise desagregada em múltiplos níveis de
análise5
.
O fenômeno que mais de perto interessa estudar nesta pesquisa é o “grau de ajuste” da
administração paulista a tais condicionantes ao longo do período de uma década (1995-2005).
Estamos interessados em compreender qual a intensidade e direção das transformações
proporcionadas pelas políticas recentes de reconfiguração da administração pública paulista em
direção ao “novo papel do Estado”6
. Em que medida estaria a administração pública paulista se
afastando ou se aproximando destas tendências estruturais? Como estas tendências têm sido
consolidadas quando se comparam diferentes setores e esferas da administração pública
paulista?
Coloca-se, portanto, a questão central de pesquisa que é a de “em que medida as
políticas recentes de gestão pública e de recursos humanos no governo de São Paulo vem se
ajustando às exigências e condicionantes estruturais contidos no novo paradigma da gestão
pública?”. Como estaria se materializando a construção de um novo papel do Estado com base
nos pressupostos da nova gestão pública? A resposta a esta complexa questão é o propósito
deste estudo.
As questões específicas que orientam a pesquisa são as seguintes:
A) A administração pública paulista vem se expandindo ou reduzindo o seu tamanho em
termos da sua força de trabalho? Quais os setores que estariam expandindo seus
recursos de pessoal, num contexto de maior pressão por downsizing?
B) O que se pode dizer da evolução do quantitativo de servidores ativos? Em que áreas
estariam se expandindo estes servidores? Em que áreas estaria havendo um
comportamento oposto?
C) O que se pode dizer em termos dos processos de redução das despesas e custos com o
funcionalismo público? As reformas teriam produzido um impacto sensível sobre a
redução das despesas? Em que tipos de despesas? Em que setores? Em que
organizações? Em que categorias funcionais?
5 Para maiores detalhes sobre as variáveis, os indicadores, e os níveis de análise utilizados na pesquisa ver a Seção
Metodologia.
6 As principais diretrizes e recomendações da política de gestão pública recente no governo de São Paulo podem
ser encontradas no documento “As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: resolver o presente
construindo o futuro”, documento disponível no site www.recursoshumanos.sp.gov.br.

6
D) O que se pode dizer em termos das demandas futuras da administração pública paulista
diante do “envelhecimento” da força de trabalho? Que perfil de servidor estaria sendo
necessário diante dos novos papéis que se configuram para o estado dentro do novo
gerencialismo público? O que se pode dizer em termos da política de renovação do
pessoal? Que setores da administração estadual estariam sendo mais afetados por este
processo?
E) Os salários da administração pública estariam se aproximando ou se afastando daqueles
praticados no mercado? Existem diferenças marcantes desta aproximação entre setores
ou grupos da administração pública? As carreiras estratégicas estariam sendo
fortalecidas? Que categorias têm sido mais atingidas com as transformações na política
salarial do setor público estadual?
F) O governo se ajusta a lógica de redução das despesas de pessoal? Em que setores estas
reduções são mais intensas? O governo vem gastando mais com ativos ou com
inativos?
G) As políticas de terceirização e de contratação de serviços têm atingido que áreas da
administração pública? Qual o perfil de serviços que esta sendo contratado? As
políticas de gestão pública têm fortalecido a lógica de contratação de serviços
tradicionais e administrativos, deixando os novos ingressos mais voltados para
consolidação das áreas estratégicas do Estado? Em que áreas o governo vem
contratando serviços junto ao setor privado e outras organizações não-
governamentais?
H) Existem transformações estruturais na composição de pessoal? Estariam as
administrações indiretas sendo mais afetadas em termos de cortes de pessoal? Em caso
positivo, em que setores?
I) Qual o perfil dos esforços e investimentos do governo de São Paulo no que se refere à
qualificação e treinamento da força de trabalho? Qual o perfil dos servidores que
recebem os benefícios de tais políticas? Que áreas e setores da gestão pública têm sido
afetados por tais políticas? Estas ações são consistentes com a política de
fortalecimento das áreas estratégicas?

7
A análise dos ajustes a tais tendências para o caso de São Paulo será realizada tendo
como ponto de partida a “hipótese” de que o ajuste às reformas é lento e ocorre
diferentemente em diferentes setores da administração pública, e, em diferentes níveis de
análise. Em sintonia com uma larga tradição de pesquisa comparativa sobre as políticas de
reformas administrativas, parte-se do pressuposto de que reformas são processos complexos
de mudança, e, como tal, produzem impactos ou efeitos não-intencionais, em diversos níveis
de análise. O estudo de um processo complexo como este deve contemplar uma abordagem
que tente dar conta da complexidade e da diversidade de resultados para que se possa
compreender, de forma mais “aderente” à realidade, os reais impactos das transformações.
Compreender como se deu o ajuste às tendências contemporâneas no papel do Estado é um
esforço que este estudo se volta.
A partir de uma estratégia de análise do ajuste gerencial, a partir de dados quantitativos
de gastos (alocação) e do quantitativo de servidores, este estudo abre possibilidades de
compreender se os padrões verificados em São Paulo a partir de 1995 seriam alinhados com
tendências mais gerais da gestão pública. De forma mais agregada, busca-se compreender as
mudanças empreendidas (ou não-empreendidas) no papel do Estado. Busca-se confrontar o
ajuste ocorrido em São Paulo com as tendências claras de revisão do papel do Estado
contemporâneo de direcionar seus gastos e força de trabalho em funções7
consideradas
mínimas8
; e, em simultâneo, verificar se houve um processo de ajuste a adequação da força de
trabalho ao chamado Núcleo Estratégico (core government9
) conforme definido pelo Plano
7
Na análise comparativa das reformas usualmente tenta-se compreender o papel do Estado através de suas
funções ou atividades. Estas têm sido mensuradas por varias formas, porém, a partição dos gastos públicos
por função ou por programas, a alocação da força de trabalho, ou mesmo os padrões de tributação, têm sido os
“tradicionais indicadores” para compreender as mudanças no padrão de intervenção, i.e, no papel do Estado.
Na tradição dos estudos em finanças públicas este tipo de análise é conhecido desde os anos 70 como “public
expenditure incidence analysis”. Para uma síntese contemporânea das questões deste tipo de tradição e suas
possibilidades cf. Ruggieri, Giusieppe (2005). “Public Expenditure Analysis”. In Shah, Anwar (ed). Public
Expenditure Analysis. Public Sector Governance and Accountability Series. Washington D.C. World Bank.
pp.1-29.
8
A divisão do papel do Estado em três funções – Mínimo, Social e Econômico – no estudo comparativo das
reformas foi utilizado de forma original por Rezende, Flávio da Cunha (1996). Os Leviatãs estão Fora do
Lugar. Rio de Janeiro. Dados. pp.195-211. Analisando as transformações dos padrões de gastos públicos em
07 países ao longo da década de 1990 os resultados da pesquisa mostram que houve uma “minimalização” dos
gastos públicos especialmente nos países desenvolvidos. A expansão deste estudo e suas implicações mais
gerais para o estudo das transformações contemporâneas do Estado em termos de seu papel pode ser visto em
Rezende, Flávio da Cunha (2002). Gastos Públicos e Transformações Recentes no Papel do Estado Nacional”.
Novos Estudos Cebrap, n.62. Março. pp.123-140.
9
No contexto da formulação de políticas públicas de reformas da administração pública contemporânea, a
expressão core government refere-se especificamente a um conjunto específico de atividades e funções

8
Diretor da Reforma do Estado, no caso brasileiro. As funções de core government são compostas
por servidores que atuam em carreiras e organizações inseridas formalmente nas atividades
exclusivas do Estado. A pesquisa tenta analisar, em linhas gerais, um ajuste as duas tendências
estruturantes nas administrações públicas contemporâneas.
Em termos dos resultados esperados, o estudo pretende contribuir para o
desenvolvimento metodológico de abordagens comparativas dos processos de reformas
administrativas, especialmente no contexto brasileiro, que carece de análises apoiadas em
indicadores clássicos das tradições modernas de pesquisa comparada em políticas públicas. Em
termos mais amplos, ele pretende dar início a uma tradição de pesquisa comparativa nas
reformas administrativas no Brasil. Ele pretende oferecer uma compreensão geral das
tendências mais gerais para o caso de São Paulo fundamentando “uma base referencial” para
iniciar processos analíticos mais amplos de consolidar tentativas de explicações dos diversos
fenômenos em diversas “porções” das reformas estaduais. O propósito último deste trabalho
comparativo é o de iniciar um esforço de pesquisa e análise de dados que subsidiem o processo
de desenho, de planejamento e de gestão das reformas da administração pública em São Paulo
e nos governos estaduais brasileiros.
consideradas exclusivas do Estado, i.e, que nenhum outro arranjo institucional – mercado, terceiro setor, ou
modelos híbridos de provisão de serviços – pode ofertar. Estas atividades e funções usualmente correspondem
aquelas que contém o poder de policia do Estado, ou mesmo aos chamados “bens públicos puros” na
economia. Estas atividades de core government foram consideradas no contexto brasileiro na Reforma de
1995 como sendo associadas ao Núcleo Estratégico do Governo dentro do conhecido modelo “Bresser”. Para
maiores detalhes cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos (1998). “Da Administração Pública Burocrática à
Gerencial”. In Bresser Pereira, Luiz Carlos e Peter Spink (orgs). Reforma do Estado e Administração Pública
Gerencial. Rio de Janeiro. Editora da FGV. Pp.237-270; Bresser Pereira, Luiz Carlos (1998). Reforma do
Estado para a Cidadania. São Paulo. Editora 34. Para uma discussão comparativa internacional sobre a
relação entre o core government e as novas funções do Estado ver World Bank (1997). World Development
Report: The State in a Changing World. Washington D.C.

Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
9
Parte II
A evolução da política pública de gestão
de recursos humanos no governo de São Paulo10
Este capítulo apresenta as principais transformações na política pública de gestão e de
recursos humanos no governo de São Paulo ao longo do período 1995-2005. A análise tenta
compreender, em perspectiva histórica, os principais componentes deste complexo esforço de
modernização da administração pública estadual, em termos dos seus princípios e de sua
lógica. Ele tem por propósito mostrar que as diversas mudanças ocorridas são parte e resultam
de um complexo e continuado esforço de modernização em diversas arenas da administração
pública que se iniciaram e se institucionalizaram ao longo de pelo menos uma década. As
análises empreendidas nos diversos capítulos específicos da pesquisa devem ser compreendidas
entro de um contexto especifico de mudanças estruturais na gestão pública em São Paulo.
Parte-se do pressuposto de que os processos de transformação ocorridos em São Paulo
refletem, salvaguardadas as especificidades, uma “sintonia” com as políticas mais amplas de
transformação estrutural na gestão e administração pública balizadas pelos pressupostos
gerenciais. Estes esforços se integram ao paradigma conhecido como A Nova Gestão Pública,
que norteou as reformas da gestão pública em 123 países a partir dos anos 90, e, que orientou a
formulação e implementação das diretrizes propostas pelo Plano Diretor da Reforma do
Estado em 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso. O governo de São Paulo,
através de um complexo conjunto de inovações institucionais (ver quadro Anexo para uma
lista nominal das principais inovações ocorridas a partir de 1995), buscou introduzir o
10
Este documento foi basicamente elaborado a partir de relatórios governamentais fornecidos pela Casa Civil
que tratam especificamente do histórico das políticas reformas no Estado de São Paulo formuladas e
implementadas a partir dos anos 90 . Os documentos consultados são: a) Governo do Estado/Assembléia
Legislativa de SP (1999). Reforma do Estado. Cadernos do Fórum São Paulo Século XXI. Caderno 16. São
Paulo. Mimeo; b) Governo do Estado de São Paulo (2005). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos
2003/2006: Resolver o Presente construindo o futuro; c) Governo do Estado de São Paulo (2006). As
Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. São Paulo; d) Governo do Estado de São
Paulo (1998). Voce Sabia ? 4 anos de Governo 1995-1998; e) Governo do Estado de São Paulo (1995).
Escriba – Uma Ponte para o Futuro. Relatório-Síntese Anual; f) Governo do Estado de São Paulo (1998).
Escriba – Palavra do Governo. Síntese das Principais Ações. Edição Anual ; g) Governo do Estado de São
Paulo (2002). Escriba – Palavra do Governo. Edição Anual 2002.

de São Paulo
10
desenvolvimento de uma lógica gerencial na administração pública, com o propósito de
permitir a criação de uma nova burocracia orientada por resultados, produtividade, e
performance. Conforme as principais fontes consultadas, a sintonia das reformas em São Paulo
com o gerencialismo pode ser vista na medida em que as seguintes diretrizes foram
orientadoras dos processos de inovação e reformas:
• Redefinição dos papéis e funções do Estado e suas relações com o mercado e o
terceiro setor;
• Preocupação com performance e produtividade na administração pública
• Descentralização das atividades e responsabilidades de gestão;
• Redimensionamento dos aparatos burocráticos, com iniciativas de downsizing e
redução dos níveis hierárquicos;
• Terceirização de atividades e serviços;
• Introdução de princípios de mercado na gestão pública;
• Racionalização e eficiência privada na organização e gestão dos sistemas de
gestão pública;
• Criação de modelos institucionais flexíveis para implementação e regulação de
serviços e políticas públicas.
A análise é realizada em dois momentos diferenciados da reforma no caso de São
Paulo. A primeira fase compreende o período 1995-2000, momento em se iniciam as tentativas
de reforma da administração publica em São Paulo com base na idéia de ajuste fiscal, e em que
ocorrem as primeiras “ondas” de reformulação das bases institucionais para a construção de
uma administração pública gerencial em São Paulo. O segundo momento envolve o período
2000-2005 em que são consolidadas as tentativas de reforma fiscal e em simultâneo ampliam se
as possibilidades para a difusão das idéias gerenciais que fundamentam a “Nova Política de
Gestão Pública e de Recursos Humanos” no Governo de São Paulo.
1. O Ajuste Fiscal e as mudanças estruturais na gestão pública (1995-2000)
A necessidade de ajuste fiscal na administração pública paulista nos anos 90 foi um dos
principais condicionantes para que o governo estadual iniciasse a pensar em políticas públicas

de São Paulo
11
de gestão pautadas sobre idéias e princípios gerenciais. Controle mais racional das despesas de
pessoal com servidores ativos, intensificação das estratégias de qualificação dos servidores
públicos, terceirização, privatização, redução do tamanho da administração pública, foram
alguns dos principais mecanismos e estratégias presentes na política de transformação da
gestão pública nos anos 90.
Em 1995, segundo dados do governo, uma das principais razões para a aderência à
políticas de ajuste fiscal em São Paulo deriva do fato de que aproximadamente 75% de cada 1
R$ arrecadado era destinado exclusivamente ao pagamento de servidores públicos. A
necessidade de rever este patamar para níveis mais aceitáveis fez com que o governo
implementasse políticas claras de redução de 190 mil servidores, corte das horas extras,
redução das gratificações de representação dos gabinetes e limitar as substituições apenas aos
cargos de comando. O ajuste de pessoal se deu com o desligamento de 190 mil servidores no
período de dezembro de 1994 a novembro de 1998, levando em conta os afastamentos
decorrentes dos processos de privatização das estatais, transferências para o governo federal, e
pedidos de aposentadoria.
De fato, é a partir de 1995, com a intensificação do ajuste fiscal no âmbito estadual, é
que se verificam as primeiras tentativas de redefinir o papel do Estado na economia. O decreto
40.000 de 16/03/1995 criou o Programa Estadual de Participação da Iniciativa Privada na
Prestação dos Serviços Públicos expandindo as possibilidades para o envolvimento do
mercado na provisão do serviço público, instaurando um novo padrão de relacionamento entre
os setores públicos e privado. O impacto mais visível deste novo padrão de envolvimento foi a
significativa redução na quantidade de sociedades de economia mista, decorrente do processo
de privatização implementado no governo de São Paulo.
Os esforços de ajuste fiscal pela via da expansão dos mercados na provisão de serviços
públicos se intensificam em1996 onde foi criado o Programa Estadual de Desestatização a
partir da Lei 9361 (05/07/1996). Os princípios norteadores deste programa são o de
reordenação do papel do Estado, e, fundamentalmente, de permitir que o Estado concentre
esforços e recursos em áreas essenciais de saúde, educação e segurança pública. É neste
momento em que se observa a clara intenção institucional de redefinir as áreas de intervenção
do Estado no âmbito estadual, e, quais as áreas consideradas essenciais.

de São Paulo
12
Estes dois programas consolidam o chamado “ajuste fiscal estrutural” do Estado, e
fazem parte do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados,
estabelecido pelo voto 162/95 do Conselho Monetário Nacional, visando à implementação de
medidas que permitissem ao Estado de São Paulo alcançar um equilíbrio orçamentário
sustentável.
A estratégia de desestatização implementada pelo governo de São Paulo trouxe como
principio orientador um novo papel para o Estado e um novo padrão de relacionamento com
agentes do mercado e de outros setores. Ao Estado competia fundamentalmente formular e
gerenciar as políticas públicas, enquanto a provisão de serviços seria delegada para outros
atores. Para os casos específicos do setor de energia, transportes e saneamento, este processo
ocorreu com a institucionalização de novos mecanismos de parceria com o setor privado.
Em 1997, o Governo de São Paulo firma um acordo de refinanciamento de dívida com
o governo federal, nos quais são firmados compromissos em torno de uma agenda para a
reforma da administração pública. Neste acordo está claro que o governo paulista deveria se
voltar para iniciativas voltadas para o controle e redução da despesa de pessoal; a privatização e
concessão de serviços públicos, duas importantes estratégias para a viabilidade de um
comprometimento do governo de São Paulo com a eliminação das causas do desequilíbrio
fiscal e financeiro.
A lógica do ajuste fiscal impulsiona o governo para a consolidação de um “novo perfil
de administração do Estado” em São Paulo com sensíveis ajustes na área de gestão de recursos
humanos, baseado nos seguintes princípios: a) afastamento definitivo de mão-de-obra
temporária; b) implementação do programa de demissão voluntária (PDV); c) redução da
estrutura administrativa, o corte dos gastos públicos e o enxugamento da máquina
administrativa.
O programa de demissão voluntária em São Paulo adotado em 1996 atingiu
consideráveis proporções. Ele conseguiu a adesão de 14.500 servidores, dos quais 12.500
(86,2%) tiveram seus pedidos atendidos. Por outro lado, no que tange a política de redução da
estrutura administrativa, o governo extinguiu no período 1995-1998 cerca de 70.000 cargos
considerados “vagos”. A reestruturação da administração direta foi outro impacto visível nas

