Modelo de licitação e contratação de serviços de TI para órgãos federais

Identificação
Acórdão 1480/2007 - Plenário

Número Interno do Documento
AC-1480-32/07-P

Grupo/Classe/Colegiado
Grupo I / Classe V / Plenário

Processo
006.030/2007-4

Natureza
Monitoramento

Entidade
Unidade: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP

Interessados
Interessado: Tribunal de Contas da União

Sumário
MONITORAMENTO. RECOMENDAÇÃO PARA ELABORAÇÃO DE MODELO DE
LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL, COM OBSERVÂNCIA DE QUESITOS MÍNIMOS
APONTADOS EM DELIBERAÇÃO DO TCU. APRESENTAÇÃO DE MINUTA DE INSTRUÇÃO
NORMATIVA. RECOMENDAÇÃO AINDA NÃO ATENDIDA SATISFATORIAMENTE. NOVO PRAZO.
DETERMINAÇÃO PARA NOVO MONITORAMENTO.

Assunto
Monitoramento.

Ministro Relator
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Unidade Técnica
SEFTI - Sec. de Fisc. de Tec. da Informação

Dados Materiais
(com 1 anexo)

Relatório do Ministro Relator
Adoto como relatório a bem lançada instrução da lavra dos ACEs Carlos Alberto
Mamede Hernandes e Cláudio Silva da Cruz, acolhida na integralidade pelos dirigentes da
Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação deste Tribunal:

“Contexto
Trata-se de processo apartado, constituído por determinação contida em
despacho do Exmº Relator (fls. 56), com objetivo de examinar a minuta de instrução
normativa encaminhada pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP -, relativa a modelo de licitação e
contratação de serviços de informática.
2. No contexto do Memorando Segecex 11/2006, de 07 de fevereiro de 2007,
foi solicitada contribuição da Secretaria de Tecnologia da Informação - Setec - para este
exame.
3. A referida minuta, encaminhada por meio do Ofício 1.620/2006/DLSG/SLTI,
de 26 de outubro de 2006 (fls. 1 a 53), foi elaborada em resposta ao item 9.4 do Acórdão
786/2006 - TCU - Plenário, transcrito a seguir:
9.4. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, a partir das diretrizes expostas na
seção III do voto antecedente e nos Acórdãos deste Tribunal, sobretudo os de número
667/2005, 2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenário, elabore um modelo de
licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e
promova a implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação
mediante orientação normativa, que deve conter no mínimo:
9.4.1. a divisão dos serviços de informática necessários aos órgãos e entidades
em tantos itens quanto sejam tecnicamente possíveis e suficientes;
9.4.2. a realização de licitação independente para cada item, contemplando
requisitos de habilitação e critérios de avaliação de proposta técnica objetivos, relevantes e
específicos para cada item, favorecendo assim a competitividade do certame, a redução de
preços, a especialização das empresas, a qualidade dos serviços, a redução de riscos
estratégicos e de segurança para o órgão ou entidade;
9.4.3. a mensuração, sempre que possível, da prestação de serviços por
resultados segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a mera locação de
mão-de-obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de
metodologia expressamente definida no edital que contemple, entre outros, os seguintes
pontos básicos:
9.4.3.1. a fixação dos procedimentos e dos critérios de mensuração dos
serviços prestados, abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis, etc.;
9.4.3.2. a quantificação ou a estimativa prévia do volume de serviços
demandados, para fins de comparação e controle;
9.4.3.3. a definição de metodologia de avaliação da adequação às
especificações e da qualidade dos serviços com vistas à aceitação e pagamento;
9.4.3.4. a utilização de um instrumento de controle, geralmente consolidado no
documento denominado ‘ordem de serviço’ ou ‘solicitação de serviço’;
9.4.3.5. a definição dos procedimentos de acompanhamento e fiscalização a
serem realizados concomitantemente à execução para evitar distorções na aplicação dos
critérios;

9.4.4. a utilização, como instrumento de controle das etapas de solicitação,
acompanhamento, avaliação, atestação e pagamento de serviços, da ‘ordem de serviço’ ou
‘solicitação de serviço’, que deve conter, no mínimo:
9.4.4.1. a definição e a especificação dos serviços a serem realizados;
9.4.4.2. o volume de serviços solicitados e realizados segundo as métricas
definidas;
9.4.4.3. os resultados ou produtos solicitados e realizados;
9.4.4.4. o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas
significativas e seus respectivos prazos; a avaliação da qualidade dos serviços realizados e
as justificativas do avaliador;
9.4.4.6. a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da
qualidade e pela atestação dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo
com a empresa contratada; (grifos nossos)
4. Portanto, foi recomendada à SLTI a elaboração de um modelo de licitação e
contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal - APF - e a
promoção deste modelo nos diversos órgãos e entidades sob coordenação daquela Secretaria
mediante orientação normativa.
5. Por meio do Ofício 1.620/2006/DLSG/SLTI (fl. 2, parágrafo 7), o gestor da
SLTI informa que a minuta da instrução normativa encaminhada ainda deverá ser
aprimorada após consulta pública a ser conduzida pela própria SLTI e revisão por parte da
Controladoria-Geral da União.
6. Com base na experiência deste Tribunal em contratação de bens e serviços
de TI, consideramos que esta tarefa exige o concurso de conhecimento em três vertentes:
Gestão Pública, Direito Público e Tecnologia da Informação.
7. Nesse sentido, deve-se reconhecer que a presente minuta representa um
avanço em relação à gestão das contratações de serviços de tecnologia da informação no
âmbito da Administração Pública Federal, particularmente por não existir nenhuma
compilação anterior dos normativos pertinentes a essa área que seja de conhecimento da
Setec.
8. Porém, a presente minuta, como bem sinaliza a própria SLTI, carece de
aperfeiçoamentos para contemplar todos os aspectos essenciais a um modelo de licitação e
contratação, tornando-a um instrumento efetivamente útil para orientação do gestor público
e para a redução dos problemas levantados nos acórdãos do TCU (e.g. Acórdãos
1.558/2003-P, 1.094/2004-P, 667/2005-P e 786/2006-P).
9. A seguir são expostas considerações decorrentes de nossa análise da minuta
apresentada pela SLTI, com a seguinte estruturação:
- Análise de aspectos específicos da minuta;
- Análise de aspectos gerais da minuta;
- Conclusão;
- Proposta de encaminhamento.
Análise de aspectos específicos da minuta
10. Preliminarmente, registre-se que nesta análise foram considerados somente
os aspectos de contratação relativos a serviços de TI, de forma que aspectos relacionados a

contratações de outros serviços não foram analisados (e.g. contratação de atividades de
secretaria e de limpeza).
11. Foi adotado o seguinte formato para analisar a minuta: identificação do
artigo que será analisado, seu texto e considerações sobre problemas identificados na
proposta da SLTI.
Artigo 1º
INSTRUÇÃO NORMATIVA No , de de de 2006.
Ementa ........................................................................ ...
O MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso
de suas atribuições que lhe conferem o Decreto no 5.347, de 07 de julho de 2005 e
considerando o disposto na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, na Lei 10.520, de 17 de julho
de 2002, no Decreto 1.070, de 2 de março de 1994, no Decreto 1.094, de 23 de março de
1994 e no Decreto 2.271, de 07 de julho de 1997, RESOLVE:
Art. 1º Disciplinar a contratação de serviços, continuados ou não, por órgãos ou
entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG.
Parágrafo único. Para os efeitos desta Instrução Normativa, são adotadas as
definições constantes do Anexo IV desta Instrução Normativa.
Consideração 1
12. O Decreto 5.347/2005, referido no preâmbulo da minuta, foi revogado pelo
Decreto 5.433/2005, que por sua vez foi revogado pelo Decreto 5.719, de 13 de março de
2006, que se encontra em pleno vigor, carecendo a redação de revisão com relação a este
aspecto.
Consideração 2
13. O art. 1º da minuta estabelece o objetivo de disciplinar as contratações de
serviços nos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG. Como a
definição de políticas, diretrizes, normas e padrões para a gestão dos recursos de informação
e informática na APF é de competência da coordenação central do Sistema de Administração
dos Recursos de Informação e Informática - SISP -, e não do SISG, conforme o inciso I, do
art. 30, do Anexo I do Decreto 5.719/2006, pode vir a ser conveniente acrescentar o SISP à
redação do art. 1º.
Consideração 3
14. É importante ressaltar que a presente minuta se destina a disciplinar a
contratação de todo e qualquer tipo de serviço, conforme se depreende da declaração do
preâmbulo e do art. 1º. Isto implica que o objeto dessa minuta não abrange somente as
atividades que constam do § 1º do art. 1º do Decreto 2.271/1997, mas inclui também os
serviços em geral, não enquadráveis como terceirização, tais como:
- serviços de comunicação de dados, conforme item V, do Anexo III, da minuta
de IN (fl. 39);
- suporte de produtos de software ou hardware;
- aquisição de licenças de software, atualmente classificadas contabilmente
como serviços;
- contratação de garantia de atualização de software;
- aluguel de infra-estrutura de informática (e.g. data centers);

- assinatura de acesso a sites de informação;
- serviços de centrais compartilhadas de atendimento a usuários etc.
15. Essa constatação é importante, visto que a versão vigente da norma, a IN
18/1997 do antigo Mare, aborda somente os serviços de limpeza e vigilância, e ainda assim
como desdobramento do Decreto 2.271/1997. Portanto, visto que as disposições genéricas
da presente minuta deverão ser aplicadas a todo tipo de contratação de serviços, um grande
investimento de refinamento deverá ser envidado para garantir a pretendida aplicabilidade.
16. Para ilustrar a necessidade do refinamento suscitado, pode-se citar o
exemplo do art. 59 da minuta:
Art. 59. Os órgãos e entidades contratantes deverão publicar mensalmente em
local visível e acessível ao público a listagem atualizada dos contratos continuados firmados,
indicando:
...
IV - o(s) quantitativo(s) de empregados envolvidos em cada contrato;
17. No caso de contratação de licenças de softwares ou de fábrica de software
contratada por resultados, o inciso IV não faz sentido, visto que, em razão do
compartilhamento de empregados no atendimento a vários contratos, o número de
empregados envolvidos na prestação de serviços para um contratante específico é
indeterminado. Esta situação será objeto de mais comentários no parágrafo 19 adiante.
Consideração 4
18. São utilizadas várias expressões diferentes referindo-se ao objeto da
minuta, tais como ‘contratação de serviços’, ‘contratação de atividades’, ‘execução indireta’ e
‘terceirização’, sendo que nenhuma dessas expressões é elucidada no Anexo VI (fls. 50 a
53), fato que pode ocasionar dificuldade de entendimento das situações em que cada
dispositivo da presente minuta aplicar-se-ia.
19. Uma das conseqüências mais impactantes do tratamento indistinto das
tipologias de contratação mencionados no parágrafo anterior diz respeito à necessidade de
que o gestor público, no papel de fiscalizador, assegure-se do correto recolhimento dos
encargos trabalhistas pela empresa contratada.
20. No caso da prestação de serviços em que não ocorre pessoalidade, não é
possível nem seguro identificar quais pessoas estão envolvidas na relação contratual de
prestação de serviço, pois cada empregado pode colaborar para a prestação de serviço de
vários contratos simultaneamente.
21. Por exemplo, o técnico de rede de uma concessionária de telecomunicações
não presta serviço somente para uma organização pública, mas para várias
simultaneamente. Nesse caso, seria descabido exigir que todos os contratantes façam
acompanhamento do mesmo técnico de rede nos vários contratos que a empresa tenha com
os diversos contratantes.
22. Noutro exemplo, seria inimaginável publicar a relação de empregados e
acompanhar o recolhimento de obrigações trabalhistas dos empregados contratados pela
Microsoft no Brasil apenas porque a organização pública contratou licenças de software dessa
empresa.

