Curso Orçamentação por Programas no Contexto do OE 2012

Orçamentação por Programas
no OE 2012

Enquadramento Legal e Estratégico 2011-2015

Formador: Pedro Ribeiro

2

Plano da Sessão
I. Introdução à Orçamentação por Programas
 Conceito de Orçamentação por Programas
 Modelo de Orçamentação Tradicional vs Modelo de Orçamentação por
Programas
 Outros conceitos fundamentais

II. A Orçamentação por Programas no Plano Internacional
 Modelos de implementação da OP
 A realidade da OP nalguns países da OCDE
 Factores que condicionaram a OP no plano internacional
 Síntese das reformas mais recentes em países da OCDE

Orçamentação por Programas no OE 2012

3

Plano da Sessão

III.Enquadramento Legal da Orçamentação por
Programas
 Decreto-Lei 131/2003 – Regras relativas a Programas e Medidas
Orçamentais
 Lei 22/2011 (5ª Alteração à Lei de Enquadramento Orçamental)
 A Orçamentação por Programas no OE 2012


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Plano da Sessão

IV. Os Objectivos, As Metas e os Indicadores como
instrumentos de avaliação do desempenho dos PO
V. A Orçamentação por Programas no âmbito da
Estratégia Orçamental 2011-2015
VI. A Orçamentação por Programas no contexto dos
modelos de Administração


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OBJECTIVO GERAL DA SESSÃO

Conhecer o Enquadramento
Legal e Estratégico da
no âmbito do Orçamento de
Estado para 2012


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OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO

1. Deverá ser possivel identificar
sem erros o fundamento legal da
Orçamentação por Programas na
LEO, no Dec-Lei 131/2003, na
LOE, no DLEO;


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OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO

2. Deverá ser possivel identificar
sem erros o enquadramento
estratégico da Orçamentação
por Programas no contexto
orçamental das finanças públicas
portuguesas.


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9

Introdução

 Orçamento de Estado: É o documento que
prevê e autoriza as receitas e as despesas a
efectuar pelo Estado num determinado ano.

 O Orçamento de Estado é:
 Elaborado pelo Ministério das Finanças
 Aprovado pelo Governo
 Apresentado à Assembleia da República para discussão e aprovação final.


10

Introdução
Lei de Enquadramento Orçamental
estabelece:
a) As disposições gerais e comuns de
enquadramento dos orçamentos de todo o
sector público administrativo (inclui EPR);
b) As regras e os procedimentos relativos à
organização, elaboração, apresentação, disc
ussão, votação, alteração e execução do OE.
c) (…)


11

Introdução

De acordo com a LEO, a
Lei do Orçamento de Estado
deve conter diversos
Mapas Orçamentais (21):


12

Introdução
Mapas Orçamentais
(conclusão)


13

Introdução

Em 31 Dez 2010
o OE 2011 foi publicado
em DR pela Lei 55-A/2010


14

Introdução


15

Introdução


16

Introdução


17

Introdução

 É obrigatório a partir do OE 2012 (aplicação da
Lei 22/2011 – 5ª Alteração à LEO);
 O OP integra o processo de reformas da AP que
têm sido levadas a cabo nos últimos anos:
SIADAP, PRACE, Processo Orçamental, entre
outras;
 O OP está implementado em diversos países da
OCDE.


18

Introdução à Orçamentação por
Programas
Reformas em Curso na Adm. Pública


19

Conceito de Orçamento por Programas

 Este processo foi iniciado em
2004, tendo vindo a sofrer ajustes
sucessivos no sentido do seu
aperfeiçoamento. Assim, dos 52
programas orçamentais inicialmente
definidos, existiam em 2006 apenas 28
e para 2012, 14 programas
orçamentais. Orçamentação por Programas no OE 2012

20


 Esta alteração foi possível dada o novo
sentido da figura da “medida”
orçamental a qual tem, agora, um
significado mais amplo, deixando de
estar associada apenas a uma entidade
responsável como inicialmente se tinha
estabelecido.


21


 É um modelo de estruturação da despesa
pública (para além da orgânica, funcional e
económica), no contexto do OE, definida pelo
Governo numa perspectiva plurianual (de modo
a enquadrar devidamente os objectivos
estratégicos de desenvolvimento económico e
social definidos nas GOPs), alinhado com o PEC
(decorrente das obrigações perante a UE na
perspectiva económica e orçamental).