de São Paulo
13
reformas no período, onde foram eliminados 4.859 níveis hierárquicos, o que aponta para uma
estratégia de maior racionalidade organizacional, menos burocracia, e maior agilidade na
prestação de serviços à sociedade.
Estas importantes iniciativas se refletem em termos da estrutura salarial, do perfil do
servidor, e da organização das carreiras na administração pública. Neste período são visíveis a
introdução de novos princípios orientadores para a gestão pública e para as políticas de RH. A
política salarial esteve centrada na revisão dos critérios e reajustes para áreas mais defasadas,
em função de programas considerados prioritários para atendimento à população tais como
educação, saúde e segurança pública.
A tentativa de mudança nos incentivos para os funcionários públicos vem sendo
implementada a partir da revisão da política de incentivos e valorização profissional dos
servidores. Em 1998, conforme sugerem os relatórios oficiais consultados, foram colocadas em
prática diversas medidas para ampliar as perspectivas de carreira na administração pública. Um
caso típico foi o do grupo de servidores ligados às áreas de Pesquisa Científica e Tecnológica e
de Apoio Agropecuário, beneficiadas com decretos que regulamentam os critérios de
promoção destas carreiras. As promoções estavam interrompidas desde agosto de 1994, por
falta de regulamentação do Executivo. De acordo com estes decretos, os servidores serão
promovidos anualmente, intercalando promoções por merecimento e antiguidade. Outro
exemplo desta nova política foi a abertura de concurso inédito em 1998 de acesso às carreiras
de Executivo Público I e II, que haviam sido regulamentadas pelo governo em Janeiro de
1984.
No que se refere ao perfil do servidor público passa a ser claro a necessidade de uma
reorientação para transformação do perfil do servidor, fortalecendo os quadros de pessoal
especializado (níveis superior e pós-graduação), e reduzindo os quadros de pessoal operacional
via terceirização de serviços. Em adição a estes princípios, é neste momento em que se
intensifica a necessidade de promover políticas de qualificação dos servidores públicos nos
níveis executivo e gerencial. A expansão dos cursos de qualificação profissional foi outra marca
registrada das reformas em São Paulo. Os relatórios consultados sugerem que o governo
implementou uma política clara de treinamento das lideranças gerenciais na administração
pública utilizando recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com apoio da
Secretaria da Fazenda e da Polícia Militar, bem como com apoio decisivo da FUNDAP –

de São Paulo
14
Fundação de Desenvolvimento Administrativo. Apenas para o ano de 1998 foram treinadas
aproximadamente 2 mil lideranças. No total, no período 1995-1998 foram treinados
aproximadamente 15.000 servidores.
A introdução do governo eletrônico foi outra política de grande impacto sobre a
performance e eficiência da administração pública. A estratégia de modernização impactou
decisivamente sobre a expansão dos sistemas de informação gerencial, para a consolidação de
sistemas de controles de compras governamentais, bem como para a implementação de
padrões diferenciados de atendimento ao beneficiário dos serviços públicos. O caso da Agenda
SP 21 implementado em 2000 foi decisivo na consolidação de sistemas de compartilhamento
de decisões e informação entre os diversos setores do governo. Ele permitiu a conexão do
Gabinete do Governador com todos os Secretários Estaduais, e estes com as equipes internas,
órgãos e outros atores envolvidos na produção de políticas públicas. Outros sistemas
gerenciais integrados como o CADTERC para o caso dos contratos terceirizados tem sido
também uma marca registrada da busca pela eficiência na administração pública.
Por outro lado, o efeito do governo eletrônico para o usuário final dos serviços em
termos da performance pode ser claramente registrado na experiência do Poupatempo.
Implementada a partir de 1996 como estratégia de modernização do atendimento final ao
consumidor, ela tem sido paradigmática no caso paulista e revela o quanto o governo buscou
inovar no uso de novas tecnologias para atender o cidadão com maior agilidade, eficiência e
conforto. Dados oficiais consultados revelam que o Poupatempo este serviço proporcionou
até 2002 o atendimento de 54,8 milhões de usuários com padrões considerados excelentes em
termos da satisfação final. O Programa “Acessa São Paulo” implementado em 2002 foi outro
mecanismo de inclusão digital da população de baixa renda.
Os esforços de modernização da gestão fiscal – especialmente tributária e na área de
orçamento – como componentes da estratégia de ajuste fiscal são também introduzidos na
administração pública paulista no período 1995-1996. Os programas da SEFAZ em convênio
com o BID, o Promocat e o Promociaf, se voltaram para dotar a administração pública de
padrões modernos de gestão tributária e orçamentária no âmbito da Secretaria da Fazenda,
introduzindo ganhos sensíveis sobre a performance na gestão fiscal do Estado, com sensíveis
contribuições sobre a lógica do ajuste fiscal. A criação do SIAFEM-SP em 1995 – Sistema de

de São Paulo
15
Administração Financeira do Estado – foi decisivo como política que permitiu introduzir a
gestão eletrônica na administração financeira do Estado.
Este esforço de modernização através de sistemas de informação foi ampliado para o
governo estadual paulista com a criação dos Sistemas Estratégicos de Informação – SEI em
1996. Este sistema foi central para a consolidação da produtividade na gestão pública com
base na difusão e gestão de informação. Baseado no conceito de workgroup e na integração e
compartilhamento de informações, o SEI introduziu importantes instrumentos de
comunicação interna na administração pública, bem como cadastro de obras e ações, o
atendimento de demandas, e, o cadastro de Serviços Terceirizados.
O impacto do cadastro de serviços terceirizados no ajuste fiscal do Estado é nítido. O
governo economizou cerca de R$ 2,6 bilhões entre 1995 e 1996, com a introdução de maior
controle e rigor nas contratações. O ajuste fiscal impulsionou o governo para uma agressiva
lógica de racionalização das compras e serviços terceirizados. O governo de São Paulo buscou
pautar as terceirizações de serviços governamentais por preços de mercados, e, perseguir
ganhos substanciais de eficiência com novos sistemas informatizados de controles e de
cadastro dos fornecedores. A introdução de controles mais rigorosos sobre os fornecedores, de
maior visibilidade sobre os tipos de serviços prestados, e sobre os preços concorrenciais,
especialmente a partir dos pregões eletrônicos, produziu ganhos consideráveis sobre um dos
itens centrais da despesa do governo. O sistema informatizado de tercerizações da
administração paulista é um dos mais poderosos sistemas gerenciais da gestão publica estadual,
e, tem servido de padrão para outras administrações estaduais brasileiras.
Foram introduzidas ainda importantes medidas institucionais tais como a criação de
comissões para atuar nas áreas de serviços recém-privatizados; criação de mecanismos de
ampliação da qualidade e dos padrões de atendimento no serviço público, especialmente com a
introdução dos prêmios de qualidade e produtividade no serviço público, e das consolidação
das ouvidorias estaduais.

de São Paulo
16
O esforço de ajuste fiscal foi acompanhado de um processo claro de redefinição do
papel do Estado, o que exigiu um substancial esforço inicial (ainda inconcluso) de introduzir
um novo perfil de administração pública com base no processo de “ajuste de pessoal” nas
diversas organizações do governo. Busca-se encontrar um novo padrão de servidores públicos
que possa dar conta das novas atribuições do Estado que se volta cada vez mais para as áreas
de regulação, formulação, articulação, e mobilização. Este novo perfil foi sendo consolidado
com a clara estratégia de fortalecimento dos quadros de pessoal especializado (níveis superior e
pós-graduação) em detrimento de pessoal operacional, que foi sendo progressivamente
terceirizado.
2. A demanda por um novo papel do Estado, o gerencialismo público e a política de
gestão pública para o governo de São Paulo
A complexa estrutura de mudanças institucionais introduzidas no período 1995-2000
como reflexo das estratégias de ajuste fiscal é a matriz sob a qual se buscou construir
consolidar as diretrizes e bases institucionais para uma política pública de gestão de recursos
humanos sob uma nova lógica. A importante discussão sobre os padrões gerenciais e sobre a
nova burocracia pública ainda não haviam sido alvo central nas reformas no caso paulista.
Havia sim havido um esforço considerável em privatizar, criar estruturas regulatórias, sobre a
modernização da gestão financeira e tributária, dos sistemas de informação, e sobre os padrões
de atendimento ao cidadão. Todavia, a importante reflexão sobre os recursos humanos e sobre
a gestão seriam “reconfigurados” a partir de 2003, com a consolidação das diretrizes sobre a
“nova” política de recursos humanos e de gestão pública.
O pressuposto central da nova política é o do “esgotamento das formas de intervenção
do Estado e a conseqüente necessidade de elevação da performance pública”. A administração
pública paulista deveria se orientar por uma completa e gradual redefinição do papel e funções
do Estado, ou mais amplamente, da nova lógica de intervenção do Estado, a partir da qual
deveria se pautar pela lógica do gerencialismo público. O Estado tem um papel central,
todavia, deve ser voltado por resultados e atuar como parceiro de agentes sociais de mercado e
do terceiro setor. Neste sentido, são claras as estratégias de flexibilização institucional,
descentralização, remuneração de servidores pela lógica de mercado, criação de incentivos