23. A Justiça do Trabalho, até onde nossa pesquisa permitiu descobrir, vem
responsabilizando solidariamente a Administração Pública somente nos casos em que ocorre
a tomada direta de serviços.
24. Portanto, os procedimentos de verificação de regularidade do recolhimento
dos encargos sociais podem variar segundo a tipologia de contratação, algo que não é
adequadamente contemplado na presente minuta de norma.
Artigo 2º
Art. 2º. As contratações de que trata esta Instrução Normativa deverão ser
precedidas de planejamento, em harmonia com o planejamento estratégico da instituição,
que estabeleça os produtos ou resultados a serem obtidos, quantidades e prazos para
entrega das parcelas, quando couber. (grifo nosso)
Consideração
25. A contratação de determinados produtos ou resultados por si só não
garante o alcance dos benefícios que motivaram a contratação, benefícios esses que devem
ser previstos no projeto básico ou no termo de referência.
26. Para se chegar aos benefícios, é importante que o órgão ou entidade defina
todos os elementos a serem produzidos, além dos produtos e serviços propriamente ditos, de
modo que esses produtos e serviços passem a ser encarados como parte de algo maior, que
neste texto será denominado ‘solução de TI’.
27. A seguir são citados elementos que podem constituir uma determinada
solução de TI além do produto ou serviço contratado.
27.1. Modelagem dos processos de trabalho de produção (rotinas de produção),
que inclui as descrições dos passos a executar, dos papéis e das responsabilidades
envolvidas.
27.2. Implantação de roteiros de atendimento (scripts de atendimento) a serem
executados pelas equipes de atendimento a usuários no tratamento de incidentes, como
falhas de execução de uma solução de TI ou dúvidas sobre seu funcionamento.
27.3. Capacitação dos diversos atores envolvidos, como usuários finais, equipe
de atendimento a usuários e equipe de manutenção de suporte.
27.4. Definição do protocolo (fluxo de trabalho) de mudanças da solução, de
modo que seja formulado, documentado e implantado o processo que envolva solicitação,
avaliação, priorização e implantação de mudanças na solução, bem como os papéis
envolvidos (e.g. quem decide se uma determinada mudança vai ser feita ou não).
27.5. Normativos que regulamentem o processo de trabalho apoiado pela
solução de TI e os papéis e as responsabilidades envolvidas.
27.6. Geração de informações que possibilitem a execução de ações referentes
à sustentabilidade da solução, de forma a orientar a manutenção e a evolução da solução e
do ambiente computacional, diminuindo a probabilidade de sobressaltos (e.g. falta de espaço
em disco ou de banda de comunicação).
27.7. Transferência de tecnologia, de modo que o órgão ou entidade não fique
refém de suas empresas contratadas, o que poderá implicar contratações por inexigibilidade
ou ações espúrias, como o direcionamento de uma licitação para contratar o serviço de
manutenção de um sistema de informação da mesma empresa que o desenvolveu. O

contratante deve deter três conhecimentos essenciais: as regras de seu próprio negócio (e.g.
como funcionam seus próprios processos de trabalho) e das premissas subjacentes; a
tecnologia empregada para codificar as regras de negócio em soluções de TI (e.g. que
padrão de programação foi empregado no desenvolvimento de um determinado sistema e
onde estão os códigos fonte); e a sua infra-estrutura tecnológica.
27.8. Divulgação da nova solução junto aos usuários, de modo a evitar o
desconhecimento ou subutilização de funcionalidades que custam dinheiro e esforço para
serem construídas e que passam a demandar recursos continuamente (e.g. backups, links de
comunicação e manutenções).
27.9. Elaboração de instrumentos de gestão contratual, para que o órgão ou
entidade contratante conte com informações que lhe dêem subsídios para efetuar uma
gestão adequada do contrato (e.g. relatórios que tenham que ser apresentados pela
contratada sobre o andamento dos trabalhos).
27.10. Atualização de versões de um software contratado em um determinado
período.
28. Pela descrição dos elementos citados, percebe-se que alguns deles ficarão a
cargo da empresa contratada (e.g. rotinas de produção e roteiros de atendimento) e outros
ficarão a cargo do órgão ou entidade contratante (e.g. normativos).
29. Faz-se necessário, portanto, aperfeiçoar a minuta de forma a abranger o
conceito de ‘solução de TI’ apresentado.
Artigo 3º
Art. 3º Serviços distintos devem ser licitados e contratados separadamente,
ainda que o prestador seja vencedor de mais de um item ou certame. (grifo nosso)
Consideração
30. A contratação de uma mesma empresa em instrumentos contratuais
separados é uma boa prática que pode assegurar a continuidade dos demais serviços quando
apenas um deles apresenta problemas de execução contratual. Porém, a redação desse
artigo pode dar a entender que serviços semelhantes devem ser contratados com uma
mesma empresa.
31. Há casos em que é interessante contratar independentemente mais de uma
empresa para o mesmo tipo de serviço. Por exemplo, com o objetivo de aumentar a
disponibilidade de canais de comunicação de dados, é interessante que os canais e seus
respectivos canais de contingência sejam fornecidos por concessionárias distintas, de modo
reduzir o risco de que sejam simultaneamente impactados por alguma contingência
sistêmica.
32. Portanto, é melhor definir que serviços licitados em itens separados devam
ser contratados mediante contratos separados, ainda que o prestador seja vencedor de mais
de um item do certame. Desse modo, não se especifica se os serviços são distintos ou não.
Artigo 4º
Art. 4º A contratação de sociedades cooperativas somente poderá ocorrer
quando, pela sua natureza, o serviço a ser contratado evidenciar:
I - a possibilidade de ser executado com autonomia pelos cooperados, de modo
a não demandar a relação de subordinação direta entre a cooperativa e os cooperados; e

II - a possibilidade de gestão compartilhada ou em rodízio, onde as atividades
de coordenação e supervisão da execução dos serviços, e a de preposto, conforme determina
o art. 68 da Lei 8.666, de 1993, sejam realizadas pelos cooperados de forma alternada, em
que todos venham a assumir tal atribuição. (grifos nossos)
Consideração
33. O Termo de Conciliação Judicial celebrado entre a União e o Ministério
Público do Trabalho nos autos do processo nº 1.082/2002, da 20ª Vara do Trabalho de
Brasília/DF, homologado em 05 de junho de 2003, determina que ‘A União abster-se-á de
contratar trabalhadores, por meio de cooperativas de mão-de-obra, para a prestação de
serviços ligados às suas atividades-fim ou meio, quando o labor, por sua própria natureza,
demandar execução em estado de subordinação, quer em relação ao tomador, ou em relação
ao fornecedor de serviços, constituindo elemento essencial ao desenvolvimento e à prestação
de serviços terceirizados, [...]’
34. O estado de subordinação de cooperados com os órgãos ou entidades
públicas deve ser evitado exatamente por ser um dos requisitos de formação do vínculo
empregatício que caracteriza as terceirizações ilícitas (TST, Enunciado 331).
35. A presente minuta autoriza a contratação de cooperativas quando houver
‘possibilidade’ de execução do serviço com autonomia dos cooperados e de gestão dos
serviços, compartilhada ou em rodízio, pelos próprios cooperados, assumindo estes os papéis
de coordenação, supervisão e de preposto. São dois os problemas aqui verificados.
36. Primeiro que não basta haver ‘possibilidade’ de autonomia, mas deveria
existir a garantia de que em nenhuma hipótese, mesmo que remota, venha a existir
subordinação e pessoalidade entre os cooperados e a Administração, demandando dela a
concepção de um modelo de gestão formal absolutamente à prova desse tipo de relação.
37. O segundo problema diz respeito à necessidade de gestão por parte da
Administração. O art. 10, § 7º do Decreto-lei 200/1967 deixa claro que as tarefas de
planejamento, coordenação, supervisão e controle são tarefas inerentes à Administração, às
quais ela deve se dedicar mais, enquanto as tarefas de execução não o são. Desse modo, a
gestão dos serviços é tarefa inarredavelmente privativa dos servidores públicos, ainda que a
empresa contratada também tenha responsabilidades de gestão (operacional) pelos serviços
contratados. Abrir mão da gestão dos serviços implica abrir mão da garantia de obtenção dos
resultados esperados e da capacidade de atestação técnica consciente.
38. Devido aos problemas expostos, entendemos que as condições que devem
ser atendidas para a contratação de cooperativas não estão adequadas à legislação vigente,
devendo ainda a norma alertar para as vedações previstas em lei e na jurisprudência.
Artigo 6º
DA TERCEIRIZAÇÃO
Art. 6º Os serviços continuados que podem ser contratados de terceiros pela
Administração são aqueles que apóiam a realização das atividades essenciais ao
cumprimento da missão institucional do órgão ou entidade, conforme dispõe o Decreto
2.271/97.

