TCE alerta Raul Henry sobre concorrência para energia elétrica no complexo da Fiat

1. INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
79ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 05/12/2017
PROCESSO TCE-PE Nº 1750797-2
MEDIDA CAUTELAR REFERENTE À CONCORRÊNCIA Nº 001/2017 – CEL, DA
SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO - SDEC
INTERESSADOS: RAUL JEAN LOUIS HENRY JÚNIOR; ANTÔNIO LUIZ DE SOUZA
FERREIRA
RELATOR: CONSELHEIRO JOÃO CARNEIRO CAMPOS
PRESIDENTE: CONSELHEIRA TERESA DUERE
RELATÓRIO
Trata-se de Relatório de Auditoria com pedido de Medida
Cautelar elaborado pela Gerência de Auditoria em Licitações de Obras
e Serviços de Engenharia, do Núcleo de Engenharia desta Casa, acerca
da Concorrência nº 001/2017 - CEL, da Secretaria de Desenvolvimento
Econômico do Estado - SDEC, cujo objeto é a contratação de empresa
para execução de serviços de engenharia consultiva para apoio técnico
operacional e gerencial, compreendendo as atividades de auxílio ao
gerenciamento, supervisão e fiscalização das obras de implantação de
instalações para suprimento de energia elétrica ao Complexo
Industrial da Fiat em Pernambuco.
Conforme o Relatório do Núcleo de Engenharia, a sessão de
recebimento das propostas foi marcada para às 10h do dia
06/11/2017.
São as seguintes as imputações de irregularidades pela
Equipe Técnica, em síntese:
1. Adoção irregular do tipo de licitação “técnica e
preço”
O Relatório de Auditoria aponta que o tipo de licitação
“técnica e preço” adotado pela SDEC na Concorrência
nº 001/2017 poderia ser substituído pelo tipo “menor
preço”.
Destaca que o certame está usando o critério de
julgamento “técnica e preço” com o intuito de buscar uma
melhor qualidade na contratação, quando o aludido tipo de
licitação é destinado à premiação de uma solução técnica
que ofereça um ganho para a Administração, o que não se
vislumbra na contratação em exame.
Aponta que os critérios de avaliação das propostas
técnicas previstas no edital estão sendo utilizados
indevidamente como critérios técnicos quando, na
realidade, está se buscando, por meio deles, contratar
com melhor qualidade.
Afirma-se que a pretendida qualidade na contratação,
neste caso, pode ser obtida por meio do atendimento, por
parte dos licitantes, de exigências mínimas de
comprovação de experiência anterior na execução de itens
semelhantes do objeto a ser contratado ou demais
1

2. critérios de qualificação estabelecidos pela Lei de
Licitações.
Segundo a Equipe de Auditoria, na concorrência em
análise, o objeto não comporta diferentes soluções
técnicas nem demanda o desenvolvimento de novos
procedimentos, mas sim a execução de atividades comuns
e frequentes na engenharia consultiva, donde, para
assegurar que os serviços de fiscalização, supervisão e
gerenciamento fossem realizados com a qualidade técnica
pretendida, não seria necessário a licitação do tipo
“técnica e preço”, mas apenas que a habilitação
incluísse exigências adequadas de qualificação técnica.
2. Orçamento superestimado.
O orçamento estimativo foi formulado considerando o
percentual de 16,62% para o cálculo das Despesas
Fiscais, contrariando o Acórdão TC nº 1144/2011, no
qual é deliberado o percentual de 9,469% como máximo
para as despesas fiscais aplicado nos orçamentos
estimativos de contratação de serviços de consultoria.
Assim, teria havido afronta ao princípio da seleção
mais vantajosa para a administração, onerando-se
despropositadamente o orçamento em R$ 204.181,30, o que
caracteriza orçamento estimativo superestimado, caso a
empresa vencedora do certame, e sujeita a apuração pelo
regime do lucro presumido, receba os pagamentos
acrescidos dos custos referentes às despesas fiscais no
percentual de 16,62%.
