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  1. 1. ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS FGV DIREITO RIO 48 128 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Di- reito Administrativo. 14a ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 366 AULA 8: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA: O REGIME JURÍDICO DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS OBJETIVO Discutir as possibilidades de descentralização das atividades administra- tivas em entidades personificadas, com ênfase nas autarquias, instituto cuja importância foi novamente posta em destaque a partir dos anos 90, com a instituição das agências reguladoras. INTRODUÇÃO A Administração Pública centralizada ou direta é aquela exercida dire- tamente pela União, Estados e Municípios que, para tal fim, utiliza-se de ministérios, secretarias, departamentos e outros órgãos, apresentando, assim, uma estrutura eminentemente piramidal. Por outro lado, a Administração Pública descentralizada ou indireta é exer- cida por outras pessoas jurídicas que não se confundem com os entes federa- dos, criadas pelos mesmos, a saber: autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, associações públicas. Para o objeto da nossa aula, vamos examinar os seguintes entes da administração indireta: as autarquias e as fundações públicas. Autarquia O termo autarquia surgiu na Itália em 1897 quando Santi Romano dis- corria sobre o tema “decentramento amministrativo”, referindo-se às comunas, províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários.128 No direito positivo brasileiro, as autarquias surgiram no Decreto-lei no 6.016, de 22 de novembro de 1943, como sendo o serviço estatal descen- tralizado com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei. Em 1949, a Lei no 830, de 23 de setembro, que reorganizou o Tribunal de Contas da União, regulamentando o artigo 97 da Constituição Federal então vigente, definiu em seu artigo 139 as entidades autárquicas como sendo: (i) o serviço estatal, descentralizado, com personalidade jurídica, custeado me- diante orçamento próprio, independente do orçamento geral; e (ii) as demais pessoas jurídicas especialmente instituídas por lei para execução de serviço de interesse público ou social, custeadas por tributos de qualquer natureza ou por outros recursos oriundos do Tesouro.
  2. 2. ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS FGV DIREITO RIO 49 Por sua vez, o Decreto-lei no 200, de 25-02-1967, que dispõe sobre a or- ganização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa à época, definiu autarquia como sendo: o serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. A definição trazida pelo decreto-lei no 200/67 deixa extreme de dúvidas que as autarquias exercem funções administrativas – “atividades típicas da administração pública”, sendo, por conseguinte, pessoas jurídicas de direito público. As autarquias possuem determinado grau de autonomia face à Ad- ministração Pública Direta, uma vez que lhe são inerentes as características de personalidade jurídica própria, bem como patrimônio e receitas próprios. As autarquias, sendo pessoas jurídicas de direito público interno, são insti- tuídas por lei em sentido estrito, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição Federal de 1988: Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a institui- ção de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de atuação. Sendo parte da Administração pública, o anteprojeto de lei que as institua será de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a teor do art. art. 61, §1o , II, ‘e’, CF/88: Art. 61. (...) “§1o . São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II – disponham sobre: (...) e) Criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração públi- ca, observado o disposto no art. 84, VI;” Com a reforma do Estado empreendida ao longo da década de 90, o ins- tituto da autarquia foi revisitado, com a criação das agências reguladoras, as quais possuem natureza jurídica de autarquias em regime especial. As caracte- rísticas que tornam as agências reguladoras autarquias “especiais” serão objeto de estudo no próximo semestre.
  3. 3. ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS FGV DIREITO RIO 50 129 Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987. 130 ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Di- reito administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas, 2008, pp. 412 e 413. Fundação pública Nos termos do decreto-lei 200/67129 , fundação pública é “a entidade do- tada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos ór- gãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes”. Entretanto, algumas fundações públicas desempenham atividades que as aproximam de verdadeiras autarquias, o que as leva a ter um regime jurídico de direito público. Por essa razão, a doutrina esclarece que, em realidade, as fundações criadas pelo poder público podem ser de direito público ou de direito privado. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro: De todas as entidades da Administração Indireta, a fundação é, sem dúvida alguma, a que tem provocado maiores divergências doutrinárias no que diz res- peito à sua natureza jurídica e às consequências que daí decorrem. Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a natureza privatística de todas as fundações instituídas pelo poder público, e, de outro, a que entende possível a existência de fundações com personalidade pública ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia. Após a Constituição de 1988, há quem entenda que todas as fundações governamentais são pessoas jurídicas de direito público. Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder público, ao instituir fundação, atribuir-lhe personalidade de direito público ou de direi- to privado. Isto porque nos parece incontestável a viabilidade de aplicar-se, no direito público, a distinção que o Código Civil de 1916 continha entre as duas modalidades de pessoas jurídicas privadas: associação e sociedade, de um lado, e fundação, de outro; a distinção se mantém no novo Código Civil. (...) Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de fundação, ele pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as prerrogativas e sujei- ções que lhe são próprias, ou subordiná-la ao Código Civil, neste último caso, com derrogações por normas de direito público. Em um e outro caso se enqua- dram na noção categorial do instituto da fundação (...)130 De acordo com Alexandre Aragão, “o novo Código Civil não resolveu a confusão existente em relação à natureza jurídica das fundações públicas, aca- bando, outrossim, por aumentá-la ainda mais, diante da omissão em incluir as fundações públicas no rol das pessoas jurídicas de Direito Público (art.
  4. 4. ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS FGV DIREITO RIO 51 131 ARAGÃO, Alexandre Santos de. As fundações públicas e o novo Código Civil. Revista dos Tribunais. São Paulo: RT, v. 815, p. 751. 132 Nesse sentido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “A denominação funda- ções autárquicas vale para acentuar a distinção dessa esdruxularia em face das tradicionais e autênticas fundações públicas com personalidade de direito privado, que (...) são espécies de para- estatais”.Cursodedireitoadministrativo. 14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 256. 41) e da inclusão das fundações em geral no elenco das pessoas jurídicas de Direito Privado (art. 44)”.131 As fundações de direito público ficaram conhecidas como “fundações au- tárquicas”, terminologia, entretanto, objeto de crítica da doutrina, pelas con- fusões que propicia aos estudiosos.132 LEITURA OBRIGATÓRIA CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, itens: • Administração direta e indireta: notas introdutórias • Administração direta • Administração indireta • Autarquias • Fundações públicas CASO GERADOR Neste módulo os casos geradores serão propostos ao final, tendo em vista a necessidade de que o aluno conheça todas as entidades que compõem a Administração antes de discuti-los. LEITURA COMPLEMENTAR ARAGÃO, Alexandre Santos de. As fundações públicas e o novo Código Civil. Revista dos Tribunais. São Paulo: RT, v. 815. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2005, pp. 243 a 261; ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, item 10.4 (“Fundação”).

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