22

Modelo de Orçamentação Tradicional vs
Modelo de Orçamentação por Programas

MODELO DE
ELEMENTOS DE ORÇAMENTAÇÃO MODELO DE ORÇAMENTAÇÃO
DIFERENCIAÇÃO TRADICIONAL POR PROGRAMAS
Fase com maior relevância Execução Planeamento e Controlo
Enfoque Recursos Resultados / Impactos
Período Anual Plurianual (legislatura)
Fixação da despesa Incremental Com base nos objetivos dos
Programas (estratégicos)
definidos e das Medidas
(operacionais) que concorrem
para a concretização desses
programas


23

Caracteristicas do Orçamento por
Programas

 Resultados e Outcomes: Os Programas
Orçamentais compreendem um conjunto de
indicadores de economia, eficiência e eficácia
estabelecidos para avaliar a sua realização;
 Accountability (prestação de contas): A
execução dos programas orçamentais está sujeita
a controlo administrativo (DLEO) e a controlo
politico (art. 72-A LEO).


24

Elementos de um Programa

 A sua designação,
 A identificação dos objetivos,
 A explicitação das metas que se pretende atingir, devidamente
quantificadas e calendarizadas, e
 Os indicadores que possibilitarão aferir o cumprimento dos
objetivos e respetivas metas. Todos estes elementos deverão
constar do enunciado do programa para que o mesmo possa ser
considerado completo. (COP Rel. Final 2009)


25

Exemplo de um Programa (ilustrativo)
Estrutura do Programa Descrição

Designação Segurança dos cidadãos

Objetivos e Metas  Aumentar o sentimento de segurança dos
cidadãos em 5% até 2010
 Diminuir a criminalidade em 10% até 2010

Indicadores A. Taxa de perceção de segurança, apurada
pelo Observatório Permanente de
Segurança, em inquéritos realizados
anualmente aos cidadãos
B. Taxa de criminalidade por 1000
habitantes, integrando as seguintes
variáveis: crimes contra pessoas, crimes
contra património, crimes contra a vida
em sociedade e outros crimes

Origem: Relatório Final da Comissão de Orçamentação por
Programas, 2008. Dados fictícios, meramente exemplificativos.


26

Fases do Processo
I. Planeamento
II. Programação
III. Orçamento por Programas
IV. Implementação
V. Avaliação
VI. Integração da informação de desempenho no processo
orçamental


27

Programas Orçamentais
e Entidades Coordenadoras em 2012

Fonte: Circular DGO 1367/A - Anexo XI

28


29

A OP no Plano Internacional

 Os EUA começaram a
utilizar a informação sobre
o desempenho do processo
orçamental em 1947;

 O Canadá começou no final dos anos 70;
 Hoje cerca de 2/3 dos Estados-membros da OCDE já desenvolveram
indicadores para os resultados e os impactos da despesa pública.


30

A OP no Plano Internacional

 A experiência internacional
mostra que não há um modelo
único e universal de OP;

 Três a cinco anos a implementar em toda a administração pública;
 Nos países que adotaram a informação sobre o desempenho no
processo orçamental, o enfoque deslocou-se para os resultados.


31

A OP no Plano Internacional:
Estratégias de implementação da OP
 Vectores estratégicos de implementação da
Orç. por Programas:
 Grau de Centralização
 Top-Down (mais centralizada)
 Botton-Up (menos centralizada)
 Abrangência
 Total (toda a desp.publica)
 Parcial (parte da desp.publica)
 Calendarização
 Big bang (implementação rápida)
 Incremental (passo a passo)

32

Modelos implementados na OCDE

As estratégias PAÍS CENTRALIZAÇÃO ABRANGÊNCIA CALENDARIZAÇÃO

adoptadas Top-down Botton-up Total Parcial Big bang Incremental

dependem da Austrália X X X
Canadá X X X
realidade politica Dinamarca X X X
Coreia X X X
e da organização
Holanda X X X
da administração Suécia X X X
Reino Unido X X X
pública EUA X X X

Fonte: OCDE, “Performance Budgeting in OECD Countries”
(Table 2.4., pág. 37).