Parágrafo único. A prestação de serviços de que trata esta Instrução Normativa
não gera vínculo empregatício entre os empregados da contratada e a Administração,
vedando-se qualquer relação entre estes que caracterize pessoalidade e subordinação direta.
Consideração
39. O termo ‘terceirização’ não é claro no direito brasileiro e não consta da
Constituição Federal de 1988, ou de qualquer dos diplomas legais referidos no preâmbulo da
presente minuta (Lei 8.666/1993, Lei 10.520/2002, Decreto 1.070/1994, Decreto
1.094/1994 e Decreto 2.271/1997). Do presente artigo até o artigo 13, o termo
‘terceirização’ parece ser tomado como sinônimo de ‘serviços continuados’, mas na Lei
8.666/1993 e na LRF esses termos são utilizados com significados bastante diferentes, como
é exposto a seguir.
40. Na Lei 8.666/1993, art. 57, inciso II, os ‘serviços a serem executados de
forma contínua’ estão relacionados com a ‘disciplina orçamentária’ (JUSTEN FILHO, p. 504),
isto é, com a previsibilidade de necessidade de orçamento, visto tratar-se de serviço cuja
demanda não se esgota em um período pequeno.
41. O termo ‘terceirização’, por outro lado, ocorre na Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF (Lei Complementar 101/2001, art. 18, § 1º) e relaciona-se com a alocação de
mão-de-obra, especificamente nos casos em que serve para substituir servidores e
empregados públicos, para fins de contabilização.
42. Di Pietro (2006, p. 237) ressalta que a LRF refere-se àquela terceirização
ilegal, por tratar-se de intermediação irregular de mão-de-obra, que a Administração ainda
não tenha regularizado e cujos gastos devem ser contabilizados como ‘Outras Despesas de
Pessoal’ até sua a completa regularização. Essa autora também afirma que ‘as despesas com
contratos de terceirização de empreitada ou locação de serviços não estão abrangidas pelo
art. 18, § 1º da lei [LRF]’. Di Pietro (2006. p. 229) conceitua terceirização como a
‘contratação, por determinada empresa, de serviços de terceiro para o desempenho de
atividades-meio’.
43. Há, portanto, que se responder às perguntas: toda terceirização é
implementada por meio de serviços contínuos? Todo serviço contínuo é uma terceirização?
Caso, as respostas para ambas as perguntas sejam negativas, deve ser revisto o emprego
dos termos assinalados.
Artigo 7º
Art. 7º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância,
transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção
de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.
Consideração
44. Esse artigo é uma transcrição do art. 1º, § 1º do Decreto 2.271/1997.
Adicionalmente, esse decreto presidencial é um desdobramento do art. 10, § 7º do Decreto-
lei 200/1967, onde se lê que ‘Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,
coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado
da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material
de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante
contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e

capacitada a desempenhar os encargos de execução’, donde se conclui que o objeto passível
de contratação é apenas a realização material de certas atividades (tarefas executivas),
mantendo-se sob o domínio exclusivo da Administração as tarefas de gestão estratégica e
tática dessas atividades, a saber: planejamento, coordenação, supervisão e controle. Assim,
para perfeito entendimento do comando de ambos os diplomas legais, faz-se necessário
transcrever também o art. 10, § 7º do Decreto-lei 200/1967.
Artigo 9º
Art. 9º Na execução indireta de serviços de informática, preferencialmente não
serão objeto de terceirização as seguintes atividades:
I - gestão de sistemas e rotinas de seguranças, bem como da responsabilidade
pela segurança de dados;
II - planejamento, supervisão, coordenação, orientação e controle, referentes a
projetos de desenvolvimento de sistemas informatizados;
III - acompanhamento geral da execução do projeto;
IV - avaliação final da qualidade dos produtos gerados;
V - validação de produtos junto a usuários em cada etapa; e
VI - administração de aplicações e informações relacionadas a sistemas críticos
de governo;
§ 1º O disposto nos incisos I e VI deste artigo não se aplica quando o serviço
for prestado por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido
criado para este fim específico.
§ 2º Os órgãos e entidades contratantes de serviços de terceirização de
informática e automação deverão ter em seus quadros profissionais capacitados para o
exercício das atividades descritas neste artigo, de modo a garantir a boa gestão das
contratações, admitindo-se para o exercício das atividades descritas nos incisos I e VI a
contratação de órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido
criado para esse fim específico.
Consideração 1
45. Esse artigo carece de melhor explicitação dos motivos que levam ao
comando que fazem, indicando os motivos pelos quais certas atividades não devem ser
terceirizadas. Fica ainda mais difícil entender o comando se considerarmos a existência de
três expressões não adequadamente definidas no caput: ‘execução indireta’, ‘terceirização’ e
‘atividades’.
46. Com certo esforço, pode-se depreender que a expressão ‘Na execução
indireta de serviços de informática’ se refira ao art. 7º para particularizar uma situação só
atinente a um dos itens da lista enumerativa de atividades preferencialmente objeto de
execução indireta. Se assim o é, caberia tornar o art. 9º parte do art. 7º, ou, pelo menos,
referenciá-lo explicitamente.
47. Essa confusão terminológica (‘execução indireta’, ‘terceirização’ e
‘atividades’) ressalta uma grande dificuldade que traz o § 1º, do art. 1º do Decreto
2.271/1997: a existência de ‘sub-atividades’ dentro da atividade ‘informática’ (e.g. suporte
de redes, desenvolvimento de sistemas, Web Design e planejamento de TI).

48. O presente artigo da minuta evidencia não ser razoável tratar todas as
atividades citadas no dispositivo supra (conservação, limpeza, segurança, vigilância,
transportes, informática etc.) e suas sub-atividades (e.g. planejamento) simultaneamente
como objeto de terceirização, visto que identifica sub-atividades que preferencialmente não
devem ser terceirizadas.
49. Porém isto somente criará outra instabilidade jurídica: no art. 1º, § 2º do
Decreto 2.271/1997 consta uma restrição peremptória: ‘atividades previstas em plano de
cargos como inerentes às categorias funcionais não são passíveis de execução indireta,
exceto pela via legal ou em decorrência de extinção de cargo’. Ora, não se pode negar que a
palavra ‘atividades’ no § 1º tem sentido amplo e indeterminado. Por exemplo, todas as
atividades de informática. Já no § 2º a palavra ‘atividades’ tem sentido mais preciso: são
aquelas atividades objetivamente previstas no plano de cargos do órgão ou entidade. Na
área de informática, são conhecidas inúmeras atividades distintas que requerem profissionais
com formações distintas para realizá-las. Por exemplo, a atividade de Web Designer (artista
gráfico para a Internet) requer competências bastante diferentes das requeridas para a
atividade de Analista de Suporte a Banco de Dados (um administrador da estrutura
tecnológica que mantém as informações corporativas organizadas, íntegras, seguras e
disponíveis).
50. Não seria, portanto, razoável admitir que uma organização pública, que
tenha o cargo de analista de sistemas, esteja necessariamente impedida de terceirizar
algumas das sub-atividades melhor providas pelo mercado, enquanto mantém outras sub-
atividades sob seu domínio exclusivo. Este é um aspecto subjacente ao presente parágrafo
da minuta, mas que não está claro.
51. Seria mais adequado explicitar os seguintes conceitos: a) atividades ou
sub-atividades que requerem elevado conhecimento do negócio da organização ou que
sejam críticas para o seu funcionamento não deverão ser terceirizadas (e.g. planejamento de
TI, gestão de segurança da informação; modelagem de negócio; levantamento de requisitos;
projeto de sistemas; gestão de contratos etc.); b) a Administração deve manter atualizado o
plano de cargos em conexão estreita com o planejamento estratégico organizacional,
definindo, segundo as diretrizes estratégicas, quais atividades ou sub-atividades devem ser
restritas a pessoal próprio, quais são passíveis de terceirização e quais devem ser
preferencialmente terceirizadas.
Consideração 2
52. O presente artigo recomenda a não terceirização de algumas atividades
logicamente consideradas críticas para o funcionamento da organização, mas excepciona
quando o contratado é uma empresa pública especialmente constituída para esse fim,
cabendo deixar claro no texto que a responsabilidade pela atividade contratada continua
sendo do contratante. Por exemplo, se um Ministério contratar uma empresa para fazer a
sua gestão de segurança, a responsabilidade pela garantia da segurança dos dados desse
Ministério não é transferida para a contratada.
Consideração 3
53. No § 2º há um problema de distinção entre gestão-execução e gestão
propriamente dita. O texto deve ser melhorado para deixar claro que a gestão feita pelo

servidor público é aquela necessária para garantir os benefícios pretendidos pelo contrato,
enquanto a gestão feita pela entidade contratada é aquela necessária à garantia do
cumprimento das exigências do contrato por parte da contratada que executará o serviço.
54. Por exemplo, a gestão de sistemas feita pelo servidor público busca
maximizar a utilidade do sistema para a Administração e seus clientes, enquanto a gestão
feita pela entidade contratada busca garantir que o sistema cumpra todos os requisitos
técnicos estabelecidos no contrato. Nenhuma dessas duas gestões pode ser dispensada, e
isto deve estar claro na presente minuta.
55. Noutro exemplo, é possível lembrar que a atividade de gestão de projetos
também pode ser parcialmente terceirizada, cabendo ao servidor público designado como
gestor de projeto garantir que o projeto se insira adequadamente no contexto da
organização contratante do ponto de vista dos normativos internos, dos processos de
trabalho que deverão ser alterados em função do projeto, do desenvolvimento das novas
competências necessárias aos servidores em razão dos resultados do projeto etc., enquanto
cabe ao gestor do projeto contratado a coordenação de todos os envolvidos na realização
dos objetivos do projeto.
Consideração 4
56. A lista de atividades exposta nos incisos de I a VI apresenta poucas
atividades consideradas críticas e estas apresentam pouca coesão. Por exemplo, no inciso II
são expostas atividades de planejamento, supervisão, coordenação, orientação e controle
referentes a projetos de desenvolvimento de sistemas de informação, mas não há um inciso
que trate de planejamento e acompanhamento de ações estratégicas da área de TI, de modo
harmônico com o planejamento estratégico do órgão ou entidade (vide item 9.2.2.3. do
Acórdão 1.521/2003).
57. À guisa de exemplo, o modelo Cobit (Quadro 1) apresenta 34 processos de
TI cuja gestão, ao nosso ver, não deveria ser terceirizada. O modelo ITIL (Quadro 2), por
sua vez, apresenta 12 processos de gestão que impactam a qualidade dos serviços
oferecidos por uma área de TI e que, portanto, devem ser controlados estritamente pelo
pessoal interno, embora as atividades executivas que deles decorrem possam ser realizadas
por agentes contratados no mercado.
58. Por essa razão, entendemos necessária a reformulação completa do artigo,
indicando os critérios que devem ser adotados para identificar processos de trabalho que não
devam ser terceirizados.
Artigo 10
Art. 10. É vedada a contratação de atividades que:
I - sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do
órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e salários, salvo expressa
disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no
âmbito do quadro geral de pessoal;
Consideração
59. O inciso I do presente artigo é uma cópia do art. 1º, § 2º do Decreto
2.271/1997. Uma leitura rápida indica que o plano de cargos é um limitador à possibilidade
de contratação de serviços.

