Regularização 
Fundiária 
Urbana 
Análise da Legislação Urbanística 
Luis Portela Pereira | 2013
Prefácio
Sumário
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Introdução 
Um dos maiores problemas nacionais, nas grandes e pequenas 
cidades, é a informalidade que acontece pela fa...
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02. A lei do parcelamento do solo. No momento em que a lei 
6.766/79 tipificou a prática do parcelamento como crime, i...
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de registro indevido foi tipificada pela lei do loteamento, os registradores 
impunham à pretensão de registro as mais...
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ser diferenciado, não podendo ser observado um código florestal único 
nacional, tanto para a floresta como para a mal...
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novas classes sociais que passaram a habitar o meio urbano. Integradas 
ao contexto urbano, tais chácaras, com uma peq...
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é que poderá mover o poder público municipal a exigir contrapartidas, 
sequer o mérito do ato administrativo poderá mo...
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social. O conceito não determina a pavimentação obrigatória das vias, tanto 
que deixa ao administrador local a exigên...
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específica. Esta diferenciação com o empreendimento normal, o 
parcelamento ordinário e a urbanização específica queri...
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aprovada por lei municipal para a zona em que se situem”. As áreas ficavam 
à disposição da municipalidade para implan...
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os serviços que chegam à nossa porta são de infraestrutura. 
Agora, passaremos a analisar os conceitos que a Lei 11.97...
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2.10. Conceito de área urbana consolidada: Lei 11.977/99, 
art. 47; ‘‘II ‘‘ área urbana consolidada: parcela da área u...
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O conceito é jurídico. Trata da prescrição aquisitiva através do prazo 
de ocupação. A natureza definitiva das edifica...
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processo de regularização urbanística. 
2.12. Conceito de legitimação da posse: Lei 11.977/99, art. 
47; ‘‘IV’’ legiti...
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não obedecendo às diretrizes do plano diretor. O necessário é que a área 
esteja declarada como ZEIS através de lei ou...
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habitacionais da população moradora; 
IV - ZEIS 4 ‘‘glebas ou terrenos não edificados e adequados à 
urbanização, loca...
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social: lei 11.977/99, art. 47: ‘‘VII1‘‘ regularização fundiária de 
interesse social: regularização fundiária de asse...
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que o imóvel esteja localizado em ZEIS. Então tratamos a declaração de ZEIS 
como primeiro requisito para o processo d...
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regularização. O segundo momento envolve a regularização urbanística e 
ambiental; e a terceira e definitiva etapa env...
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“II - em terrenos que tenham sido aterrados com material 
nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados.”...
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condições técnicas de atestar a sua condição para edificação. Estes ensaios 
são feitos em diversos pontos da área, se...
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2.19. Conceito de órgão ambiental capacitado. É o órgão, em nível 
municipal, que possui, em seus quadros ou à sua dis...
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recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental urbana, proteção de 
recursos hidrícos, manutenção ou melhoria paisa...
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razão do seu uso. Esta desafetação implicaria a mudança de sua destinação 
ou finalidade. Após isso, o poder público p...
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Já falamos em desafetação. O artigo 100 prescreve a necessidade de 
desafetar. A qualificação desses bens é a sua qual...
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As irregularidades no parcelamento do solo podem surgir de 
diversas formas. A simples alteração física de um imóvel u...
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vezes ele mesmo pratica a clandestinidade. Nesta hipótese, a atuação 
do MINISTÉRIO PÚBLICO é determinante para sanar ...
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em pecúnia. Se não for possível a cobrança em dinheiro, o 
pagamento acontecerá com o dobro da diferença das áreas que...
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legislação o termo de verificação de obras, o qual ainda deverá ter ainda a 
garantia da execução, principalmente das ...
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(analisado a seguir) estende também ao Ministério Público a possibilidade 
dessa notificação. O entendimento de leitur...
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de Imóveis competente, que as depositará em estabelecimento 
de crédito, segundo a ordem prevista no inciso I do art. ...