de São Paulo
17
internos voltados para a performance e para a competição interna, gestão por resultados, e, a
clara preocupação com “atingir maiores resultados a um menor custo”.
O principio norteador da nova política de gestão e de recursos humanos é a
constatação de que o crônico problema da performance da administração pública paulista
extrapola a dimensão do ajuste fiscal e que novas bases gerenciais e institucionais são
desejáveis para que se possa construir uma gestão pública que seja menos onerosa ao cidadão e
dotada de ganhos de performance. O ajuste gerencial este sim é o passo inicial para a
superação dos crônicos problemas de ajuste fiscal do Estado. A administração publica
necessitaria de um “ajuste gerencial” que a levaria a um novo papel, a um menor tamanho, a
maior eficiência e produtividade, bem como a uma administração bem mais capaz e de maior
qualidade, e, especialmente, operando dentro de uma nova lógica no que se refere à
formulação e implementação de políticas públicas.
Compreende-se que não se pode levar o Estado para desempenhar suas novas funções
dentro das restrições financeiras enquanto se tratar as reformas sem novos princípios, sobre
uma nova forma de gestão, e sobre novas bases de organização. As restrições fiscais e
financeiras que vem limitando os investimentos, a melhoria da qualidade, a renovação dos
quadros, e a remuneração do funcionalismo público, podem ser “superáveis” a partir de uma
reforma da gestão pública pautada sobre princípios gerenciais.
A revisão do papel do Estado passa a ser um importante componente da política,
refletindo uma sintonia com a Reforma Gerencial que havia sido desencadeada no Governo
Federal desde 1995. Esta revisão se deu fundamentalmente a partir de 03 princípios: a)
transformação na relação entre a formulação e implementação de políticas, exigindo uma nova
arquitetura institucional para a administração pública. O novo desenho institucional contempla
alternativas flexíveis de delegação e responsabilização no serviço público e se baseia na
implementação de estratégias claras de agencificação, contratualização, de novos modelos de
gestão pública. Apenas em atividades exclusivas, assim como definidas pelo Plano Diretor da
Reforma do Estado de 1995 pelo Governo Federal, em que o Estado tem poder de polícia, o
Estado seria o provisor único (monopolista), e, nas atividades não-exclusivas o Estado

de São Paulo
18
delegaria a implementação das políticas para outros agentes sociais. Neste sentido, emergiria
um novo modelo descentralizado e flexível para a produção de serviços públicos com as
Organizações Sociais e as Oscips.
O segundo principio foi ao de criação de novos incentivos para o funcionamento da
gestão pública, especialmente de uma “nova cultura burocrática” voltada para o atendimento
ao cidadão, aos resultados, a uma nova ética no serviço público, e, pela aproximação de formas
de remuneração e contratação do setor privado. O terceiro eixo norteador foi a de ampliar a e
fortalecer os mecanismos de “contabilidade pública”. A inexistência de mecanismos
apropriados de gestão, bem como de sistemas de informação, impede uma gestão mais racional
da força de trabalho. Por sua vez, a existência de processos burocratizados e inúteis absorvem
grandes contingentes de servidores, cuja contribuição poderia ser mais útil e eficiente. Estes
princípios consolidaram uma política de gestão e uma política de recursos humanos com
objetivos e estratégias de ação bem definidas tais como apresentadas nos Quadros 01 e 02.

de São Paulo
19
Quadro 01 – A Política de Gestão Pública no Governo de São Paulo a partir de 2002
OBJETIVO/META ESTRATÉGIA DE AÇÃO
Implementar gestão por resultados • Fortalecimento PPA
• Contratos de Gestão
• Utilização de Convênios
• Oscips e Organizações Sociais (OS)
• Autonomia Operacional
Melhorar Atendimento ao Cidadão • Poupatempo
• Formas eletrônicas de prestação de serviços
• Sistema de Demandas
• Padrões de Atendimento
• Ouvidorias
Diminuir Custos e Melhorar a Eficiência • Governo Eletrônico (e-gov)
• Fortalecimento dos Sistemas Eletrônicos e
Integrados de Gestão
• Criação de Organizações Sociais
• Simplificação de
Processos/Desburocratização
Aumentar Flexibilidade e Intersetorialidade • Trabalho em Redes nas Secretarias do
Governo
• Integração de Políticas Públicas
• Agenda 21
Aumentar Transparência • Publicização dos Mecanismos Contratuais e
dos Sistemas Governamentais de
Informação.
Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin.
Elaboração do Autor.
No quadro 01 observa-se que a gestão por resultados, o atendimento ao cidadão, os
custos e os ganhos de eficiência, a flexibilidade institucional e a transparência são os objetivos a
serem perseguidos e que estas se dão por um conjunto de estratégias específicas para cada um
das alternativas. O que importa analisar é que estas iniciativas são alinhadas com as reformas
gerenciais que foram implementadas em 123 países a partir dos anos 90. O mesmo pode ser
dito com relação as estratégias desencadeadas pelas políticas de recursos humanos. Todavia,
vale salientar, que neste caso, se verifica uma maior necessidade de “rever a compatibilidade
entre os novos papéis e funções do Estado e da estrutura organizacional” com impactos
substanciais sobre a estrutura salarial, carreiras, jornadas de trabalho, e ainda sobre as políticas
de recrutamento e contratação na administração pública paulista. A renovação e reestruturação
das atividades burocráticas dentro de um novo papel do Estado é considerada como central
para a reforma da gestão dos recursos humanos.

de São Paulo
20
Quadro 02 – A Política de Recursos Humanos no Governo de São Paulo a partir de 2002
OBJETIVO/META ESTRATÉGIA DE AÇÃO
Renovar a Força de Trabalho • Revisão dos Perfis Necessários baseado nas
novas competências e funções do governo
Reestruturar e Remunerar por Desempenho de
acordo com padrões de mercado
• Fixação de Regimes de Trabalho
diferenciados pelas funções típicas, não-
típicas, e atividades auxiliares
• Fixação das Jornadas de Trabalho
compatíveis com a natureza das atividades
exercidas
• Estruturas de Classes e Carreiras –
Horizontalização e Definição da Estrutura
Adequada
• Compatibilidade dos Salários com o
Mercado
• Avaliação Anual dos Servidores Públicos
(inclusive chefias)
• Plano de Capacitação para os Servidores
Atualizar, qualificar, motivar, empoderar, e
responsabilizar a força de trabalho
• Expansão das Ações de Qualificação dos
Servidores Públicos Estaduais
• Treinamento Contínuo e Permanente
• Cultura Empreendedora no Serviço Público
Adequar os recursos organizacionais para a gestão de
recursos humanos
• Fortalecimento das estruturas de Gestão de
RH
• Criação de Sistemas de Informação para os
Recursos Humanos
• Fortalecimento da Unidade Central de
Recursos Humanos
Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin.
Elaboração do Autor.
ANEXO

de São Paulo
21
Inovações Institucionais na Gestão Pública em São Paulo - 1995-2000
1. CONCESSÃO DE SERVICOS PÚBLICOS/PRIVATIZAÇÃO
Lei de Concessões de Obras e Serviços Públicos Lei 7.385 1992
Concessão de Obras e Serviços Públicos para o
Mercado
Programa Estadual de Participação da Iniciativa Privada na
Prestação de Serviços Públicos e Execução de Obras de
Infra-Estrutura
Decreto 40.000 1995
Ampliação do papel e envolvimento do setor
privado na área de infra-estrutura e serviços
públicos
Programa Estadual de Desestatização Lei 9.361 1996
Reordenação do Papel do Estado e
Transferência de Responsabilidades para o
Mercado
2. GESTÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO
Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário do Estado
Decreto 39.980
Modificado pelo
Decreto 42.079
1995 1997
Desonerar e Desimobilizar o Patrimônio Público
Estadual
3. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
Organizações Sociais
Lei Complementar
846
1998
Ampliação do papel e envolvimento do setor
privado na área de infra-estrutura e serviços
públicos
4. QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO E ATENDIMENTO
AO CIDADÃO
Programa Permanente de Qualidade e Produtividade no
Serviço Público
Decreto 40.536 1995
Garantir ao cidadão a qualidade e atendimento
eficaz no serviço público estadual
Poupatempo - Centrais de Atendimento ao Cidadão
Lei Complementar
847
1998
Implementar novo padrão de atendimento ao
cidadão
Proteção e Defesa do Usuário do Serviço Público Lei 10.294 1999
Criar mecanismos de proteção dos usuários de
serviços públicos
Ouvidorias na Gestão Pública Decreto 44.074 1999
Regulamentação da Composição e Definição
das Competências das Ouvidorias de Serviços
Públicos
5. MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E
FINANCEIRA
Programa de Modernização da Coordenação da
Administração Tributária (Promocat)
Portaria CAT 1995
Reestruturar e modernizar o sistema de
arrecadação tributária
Programa de Modernização do Controle Interno e da
Administração Financeira (Promociaf)
Resolução SF - 31 1996
Modernizar os Sistemas Interno de Gestão,
Controle, Administração e Desembolso
Financeiro; Capacitação de Servidores da
SEFAZ
6. SISTEMAS INTERNOS DE GESTÃO
Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado -
SIAFEM-SP
Decreto 40.566 1995
Gestão Eletrônica da Administração Financeira
do Estado
Sistema Estratégico de Informações - SEI Decreto 40.656 1996
Viabilizar o uso da informação como
instrumento de gestão pública
7. REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS PRIVATIZADOS
Comissão de Serviços Públicos de Energia - CSPE
Lei Complementar
833
1997
Regulação, Controle, e Fiscalização dos
Serviços de Energia
Comissão de Monitoramento de Concessões e Permissões de
Serviços Públicos - Transportes
1998
Fiscalizar e Monitorar os contratos firmados no
setor de transportes
8. CARREIRAS
Criação da Carreira de Executivo Público
Lei Complementar
Modificado
1993 1997
Criação da Carreira de Gestor de Políticas
Pública no âmbito estadual
Programa/Política Provisão Legal Ano Objetivo
Fonte: FUNDAP.

Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
22
Parte III – Análise de Dados
Quantidade de Servidores e Despesa de Pessoal
O propósito central desta seção é fornecer subsídios sobre a administração pública
paulista em relação a dois dos mais importantes componentes estruturais das reformas e do
ajuste aos novos modelos gerenciais: a quantidade de servidores e despesa de pessoal. O
capítulo busca fornecer uma base para que se possa compreender de forma a magnitude, a
composição e mudança nestes elementos para o caso em análise.
A análise descritiva responde aos interesses de desvendar padrões gerais sobre: a) o
tamanho das organizações que compõem a administração pública paulista; b) a quantidade de
servidores e o padrão de alocação nas diversas secretarias e funções do Estado; c) padrões de
composição das despesas; e d) análise dos padrões de mudança estrutural e alinhamento a
lógica de ajuste da política de gestão pública e de recursos humanos implementadas. O
interesse é o de fornecer uma primeira aproximação, que servirá de base para análises mais
desagregadas nos capítulos posteriores sobre as mudanças na gestão pública em termos do seu
quantitativo e da despesa de pessoal.
1. A quantidade de servidores
Como se distribuem os servidores ativos em termos do tamanho das Secretarias
existentes na administração pública paulista? Estariam estes alocados em grandes organizações
ou concentrados em pequenas e médias organizações? Este perfil do tamanho organizacional
é decisivo para saber em que padrão de “organização” se pretende empreender mudanças
estruturais.
Uma primeira aproximação para compreensão do perfil da distribuição de servidores
nos diversos tamanhos organizacionais no setor público paulista repousa sobre a distribuição
relativa das 23 Secretarias analisadas neste estudo em termos da quantidade de servidores
ativos no período 2000-2005. Os dados da Tabela 01 sugerem importantes evidências para tal
compreensão e revela fundamentalmente que a administração pública paulista exibe um padrão
em que 51,2% das Secretarias tem menos de 1.000 servidores, i.e, podem ser consideradas
como “pequenas organizações”. Apenas 30% das Secretarias analisadas possuem mais de 5.000

23
servidores ativos e poderiam ser consideradas como grandes organizações. Por outro lado, em
apenas 05 Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Ao menos em
termos do tamanho das organizações, medida pela quantidade de ativos, a administração
pública paulista não pode ser considerada como de “grande porte”. Existe sim uma clivagem
entre “grandes setores” tais como educação, saúde, e outros de menor porte e menor peso em
termos da quantidade de funcionários. Este elemento aparece como decisivo para a tomada de
decisão sobre downsizing e desenho de políticas de reforma, na medida em que existe padrões
concentrados de servidores em algumas Secretarias, e um padrão difuso em outras.
Tabela 01 - Quantidade de Servidores Ativos
por Secretaria (2000-2005)
menos de 1.000 12 52,2
entre 1.000 e 5.000 4 17,4
entre 5.000 e 10.000 2 8,7
> 10.000 5 21,7
Total Secretarias 23 100,0
Quantidade Servidores Ativos Freqüência
Freqüência
Relativa (%)
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
O que corresponde o perfil das Secretarias em termos de funções do Estado? Estariam os
servidores ativos alocados em funções de que natureza? O que se pode dizer em termos das
principais funções da administração pública paulista? Conforme mostram os dados da Tabela
02, que examina o ranking das 10 principais Secretarias da administração pública em termos da
quantidade de ativos e das funções do Estado observa-se que 60% delas estão em áreas
voltadas para o Estado Mínimo. Esta importante constatação revela que há um “alinhamento”
estrutural da alocação da força de trabalho aos padrões recentes de minimalização do Estado,
embora sejam os servidores na área social em maior quantidade, conforme analisado em
seguida por diversas maneiras. Existe, ao menos em termos da densidade organizacional, um
perfil de ajuste com as funções mínimas tal qual preconizado pelas novas políticas de gestão
pública. Existe um padrão altamente concentrado de servidores em 02 organizações na área
social (Educação e Saúde) que alocam uma quantidade de servidores próximo a 350 mil ativos,
se constituindo em dois grandes grupos organizacionais na administração pública estadual.

24
Tabela 02 - Quantidade de Servidores Ativos por
Secretaria e Função do Estado (2000-2005) *
Mínimo 6 164.684
Econômico 2 8.321
Social 2 351.457
Total Secretarias 10 524.461
Função do Estado Secretarias
Servidores
Ativos
Ranking das 10 principais secretarias*.
No período 2000-2005, a força ativa de trabalho na administração pública paulista contava
com aproximadamente 530 mil servidores ativos e mais de um milhão de servidores de todos
os vínculos. Em termos da distribuição destes servidores nas 23 Secretarias analisadas,
conforme sugerem os dados da Tabela 03, pode-se afirmar a existência de um “padrão
concentrado” em algumas funções: 95,4% dos servidores ativos estão concentrados em cinco
Secretarias – Educação, Polícia Militar, Saúde, Segurança Pública e Administração
Penitenciária. Este padrão de concentração revela os “papéis” da administração pública
paulista a partir dos anos 2000.
Existe um papel “tradicional” composto basicamente pelas áreas de Educação e Saúde,
e, outro papel emergente nos voltado para a Segurança Pública, um item cada vez mais
presente na agenda de políticas públicas dos governos estaduais no caso Brasileiro, com o
aumento da violência e da criminalidade nas grandes cidades, especialmente em São Paulo.
Seriam estes os dois grandes papéis, todavia, com diferentes tamanhos. Comparativamente, os
servidores ativos alocados nas Secretarias de Educação e Saúde atingem o patamar de 66,4%,
enquanto que as Secretarias de segurança representam algo em torno de 29%, o que mostra
haver uma concentração dos papéis em áreas consideradas “essenciais” ao bem-estar social.

25
Tabela 03 - Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria
(2000-2005)*
Educação 280.513 53,0
Polícia Militar 89.637 16,9
Saúde 70.943 13,4
Segurança Pública 38.882 7,3
Administração Penitenciária 25.202 4,8
Fazenda 8.238 1,6
Agricultura e Abastecimento 6.703 1,3
Meio Ambiente 1.618 ,3
Procuradoria Geral do Estado 1.481 ,3
Casa Civil 1.244 ,2
Assistência e Desenvolvimento Social 1.003 ,2
Emprego e Relações do Trabalho 688 ,1
Turismo 553 ,1
Outras Secretarias (09 casos) 1.693 ,3
Total Secretarias 529.134 100,0
Secretaria Servidores Ativos
Distribuição
Relativa (%)
mediana para todos os anos das posições médias de janeiro, junho e dezembro*.
O padrão de distribuição dos servidores públicos ativos na administração pública no período
2000-2005 se aproxima dos objetivos mais gerais da política pública de gestão preconizada pelo
governo. Os dados sugerem uma um padrão em que se verifica uma “saída” progressiva do
governo das funções consideradas econômicas e uma aproximação com funções consideradas
sociais e do estado mínimo. A análise desagregada dos dados permitiu compreender este
padrão mais geral de mudança, e, revela para o caso paulista, um alinhamento, embora ainda
muito lento, quando se considera em termos de intensidade. Com efeito, os papéis tradicionais
de educação ainda são muito intensos, e, representam mais de metade dos servidores ativos na
administração pública.
As mudanças no tamanho da administração pública, ao menos em termos do tamanho da força
ativa de trabalho, não ocorreu de forma homogênea, mas, sim com grande variabilidade entre
as organizações. Comparativamente, apenas 07 (30,4%) das 23 Secretarias estudadas exibiram
padrões expansivos na quantidade da força ativa de trabalho. Os dados da tabela 04 ilustram as
diferentes intensidades da expansão relativa nas Secretarias. A expansão de servidores se deu
em diferentes padrões tais como os exibidos pelas Secretarias de Administração Penitenciaria, e
Juventude que apresentam taxas superiores a 40%, padrões relativamente altos de expansão

26
tais como a Polícia Militar (10,2%), e padrões mais modestos de crescimento tais como
Educação, Segurança Pública, Procuradoria Geral do Estado e Saúde.
Tabela 04 - Expansão Relativa da Quantidade de
Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005) *
Administração Penitenciária 50,7
Polícia Militar 10,7
Educação 3,2
Segurança Pública 2,6
Procuradoria Geral do Estado 1,4
Saúde 1,0
Casos de Expansão (06 secretarias)
Variação
Relativa (%)
Posições de Janeiro, Junho e Dezembro*.
Por outro lado, quando se observa os casos dos grupos que sofreram redução na força ativa de
trabalho, se compreende claramente que existe um padrão mais “estável”, revelando um perfil
de adaptação à lógica de downsizing. De acordo com a Tabela 05, 80% das 15 Secretarias que
sofreram redução o fazem em taxas menores do que 20%. Em apenas 03 casos a redução
relativa foi superior a 40%.
Tabela 05 - Redução Relativa Quantidade Servidores Ativos
por Secretaria (2000-2005)
menor que 10% 4 26,7 26,7
entre 10 e 20% 8 53,3 80,0
entre 20 e 40% 0 ,0 80,0
Maior que 40% 3 20,0 100,0
Total 15 100,0
Redução Secretarias
Participação
Relativa (%)
Participação
Relativa
Acumulada (%)
Apresentados estes elementos estruturais sobre a quantidade de servidores e sobre padrões
gerais de mudança na força de trabalho ativa, passaremos a analisar características gerais e
padrões de mudança para a variável despesa de pessoal.

27
2. Despesa de Pessoal
De acordo com a Tabela 06, houve uma substancial elevação das despesas no período
1995-2005. Os patamares de despesa da administração pública – total e de pessoal – são algo
em torno de 10% superiores aos seus níveis em 1995, todavia, a partir de 2000, inicia-se um
processo de “ajuste fiscal” e de contenção destas despesas. Comparativamente, a despesa de
pessoal mostra-se mais inflexível do que a despesa total. Pode-se falar em dois movimentos:
redução de aproximadamente 8% da despesa total para o período 2000-2005 e redução da
variação relativa das despesas de pessoal.
Tabela 06 - Despesa Total e de Pessoal em R$ Bilhões de 2005 (1995, 2000 e 2005)
Despesa Total 55,0 65,4 60,4 10 -8
Despesa de Pessoal 26,7 27,3 29,3 10 7
1995 2000 2005
Variação
Relativa (%)
1995 2000
Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
Os dados da Tabela 07 mostram a participação relativa da despesa de pessoal na despesa total,
tanto para o Poder Executivo como um todo, bem como para as administrações direta e
indireta. Os dados revelam haver um padrão consistente da despesa total para o governo de
forma geral, em que a despesa de pessoal atinge aproximadamente a metade da despesa total, e,
que existe uma diferenciação muito significativa quando se consideram os dois tipos de
administração ao longo dos anos. Se em 1995, a despesa de pessoal nas duas instâncias
administrativas eram equivalentes e estavam próximas de 24%, em 2005, em 2005 a
administração direta passou a responder por aproximadamente 31% dos 48% da despesa de
pessoal na despesa total. Há portanto um novo padrão de que as despesas se concentram
fundamentalmente na administração direta, refletindo a redução do envolvimento do Estado
em algumas funções descentralizadas.