60. O art. 10, § 7º do Decreto-lei 200/1967 determina que, sempre que
possível, deve ser contratada execução indireta de atividades executivas quando o mercado
provê qualidade e capacidade suficientes para desempenhar os encargos de execução. Nesse
mesmo parágrafo, é exposto que a execução indireta deve ocorrer para que a Administração
concentre-se nas tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o
objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa. O § 8º do
mesmo artigo condiciona essas contratações ao interesse público e à conveniência da
segurança nacional. Já os arts. 2º e 6º do Decreto 2.271/1997, transcritos a seguir, também
explicitam que a administração tem de executar tarefas de planejamento e controle da
contratação.
Art. 2º A contratação deverá ser precedida e instruída com plano de trabalho
aprovado pela autoridade máxima do órgão ou entidade, ou a quem esta delegar
competência, e que conterá, no mínimo:
I - justificativa da necessidade dos serviços;
II - relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser
contratada;
III - demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de
economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros
disponíveis.
Art . 6º A administração indicará um gestor do contrato, que será responsável
pelo acompanhamento e fiscalização da sua execução, procedendo ao registro das
ocorrências e adotando as providências necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por
parâmetro os resultados previstos no contrato. (grifos nossos)
61. Portanto, a partir da leitura dos artigos citados do Decreto-lei-200/1967 e
do Decreto 2.271/1997, infere-se que o órgão ou entidade pública deve contratar execução
de determinadas atividades executivas, desde que o mercado apresente competência para
isso, mas que também deve executar planejamento, coordenação, supervisão e controle
dessas mesmas atividades.
62. Para cada atividade executada indiretamente, deve haver no órgão ou
entidade quem a gerencie. Tomando-se o caso das atividades de informática, é necessário
que haja no órgão ou entidade quem execute atividades de planejamento, coordenação,
supervisão e controle das atividades de informática.
63. Desse modo, deve ficar claro que o plano de cargos de um órgão ou
entidade deve ser revisto periodicamente de modo a adaptar-se melhor às necessidades
estratégicas de alocação de pessoal, considerando, inclusive: a) a capacidade da iniciativa
privada à época em prestar serviços necessários com a qualidade desejada; b) a
conveniência de manter, por razões estratégicas, certas atividades realizadas exclusivamente
por servidores públicos, ainda que o mercado ofereça tais serviços; c) a conveniência de
determinadas atividades serem terceirizadas no caso geral, mas executadas internamente
em casos especiais (e.g. aquelas que apresentem requisitos de sigilo elevados).
Artigo 11
Art. 11. É vedado à Administração ou aos servidores:

I - exercer o poder de mando sobre os empregados da contratada, reportando-
se somente aos prepostos ou responsáveis por ela indicados;
II - direcionar a contratação de pessoas para trabalhar nas empresas
contratadas; e
III - promover ou aceitar o desvio de funções dos trabalhadores da contratada,
vedando-se a utilização destes em atividades distintas daquelas previstas no objeto da
contratação e em relação à função específica para a qual o trabalhador foi contratado. (grifos
nossos)
Consideração
64. A frase ‘reportando-se somente aos prepostos ou responsáveis por ela
indicados’ pode dar a entender que nenhum contato entre os servidores ou empregados do
contratante com os empregados da contratada é permitido. No entanto, a depender do tipo
de serviços contratado (e.g. serviços de atendimento a usuários) esse contato é conveniente,
necessário ou até mesmo parte do serviço a ser prestado.
65. Ademais, o artigo como um todo causa preocupação por tentar elencar
exaustivamente ações que caracterizam interferência inadequada na gestão operacional do
contrato, a qual cabe somente à contratada. Considerando que muitas outras ações
poderiam caracterizar tal interferência inadequada, entendemos que a redação do caput
deve refletir que a gestão operacional dos serviços prestados deve caber exclusivamente à
contratada pelos seus próprios meios, não sendo admitida interferência de qualquer agente
público, mantendo uma lista exemplificativa de situações vedadas.
66. Também é interessante recomendar que a forma como os serviços serão
prestados deve ser clara e formalmente estabelecida, de modo a explicitar o modo de
comunicação entre as pessoas da organização contratante e as pessoas da organização
contratada.
Artigo 12
Art. 12. A contratação de serviços continuados deverá adotar,
preferencialmente, unidade de medida que permita a mensuração dos resultados para o
pagamento da contratada, e que elimine a possibilidade de remunerar as empresas com
base na quantidade de horas de serviço ou por postos de trabalho.
§ 1º Somente poderá ser adotado critério de remuneração da contratada por
postos de trabalho ou quantidade de horas de serviço quando houver inviabilidade da adoção
do critério de aferição dos resultados.
§ 2º Quando da adoção da unidade de medida por postos de trabalho ou horas
de serviço, admite-se a flexibilização da execução da atividade ao longo do horário de
expediente, vedando-se a realização de horas extras ou pagamento de adicionais não
previstos nem estimados originariamente no instrumento convocatório.
§ 3º Os critérios de aferição de resultados deverão ser preferencialmente
dispostos na forma de Acordos de Nível de Serviços, conforme dispõe esta Instrução
Normativa.
Consideração 1
67. O Decreto 2.271/1997, no art. 2º, inciso III e no art. 3º, § 1º, indica a
obrigatoriedade da mensuração da prestação de serviços por ‘unidade quantitativa de

serviços prestados’ sempre que possível. Considerando isto em conjunto com as orientações
presentes nos acórdãos do TCU, seria mais adequado estabelecer no caput a obrigatoriedade
da mensuração dos serviços por resultados e reservar os §§ 1º e 2º para o caso de
impossibilidade de aplicação do caput, sob justificativa.
Consideração 2
68. A expressão Acordo de Nível de Serviço (originalmente, Service Level
Agreement - SLA) tem um significado muito próprio na literatura amplamente aceita,
particularmente na biblioteca de melhores práticas ITIL (Information Technology
Infrastructure Library). Refere-se aos ajustes feitos, em tempo de negociação e durante a
gestão do contrato, entre contratante e contratado, sobre a forma de realização do objeto
em questão.
69. Na Administração Pública, porém, em virtude da exigência de clareza do
objeto para fins de isonomia licitatória, não é possível negociar Acordos de Nível de Serviço,
na acepção mundialmente aceita. Assim, fica mais coerente com a legislação de licitações e
contratos a expressão Nível Mínimo de Serviço Exigido, que decorrerá dos requisitos
obrigatórios do edital (ou da proposta vencedora, quando esta superar os requisitos
obrigatórios) e, quando for o caso, da pontuação obtida nos requisitos pontuáveis.
Artigo 13
Art. 13. É vedada a inclusão de atividades e de categorias profissionais não
pertinentes ao objeto a ser contratado.
Consideração
70. Com o objetivo de melhorar a clareza da redação, talvez fosse interessante
explicitar que as atividades e categorias profissionais envolvidas na contratação serão
somente aquelas absolutamente necessárias para a realização do objeto do edital, mediante
justificativa.
Artigos 14 e 15
DO PROJETO BÁSICO OU TERMO DE REFERÊNCIA
Art. 14. A contratação de prestação de serviços será sempre precedida da
apresentação do Projeto Básico ou Termo de Referência, justificado e aprovado pela
autoridade competente.
Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá ser preferencialmente
elaborado por técnico com qualificação profissional pertinente às especificidades do serviço a
ser contratado, devendo conter:
Consideração
71. Por uma questão de técnica legislativa, a exigência de que o projeto básico,
inclusive nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação, seja elaborado por
profissional qualificado na área técnica do objeto da contratação deve aparecer no artigo 14,
como condição para aprovação por autoridade competente, e não no artigo 15.
Artigo 15
Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá ser preferencialmente
elaborado por técnico com qualificação profissional pertinente às especificidades do serviço a
ser contratado, devendo conter:
I - a justificativa da necessidade da contratação;

II - o objetivo, identificando o que se pretende alcançar com a contratação;
III - o objeto da contratação, com os produtos e os resultados esperados com a
execução do serviço;
IV - a descrição detalhada dos serviços a serem executados, nomeadamente a
necessidade, a localidade, o horário de funcionamento e a disponibilidade orçamentária e
financeira do órgão ou entidade, nos termos do art. 12 da Lei 8.666, de 1993, com a
definição da rotina de execução, evidenciando:
a) freqüência e periodicidade;
b) ordem de execução;
c) procedimentos, metodologias e tecnologias a serem empregadas;
d) deveres e disciplina exigida; e
e) demais especificações que se fizerem necessárias.
V - a justificativa da relação entre a demanda e a quantidade de serviço a ser
contratada, acompanhada dos critérios de medição utilizados, documentos comprobatórios,
fotografias e outros meios probatórios que se fizerem necessários;
VI - a necessidade, quando for o caso, devidamente justificada, dos locais de
execução do serviço serem vistoriados previamente pelos licitantes, devendo tal exigência,
sempre que possível, ser substituída pela divulgação de fotografias, plantas, desenhos
técnicos e congêneres;
VII - o enquadramento ou não do serviço contratado como serviço comum para
fins do disposto no art. 4º do Decreto 5.450, de 31 de maio de 2005;
VIII - a unidade de medida utilizada para o tipo de serviço a ser contratado,
incluindo as métricas e formas de mensuração adotadas;
IX - o quantitativo da contratação;
X - o custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal
estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos
serviços, definido da seguinte forma:
a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços,
observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente
dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável o
detalhamento dos custos para aferição dos preços praticados; e
b) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em
contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores
setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros
equivalentes, se for o caso.
XI - orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os custos unitários, com a definição de cronograma físico-financeiro e estimativa do impacto
econômico-financeiro no exercício da contratação e nos dois subseqüentes;
XII - a quantidade estimada de deslocamentos e a necessidade de hospedagem
dos empregados, com as respectivas estimativas de despesa, nos casos em que a execução
de serviços possa ocorrer em localidades distintas da sede habitual da prestação do serviço;
XIII - a produtividade de referência, quando cabível, ou seja, aquela
considerada aceitável para a execução do serviço, sendo expressa pelo quantitativo físico do