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este contato, e consequentemente a restauração da obrigação contraída 
com a promessa de compra e venda, dependerá da ...
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vez de “deverá”. Com isso, deixa ao encargo da administração atuar ou não 
na regularização de loteamentos irregulares...
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prevista para a região com equipamentos públicos comunitários, podendo 
o município utilizar estes recursos para tal. ...
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Art. 515 Nas hipóteses de regularização previstas no 
presente título, a autoridade judiciária poderá permitir o 
regi...
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aponta para a despersonalização da pessoa jurídica para o ressarcimento 
integral como uma das formas de ressarcimento...
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a finalidade de ressarcir-se no final dos investimentos feitos. 
§ 4º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal qu...
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ou extrajudicial. Nesta hipótese, o registrador seria revestido da figura 
determinante da troca de domínio, sem a int...
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duas vezes. Os ônus que são advindos da irregularidade são extensos e não 
compensam. 
Art. 43. Ocorrendo a execução d...
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ressalvada a preferência dos expropriados para a aquisição de 
novas unidades. 
A previsão do artigo 45 trata da irreg...
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o funcionário incumbido da diligência informará esta 
circunstância ao Oficial competente que a certificará, sob sua 
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g.1) Se consolidar: elaborar projeto urbanístico; fazer as obras restantes 
de infraestrutura e debitar ao loteador; r...
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proteger os adquirentes de lotes. 
3.4.4. Gleba de terras parcelada, porém o loteador não registrou o 
loteamento no r...
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  1. 1. Regularização Fundiária Urbana Análise da Legislação Urbanística Luis Portela Pereira | 2013
  2. 2. Prefácio
  3. 3. Sumário
  4. 4. 9 Introdução Um dos maiores problemas nacionais, nas grandes e pequenas cidades, é a informalidade que acontece pela falta de infraestrutura urbana. Esta informalidade tem gerado núcleos desumanos de habitação, nos quais tudo se parece com um verdadeiro apartheid. A infraestrutura urbana é um clamor nacional. Encontramos alguns pontos de cidades brasileiras repletas de infraestrutura, inclusive infraestrutura abundante; na periferia, porém, tudo é pautado pelo descaso. Diversos fatores contribuem para esta demanda reprimida e histórica. Os principais são o formalismo e a burocracia, que sempre dominaram a atuação pública em nosso país. Podemos enumerar diversas causas dentro desta estrutura urbana que geram a informalidade. 01. A explosão demográfica. É um elemento que contribuiu definitivamente para que as grandes cidades acolham a população que migrou do campo, sem qualquer qualificação, em busca de oportunidades de trabalho e buscou nos grandes centros uma oportunidade de melhorar de vida. Como não há oferta de lotes, casas e infraestrutura, os migrantes terminaram ocupando áreas consideradas de risco, pois, além de seu baixo valor econômico, têm a certeza de não serem incomodados com ações de depejo ou reintregração de posse. Os percentuais de migração indicam que 83% da população brasileira é urbana; percentual que dobrou nos últimos quarenta anos. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  5. 5. 10 02. A lei do parcelamento do solo. No momento em que a lei 6.766/79 tipificou a prática do parcelamento como crime, imputando-o não só ao loteador como a todos os que participam deste processo, a rigidez do processo de parcelamento se asseverou principalmente nos entes municipais e nos registros imobiliários, tornando a regularização urbanística e jurídica de uma área numa verdadeira maratona. 