28
Tabela 07 - Participação da Despesa de Pessoal na Despesa Total e por
Instância Administrativa (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas
Despesa Pessoal/Despesa Total (%) 48,6 41,8 48,5
Administração Direta 24,8 27,9 30,8
Administração Indireta 23,8 13,9 17,7
1995 2000 2005
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
A Tabela 08 analisa a dinâmica da evolução anual das despesas de pessoal para o grupo da
administração direta no período 1995-2004. Existe uma clara reversão do padrão a partir de
2002, quando se mostram visíveis os esforços de reduzir os gastos com pessoal neste
importante grupo da despesa de pessoal. Todavia, para o período como um todo, conforme
apresentado no item Variação Anual Acumulada, existe uma elevação da despesa de pessoal de
8,9 bilhões para 10,8 bilhões em aproximadamente 10 anos, i.e, em média, 2 bilhões por 10
anos.
Tabela 08 - Despesa de Pessoal com Servidores Ativos Administração Direta - São Paulo Em R$ Milhões de 2005 (1995-2005)
Despesa de Pessoal 8.971 9.706 10.266 11.435 10.826 10.943 11.456 11.488 11.060 10.800 11.735
Variação Anual
Absoluta
0 735 560 1.169 -609 117 513 31 -428 -260 935
Variação Acumulada 0 735 1.295 2.464 1.856 1.973 2.485 2.517 2.089 1.829 2.764
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: Boletim Estatístico/SP
Existe um padrão de expansão das despesas de pessoal que está fortemente relacionado ao tipo
de servidor que se considere. Os inativos se expandiram numa taxa de variação muito mais
intensa do que os ativos, o que corrobora um “ajuste” as idéias de demissão voluntária,
privatizações, e, controle das despesas com pessoal, presentes na política pública de gestão e de
recursos humanos implementada em São Paulo a partir dos anos 2000. O gráfico abaixo ilustra
o perfil diferenciado dos grupos de servidores ativos e inativos, e mostra que o primeiro grupo
expandiu a despesa em quase 03 vezes, enquanto o primeiro grupo apenas 12%, em uma
década. Este perfil é bem típico de políticas alinhadas às idéias de controle e ajuste fiscal e
reestruturação do perfil das funções do Estado.

29
Gráfico - Índice de Variação Nominal da Despesa de Pessoal
Servidores Ativos e Inativos
1995 - 2005
112,8
272,6
0
50
100
150
200
250
300
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Índice(1995=100)
Ativos InativosFonte: Boletim Estatístico de Pessoal
O gráfico abaixo ilustra o perfil de expansão da despesa de pessoal para o grupo de servidores
ativos no período 1995-2004. Ele revela fundamentalmente que a partir de 2002, conforme
discutido anteriormente, existe um padrão diferenciado, em que a redução passa a ser o padrão
dominante. Em termos mais amplos, pode-se periodizar o comportamento da despesa de
pessoal em alguns momentos típicos: o primeiro que vai de 1995 a 1998, que se caracterizou
por uma expansão acelerada da despesa de pessoal. O segundo momento, que vai até o ano de
2000, em que se inicia um movimento de ajuste fiscal, revertido para o período 2000-2002,
onde se elevam a patamares significativos os padrões de despesa. E, finalmente, a partir de
2002, se inicia um novo movimento marcado pela redução das despesas, produzindo um
impacto de aproximadamente 0,7 milhões em 2 anos.

30
Expansão da Despesa de Pessoal
Servidores Ativos da Administração Direta
0
735
1295
2464
1856
1973
2517
2089
1829
2764
2485
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
R$Milhõesde2005
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal. Elaboração do Autor
As tentativas de controle e ajuste fiscal da política de gestão estão bem marcadas nas curvas
apresentadas no Gráfico “Variação da Despesa de Pessoal e Quantidade de Servidores no
período 1995-2005”. Estas revelam que a partir de 2000, momento em que se instaura os
processos de racionalidade, controle e ajuste fiscal no governo de São Paulo, ao menos em
termos da despesa de pessoal e quantidade de servidores, se consolida um padrão onde as
variações (isto é as mudanças de propósitos nos princípios das políticas públicas) são bem
menores, e se constituem em reduções e expansões bem menores nestas duas dimensões. O
período anterior a 2000 era marcado por “ciclos” de variação em que se alteravam cortes e
despesas. No que se refere às despesas de pessoal, este ciclo permanece verdadeiro a partir de
2000, todavia, os níveis de variação são bem menores. Na outra variável não se configuram tais
ciclos, mas, sim um padrão expansivo “mais moderado” a partir de 2000.

31
Variação Real da Despesa de Pessoal e
Quantidade de Servidores no Poder Executivo
1995-2005
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
1995/96 1997/98 1999/2000 2001/2002 2003/2004
%
Despesa de Pessoal* Quantidade de Servidores
Fonte: Boletim Estatístico de
Pessoal/SP. Elaboração do Autor
A composição da despesa de pessoal e sua variação em termos dos diferentes tipos de
servidores públicos é apresentada na Tabela 09. Em 2003, a despesa de pessoal atingiu o
patamar de 27,5 bilhões de reais, da qual 63% era voltada para os servidores ativos.
Comparando as variações relativas, observa-se que o Poder Executivo expande sua despesa a
taxas relativas menores no período 2000-2005 do que no 1995-2000. Todavia, existem padrões
diferenciados entre os diferentes grupos. Enquanto os ativos reduzem algo em torno de 9,0%
da sua despesa no primeiro dos períodos, os inativos expandem-na numa taxa de 28,6%. No
período seguinte, ocorre uma inversão do comportamento: os ativos expandem suas despesas,
embora com taxas sensivelmente mais reduzidas, há uma redução de aproximadamente 6,5%
(mais que o dobro) para os inativos, refletindo um padrão diferenciado entre os dois períodos
e os dois grupos.

32
Tabela 09 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadual por Categoria de
Servidor em R$ Milhões de 2005 (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas
Ativos 19.062 16.845 18.443 -3,2 9,5
Inativos 5.073 6.976 6.787 33,8 -2,7
Pensionistas 2.569 3.420 4.104 59,8 20,0
Outros Vínculos 16 12 8 -50,0 -33,3
Total Poder Executivo 26.721 27.254 29.343 9,8 7,7
Servidores 1995 2000 2005
Variação
Relativa (%)
1995
Variação
Relativa (%)
2000
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP
Outra forte evidência do ajuste à lógica de reduzir os “custos com o governo” é indicada pelo
fato de que as despesas de pessoal se reduzem consideravelmente em relação ao Produto
Interno Bruto. A participação relativa da administração pública na riqueza estadual é
sensivelmente menor quando se compara o Poder Executivo como um todo ou os diversos
grupos de servidores analisados, como ilustram os dados da Tabela 10. O Poder Executivo
reduz sua participação que era de 12,4% do PIB em 1995 para níveis de 5,6% em 2003. Os
ativos que representavam 8,8% do PIB passam a representar 3,5% no mesmo período.
Tabela 10 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadual
por Categoria de Servidor em % PIB (1995, 2000 e 2003)
Ativos 8,8 4,5 3,5
Inativos 2,3 1,9 1,3
Pensionistas 1,2 ,9 ,7
Total Poder Executivo 12,4 7,3 5,6
Servidores 1995 2000 2003
A despesa de pessoal passa a ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas. Estes passam
a pagar menos para manter as despesas de pessoal. Há uma redução de aproximadamente 11%
do custo da despesa de pessoal para cada cidadão no período 1995-2005, e, uma redução de
3% no segundo período. Estes pagavam anualmente algo em torno de R$ 793 para manter a
folha de pagamento e os custos de pessoal. Em 2005, esse custo cai para cerca de 700 reais.
Para manter os servidores ativos, os cidadãos pagam algo próximo de 450 reais por ano
(aproximadamente R$ 40 por mês), se constituindo peso apenas para grupos que recebem
renda próxima a um salário mínimo. Se considerarmos a despesa total como aproximadamente

33
o dobro da despesa total, em termos médios, cada cidadão pagava em 2003, a preços de 2005,
algo em torno de R$ 80 por mês, valor que não parece elevado, para manter os gastos com
pessoal.
Tabela 11 - Despesa de Pessoal Per Capita no Poder Executivo por Categoria de
Servidor Em R$ de 2005 por Habitante (1995, 2000 e 2003)
Ativos 566 451 443 -21,8 -1,4
Inativos 151 187 166 10,5 -13,4
Pensionistas 76 91 94 22,7 2,7
Total Poder
Executivo
793 729 703 -11,4 -3,3
Servidor 1995 2000 2003
Variação
Relativa (%)
1995
Variação
Relativa (%)
2000
Os dados comparativos sobre indicadores da administração pública em termos da
despesa de pessoal, do custo médio mensal, e da relação ativos/inativos e ativos/PEA, se
encontram na Tabela 12. Estes dados revelam que existem variações muito mais graduais no
período 2000-2005, o que pode ser compreendido como um momento em que a administração
pública paulista tenta submeter-se a uma política pautada por um maior controle dos
indicadores gerais, conforme comentamos anteriormente, especialmente em termos da
expansão das despesas.
Os dados analisados revelam importantes componentes: a administração pública não é
tão grande comparativamente a renda estadual (PIB) e nem as rendas individuais dos cidadãos.
Ao contrário, estes itens passam a ser reduzidos substancialmente entre os períodos analisados.
Reduz-se o custo médio mensal dos ativos, e ainda a participação relativa destes na PEA, o que
indica uma clara estabilidade na lógica subjacente a política de controle fiscal e do tamanho da
administração pública.