serviço na unidade de medida adotada, levando-se em consideração, entre outras, as
seguintes informações:
a) rotinas de execução dos serviços;
b) quantidade e qualificação da mão-de-obra estimada para execução dos
serviços;
c) relação do material adequado para a execução dos serviços com a respectiva
especificação, podendo, quando necessário, ser indicada a marca, desde que acrescida da
expressão ‘ou similar’;
d) relação de máquinas, equipamentos e utensílios a serem utilizados; e
e) condições do local onde o serviço será realizado.
XIV - indicadores que eventualmente possam interferir na identificação do
quantitativo de pessoal e insumos necessários à execução contratual, tais como:
a) quantitativo de usuários;
b) horário de funcionamento do órgão e horário em que deverão ser prestados
os serviços;
c) restrições de área, identificando questões de segurança institucional,
privacidade, segurança, medicina do trabalho, dentre outras;
d) disposições normativas internas; e
e) instalações, especificando-se a disposição de mobiliário e equipamentos,
arquitetura, decoração, dentre outras.
XV - deveres da contratada e da contratante;
XVI - o Acordo de Níveis de Serviços, conforme modelo anexo, que deverá
conter:
a) os procedimentos de fiscalização e de gestão da qualidade do serviço,
especificando-se os indicadores e instrumentos de medição que serão adotados pelo órgão
ou entidade contratante;
b) os registros, controles e informações que deverão ser prestados pela
contratada; e
c) as respectivas adequações de pagamento pelo não atendimento das metas
estabelecidas.
XVII - critérios técnicos de julgamento das propostas, para as licitações do tipo
técnica e preço, conforme estabelecido pelo artigo 46 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
Consideração 1
72. A justificativa da necessidade da contratação (inciso I) poderia ser
detalhada de modo a se incluir os seguintes elementos:
- motivação da contratação, que pode ser decorrente da promulgação de uma
lei, mudança de ambiente (e.g. descontinuação de um serviço oferecido por um fornecedor)
e/ou solicitações de clientes;
- benefícios em contratar a solução de TI, de modo a incluir o inciso II;
- explicitar a ligação entre a contratação e os planejamentos existentes no
órgão, que inclui os planejamentos do órgão ou entidade (e.g. planejamento estratégico e
planejamentos de áreas específicas do órgão) e o planejamento da área de TI.
Consideração 2

73. Percebe-se a ausência de diversas justificativas:
- da forma de adjudicação, se houver agrupamento de itens;
- de exigência de marca e modelo de produto, se for o caso, de acordo com o
princípio da padronização;
- de serviço de natureza continuada, se for o caso, de modo a demonstrar que
o serviço deve continuar em exercícios financeiros posteriores;
- da ausência de fatores de pontuação, em licitações do tipo ‘técnica e preço’,
quando não forem usados todos os seis fatores de pontuação previstos no artigo art. 3º, §
1º, do Decreto 1.070/1994;
- de inexigibilidade ou dispensa de licitação, se for o caso;
- referência a estudos preliminares (art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993);
- outras justificativas, se necessário, como no caso da adoção de um novo tipo
de produto ou tecnologia.
Consideração 3
74. Observa-se que a minuta não contempla diretrizes com relação a como
elaborar especificações técnicas e pontuações, para tratar questionamentos de licitantes nem
para o estabelecimento de penalidades.
Consideração 4
75. Com relação ao inciso X, é necessária a elaboração de metodologia de
estimativa de preço.
Consideração 5
76. Com relação ao inciso XII, considerando que o objeto deve ser claramente
definido e que os contratos devem ser mensurados, sempre que possível, pelos resultados e
não pela alocação de postos de trabalho, entendemos ser totalmente inadequado
recomendar ao gestor a previsão de deslocamentos e a previsão de despesas com
deslocamentos ou hospedagem, pois tais despesas são inerentes ao risco de negócio.
Observa-se, inclusive, que o artigo 20, inciso VI, já estabelece uma vedação ao
ressarcimento de despesas dessa natureza. Portanto, o gestor deve definir claramente as
localidades onde os serviços deverão ser prestados e estimar as quantidades de serviços
necessárias em cada localidade. Nos casos em que a presença física de uma pessoa deva ser
contínua e o tipo de serviço exija conhecimentos especializados da infra-estrutura do cliente,
devem ser previstas as condições para substituição de prestador de serviços nos casos de
faltas eventuais, afastamentos médicos e férias, visando não permitir substituições por
pessoas que, ainda que tecnicamente competentes, não dominem suficientemente a infra-
estrutura do cliente para garantir os níveis de serviço acordados, colocando tal cliente em
risco.
Consideração 6
77. Com relação ao inciso XVI, há um problema com relação à expressão
‘Acordo de Nível de Serviço - ANS’. Talvez a expressão Nível Mínimo de Serviço Exigido seja
mais adequada. Esse ponto foi explorado no parágrafo 68 deste documento.
Consideração 7
78. Ainda com relação ao inciso XVI, há um problema com relação ao conteúdo
do Acordo de Nível de Serviço - ANS (ou Nível Mínimo de Serviço Exigido). De acordo com o

texto da norma e o Anexo III, confunde-se Acordo de Nível de Serviço com indicadores (e.g.
indicadores de disponibilidade). Entretanto, de acordo com a Biblioteca ITIL, no livro Service
Delivery, Acordo de Nível de Serviço tem uma abrangência maior, incluindo diversos itens
além dos indicadores, tais como os que exemplificamos a seguir.
- Horário de oferecimento do serviço: que corresponde ao período em que cada
serviço é normalmente solicitado (e.g. 24X7, de segunda a sexta-feira, de 8 às 18h) e como
proceder caso esse período tenha que ser estendido em algum momento.
- Itens relativos ao suporte ao serviço, tais como: horário de prestação de
suporte, quando não coincidir com o horário de oferecimento do serviço, e tempo previsto
para responder a incidentes.
- Indicação de volumes prováveis de tráfego (e.g. número de transações a
processar) e capacidade de processamento (throughput).
- Protocolo e prazos para processar e implementar mudanças.
- Forma de invocar planos de continuidade de serviços de TI, incluindo detalhes
de mudanças no nível de serviço se um desastre acontecer, se não houver um Acordo de
Nível de Serviço separado para essas situações.
- Forma de cobrança, se houver cobrança.
- Conteúdo, freqüência e distribuição de relatórios do serviço, bem como
freqüência de reuniões de revisão do serviço.
- Detalhes relativos a penalidades.
79. Portanto, a IN pode ser aprimorada para estender o conceito de Acordo de
Nível de Serviço, ou Nível Mínimo de Serviço Exigido.
80. Por outro lado, no contexto da gestão contratual, desde que previsto no
edital, pode surgir um Acordo de Nível de Serviço para tratar de aspectos que não possam
ou não devam ser fixados antecipadamente. Vamos considerar o exemplo de uma
contratação que resulte no desenvolvimento e implantação de um determinado sistema. Ao
longo do desenvolvimento do sistema pode-se detalhar as funcionalidades que serão
construídas e os níveis de serviço do sistema. Neste caso, a definição dos níveis de serviço
ocorre durante o desenvolvimento do sistema e é feita mediante interação entre as duas
partes (contratante e contratada), com base nas funcionalidades que foram detalhadas e na
infra-estrutura disponível no órgão ou entidade (e.g. ambiente de rede e de banco de
dados). Neste caso se aplica a expressão Acordo de Nível de Serviço, pois de fato há um
acordo entre as duas partes sobre os níveis de serviço.
Artigo 17
Art. 17. O Acordo de Níveis de Serviços deverá ser elaborado com base nas
seguintes diretrizes:
...
VIII - os pagamentos deverão ser proporcionais ao atendimento das metas
estabelecidas no ANS, observando-se o seguinte:
a) as adequações nos pagamentos estarão limitadas a uma faixa específica de
tolerância, abaixo da qual o fornecedor se sujeitará às sanções legais; e

b) na determinação da faixa de tolerância de que trata a alínea anterior,
considerar-se-á a relevância da atividade, com menor ou nenhuma margem de tolerância
para as atividades consideradas críticas.
...
Consideração
81. Com relação ao inciso VIII, interpreta-se que o contratado poderia sempre
atender ao limite inferior da faixa de tolerância de um determinado nível de serviço, sem que
fosse penalizado por isso, pois, no máximo, haveria um pagamento proporcional ao
atendimento da meta. Ou seja, na prática, a contratada poderia criar um novo nível de
serviço, abaixo daquele estabelecido pelo órgão ou entidade.
82. Desse modo, seria mais adequado definir o nível de serviço mínimo e exigi-
lo, penalizando a contratada se não atendê-lo. Penalidades claras e específicas a níveis de
serviço constituem um recurso importante para que o órgão ou entidade consiga receber o
nível de serviço que necessita.
Artigo 18
DO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO
Art. 18. Os instrumentos convocatórios de licitação e os atos relativos à
dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem como os contratos deles decorrentes,
observarão, além das disposições contidas na Lei 8.666/93, na Lei 10.520/2002, no Decreto
2.271/97 e no Decreto 1070/93 o disposto nesta Instrução Normativa e serão adaptados às
especificidades de cada caso.
Consideração 1
83. A referência ao Decreto 1.070 está incorreta, pois foi publicado no ano de
1994 e não no ano de 1993, como indicado.
Consideração 2
84. Em virtude da vulnerabilidade do processo das contratações diretas,
entendemos ser conveniente explicitar no modelo de contratação quais são os artefatos1
exigíveis nestes casos. 1[Na área de desenvolvimento de software, artefatos são produtos de
software produzidos ou consumidos por atividades durante a sua realização. São exemplos
de artefatos: manuais de qualidade, manuais de revisão, diagramas de fluxos de dados,
diagramas de objetos, código fonte, etc. Um artefato pode ser decomposto em outros
artefatos (composição de artefatos) (TRAVASSOS et al., apud FALBO, 1998).]
Artigo 27
Art. 27. A licitação tipo técnica e preço será utilizada, prioritariamente, para
serviços que tenham, cumulativamente, as seguintes características:
I - natureza predominantemente intelectual;
II - grande complexidade ou inovação tecnológica ou técnica; e
III - possam ser executados com diferentes metodologias, tecnologias, alocação
de recursos humanos e materiais e:
a) não se conheça previamente à licitação qual das diferentes possibilidades é a
que melhor atenderá aos interesses do órgão ou entidade; ou
b) nenhuma das soluções disponíveis no mercado atenda completamente à
necessidade da Administração e não exista consenso entre os especialistas na área sobre