3. Discrepância entre o edital e o termo de referência
quanto ao objeto do certame
No termo de referência são listados serviços que não
fazem parte do objeto do edital, dentre os quais
destaca-se: apoio à SDEC na coordenação gerencial e
técnica das atividades de implantação dos projetos
estruturadores; análise do cronograma geral dos
empreendimentos, dividido por obra, sua estrutura e
compatibilidade com demais documentos de planejamento
(histograma de mão de obra, plano de aquisições, etc),
todos eles fornecidos pelo executor e validados pelo
contratante; acompanhamento do avanço físico/financeiro
dos empreendimentos, apontando indicadores de
desempenho e de tendência; suporte na análise das
alterações de escopo quanto a seus impactos no custo e
prazo; identificação das partes interessadas, em cada
empreendimento, como os diversos órgãos, empresas e
entidades intervenientes na execução das obras,
serviços e fornecimentos, suas atribuições e
interligações básicas e forma e locais de sua atuação;
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3. planejamento das ações de interfaces, com base nas
programações específicas das contratadas e, mediante
trabalho em conjunto com essas empresas, visando
coordenar e integrar suas atividades dentro da
programação geral de implantação do empreendimento;
criação de rotina para realização de reuniões de
coordenação e de planejamento e conciliação de
interfaces e acompanhamento físico-financeiro das obras
e acompanhamento estratégico e tático das metas e
resultados de todos os projetos e atividades, de forma
a alimentar o Sistema de Informação Gerencial (Banco de
Dados) para a gestão dos empreendimentos. Verificou-se
ainda que a empresa contratada também fará
"gerenciamento e apoio ao licenciamento ambiental do
projeto e de empreendimentos vinculados, atuando no
processo de licenciamento ambiental, análise das
exigências, compilação técnica e diligenciamentos junto
aos órgãos ambientais", serviço também não previsto no
objeto do edital.
No escopo dos serviços (item 4 do Termo de Referência),
além da contratação de empresa de engenharia consultiva
para realizar as ações de gerenciamento, supervisão e
fiscalização na implantação da linha de transmissão de
230 KV, da subestação seccionadora de 230KV e da
subestação FIAT transformadora - .
Notificada a Secretaria de Desenvolvimento Econômico -
SDEC acerca dos termos do Relatório de Auditoria, prestou os
esclarecimentos que julgou devidos às fls. 34/36 e 83 e seguintes.
Outrossim, realizada a sessão de abertura dos envelopes
de documentos, foram habilitadas 04 empresas, conforme publicação
do resultado de julgamento no Diário Oficial do Estado de
Pernambuco de 14/11/2017. Ficou designada para o dia 22/11/2017,
às 10h, a sessão de abertura dos envelopes de proposta técnica.
É o relatório.
VOTO DO RELATOR
DECISÃO
No tocante à matéria alusiva à adoção do tipo de
licitação “técnica e preço” expus entendimento recentemente (PETCE
nº 31.812/2017), também em sede de cognição sumária, acerca de
contratação de serviços de fiscalização de obra de porte elevado,
como a que será fiscalizada pela contratação ora em exame, o qual
aplico, por similitude das situações, para o caso em apreço.
A questão que versa em torno da adoção do tipo técnica e
preço para licitações de serviços de engenharia consultiva se
afigura controvertida em face do que prevê a legislação e do
entendimento manifestado em algumas decisões de órgãos de
controle.
3

4. Com efeito, a Lei nº 8.666/93, dispõe o seguinte:
Art. 46. Os tipos de licitação "melhor técnica" ou
"técnica e preço" serão utilizados exclusivamente para
serviços de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaboração de projetos, cálculos,
fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia
consultiva em geral e, em particular, para a elaboração
de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e
executivos, ressalvado o disposto no § 4o
do artigo
anterior.