33

Resultados da experiência OCDE
 Enorme disparidade entre os países no que respeita à
percentagem da despesa pública que tem metas associadas ao
respetivo desempenho;
 A maior parte dos países da OCDE que utilizam informação sobre
o desempenho no processo orçamental, usam-na apenas como
mais um elemento a ter em conta no processo de elaboração do
OE, não existindo uma relação automática entre o desempenho
de um programa e os recursos que lhe são atribuídos.
(Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por
Programas – Relatório Final, 2008)

34

Resultados da experiência OCDE

 Enquanto nuns países o não cumprimento de metas
não tem consequências negativas sobre as
remunerações e/ou carreiras dos respetivos
responsáveis, noutros países como são nos casos da
Coreia do Sul e da Dinamarca existem consequências
contempladas nos respetivos modelos de OP.

35

Factores que condicionaram as
experiências de OP

 Centralização da reforma do quadro orçamental;
 Forte liderança por parte do Primeiro-Ministro e do
Ministro das Finanças para que haja uma adesão
generalizada por parte de toda a Administração
Pública;


36

experiências de OP
 Deverão ser afetos à reforma do quadro orçamental os
recursos humanos e materiais que a mesma exige;
 O executivo deverá estabelecer prioridades e definir um
número limitado de objetivos operacionais para cada
objetivo estratégico fixado para a legislatura. De outra
forma, a gestão dos vários programas torna-se
impraticável; (Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por

37

experiências de OP

 É fundamental conhecerem-se os custos de cada ação, o
que implica a existência de contabilidade analítica na
Administração Pública;
 A qualidade dos indicadores de desempenho é um
elemento essencial da OP, pelo que é indispensável que
estes sejam regularmente auditados.

38

Sintese das reformas do processo
orçamental mais recentes na OCDE
País Ano Reforma Finalidade

Austrália 2005 Revisão do exercício da Atribuir ao Ministro das Finanças um
análise da despesa papel mais destacado na identificação e
gestão das análises a efetuar.

Canadá 2005 Estrutura de Gestão Estabelecer objetivos estratégicos
Resultados e Recursos (outcomes) para todas as entidades e
relacionar recursos, medidas de
desempenho e resultados reais para
todos os programas (implementação
em curso).

Dinamarca 2004- Contabilização e Implementar a contabilização e
2007 orçamentação de base orçamentação de base patrimonial na
patrimonial (accrual). administração central.

Coreia 2006 Desenvolvimento de Desenvolver planos estratégicos que
planos estratégicos. serão atualizados a cada três anos.

Holanda 2001 Modelo de Fornecer ao Parlamento um documento
orçamentação por orçamental mais transparente.
programas orientado
pelas políticas públicas.

Suécia 2001 Lei do Orçamento Relacionar os objetivos de política com
a despesa efetuada.

Reino Unido 2000, Análises abrangentes à Ajudar a afetar os fundos às prioridades
2002, despesa e acordos de essenciais e ajudar os departamentos a
2004. serviço público. planear antecipadamente.

Estados 2002 Program Assessment Ajudar a avaliar o desempenho dos
Unidos da Rating Tool (PART). programas.
América


39


40

Enquadramento Legal da OP
Constituição da Republica Portuguesa
Artigo 105.º
Orçamento
(…)

3. O Orçamento é unitário e especifica as
despesas segundo a respetiva classificação
orgânica e funcional, de modo a impedir a
existência de dotações e fundos
secretos, podendo ainda ser estruturado por
programas.

41

Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)

Esta lei estabelece:

a) As disposições gerais e comuns de
enquadramento dos orçamentos … de todo o sector
público administrativo;
b) As regras e os procedimentos relativos à
organização, elaboração, … execução do Orçamento
do Estado, … ;


42


Novidade

Universo do Orçamento de Estado
Consideram-se integradas no SPA, também, as entidades
que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido
incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas
Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais pelo INE, referentes
ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento (Art. 5º).


43

Circular 1367/A DGO - Instruções para a Preparação do
OE 2012 Extrato do anexo I

Designa as entidades
abrangidas pelo art.5º
de Entidades Públicas
Reclassificadas (EPR)

44


Principio Orçamental da Especificação
das Despesas por Programas

As despesas são estruturadas por
programas (para além da classificação
orgânica, funcional e económica), Art.8º.


45


Quadro Plurianual de Programação
Orçamental

 O QPPO é apresentado juntamente com a
proposta de lei do 1º orçamento do
Governo após tomada de posse, e define:
 Os limites da despesa da AC;
 Os limites de despesa para cada programa
orçamental (Art. 12º-D)

46


Regime de Estrutura da Despesa no OE

 As despesas inscritas nos orçamentos
que integram o OE, estruturam-se por
Programas (Art. 18º)


47


 Devem incluir (art. 19º):
 As despesas correspondentes ao conjunto de
medidas que integram o PO;
 Um conjunto de indicadores que permitam
avaliar a economia, eficiência e eficácia da
realização dos programas.