34
Tabela 12 - Administração Pública Paulista Indicadores Selecionados (2000 e 2005)
Despesa de Pessoal com Servidores Ativos (em R$ milhões de 2005) 16.845 18.443
Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ milhões de 2005) * 10.408 10.899
Despesa de Pessoal do Poder Executivo / Despesa Total (em %) 41,8 46,6
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal do Poder Executivo (em R$ de 2005) 53,5 57,6
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ de 2005)* 20,4 21,4
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal Servidores Ativos (em R$ de 2005) 49,8 36,2
Servidores Ativos / Inativos 2,9 2,8
Ativos/PEA-SP (2003) (por 1000) ** 33,8 35,5
Poder Executivo/PEA-SP (2003) (por 1000) 56,0 59,0
Indicadores 2000 2005
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal - SP. Fundação SEADE. Elaboração do Autor
Compreende Inativos, Aposentados e Pensionistas.*.
PEA do Estado de SP para o ano de 2003 segundo Fundação SEADE (19.615.210 pessoas).**.
Para a população do Estado de São Paulo utilizou-se o dado consolidado para o ano de 2003.1.
Conclusões
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. Apenas 30% das Secretarias analisadas possuem mais de 5.000 servidores ativos e
poderiam ser consideradas como grandes organizações. Por outro lado, em apenas 05
Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Ao menos em termos
do tamanho das organizações, medida pela quantidade de ativos, a administração
pública paulista não pode ser considerada como de “grande porte”.
2. Observa-se que 60% delas estão em áreas voltadas para o Estado Mínimo. Esta
importante constatação revela que há um “alinhamento” estrutural da alocação da
força de trabalho aos padrões recentes de minimalização do Estado.
3. Existe um padrão altamente concentrado de servidores em 02 organizações na área
social (Educação e Saúde) que alocam uma quantidade de servidores próxima a 350 mil
ativos, se constituindo em dois grandes grupos organizacionais na administração
pública estadual.
4. As mudanças no tamanho da administração pública, ao menos em termos do tamanho
da força ativa de trabalho, não ocorrem de forma homogênea, mas sim, com grande

35
variabilidade entre as organizações. Comparativamente, apenas 30% das Secretarias
estudadas exibiram padrões expansivos da quantidade da força ativa de trabalho.
5. Existe uma clara reversão do padrão expansionista a partir de 2002, quando se
mostram visíveis esforços de reduzir os gastos com pessoal da administração direta.
Todavia, a partir de 2003, quando o governo inicia um novo ajuste gerencial, se verifica
um novo movimento de expansão das despesas com pessoal.
6. A partir de 2000, momento em que se instaura os processos de racionalidade, controle,
e ajuste fiscal no governo de São Paulo, ao menos em termos da despesa de pessoal e
quantidade de servidores, se consolida um padrão onde as variações são bem menores,
e se constituem em reduções e expansões mais reduzidas nestas duas dimensões.
7. Em referência aos anos de 1995 e 2000, os dados apontam para duas importantes
tendências de reversão de padrões: a) redução das despesas de pessoal em proporção
ao PIB; b) despesa de pessoal com a administração pública em relação à renda
individual passa a ser sensivelmente menor. Houve uma sensível redução dos custos
com as despesas de pessoal da administração pública em relação aos anos de 1995 e
2000.

36
Parte III – Análise de Dados
Padrões de expansão e redução de servidores públicos ativos
Neste capítulo, a análise trata da questão das transformações no “tamanho” da
administração pública paulista, uma das principais variáveis representativas nos estudos sobre
as reformas do Estado a partir dos anos 90. A análise empreendida procura compreender
diversos aspectos relativos à dinâmica de expansão e redução de servidores públicos, a partir
da implementação das estratégias de ajuste à lógica da Nova Gestão Pública.
A análise parte do pressuposto de que as reformas da administração pública foram
alinhadas aos estes princípios e tentou promover um novo escopo de intervenção para o
Estado. A redefinição das novas funções do Estado esteve norteada pelos princípios do Plano
Diretor da Reforma do Estado de 1995 no governo federal. Há uma clara intenção de
promover reformas voltadas para “colocar o Estado em seu devido lugar”, promovendo a
retirada da intervenção pública direta em áreas e funções não-exclusivas do Estado, que
passariam ou para regimes de mercado via privatizações e terceirizações, ou mesmo para
organizações públicas não-estatais. Estas mudanças estruturais estariam alterando os papéis
tradicionais do Estado no Brasil.
Neste processo de reformas, um dos impactos desejáveis é o de redução do tamanho
da força de trabalho em algumas áreas, consolidando um Estado mais regulador e mais voltado
para atender funções alinhadas com o núcleo estratégico e em áreas de formulação de políticas
públicas. Por outro lado, a redução do tamanho da força de trabalho também é considerada
como um dos importantes mecanismos de ajuste gerencial, uma vez que busca implementar
políticas no sentido de consolidar um Estado que “custe menos e funcione melhor”. Assim
sendo, parte importante da reforma gerencial está associada a uma revisão do perfil de
servidores considerados adequados para as novas funções. O downsizing em algumas áreas é um
dos fortes indicadores de ajuste gerencial, e, ele será analisado comparativamente neste
capítulo.
O objetivo fundamental é compreender a intensidade e a direção das transformações
produzidas pelas reformas em alterar o tamanho e os padrões de alocação da força ativa de
trabalho. A questão central que a análise tenta dar conta é a seguinte: “em que medida a

37
implementação das reformas no caso de São Paulo promoveu um ajuste à lógica de redução do
tamanho da força de trabalho”. Mais especificamente pergunta-se: em que áreas, setores e
funções o Estado reduziu a sua força de trabalho ativa? Qual a magnitude e o ritmo da
implementação da política de downsizing? Houve uma transformação estrutural na
administração pública?
1. Transformações no Tamanho da administração pública
A primeira constatação geral da análise da expansão e redução do tamanho da
administração pública paulista é que, quando considerados todos os tipos de servidores, houve
uma expansão relativa de 5,4% em relação ao período 2000 e uma redução relativa de – 2,0%
em relação a 1995. Há uma redução significativa do tamanho da administração pública ao
longo da década, revelando um ajuste às políticas de downsizing. Em 2005, a administração
pública paulista tinha aproximadamente 1,1 milhões de servidores públicos, dos quais cerca de
822 mil (71%) estão na administração direta.
Tabela 01 - Quantidade de Servidores por Instância Administrativa (1995, 2000 e 2005) *,**
1995 2000 2005 1995 2000
Administração Direta 759.171 780.298 822.071 8,3 5,4
Administração Indireta 422.912 318.514 335.933 -20,6 5,5
Autarquias 156.122 180.183 188.725 20,9 4,7
Autarquias Especiais 64.709 63.863 68.877 6,4 7,9
Fundações 10.948 11.075 16.597 51,6 49,9
Empresas 191.133 63.392 61.733 -67,7 -2,6
Total Poder Executivo 1.182.083 1.098.811 1.158.004 -2 5,4
Variação Relativa (%)
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal
inclui Servidores Ativos, Inativos, Pensionistas e Outros Vínculos*.
Quantidade Média Anual de Servidores e Beneficiários/Média Anual**.
Contudo, a focalização da redução do tamanho do Estado em termos da força de
trabalho ativa e inativa ocorreu em diferentes intensidades e ritmos para as diversas instâncias
administrativas, revelando uma lógica geral: expansão do tamanho do Estado no período 2000-
2005 e uma redução centrada na administração indireta no período 1995-2000. Este processo

38
revela as diretrizes mais gerais da política de privatização e transformação institucional dentro
do processo de ajustes fiscais nas áreas mais voltadas para a “implementação” de serviços
governamentais próximos da esfera econômica. Conforme sugerem os dados da Tabela 01, a
administração indireta sofre uma considerável redução relativa (-20,6%), em relação a 1995, e
sendo o principal esforço o de redução de servidores. Quando observados os diferentes grupos
de entidades nesta instância administrativa – Autarquias, Autarquias Especiais, Fundações, e
Empresas Públicas – é exatamente que se revela a evidência de que as principais reduções
ocorrem em Empresas Públicas, setor que foi alvo dos processos de privatização no governo
de São Paulo. As Fundações são os modelos institucionais em que se registra
comparativamente o maior ritmo de expansão de servidores. As Autarquias se expandem entre
os dois períodos, porém, em taxas relativas menores.
A análise desagregada do grupo de servidores ativos revelou que mesmo o grupo da
administração direta sofreu um movimento duplo de transformação do tamanho de servidores,
sendo um grupo de Secretarias que foi alvo de redução da quantidade de servidores, e outro
que revelou uma expansão entre os dois períodos. Os dados revelam que 15 Secretarias das 21
analisadas (75%) sofreram redução no tamanho dos servidores, sugerindo uma cooperação ou
adesão das Secretarias a estratégia mais geral de redução da força ativa de trabalho, importante
componente do ajuste fiscal e da modernização da gestão pública.
A análise comparativa da redução absoluta de servidores ativos para as Secretarias
sugere que no período 2000-2005, as principais áreas atingidas com tal estratégia são as de:
Assistência Social e Desenvolvimento Social, Juventude, Esporte e Lazer, Agricultura e
Abastecimento, Fazenda e Casa Civil, que reduziram 3.234 servidores, aproximadamente 84%
do total da redução (aproximadamente 0,65 % da força ativa de trabalho).