De outro lado, o Relatório de Auditoria menciona
precedentes desta Corte em que foram expedidas medidas cautelares
determinando a suspensão de certames, com fundamento na utilização do
tipo de licitação em apreço, para a contratação de serviço de
engenharia consultiva. São colacionados os Acórdãos TC nº 0794/2016 e
TC nº 792/2016, ambos da Segunda Câmara. É da lavra desta própria
relatoria, inclusive, medida cautelar para suspender a Tomada de
Preços nº 007/2016, de SUAPE, que teve por objeto a contratação de
empresa especializada para supervisão e fiscalização das obras de
infraestrutura das áreas de consolidação do projeto habitacional de
SUAPE. Referida decisão foi homologada pela Primeira Câmara, nos
autos do Processo TC nº 1720887-7.
Não obstante, o caso em exame corresponde à contratação
dos serviços de supervisão e fiscalização para obras de implantação
de instalações para suprimento de energia elétrica ao Complexo
Industrial da Fiat em Pernambuco. Segundo esclarecimentos prestados
pela SDEC, cuida-se de obra de complexidade elevada, nunca realizada
pelo Governo do Estado de Pernambuco, visando possibilitar o início
do terceiro turno de atividades no Complexo FIAT, gerando emprego e
renda para Pernambuco.
Às fls. 84 e seguintes, as informações prestadas pela
Secretaria asseveram que:
(...) Para o entendimento da complexidade da obra a
ser fiscalizada a Secretaria Executiva de Energia
emitiu a Nota Técnica nº 001/2017 (anexo II), na
qual esclarece o caráter excepcional da natureza das
obras a serem fiscalizadas, afirmando ainda que a
necessidade do tipo “técnica e preço” e não apenas
“menor preço” se faz necessário ante o elevado risco
de imprevisibilidade do desenvolvimento da obra pelo
seguinte: a) não existe experiência anterior na
Administração Estadual na construção de linhas de
Transmissão em 230kv e de Subestações desse nível de
tensão; b) o compromisso do Estado em tornar
públicas as Linhas de Transmissão, tão logo passem a
ser acessadas por outros usuários, incorporando-as à
rede básica, fez com que os Projetos Básicos
4

5. tivessem características especiais, pois a obra
deverá ser construída em atendimento às exigências
de incorporação à Rede Básica do Sistema Interligado
Nacional, que são bem mais rígidas que às da rede
privada, havendo inclusive a necessidade de
incorporação à obra de uma subestação seccionadora a
jusante da subestação transformadora interna ao
parque fabril da FIAT, fato que ampliou
consideravelmente o escopo e a complexidade da obra;
c) as demais empresas da região da Mata Norte de
Pernambuco solicitaram à CELPE conexão ao Sistema
Pau Ferro, o que será feito a partir da subestação
seccionadora, isso ensejou a antecipação em 03
(três) anos dos estudos da EPE – Empresa de Pesquisa
Energética, do Ministério das Minas e Energia,
incluindo na obra a execução de uma nova subestação
230/69 kV, 300 MVA, incorporada à rede básica para o
Leilão de Transmissão 02/2017, marcando para o dia
15/12 próximo; d) O contrato a ser firmado entre o
Ministério de Minas e Energia e a empresa vencedora
do item 11 do Leilão será firmado em março de 2018,
sendo necessário especial trabalho por parte da
Fiscalizadora para adequação das obras executadas
pelo Estado ao desenvolvimento do projeto referente
à Rede Básica, o que exige um nível de conhecimento
bem mais elevado do que o necessário para uma
fiscalização de uma obra de menor complexidade.
Não obstante os parâmetros técnicos explanados, deve
ser destacado ainda a importância da celeridade da
contratação no caso concreto, uma vez que a Ordem de
Serviço dada para o início da execução das obras a
serem fiscalizadas foi dada em 05 de maio de 2017,
sendo que os 06 (seis) primeiros meses da
contratação são destinados à elaboração do projeto
executivo, sendo necessário a conclusão da
Concorrência nº 001/2017 e a contratação da empresa
vencedora para que seja realizada a análise e
aprovação de tal projeto, sem a qual a obra da linha
de transmissão e das subestação ficará paralisada
(...).