48


 Outros aspectos (art. 19º):
 O programa orçamental pode ser executado por
uma ou várias entidades pertencentes, ao
mesmo titulo, ou a diferentes subsectores da
AC;
 Cada programa orçamental divide-se em
medida(s).


49

 Medidas (art. 20º):
 A medida compreende as despesas
correspondentes a Projectos ou Actividades;
 Pode ser executada por uma ou várias entidades
pertencentes ao mesmo ou a diferentes
subsectores da administração central.
 Cada medida divide -se em projectos ou
actividades, podendo existir medidas com um
único projecto ou actividade.

50


 Projectos ou Actividades (art. 20º):
 Os projectos ou actividades correspondem a
unidades básicas de realização da medida, com
orçamento e calendarização rigorosamente
definidos.


51


Estrutura do Orçamento de
Estado
ORÇAMENTO DE ESTADO
Programa(s) Orçamental(s)

Medida(s)
Projecto(s) Actividade(s)


52

Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais

Natureza dos Programas Orçamentais:

 Os prog orçamentais são integrados por Medidas;
 Cada programa corresponde a uma única
classificação funcional;
 Os programas indicam os montantes financeiros;
 Os programas incluem os Indicadores
Económicos, de Eficiência e Eficácia que permitem
avaliar o seu desempenho;

53


Procedimentos para a elaboração e
aprovação dos programas orçamentais:

 É o ministério das finanças que propõe ao
Conselho de Ministros os procedimentos
necessários para a elaboração e aprovação dos
programas orçamentais a inserir na proposta de lei
do Orçamento do Estado (art. 4º).


54


Medidas:

 Cada ministério é que define as medidas que
integram os programas da sua área (art. 5º alín 1).


55


Estrutura dos mapas orçamentais:

 É o Mapa XVI da Lei do Orçamento do Estado que
contém os mapas relativos à programação
orçamental e que inclui:
 A identificação dos programas orçamentais;
 A identificação dos ministérios
coordenadores;
 A programação financeira plurianual.

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Elementos do Anexo Informativo ao Mapa XVI :

a) O enquadramento e justificação, bem como os objetivos e metas de
cada programa;
b) As medidas que o integram;
c) Os ministérios envolvidos na execução;
d) As fontes de financiamento;
e) A programação plurianual;
f) Os indicadores de avaliação da economia, eficiência e eficácia.

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Avaliação e Controlo

a) O acompanhamento e controlo da execução financeira e material
dos programas orçamentais, é assegurado pelo Ministério das
Finanças;
b) A avaliação da execução dos programas orçamentais e a elaboração
dos respetivos relatórios cabem ao ministério coordenador de cada
programa;


58


Avaliação e Controlo

c) A avaliação dos programas orçamentais deve apoiar-se em
indicadores que possibilitem a verificação do grau de realização dos
objetivos previamente definidos;
d) A avaliação da execução dos programas orçamentais é
realizada, pelo menos, com uma periodicidade semestral.


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Lei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010

O que trouxe a Lei do Orçamento de
Estado de 2011 sobre a execução
dos Programas Orçamentais em
2011?


60



61


Gestão de Programas Orçamentais
 Autoriza o Governo a efetuar as alterações orçamentais que se revelem
necessárias para assegurar a gestão de cada programa orçamental (art. 10º).

Saldos de dotações de financiamento nacional associados
ao cofinanciamento comunitário
 Transitam para o OE 2011, os saldos das dotações de financiamento nacional
associados ao cofinanciamento comunitário constantes do orçamento do ano
anterior, para programas cofinanciados de idêntico conteudo (art. 11º).


62


Reforço Orçamental dos Programas

 A assunção de novos compromissos de despesa ou a diminuição de
receitas próprias subjacentes a pedidos de reforço orçamental
implicam a apresentação, prévia à autorização do pedido, de um
plano que preveja a redução, de forma sustentável, da
correspondente despesa no programa orçamental a que respeita (art.
12º alinea 5).


63

Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011

Estabelece as disposições
relativas à execução do
Orçamento de Estado 2011


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Aspectos relevantes no contexto dos PO

 Reforço dos mecanismos de acompanhamento e
disciplina orçamental;

 Obrigatoriedade de apresentação de planos
trimestrais de receita e despesa, por programa
orçamental para reforço dos instrumentos de
controlo da execução orçamental.