qual seja a melhor solução, sendo preciso avaliar as vantagens e desvantagens de cada uma
para verificar qual a que mais se aproxima da demanda.
§ 1º A licitação tipo técnica e preço não deverá ser utilizada quando existir
recomendação contrária por parte da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para o serviço a ser contratado.
§ 2º A adoção do tipo de licitação descrito no caput deverá ser feita mediante
justificativa, consoante o disposto neste artigo.
§ 3º É vedada a atribuição de fatores de ponderação distintos para os índices
técnica e preço sem que haja justificativa para essa opção.
Consideração
85. Preliminarmente, é de se destacar que não está declarada no artigo a
natureza do problema que se quer resolver com a pretendida restrição. Consideraremos,
portanto, as informações fornecidas pelo Sr. Secretário da SLTI, Rogério Santanna, no dia
14/7/2006, em palestra intitulada ‘Pregão x Técnica e preço para serviços de TIC’, proferida
nas dependências do TCU, no contexto do I Workshop de Contratação de Serviços de TI,
promovido pela Comunidade de Gestores de TI aplicada ao Controle da Administração
Pública. Naquela ocasião, o Sr. Secretário da SLTI indicou os seguintes problemas nas
licitações do tipo ‘técnica e preço’:
‘- possibilita o direcionamento da contratação (exigência e/ou pontuação de
condições irrelevantes ou que não agregam valor ao resultado da prestação do serviço);
- a Administração Pública contrata serviços muito além daquilo que necessita,
com preços elevados;
- não garante que o produto ou serviço seja entregue com a qualidade
desejada;
- não há efetiva disputa de preços;
- subjetividade na atribuição dos pesos das pontuações (preço X técnica);
- identificação dos licitantes (possibilidade de conluio)’. (SANTANNA, 2006)
86. Em vista dos riscos e problemas decorrentes do emprego do tipo ‘técnica e
preço’ e das vantagens demonstradas no emprego do tipo ‘menor preço’ por meio da
modalidade ‘Pregão’, tais como celeridade, economia e ampliação da competitividade,
defendeu o Sr. Secretário da SLTI, naquela ocasião, a intensificação do emprego do tipo
‘menor preço’, reservando o emprego do tipo ‘técnica e preço’ somente para os casos em
que os serviços ‘tenham, cumulativamente, as seguintes características: a) natureza
predominantemente intelectual; b) grande complexidade e inovação tecnológica ou técnica;
c) possibilidade de aplicação de diferentes metodologias, tecnologias, alocação de recursos
humanos e materiais e não exista, previamente à contratação, um consenso entre os
especialistas na área sobre quais dessas soluções melhor atenderá aos interesses do órgão’
(SANTANNA, 2006), que são as mesmas condicionantes que integram o presente artigo.
87. Todavia, a análise da legislação envolvida indica outros critérios para a
utilização do tipo ‘técnica e preço’ que não os defendidos pela SLTI. Antes de examinar cada
critério de per si, é importante lembrar que os arts. 45 e 46 da Lei 8.666/1993 estabelecem
o tipo ‘menor preço’ como regra geral nas licitações (JUSTEN FILHO, 2005, p.435-436).
Assim, é mais coerente dizer que a escolha do tipo ‘técnica e preço’ deve ser excepcional e

sempre muito bem fundamentada com justificativas exaustivas que ofereçam ao cidadão e
ao sistema de controle a convicção da boa motivação da decisão do gestor.
88. O primeiro critério da legislação refere-se à utilização da licitação do tipo
‘técnica e preço’ exclusivamente em serviços de natureza intelectual (Lei 8.666/1993, art.
46, caput). É importante observar que a redação do artigo permite entender que serviços de
natureza intelectual poderão ser licitados por quaisquer dos tipos de licitação, porém os tipos
‘melhor técnica’ e ‘técnica e preço’ serão usados exclusivamente na contratação de serviços
de natureza intelectual. Portanto, a natureza intelectual de um serviço não determina a
tipologia de licitação mais adequada.
89. O segundo critério refere-se à utilização obrigatória do tipo ‘técnica e preço’
nas contratações de bens e serviços de informática (Lei 8.666/1993, art. 45, § 4º).
Entretanto, a própria lei relaxou essa obrigatoriedade ao permitir outro tipo de licitação nos
casos indicados em decreto do Poder Executivo. O primeiro aspecto a ressaltar aqui é que
essa obrigatoriedade decorre da necessidade de licitar bens e serviços de informática por um
tipo de licitação que permita o exercício do direito de preferência (Lei 8.248/1991, art. 3º,
caput e § 2º), que é uma política de incentivo à indústria nacional de informática. O segundo
aspecto é que a exceção prevista dessa obrigatoriedade já ocorreu: a) por meio do Decreto
1.070/1994, pelo qual ficavam excluídas dessa obrigatoriedade as contratações de
informática realizadas mediante a modalidade Convite; b) por meio dos Decretos 5.450/2005
e 5.504/2005, pelo qual bens e serviços ditos comuns devem ser contratados mediante a
modalidade Pregão. Portanto, ser um bem ou serviço da área de informática também não
determina qual o tipo de licitação mais adequado, mas ser um bem ou serviço comum obriga
à utilização da modalidade Pregão, que é do tipo ‘menor preço’.
90. O terceiro critério refere-se à possibilidade excepcional de contratar bens,
obras ou serviços por meio de licitação do tipo ‘técnica e preço’, quando tais contratações
forem ‘de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada
e de domínio restrito, atestado por autoridades técnicas de reconhecida qualificação, nos
casos em que o objeto pretendido admitir soluções alternativas e variações de execução,
com repercussões significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e
durabilidade concretamente mensuráveis, e estas puderem ser adotadas à livre escolha dos
licitantes, na conformidade dos critérios objetivamente fixados no ato convocatório’ (Lei
8.666, art. 46, § 3º). Como consta no
dispositivo legal, essa possibilidade está restrita às contratações de grande
vulto, que corresponde a, no mínimo, R$ 37,5 milhões (Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso V, e
art. 23, inciso I, alínea ‘c’). Portanto, a necessidade de tecnologia sofisticada e de domínio
restrito também não é suficiente para determinar o tipo de licitação, pois, mesmo acima do
valor de R$ 37,5 milhões, ainda é discricionária ao gestor a escolha do tipo de licitação.
91. É oportuno ressaltar que, na Lei 8.666/1993, o conceito de ‘alta
complexidade’ jamais é vinculado ao tipo de licitação, mas à possibilidade de exigir-se
comprovações mais rigorosas de capacidade técnica na fase licitatória de habilitação (Lei
8.666/1993, art. 30, §§ 8º e 9º). Aliás, o próprio TCU, no Acórdão 1.114/2006-P, admitiu a
regularidade da contratação de soluções tecnologicamente complexas por meio de Pregão.

Portanto, complexidade também não é um fator determinante para a escolha do tipo de
licitação.
92. Do acima exposto, conclui-se que a lista de critérios oferecida pela SLTI, no
presente artigo em análise, não encontra respaldo na legislação e não deve ser considerada
porque restringe excessivamente em relação à discricionariedade concedida pela lei ao
gestor, não sendo necessário dizer ao gestor quando usar o tipo ‘técnica e preço’ além do
que a legislação já diz, pois, considerando que esse tipo de licitação deve ser usado como
exceção e não como regra, seria muito difícil estabelecer uma lista exaustiva de situações
em que seu uso é aceitável.
93. De outra forma, considerando que os três critérios sugeridos pela SLTI não
contemplam casos nos quais a legislação permite e até obriga o emprego da licitação do tipo
‘técnica e preço’, e considerando também que poderão existir situações em que mesmo a
simultaneidade dos três critérios sugeridos pela SLTI (devido ao termo ‘cumulativamente’)
não seja suficiente para recomendar o tipo ‘técnica e preço’ em detrimento do tipo ‘menor
preço’, entendemos que a minuta deveria pautar adequadamente a regra (contratar pelo
menor preço) e não as exceções.
94. Entendemos que o presente artigo estabelece restrições exageradas ao uso
da licitação do tipo ‘técnica e preço’, muito além das previstas em lei, reduzindo a liberdade
discricionária do gestor público que o legislador entendeu necessária para tratar mais
adequadamente cada situação específica de contratação. Adicionalmente, entendemos que
tal restrição não promove vantagens em monta suficiente para justificar a perda de liberdade
que representa.
Artigo 30
Art. 30. A duração dos contratos ficará adstrita à vigência dos respectivos
créditos orçamentários, podendo, quando for o caso, ser prorrogada até o limite previsto no
ato convocatório, observado o disposto no art. 57 da Lei 8.666/93.
§ 1º O prazo mínimo para início da prestação do serviço deverá ser de trinta
dias, de modo a possibilitar a preparação do prestador para o fiel cumprimento do contrato.
95. O parágrafo supra está baseado no Acórdão 667/2005, item 9.3.17, onde
se lê: ‘fixe o prazo previsto para início da prestação dos serviços em, no mínimo, 30 (trinta)
dias, de forma a possibilitar às empresas vencedoras das licitações a adoção dos
procedimentos que lhes permitam iniciar a execução contratual’.
96. Porém, o contexto do Acórdão relaciona-se com a contratação de serviços
por alocação de postos de trabalho e o possível direcionamento para a empresa que detinha
o contrato em vigor, visto que a exigência de início da prestação de serviços em cinco dias
úteis após a assinatura do contrato implicaria elevado risco de inexecução parcial de contrato
para todas as empresas interessadas, exceto para aquela que já estava contratada e que,
portanto, já tinha quadro de empregados contratado e trabalhando.
97. Por isso, nas contratações de serviços por alocação de postos de trabalho, é
razoável estabelecer que o prazo de início de prestação de serviços deve ser de, no mínimo,
30 dias, que é um prazo razoável para os procedimentos de contratação de empregados no
mercado de trabalho.