Menciona-se o ineditismo da obra a ser executada, bem
como os compromissos assumidos pelo Governo do Estado com a FIAT,
o que justificaria a adoção de metodologia diferenciada de modo a
permitir a perfeita realização da obra nos prazos estipulados.
As características e o vulto da obra, acima delineados,
não podem ser considerados usuais ou comuns e se afiguram
diferenciados de outras nas quais a atividade de engenharia
consultiva não demanda solução técnica diferenciada. Ao contrário,
5

6. tenho que a situação em apreço guarda alinhamento com a hipótese
insculpida no art. 46 da Lei de Licitações, acima transcrito.
Nesse sentido, oportuno destacar o Acórdão TCU nº 1092-
14/14-Plenário:
TC-039.930/2012-2
Natureza: Representação
Representantes: Sindicato da Arquitetura e da
Engenharia Consultiva – Sinaenco, Associação
Brasileira de Consultores de Engenharia – Abce e
Associação Brasileira de Empresas de Consultoria de
Infraestrutura de Transportes – Abctrans
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes – Dnit
Sumário: REPRESENTAÇÃO. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM
PREGÕES ELETRÔNICOS. IDENTIFICAÇÃO DE FALHAS NOS
EDITAIS. OITIVA. INCORREÇÕES SEM COMPROMETIMENTO DOS
CERTAMES. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL.
INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. CIÊNCIA.
ARQUIVAMENTO.
(...)
9.3.4. o emprego da modalidade pregão como regra
para a contratação de serviços de engenharia
consultiva, supervisão e elaboração de projetos de
obras não exclui o modelo tradicional de licitação
por melhor técnica ou técnica e preço, previsto no
art. 46 da Lei nº 8.666/1993, para o caso de
trabalhos de alta complexidade que não possam ser
enquadrados como comuns nem, portanto, ter padrões
de desempenho e qualidade objetivamente definidos
por meio de especificações usuais, segundo
reconhecimento e justificativa prévia do
contratante.
Como informa o Governo do Estado, a implantação dessas
instalações para suprimento de energia elétrica é essencial para
permitir a execução do terceiro turno de atividades no Complexo
FIAT, o que, de per si, evidencia a relevância da obra.
Além disso, há que se considerar relevante a alegação de
que eventuais atrasos na execução da obra comprometerá
irremediavelmente o contrato de financiamento celebrado entre o
Governo do Estado e o BNDES, o que ocasionaria graves danos ao
Estado.
No que tange às alegadas discrepâncias entre o edital e o
termo de referência, entendo que, uma vez este ser parte integrante
daquele e tendo os licitantes, assim como qualquer interessado,
acesso pleno e integral a eles bem como a todos os demais anexos,
6

7. por meio do sítio eletrônico www.licitacoes.pe.gov.br, não há que se
falar em prejuízo ao certame.
De fato, não somente não há registro de impugnações ao
edital quanto ao ponto, como também foi realizada a sessão de
abertura dos envelopes com a habilitação de 04 empresas, o que
reforça o atendimento ao princípio da competitividade.
No que se refere ao orçamento estimativo considerado
superestimado em virtude de especificação de percentual de
despesas fiscais no percentual de 16,62%, a Secretaria sustenta a
legalidade do percentual, porquanto fundamentado no Decreto
Estadual nº 41.059, de 04/09/2014.
Afirma que o decreto é posterior ao Acórdão TC
nº 1144/2011 e se encontra em vigor e permite a aplicação do
percentual de 16,62%, sustentando que a adoção de referido
percentual buscou abarcar tanto as empresas que se enquadrem no
regime de despesas fiscais com lucro presumido, como as despesas
com lucro real.