65


Disciplina orçamental em matéria de PO

 Os coordenadores de cada programa orçamental
elaboram um plano trimestral de receita e
despesa, especificado por classificação
orgânica, agrupamento e por subagrupamento da
classificação económica, o qual deve ser
comunicado à DGO (art. 5º)


66


Disciplina orçamental em matéria de PO

 Carecem de autorização do membro do Governo
responsável pela área das finanças as alterações
ao plano trimestral de receita e despesa dos
programas orçamentais, que impliquem o
aumento da despesa ou a diminuição da receita
em termos globais (art. 5º).


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Cabe à Entidade Coordenadora dos PO

 Elaborar os planos trimestrais da receita e
despesa dos programas orçamentais;

 Propor as alterações que considere indispensáveis

Art. 15º ao cumprimento dos limites previstos no plano
financeiro trimestral de receita e despesa;


68


Cabe à Entidade Coordenadora do PO

 Definir os indicadores de economia, eficiência e
eficácia do Programa, nomeadamente os
respetivos objetivos e metas;

 Avaliar o grau de realização dos objetivos do
Art. 15º Programa e produzir os relatórios de
acompanhamento e controlo da execução
financeira e material;


69

SINTESE DA AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO POR PROGRAMA ORÇAMENTAL

1. CARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA ORÇAMENTAL

PROGRAMA ORÇAMENTAL:

ENTIDADE COORDENADORA:

MINISTÉRIO COORDENADOR:

Período temporal
2. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS ALCANÇADOS NO:

- Apres enta çã o de forma gl oba l e s i ntéti ca da execuçã o em termos fi na ncei ros e ma teri a i s no período em a ná l i s e;

- Identi fi ca çã o e jus ti fi ca ça çã o dos des vi os fa ce à s meta s es ta bel eci da s ;

- Aná l i s e gl oba l da execuçã o dos projectos co-fi na nci a dos compa ra ti va mente:
a) a os cronogra ma s fi na ncei ros da s ca ndi da tura s a prova da s ;
b) à execuçã o da s contra pa rti da s i nterna s versus fi na nci a mento comuni tá ri o


70



 Propor as alterações que considere
indispensáveis ao cumprimento dos objetivos do
programa orçamental;

 Emitir parecer prévio sobre a inscrição de novas
Art. 15º medidas, projetos, reinscrições de projetos ou
reduções nas dotações de receitas próprias ou
gerais dos orçamentados;


71



 Emitir parecer prévio sobre as alterações
orçamentais que careçam de autorização do
membro do Governo responsável pela área das
finanças ou pela área em causa;

Art. 15º  Colaborar com o Ministério das Finanças, com
vista à concretização da orçamentação por
programas e à definição do quadro plurianual.


72



 Efectuar o acompanhamento dos prazos médios
de pagamento e reportar, trimestralmente, ao
respetivo membro do Governo e ao membro do
Governo responsável pela área das finanças.
Art. 33º


73


Disposições especificas para alguns PO

 Existem algumas disposições específicas para
alguns PO no âmbito do OE 2011, nomeadamente:
 Gestão Financeira do Prog. Represent. Externa;
 Gestão Financeira do Programa da Defesa;
 Gestão Financeira do Programa da Educação;
Art. 38º a 43º
 Gestão Financeira do Prog. Investig. Ensino Sup.;
 Gestão Financeira do Prog. Coop. p/o Desenvol.;
 Gestão Financeira do Programa de Saúde.

74

Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao
DLEO para 2011 em matéria de PO

Processo de alterações orçamentais nos PO
devem respeitar os seguintes circuitos:

 As alterações à programação que careçam de
despacho (consultar art.8º DLEO) de autorização do
Ministro de Estado e das Finanças devem ser
remetidas à DGO pelas entidades coordenadoras dos
PO, às quais será comunicado o despacho final.

75



 As alterações da competência do membro do
Governo com responsabilidade tutelar devem ser
remetidas à DGO, pela entidade coordenadora do
programa orçamental.


76



 Os processos relativos às alterações à programação
da competência dos dirigentes dos serviços, devem
ser enviados às entidades coordenadoras dos
programas orçamentais.