98. Por outro lado, nas prestações de serviços que não impliquem a alocação de
postos de trabalho exclusivos para um dado contratante essa relação pode não existir. Por
exemplo, nos contratos de licenciamento de software (considerado de serviços pela
classificação orçamentária em vigor), a disponibilidade da cópia, em princípio, pode ocorrer
em menos tempo, dependendo apenas dos trâmites burocráticos junto ao fabricante. Este
também é o caso dos serviços de acesso a informações on-line, como sites de jurisprudência
ou informações econômicas (às vezes classificados como assinaturas), serviços de correio
eletrônico, serviços de monitoração remota de segurança de rede, serviços de
desenvolvimento de sistemas do tipo fábrica de software, serviços de comunicação de dados,
serviços de suporte e atualização de licenças de software e serviços de suporte ou garantia
de software dentre outros.
99. Outro aspecto a ser observado é que, no caso de opção pela licitação do
tipo ‘técnica e preço’, é possível valorar o prazo de entrega como fator de elevado interesse
da Administração, quando adequadamente justificado, resultando na possibilidade de
propostas com prazos inferiores a 30 dias.
100. Portanto, o texto do presente parágrafo de artigo é adequado para
algumas situações e inadequado para outras, o que é problemático em uma instrução
normativa que pretende tratar todo tipo de contratação de serviços.
Artigo 32
Art. 32. Após a assinatura do contrato, o órgão ou entidade contratante deve
promover reunião inicial, devidamente registrada em Ata, para dar início execução do
serviço, com o esclarecimento das obrigações contratuais, em que estejam presentes os
técnicos responsáveis pela elaboração do termo de referência ou projeto básico, o fiscal ou
gestor do contrato, o preposto da empresa e os técnicos da área requisitante. (grifos nossos)
Consideração
101. Com relação à reunião a ser realizada no início do contrato, foi explicitado
que devem estar presentes servidores responsáveis pela elaboração do projeto básico ou
termo de referência, o fiscal do contrato e os técnicos da área requisitante. Entretanto, por
parte da contratada, somente consta o preposto da empresa.
102. Como há a necessidade de diversas pessoas por parte do órgão ou
entidade contratante, é importante que também estejam presentes gerentes de áreas
relevantes do contratado, tais como os gerentes das áreas que prestarão os serviços
contratados e daquela que executará atividades ligadas ao faturamento. Desse modo, a
reunião pode se tornar mais produtiva e eficaz.
Artigo 33
Art. 33. Para o acompanhamento e controle de serviços de natureza
predominantemente intelectual, com alta complexidade ou inovação tecnológica, o órgão ou
entidade contratante deverá estabelecer reuniões periódicas de modo a garantir a qualidade
da execução e o domínio dos resultados e processos já desenvolvidos por parte do corpo
técnico do órgão contratante.
Consideração
103. Reuniões periódicas também devem se aplicar a diversas outras situações,
além daquelas em que se quer acompanhar e controlar serviços de natureza

predominantemente intelectual, com alta complexidade ou inovação tecnológica. A seguir
são apresentados alguns exemplos.
- Contratos que contém definição de níveis mínimos de serviços, de modo a se
manter ou aprimorar níveis de serviços. Reuniões periódicas são especialmente relevantes
quando se trata de serviços corporativos que atendam um grande número de usuários, de
modo que um baixo nível de serviço gera um grande número de atritos.
- Contratos cujos ambientes mudam com freqüência, o que leva a execução de
ações das partes, como por exemplo, em um contrato cujo objeto é serviço de atendimento
a usuários onde surgem situações como lançamento de serviços novos (e.g. novos serviços
baseados em sistemas de informação) ou adoção de ou softwares aplicativos, o que leva a
ações como elaboração e implantação de novos scripts de atendimento na central de
atendimento.
- Contratos de serviços críticos para a Administração, como aqueles que têm
alto impacto operacional sobre o contratante caso estejam temporariamente indisponíveis
(e.g. serviços de rede).
- Contratos que envolvam risco para a imagem da organização contratante
(e.g. vazamento de informações sigilosas).
Artigo 34
Art. 34. A verificação da adequação da prestação do serviço deverá ser
realizada com base no Acordo de Níveis de Serviço previamente definido no ato convocatório
e pactuado pelas partes.
§ 1º O prestador do serviço poderá apresentar justificativa para a prestação do
serviço com menor nível de conformidade, que poderá ser aceita pelo órgão ou entidade,
desde que comprovada a excepcionalidade da ocorrência, resultante exclusivamente de
fatores imprevisíveis e alheios ao controle do prestador.
§ 2º O órgão contratante deverá monitorar constantemente o nível de
qualidade dos serviços para evitar a sua degeneração, devendo intervir para corrigir ou
aplicar sanções quando verificar um viés contínuo de desconformidade da prestação do
serviço à qualidade exigida.
Consideração
104. No § 1º, caso não haja justificativas ao não alcance de um determinado
nível de serviço, não se percebe porque a contratada somente deva estar sujeita a
penalidades se houver um viés contínuo de desconformidade, como consta no § 2º. O
cumprimento de níveis de serviço também é tratado no parágrafo 81.
Artigo 37
DO PAGAMENTO
Art. 37. O pagamento deverá ser efetuado mediante a apresentação de Nota
Fiscal ou da Fatura pela contratada, devidamente atestadas pela Administração, conforme
disposto no art. 73 da Lei 8.666, de 1993, observados os seguintes procedimentos:
§ 1º A Nota Fiscal ou Fatura deverá ser obrigatoriamente acompanhada das
seguintes comprovações:
I - do pagamento da remuneração e das contribuições sociais (Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço e Previdência Social), correspondentes ao mês da última nota

fiscal ou fatura vencida, compatível com os empregados vinculados à execução contratual,
nominalmente identificados, na forma do § 4º do Art. 31 da Lei 9.032, de 28 de abril de
1995, quando se tratar de mão-de-obra diretamente envolvida na execução dos serviços na
contratação de serviços continuados;
II - da regularidade fiscal, constatada através de consulta ‘on-line’ ao Sistema
de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF, ou na impossibilidade de acesso ao
referido Sistema, mediante consulta aos sítios eletrônicos oficiais ou à documentação
mencionada no art. 29 da Lei 8.666/93.
III - do cumprimento das obrigações trabalhistas, correspondentes à última
nota fiscal ou fatura que tenha sido paga pela Administração.
§ 2º O descumprimento das obrigações trabalhistas, previdenciárias e as
relativas ao FGTS ensejará o pagamento em juízo dos valores em débito, sem prejuízo das
sanções cabíveis.
§ 3º O prazo para pagamento da Nota Fiscal/Fatura, devidamente atestada pela
Administração, não deverá ser superior a 5 (cinco) dias úteis, contados da data de sua
apresentação, na inexistência de outra regra contratual.
§ 4º Quando da ocorrência de eventuais atrasos de pagamento provocados
exclusivamente pela Administração, o valor devido deverá ser acrescido de atualização
financeira, e sua apuração se fará desde a data de seu vencimento até a data do efetivo
pagamento, em que os juros de mora serão calculados à taxa de 1% (um por cento) ao mês,
ou 12% (doze por cento) ao ano, mediante aplicação das seguintes formulas:
I=(TX/100)
365
EM = I x N x VP, onde:
I = Índice de atualização financeira;
TX = Percentual da taxa de juros de mora anual;
EM = Encargos moratórios;
N = Número de dias entre a data prevista para o pagamento e a do efetivo
pagamento;
VP = Valor da parcela a ser paga.
Consideração 1
105. Esse artigo não detalha o procedimento de pagamento no tocante à
verificação da execução do serviço propriamente dito. Não se define que no contrato tem de
estar definido quais elementos mínimos deverão ser verificados antes de se declarar que a
nota fiscal ou fatura referente ao serviço pode ser paga, como, por exemplo, se o serviço foi
executado, se os níveis de serviço foram alcançados, se os produtos que deveriam ser
gerados foram gerados e se os prazos foram cumpridos. Ou seja, antes do pagamento de
uma fatura, deve ser feito uma verificação de itens (checklist) atinente aos resultados a
alcançar e à execução dos serviços.
106. A verificação citada também não é clara nos arts. de 31 a 36, da seção DO
ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS.
Consideração 2

107. Também não foi explicitado como tratar a obrigação que consta no art. 55,
inciso XIII, da Lei 8.666/1993, transcrito a seguir:
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do
contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de
habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Artigo 44
DOS SERVIÇOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Art. 44. As licitações de que trata esta Instrução Normativa, quando destinadas
à contratação de serviços de tecnologia de informação, deverão ser precedidas de
planejamento prévio, em harmonia com o planejamento estratégico do órgão e com seu
plano diretor de informática, que estabeleça os produtos a serem adquiridos, quantidade e
cronograma de execução dos serviços.
Parágrafo único. A elaboração do planejamento de que trata o caput deste
artigo deverá evitar o domínio de uma única empresa sobre a gestão de todos os sistemas,
programas e bases de dados do órgão, evitando a dependência em relação a prestadores
específicos, exceto quando o serviço for prestado por órgão ou entidade que integre a
Administração Pública e que tenha sido criado para este fim específico.
Consideração 1
108. No parágrafo único é dito que a elaboração do planejamento das licitações
deve evitar que uma única empresa domine a gestão de todos os sistemas, programas e
bases de dados de um órgão ou entidade, evitando-se a dependência em relação a
prestadores específicos. Na verdade, deve-se evitar a dependência do órgão ou entidade
com relação a qualquer serviço.
109. Portanto, também se devem evitar situações como aquela em que o órgão
tenha um contratado diferente para cada serviço e seja totalmente dependente de cada um
desses contratados, com relação ao respectivo serviço que presta. Adicionalmente, não há
uma clareza com relação à palavra ‘gestão’.
Consideração 2
110. Ainda no parágrafo único consta que é aceito a dependência de uma única
empresa sobre a gestão de todos os sistemas, programas e bases de dados do órgão ou
entidade se o serviço for prestado por órgão ou entidade que integre a Administração Pública
e que tenha sido criado para este fim específico. Entendemos não ser aceitável que um órgão
dependa de outro com relação a seus sistemas de informação, os quais podem comprometer
as operações desse órgão em caso de problemas e, portanto, o cumprimento de sua missão
e geração de resultados de sua área-fim.
Consideração 3
111. O teor deste artigo pode ser aplicado a outras áreas em que possa ocorrer
execução indireta. Portanto, em uma norma genérica como a apresentada, este artigo
deveria ser adaptado para constar na parte comum a todos os serviços, e não somente para
os serviços de tecnologia da informação.
Artigo 45