39
Tabela 02 - Redução Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos por
Secretaria (2000 e 2005)
Assistência e Desenvolvimento Social 1.741 824 -917
Turismo * 1.150 346 -804
Agricultura e Abastecimento 7.099 6.396 -703
Fazenda 8.388 7.780 -608
Casa Civil ** 1.431 1.230 -201
Meio Ambiente 1.732 1.561 -171
Emprego e Relações do Trabalho 750 624 -126
Energia, Recursos Hídricos e Saneamento 219 116 -103
Cultura 355 286 -69
Justiça e Defesa da Cidadania 423 370 -53
Economia e Planejamento 300 266 -34
Transportes 130 105 -25
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento
Econômico
346 323 -23
Habitação 111 99 -12
Transportes Metropolitanos 60 58 -2
Total 24.235 20.384 -3851
Casos de Redução (15 Secretarias) 2000 2005
Redução
Absoluta
Fonte: Casa Civil - SP
Inclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)*.
Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica**.
A magnitude diferenciada do impacto das reduções nas Secretarias pode ser analisada
comparando as taxas de variação relativa. Conforme evidenciam os dados da Tabela 03, podem
ser diferenciados três grupos distintos, confirmando um padrão de comportamento
“simétrico” em termos da intensidade da redução. O primeiro grupo, onde ocorreu uma
intensa redução relativa (> 40%), compreende três Secretarias - Turismo, Assistência e
Desenvolvimento Social, e Energia, Recursos Hídricos e Saneamento.

40
Tabela 03 - Redução Relativa da Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria
(2000-2005)
Turismo * -69,90 Elevada
Assistência e Desenvolvimento Social -52,70 Elevada
Energia, Recursos Hídricos e Saneamento -47,00 Elevada
Transportes -19,70 Média
Cultura -19,50 Média
Emprego e Relações do Trabalho -16,70 Média
Casa Civil ** -14,00 Média
Justiça e Defesa da Cidadania -12,50 Média
Economia e Planejamento -11,30 Média
Habitação -11,10 Média
Agricultura e Abastecimento -9,90 Baixa
Meio Ambiente -9,90 Baixa
Fazenda -7,30 Baixa
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico -6,60 Baixa
Transportes Metropolitanos -3,90 Baixa
Total (Média) -12,50
Casos de Redução (15 Secretarias)
Variação
Relativa (%)
Intensidade da
Redução
Inclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)*.
Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica**.
O segundo grupo, que possui redução relativa média (classificado aqui como maior do
que 10% e menor do que 40% da força de trabalho), representou o padrão dominante.
Aproximadamente 50% das 15 Secretarias estão situadas neste perfil. O terceiro grupo com
cinco Secretarias – Agricultura e Abastecimento, Meio Ambiente, Fazenda, Ciência, Tecnologia
e Desenvolvimento e Transportes Metropolitanos apresentou padrão de redução relativa
inferior a 10%, isso para o ano de 2000. Na média, todavia, pode-se dizer que as Secretarias
tiveram uma redução relativa de aproximadamente 12,5% da força ativa de trabalho.
Para o caso das expansões absolutas e relativas da quantidade de servidores, conforme
mostram os dados da Tabela 04, estas ocorreram em 05 áreas que representam, ao menos em
termos desta variável, o “novo papel” do Estado, que envolvem as áreas de Administração
Penitenciária, Educação, Segurança Pública, Saúde e Procuradoria Geral do Estado. Há uma
expansão total de 16, 3 mil funcionários, que é bem superior às reduções realizadas, sugerindo
que a lógica dominante foi a de fortalecimento concentrado de algumas áreas, indicando um
movimento mais geral de reorganização da administração pública.

41
Tabela 04 - Expansão da Quantidade de Servidores Ativos
por Secretaria (2000 e 2005)
Administração Penitenciária 18.774 28.287 9.513 50,7
Educação 278.528 287.480 8.951 3,2
Segurança Pública 37.866 38.839 973 2,6
Saúde 70.046 70.744 698 1,0
Procuradoria Geral do Estado 1.481 1.501 20 1,4
Total 430.931 447.236 16.305 3,8
2000 2005
Expansão
Absoluta
Expansão
Relativa (%)
Inclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)`.
Inclui Dados das Secretaras de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica`.
Comparativamente, a exemplo das reduções, o caso das expansões apresenta um
padrão diferenciado, já que apenas a Administração Penitenciária apresenta uma intensidade
elevada de expansão relativa, sendo as demais, menores do que 5,0%. Em termos absolutos,
conforme se pode ver há um “empate” entre as áreas de Educação e Administração
Penitenciária, que expandiram algo em torno de 9 mil funcionários ativos.
A compreensão mais desagregada desta expansão pode ser vista quando se considera
os perfis de expansão comparada entre categorias funcionais, conforme apresentado na Tabela
05. Em termos gerais, os dados indicam que as expansões foram bem evidentes em 05
categorias funcionais – Docentes, Agentes de Segurança Penitenciária, Nível Elementar Geral e
Nível Universitário, que conjuntamente respondem por 89,4% das expansões observadas.
Todavia, ocorreu um padrão intensamente concentrado de expansão de ativos na categoria de
Docentes, na Secretaria de Educação, que respondeu por 47,3% do total da expansão absoluta
de servidores ativos no período 2000-2005.

42
Tabela 05 - Expansão Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos por Categoria
Funcional e Organização Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Docente 23.040 47,3
Agente Segurança Penitenciária 9.729 20,0
Nível Elementar - Geral (Total 02 Organizações) 4.913 10,1
Nível Intermediário - Saúde (Total 05 Organizações) 4.139 8,5
Nível Universitário - Estrutura II (06 Organizações) 1.708 3,5
Carreiras Policiais Civis 1.467 3,0
PM- Sargento 713 1,5
Nível Universitário - Estrutura I (Total 02 Organizações) 539 1,1
Comissão - Geral (Total 7 Organizações) 533 1,1
Pesquisador Científico (Total 03 Organizações) 360 ,7
Outros Casos (16 categorias funcionais) 1.568 3,2
Total da Expansão 48.709 100,0
Categoria Funcional Expansão
Participação
Relativa (%)
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos*.
A concentração da expansão de servidores é o padrão dominante. Isto significa dizer
que algumas carreiras específicas em Secretarias específicas são os alvos das políticas de
concursos e de contratação de servidores para desempenhar novas atividades na administração
pública paulista a partir de 2000. Apenas 25,5% das expansões, conforme mostrado na Tabela
06 ocorrem de modo difuso nas organizações, contemplando as carreiras de Nível Elementar,
Nível Intermediário, Comissão, Pesquisador Científico, e Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e
Assistente Agropecuário.
As expansões difusas mostram que ainda existe uma concentração de casos expansivos
principalmente nas categorias de nível elementar com 4.913 servidores (10,1% do total das
expansões), e Nível Intermediário – Saúde (com 8,5% do total das expansões). Apesar da
tentativa de ampliar a entrada de servidores universitários para a administração pública, embora
se tenha verificado a sua presença no grupo expansivo, sua participação é ainda muito tímida.
Outro ponto que merece atenção para o desenho das políticas de gestão é a também reduzida
expansão dos cargos de comissão, o que parece ser um claro reflexo de que estes cargos não se
expandam de modo intenso dentro de um contexto marcado pelo ajuste fiscal.

43
Tabela 06 - Expansão Absoluta (Difusa) da Quantidade de Servidores Ativos por Categoria
Funcional Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Nível Elementar - Geral (Total 02 Organizações) 4.913 10,1
Nível Intermediário - Saúde (Total 05 Organizações) 4.139 8,5
Nível Universitário - Estrutura II (06 Organizações) 1.708 3,5
Nível Universitário - Estrutura I (Total 02 Organizações) 539 1,1
Comissão - Geral (Total 07 Organizações) 533 1,1
Pesquisador Científico (Total 03 Organizações) 360 ,7
Comissão - Saúde (Total 04 Organizações) 175 ,4
Dc-Comissão (Total 06 Organizações) 54 ,1
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop (Total 03 Organizações) 19 ,0
Total da Expansão Difusa 12.440 25,5
Categoria Funcional Expansão
Participação
Relativa (%)
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos*.
Quando confrontados os padrões de expansão concentrada em algumas categorias
funcionais, que responde por aproximadamente pela expansão de 37 mil servidores a partir de
2000, é que se observa de forma mais nítida qual a conformação e consolidação dos novos
papéis da administração pública paulista, em termos de setores e funções. Apesar de ainda
serem os docentes (um dos tradicionais papéis do governo estadual), há uma consolidação de
carreiras que ganham intensa participação e fortalecimento nos quadros da administração.
Observa-se que muitas das principais carreiras expansivas estão voltadas para fortalecer
funções do Estado mínimo nas áreas relativas à Segurança Pública (incluindo a Polícia Militar e
Civil). A conformação deste padrão concentrado de expansão das categorias funcionais
deveria orientar a nova política de gestão, de concursos, e especialmente de qualificação de
servidores. Este novo perfil, muito próximo do Estado mínimo, em termos de funções, não de
tamanho, sugere que o governo paulista deveria progressivamente orientar seus recursos para
pensar suas políticas gerais de gestão para este novo padrão funcional.

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