77


 Os créditos especiais devem ser remetidos à
DGO, pela entidade coordenadora do PO;

 Os processos relativos às alterações à programação
que envolvam mais do que um PO, devem ser
remetidos à DGO pela entidade coordenadora do PO
que beneficie de maior reforço.


78



 Cabe às entidades coordenadoras a comunicação
aos serviços executores, dos despachos finais
proferidos sobre as alterações orçamentais à
programação que tenham sido autorizadas pelo
Ministro de Estado e das Finanças.


79

Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação
OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas

Principios Gerais;

 O OE é estruturado por Programas;

 O Programa é organizado em Medidas, que se
concretizam através de Atividades e

Alineas 20 a 22 Projetos, conforme se trate de despesas de
funcionamento ou de investimento.


80


Principios Gerais

 Aos projetos (portanto às despesas de
investimento e não às actividades ou seja às
despesas de funcionamento) são associados
Alineas 20 a 22 indicadores de acompanhamento e metas.


81


Responsabilidade das Ent.Coordenadoras
dos PO durante a elaboração do OE:

 Comunicar à DGO a distribuição das dotações
orçamentais fixadas por serviço, organismo e EPR
Alinea 23
e o mapa de pessoal global do Programa;


82



 Supervisionar o cumprimento pelos serviços e
organismos integrados no Programa das datas e
Alinea 23 requisitos definidos para o OE
2012, nomeadamente através do seguimento
através do site da DGO do estado em que se
encontram; Orçamentação por Programas no OE 2012

83



 Assegurar a fiabilidade, consistência e coerência
da informação relativa ao programa que
Alinea 23
coordena;


84



 Coordenar com os serviços as eventuais
atualizações da informação, em caso de
necessidade de ajustamento do orçamento
Alinea 23
inicial, tendo em atenção o plafond atribuído ao
Programa;


85



86


(Excerto)


87


(Excerto)


88



89


90

Sintese
 Constituição da Republica Portuguesa;

 Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 22/2011);

 Dec-Lei 131/2003

 Lei do Orçamento (anual);

 Dec-Lei de Execução Orçamental (anual);

 Circular DGO Instruções Complementares ao DLEO;

 Circular DGO Instruções para a Preparação do OE;


91


92

Os Objectivos, as Metas e os Indicadores
como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

Considerando em termos concetuais,

 O Controlo tem por objectivo assegurar uma
utilização eficaz dos investimentos públicos
no quadro dos objectivos definidos para os
programas orçamentais e no planeamento
da programação plurianual;


93


Considerando em termos concetuais,

 A Avaliação é uma determinação tão
sistemática quanto possível de um
programa, medida ou projecto quanto à sua
concepção, implementação e resultados.


94


… os Indicadores devem,

 Possibilitar a verificação do grau de
realização dos objectivos previamente
definidos, permitindo assim que, ao
comparar os recursos utilizados e os
resultados alcançados, se torne possível
avaliar o investimento público e, como
tal, inferir da sua racionalidade.

95


… por outras palavras devem,

 Proporcionar o controlo dos factores:
 Tempo,
 Custos,
 Recursos e
 Resultados


96

O que a lei determina em matéria de indicadores dos PO

Perspectiva da Proposta de Lei do OE

LEO 22/2011 (Proposta de Lei do Orçamento art 37º nº1 alinea r:

 Elementos informativos sobre os programas orçamentais;
Dec-Lei 131/2003 art. 6º alinea 3
 O anexo informativo (ao mapa XVI) deve evidenciar …
indicadores de avaliação da economia, eficiência e eficácia.


97

O que a lei determina em matéria de indicadores dos PO

Perspectiva da Lei do Orç.Estado

Fonte: LEO 22/2011

98


O que vamos fazer nesta secção:

 Apresentação de uma metodologia de
construção de indicadores que se
possam adaptar aos principais
dominios da programação orçamental


99


Considerando que se entende por,

 Objectivo: Fim que se pretende atingir
 Meta: Quantificação e calendarização de um
objectivo
 Indicador: Meio de aferição de metas


100



 Eficiência: Em que medida os resultados tem
correspondência com os meios (recursos)
mobilizados? Os meios utilizados são adequados
aos resultados expectáveis ou atingidos?
 Eficácia: Em que medida o programa permitiu
atingir os objectivos fixados? Relação entre
objectivos e resultados.


101



 Impacto (Outcome): Quais as consequências
globais do programa sobre o ambiente
sócioeconómico, a longo prazo? Consequências
sobre o ambiente envolvente dos pontos de
vista técnico, económico, sócio
cultural, institucional e ambiental.