Art. 45. O Projeto Básico ou Termo de Referência para a contratação de
serviços de tecnologia de informação deverá conter, além dos requisitos já arrolados no
artigo 15 dessa Instrução Normativa, o seguinte:
I - a indicação de metodologias de trabalho e de desenvolvimento de sistemas
ou projetos atualmente utilizados ou que deverão ser adotadas pelo setor de informática do
órgão; (grifos nossos)
II - o modelo de ordem de serviço, que deverá conter os seguintes campos:
a) a definição e especificação dos serviços a serem realizados;
b) o volume de serviços solicitados e realizados, segundo as métricas definidas;
c) os resultados ou produtos solicitados e realizados;
d) prévia estimativa da quantidade de horas demandadas na realização da
atividade designada, com a respectiva metodologia utilizada para a sua quantificação, nos
casos em que a única opção viável for a remuneração de serviços por horas trabalhadas;
e) o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas
significativas e seus respectivos prazos;
f) custos da prestação do serviço, com a respectiva metodologia utilizada para a
quantificação desse valor;
g) a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do
avaliador; e
h) a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da qualidade
e pela ateste dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo com a
empresa contratada.
III - a metodologia de avaliação da qualidade e aceite dos serviços executados;
IV - a previsão de realização de consulta pública, a critério do órgão licitante,
com o propósito de obter sugestões e informações do público em geral para o
aprimoramento das especificações técnicas e garantir o atendimento dos fins colimados pela
contratação; e
V - as metodologias e padrões propostos, que deverão ser homologados pela
contratante para assegurar a compatibilidade com os conceitos construtivos utilizados em
seu ambiente de produção.
Consideração 1
112. No inciso I consta que o projeto ou termo de referência deve conter a
indicação de metodologias de trabalho e de desenvolvimento de sistemas ou projetos
atualmente utilizados ou que deverão ser adotadas pelo setor de informática do órgão. Na
verdade, metodologias são necessárias para diversos outros tipos de serviços, como
implantação de um data warehouse, de um portal ou de um conjunto de processos ligados a
gestão de serviços (e.g. de acordo com a biblioteca ITIL).
113. Desse modo, metodologias de desenvolvimento de sistemas e de projetos
são apenas exemplos de metodologias de trabalho que podem ser adotadas, de forma que
esse inciso pode ser redigido de modo a definir que no projeto básico ou termo de referência
sejam explicitadas as metodologias que afetarão a execução contratual.
Consideração 2

114. Tendo em vista que o teor deste artigo se aplica a diversas outras áreas
em que possa ocorrer execução indireta, do mesmo modo que foi levantado na análise do
art. 44 (parágrafo 111), portanto, pode ser adaptado para constar na parte comum a todos
os serviços, e não somente para os serviços de tecnologia da informação.
Artigo 46
Art. 46. Nas contratações de serviços continuados de TI, o órgão ou entidade
contratante deverá estabelecer a obrigação da contratada, quando do encerramento do
contrato, de promover a transição contratual com transferência de tecnologia e sem perda
de informações, podendo exigir, inclusive, a capacitação dos técnicos da contratante ou da
nova empresa que continuará a execução do serviço.
Consideração
115. Em primeiro lugar, não é definido o conceito de transferência de
tecnologia, que é um termo ainda de pouco domínio na área de TI. Adicionalmente, a
exigência de capacitação dos técnicos da contratante deverá ocorrer ao longo do contrato, e
não somente ao seu final, pois a quantidade de informações e conceitos a serem absorvidos
pelos servidores do órgão ou entidade pode ser muito grande para se conseguir capacitar os
servidores mediante um esforço concentrado no fim do contrato, especialmente se a relação
estiver desgastada ou o contratado não tiver interesse em passar esse conhecimento.
Artigo 47
Art. 47. A contratação de desenvolvimento de software ou de solução baseada
em serviços de tecnologia de informação deverá seguir as seguintes diretrizes:
I - a observância das políticas e especificações técnicas constantes nos Padrões
de Interoperabilidade de Governo - e-PING e nos Padrões de Acessibilidade e Usabilidade de
Governo Eletrônico - e-MAG;
II - todas as camadas de software, sempre que possível, devem ser escritas
com tecnologias a propiciar independência tecnológica, tanto de dispositivos de software
como de hardware;
III - observar todos os aspectos de segurança em desenvolvimento de sistemas
e gestão de segurança;
IV - quando houver a necessidade de utilização de certificação digital, deve-se
seguir as normas da ICP-Brasil;
V - todas as etapas do desenvolvimento deverão ser devidamente
documentadas, seguindo metodologias de desenvolvimento amplamente adotadas pelo
mercado, e ser submetidas ao ateste do órgão ou entidade contratante;
VI - o ciclo de vida completo que engloba as etapas de desenvolvimento se
constitui em um projeto que deverá seguir uma metodologia de gerenciamento de projetos
amplamente adotada pelo mercado, sendo submetidas ao ateste prévio do órgão ou entidade
contratante e utilizadas durante toda a duração do projeto, ou seja, desde o começo da
implantação até o término da vigência dos contratos pertinentes e respectivo término do
período da garantia;
VII - os pagamentos deverão estar condicionados à entrega dos produtos
atualizados pela contratada, que deverá manter todas as versões anteriores para permitir o

controle das alterações e garantir a entrega de todos os itens de software, em especial os
códigos-fonte;
VIII - o órgão ou entidade contratante deverá exigir a obrigação da contratada
de prestar os serviços de suporte à instalação, administração e uso do software e de seus
arquivos auxiliares, durante todo o período de vigência do contrato, e de realizar todas as
atualizações corretivas na versão do software que vierem a ser necessárias, sem ônus
adicionais ao contratante;
IX - o contrato deverá prever períodos de testes, homologação e produção do
software, bem como o de garantia posterior ao aceite final do sistema;
X - caso o ambiente de desenvolvimento da contratada esteja localizado em sua
sede, este deverá ser replicado para a sede do órgão ou entidade contratante, em
homologação e produção;
XI - o software deverá ser entregue no ambiente de produção em perfeitas
condições de funcionamento;
XII - sempre que for necessária a execução de rotinas ou testes que envolvam
bases de dados sigilosas, estas deverão ser anonimizadas de modo a resguardar o sigilo e,
caso não seja considerado viável, a contratada deverá se responsabilizar pela segurança das
informações, através de Termo de Confidencialidade; e
XIII - o software e bases de dados necessárias a seu funcionamento devem ser
fornecidos pela contratada sob cláusulas que garantam à contratante os seguintes direitos:
a) o direito de propriedade intelectual do software e dos produtos
desenvolvidos, dos arquivos e rotinas a eles associados, inclusive sobre as eventuais
adequações e atualizações que vierem a ser realizadas, logo após o recebimento de cada
parcela, de forma permanente, permitindo à contratante distribuir, alterar e utilizar os
mesmos sem limitações de licenças restritivas, independentemente do número de
servidores, processadores utilizados e de usuários simultâneos; e
b) os direitos autorais da solução, do projeto, de suas especificações técnicas,
da documentação, dos códigos-fonte de programas, dos scripts e congêneres e de todos os
demais produtos gerados na execução do contrato, ficando proibida a sua utilização pela
contratada sem que exista autorização expressa, sob pena de multa, sem prejuízo das
sanções civis e penais cabíveis.
Parágrafo único. No caso da documentação original não estar em português, é
necessário que a contratada forneça, no objeto da contratação, resumo para utilização nas
etapas pertinentes do ciclo de vida de desenvolvimento.
Consideração 1
116. Novamente fazemos o alerta que consta na análise do art. 2º (itens 25 a
29) acerca da necessidade de se incorporar à minuta uma visão mais abrangente de solução
de TI, para que a solução entregue em decorrência da contratação conte com os itens
necessários para alcançar os benefícios estabelecidos no projeto básico ou termo de
referência.
Consideração 2

117. Como foi assinalado anteriormente, o termo ‘homologação’ não é definido
nos itens IX e X, nem é explicitado como ocorre, bem como não é esclarecido o que é
‘período de produção’. O mesmo ocorre com o termo ‘scripts’, no inciso XIII, alínea ‘b’.
Artigo 48
Art. 48. Nas licitações tipo ‘Técnica e Preço’ de serviços de TI, além do disposto
na Lei 8248, de 1991 e no Decreto 1.070, de 1994, o julgamento das propostas deverá
observar os seguintes procedimentos:
...
III - é vedada a atribuição de pontuação progressiva a um número crescente de
atestados comprobatórios de experiência de idêntico teor; e
IV - poderá ser apresentado mais de um atestado relativamente ao mesmo
quesito de capacidade técnica, quando estes forem necessários para a efetiva comprovação
da aptidão solicitada.
Consideração
118. No inciso III consta a vedação de pontuação progressiva a um número
crescente de atestados comprobatórios de experiência de idêntico teor. Entretanto, não ficou
claro quais são as circunstâncias em que o inciso IV se aplica.
Artigo 59
Art. 59. Os órgãos e entidades contratantes deverão publicar mensalmente em
local visível e acessível ao público a listagem atualizada dos contratos continuados firmados,
indicando:
...
IV - o(s) quantitativo(s) de empregados envolvidos em cada contrato;
Consideração
119. Em contratações onde há compartilhamento de empregados no
atendimento a vários contratos, como por exemplo no caso de contratação de licenças de
softwares ou de fábrica de software contratada por resultados, o número de empregados
envolvidos na prestação de serviços para um contratante específico é indeterminado,
portanto, nesse caso, o inciso IV não faz sentido. Esta situação foi objeto de comentários ao
art. 1 da minuta (item 19).
Análise de aspectos gerais da minuta
120. Neste item serão abordados os seguintes aspectos:
- Ausência de um modelo de contratação e de gestão contratual;
- Ausência de uma visão mais abrangente de serviços de TI;
- Ausência de definição de conceitos, exemplos, comentários e apontamentos
para a legislação;
- Ausência de processos de trabalho para contratações que envolvam recursos
externos;
- Ausência de abordagem de temas complexos.
Ausência de um modelo de contratação e de gestão contratual
121. No item 9.4 do Acórdão 786/2006-TCU-P são indicados alguns pontos que
devem constar no modelo a ser elaborado.

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