Em que pese a previsão contida no Decreto Estadual
nº 41.059/2014, permitindo a aplicação do percentual em comento,
se faz necessário tecer as seguintes considerações:
O inciso IV do art.1º do texto normativo não impõe à
administração pública a aplicação dos percentuais que alude, seja
9,469% ou 16,62%, para as despesas fiscais, quando da elaboração
de orçamentos para a contratação de empresas de engenharia consul-
tiva. Ao contrário, cuida-se de limites máximos:
Art. 1º Ficam instituídos, no âmbito do Poder
Executivo, os seguintes percentuais máximos relativos a
encargos sociais, custos administrativos, remuneração
da empresa e despesas fiscais, para fins de elaboração
de orçamentos para contratação de serviços de
engenharia consultiva:
(...)
IV - despesas fiscais - deve-se observar o regime de
apuração de lucros das empresas concorrentes,
utilizando-se o percentual máximo de 9,469% (nove
vírgula quatrocentos e sessenta e nove por cento) para
as empresas sujeitas à apuração pelo regime do lucro
presumido e o percentual máximo de 16,62% (dezesseis
vírgula sessenta e dois por cento) para as empresas
sujeitas à apuração pelo regime do lucro real,
aplicáveis sobre o valor total dos custos diretos e
indiretos, acrescido da remuneração da empresa,
conforme Anexo II.
O entendimento desta Corte sobre a matéria bem como dos
fundamentos técnicos que o embasam, destacando-se que a adoção do
percentual em comento é preconizada pelo TCU, no âmbito dos
7

8. contratos de mesma natureza, celebrados pela União. Vide termos do
Acórdão TC nº 1144/2011:
- (...) Adotar o percentual máximo de 38% como taxa de
referência para as despesas administrativas, conforme percentuais
obtidos em estudo realizado pelo TCU, especificando:
84,04% de Encargos Sociais;
20,00% de Custo Administrativo;
9,469% de Despesas Fiscais.
O teor do Decreto Estadual nº 41.059/2014 é perfeitamente
ajustável ao entendimento técnico manifestado, reiteradamente, por
meio dos Acórdãos TC nº 1144/2011, TC nº 1009/2016 e TC nº 1108/16
deste Tribunal, pois – repita-se – aquela norma estadual estabele-
ce limites máximos para as despesas fiscais. Nesse sentido, a ado-
ção do limite de 9,469% não representa qualquer prejuízo ao futuro
contratado, ao passo que atende à orientação do órgão de controle,
investido pela Constituição Federal de competências para apreciar
a economicidade e a adequação da despesa pública.
É cediço que a maioria das prestadoras de serviço é op-
tante do regime de lucro presumido, não se justificando onerar o
orçamento estimativo da futura contratação estipulando, pelo limi-
te máximo, percentual previsto para despesas fiscais em face de
sociedades que adotem o lucro real.
Diante do exposto, não obstante a plausibilidade do di-
reito invocado no que se refere a superestimativa do orçamento,
não vislumbro presentes os pressupostos autorizadores do provimen-
to cautelar, previstos no art. 1º da Resolução TC nº
16/2017. Ao contrário, o atraso na conclusão da licitação em exame
poderá conduzir a verdadeiro dano reverso, em face dos compromis-
sos assumidos pelo Governo do Estado para com o BNDES e com a ini-
ciativa privada.
Outrossim,
CONSIDERANDO, a necessidade de formulação do orçamento
estimativo no percentual de 9,469% para o cálculo das despesas
fiscais aplicado nos orçamentos estimativos de contratação de
serviços de consultoria;
DETERMINO a emissão de Ofício de Alerta aos interessados
prevenindo-os das consequências advindas da possibilidade de, em
averiguação detalhada complementar, ser constatado dano ao erário
em razão da superestimativa das despesas fiscais no orçamento.
___________________________________________________________________
O CONSELHEIRO RANILSON RAMOS VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR. A
CONSELHEIRA PRESIDENTE, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO DO RELATOR.
PRESENTE O PROCURADOR DR. GUIDO ROSTAND CORDEIRO MONTEIRO.
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