102


Exemplo no INA:

1. Objectivo: Aumentar o numero anual de
formandos
2. Meta: 6.000 ou mais formandos anuais
3. Indicador: Numero de formandos com
inscrições válidas


103


…e que a definição se faz pela seguinte
ordem:

1. Objectivo (Fim que se pretende atingir)
2. Meta (Quantificação e Temporização de um
objectivo)
3. Indicador (Meio de aferição de metas)


104

Considerando a hierarquia dos Programas Orçamentais,

Programa

Medida(s)

Actividade(s)
Projecto(s)


105

Deverá existir correspondência entre os estádios de
intervenção e os objectivos correspondentes,

• Objectivos
Programa globais, estratégicos

• Objectivos especificos
Medida (dominios prioritários)

Actividade • Objectivos operacionais
Projecto


106

A definição dos indicadores deve ter por base critérios de:

 Pertinência,
 Fiabilidade e
 Disponibilidade.


107

Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas:

 Ser de um determinado tipo ou natureza (Eficácia, Eficiência e
Económicos);
 Pode ser obtido através de um rácio ou não;
 Serem expressos numa unidade de medida apropriada à análise que
se pretende. Exemplos: %; Unidade monetária; Quantidades;
 Representar uma determinada ponderação (%) no conjunto dos
indicadores considerados;


108

Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas:

 Ser fácil e fiável o acesso e recolha dos elementos que contribuem
para os indicadores;
 Ter a fonte de dados bem definida e identificada (Organismo(s) e
departamento(s);
 Ter definida a periodicidade da recolha e tratamento da informação;
 Ser percetível as conclusões que se podem obter dos resultados dos
indicadores.


109

O Painel de Indicadores devem compreender 3 níveis
temporais de avaliação:

 Avaliação ex-ante
 Avaliação intercalar
 Avaliação ex-post


110


O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa
(Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012)

Objectivo Contribuir para o desenvolvimento

Estratégico económico e social dos PALOP e TL e
para a consolidação da paz, da
democracia, dos direitos humanos e do
Estado de direito, de forma a
contribuir para alcançar os ODM


111

O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa
(Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012)

Para o acompanhamento e monitorização deste objetivo
foram desenvolvidos 3 indicadores estratégicos :

 E1 - Proporção da ADP no RNB
 E2 – Contributo de Portugal para o 2º ODM (Ensino Primário Universal)
 E3 – Contributo de Portugal para a Boa Governação, Participação e
Democracia


112

Indicadores Estratégicos da Cooperação Portuguesa

Notas: (*) 2009 será o primeiro ano em que se procederá à recolha de dados para este indicador.
(**) Proceder-se-á a uma análise mais aprofundada da evolução deste indicador ao longo do
tempo, de forma a permitir definir metas com maior segurança.

113

Os Obj.Estratégicos estruturaram-se em 4 Medidas:

M1 •Boa Governação, Participação e
Democracia

M2 •Desenvolvimento Sustentável e Luta
Contra a Pobreza

•Participação no quadro internacional e
M3 nos dispositivos multilaterais de apoio ao
desenvolvimento

M4 •Gestão da Cooperação


114

Estas medidas foram operacionalizadas por um
conjunto de atividades:
• A.1.1 Capacitação Institucional
• A.1.2 Apoio ao Orçamento
M1 • A.1.3 Capacitação na area da
Educação e da Formação

… •…


115

Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:


116



117



118


119

O OP no âmbito da
Contexto Actual e Enquadramento
 Portugal enfrenta hoje uma das maiores crises
económicas e financeiras da sua história.
 Debilidades estruturais e desequilíbrios
macroeconómicos e financeiros acumulados
durante mais de uma década.
 Os persistentes desequilíbrios conduziram a
níveis elevados de endividamento público e
endividamento externo.

120

O OP no âmbito da
Contexto Actual e Enquadramento
 Percepção do risco de crédito da divida
soberana.
 Agravamento das condições de financiamento
em termos de custo e acesso ao crédito.

Pedido de Assistência Financeira Internacional


121

O OP no âmbito da

RESULTADO

Pedido de Assistência Financeira Internacional

Programa de Assistência Económica e
Financeira
(Empréstimo de 78 mil milhóes de Euros)


122

O OP no âmbito da

Programa de Assistência
Económica e Financeira

Compreende um conjunto de
medidas, entre as quais:
 Consolidação Orçamental
 Eliminação do desiquilibrio nas Fin. Públicas
 Redução do nível de endividamento


123

O OP no âmbito da

Medidas de Consolidação Orçamental
 …
 Reforma do processo orçamental
i. Mecanismos temporários de reforço do
controlo da despesa
ii. Implementação da nova LEO
iii. Revisão do processo de Prestação de Contas

 …


124

O OP no âmbito da

Implementação da nova LEO
 …
 Orçamento por Programas (art. 18
a 20º)
 …


125

O OP no âmbito da

Orçamento por Programas (2012)
 14 Programas Orçamentais.
 Cada programa terá um único ministério
executor (não há programas a ser
executados por mais de um ministério).
 Na generalidade dos casos, cada
ministério será responsável por um único
programa.


126

O OP no âmbito da

Orçamento por Programas 2012

 Representativo das melhores práticas
internacionais em matéria orçamental.
 Tem como propósito enquadrar o OE para
2012 numa estratégia de médio prazo.


127

O OP no âmbito da

Fonte: Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015


128


129

O OP no contexto dos novos
modelos de Administração Pública

New Public Management

 Surgiu em meados de 1980;
 Ganhou forma nas administrações Thatcher e
Reagan;
 Toma a forma de doutrina após a publicação
do artigo de Hood, "A Public Management for
All Seasons", em 1991.


130


Alguns conteudos doutrinários:

1. Poder da gestão profissional: a responsabilidade
requer concentração de autoridade e não difusão do
poder.
• Governantes / Dirigentes bem visíveis no topo dos PO
• Liberdade para gerir
• Poder discricionário

131



2. Padrões e medidas de desempenho explícitos:
responsabilidade significa objetivos claramente
definidos. Eficiência necessita de atenção aos objetivos.
• Objetivos bem definidos
• Objetivos mensuráveis
• Indicadores de sucesso / realização


132




3. Ênfase no controle dos outputs (resultados):
necessidade de insistir nos resultados e não nos
processos.
• Alocação de recursos e recompensas com ligação à performance


133




4. Insistência em estilos de gestão e práticas do sector
privado: necessidade de introduzir instrumentos de
gestão empresarial no sector público.


134


135

Conclusões
 O Orçamento por Programas é uma forma de
estruturação da despesa do OE;
 Representa a materialização das politicas públicas do
Programa de Governo no OE;
 Permite uma alocação de recursos informada pelo
desempenho das politicas publicas envolvidas nos PO;


136

Conclusões

 O OP tem um caracter plurianual que induz ao
planeamento de médio prazo;
 O enfoque do OE são os Resultados e Outcomes.

Outcomes: Impactos sociais e económicos das politicas públicas)

137

Conclusões

 O Controlo dos PO tem por objectivo assegurar uma
utilização eficaz dos investimentos públicos no
quadro dos objectivos definidos e no planeamento da
programação plurianual;


138

Conclusões

 A Avaliação dos PO é uma determinação tão
sistemática quanto possível do programa, medida ou
projecto quanto à sua concepção, implementação e
resultados;


139

Conclusões

 Os Indicadores possibilitam a verificação do grau de
realização dos objectivos previamente definidos nos
Pos, permitindo assim que, ao comparar os recursos
utilizados e os resultados alcançados, se torne
possível avaliar o investimento público e, como tal,
inferir da sua racionalidade.


140

Nota Final

 É provavel novas alterações à LEO, no âmbito da
Reforma do Processo Orçamental integrado na
Estratégia de Consolidação Orçamental 2011-2015


141

Bibliogafia

 Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) Lei 22/2011
 Lei do Orçamento de Estado 2011 (Lei 55-A/2010)
 Dec-Lei 29-A/2011 Execução Orçamental 2011
 Relatório OCDE sobre “Avaliação do Processo
Orçamental em Portugal”
 Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015
 Relatório do Orçamento de Estado 2009


142

Bibliogafia

 Painel de Indicadores de Acompanhamento e Avaliação
(Dept. Prospectiva e Planeamento Jun 2006 Min Ambiente, Ord Ter e Des
Reg.);

 Gestão Pública – Teoria, modelos e prática, do Prof. Dr.
J.A. Oliveira Rocha (2011);

 Gestão Pública – Modelos de Prestação no Serviço
Público, do também Prof. Dr. Hugo Consciência Silvestre (2010).


143


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