03. A falta de compreensão do texto legal e sua regulamentação inadequada. Os legisladores municipais, a quem a lei federal sobre o parcelamento do solo é endereçada, tiveram muita dificuldade de compreensão sobre tal lei. Fizeram exigências em nome desta lei sem que ela as contemplasse. Ou seja, colocavam ao empreendedor empecilhos diversos, alegando que tal exigência era da lei, quando na verdade a lei não falava nada disso. Para se ter uma ideia: a pavimentação de vias é uma exigência local; a lei federal nunca tratou disso, assim como nunca tratou também do esgotamento sanitário através de rede cloacal. Diversas vezes, se viu municipalidades fazendo exigência de ETE (Estação de Tratamento de Esgoto) quando o município não tinha uma rede de esgotamento em seus domínios. 04. Zoneamento urbano. Os municípios entendiam que a fiscalização do controle do solo se extinguia na divisa territorial determinada pelo plano diretor, ou seja, o limite do plano diretor. Assim, fora da zona de expansão urbana, não havia qualquer fiscalização municipal quanto ao parcelamento do solo, projetando-se e difundindo-se empreendimentos sob os mais variados títulos, condomínios de lazer, clubes, sociedades em conta de participação, Sociedade de Propósito Específico, etc... A partir da vigência do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, é que os municípios com mais de vinte mil habitantes se obrigaram a ter planos diretores. O estatuto determina que o plano diretor abranja todo o território do município, englobando também a área rural. 05. Criatividade empreendedorística. A criatividade foi gerada a partir da dificuldade legislativa. Não há, por parte do empreendedor, a retração do empreendimento impossível de se realizar. Normalmente, criam-se figuras jurídicas inexistentes, como as que mencionamos anteriormente. 06. A legislação registral. A legislação referente a registros públicos sempre foi rígida. Costumo dizer que o prazer do registrador é impugnar a pretensão do apresentante e não registrar o título. Afora isso, como a prática REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  6. 6. 11 de registro indevido foi tipificada pela lei do loteamento, os registradores impunham à pretensão de registro as mais absurdas exigências. Algumas beiravam a total falta de bom senso, o que terminava levando muitos empreeendimentos à irregularidade jurídica. Os loteamentos são executados, mas não regularizados juridicamente pelos empecilhos que os registros impunham. Os leigos, na grande maioria, não conhecem o processo de dúvida (art.198 da Lei 6015/73), o qual consiste no julgamento do juiz da vara dos registros públicos ou do juiz corregedor do registro imobiliário se a exigência do registrador é procedente ou improcedente. Assim, a falta de conhecimento arremeteu muitos loteadores à irregularidade, pois tinham por terminativa a negativa do registro. Seus empreendimentos, porém, não deixaram de acontecer, mesmo na irregularidade. 08. As áreas públicas. A lei 6.766/79 estipulou que todo o parcela-mento do solo deveria observar a reserva de 35% para áreas públicas destinadas ao verde, prédios institucionais e arruamento até a vigência da lei 9.875/99. O que aconteceu com tais áreas? Porque não eram implantados os equipamentos previstos, elas terminavam sendo ocupadas com a aquiescência do poder público. Ou seja, não serviam ao fim que se destinavam e sequer regularizadas poderiam ser, pois tratavam-se de áreas públicas a partir do registro do loteamento conforme determina a lei do parcelamento do solo. Esta situação veio a ser sanada apenas em 2001, com a vigência do Estatuto da Cidade, lei federal 10.257/01, e com o advento da medida provisória 2220/01, que trouxe para o nosso ordenamento jurídico a Concessão de Uso Especial. A partir da lei 9.785/99 este percentual foi extirpado da lei do parcelamento do solo. O legislador optou pela proporcionalidade e pela necessidade de equipamentos equânimes com a densidade populacional do local e a infraestrutura oferecida. 09. As questões ambientais. São totalmente conflitantes com o uso e parcelamento do solo, mais por um entendimento ainda difícil da legislação ambiental, principalmente no entendimento de conceitos e sua aplicação, do que a própria reserva do patrimônio ambiental. O exemplo clássico nos parcelamentos do solo são as chamadas APPs. As áreas de preservação permanente têm por objetivo a preservação da fauna e flora locais. A maioria dos aplicadores da legislação, porém, estende conceitos que engessam sobremaneira os empreendimentos, muitas vezes os inviabilizando. Somos do entendimento de que para as questões urbanas o tratamento deveria REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  7. 7. 12 ser diferenciado, não podendo ser observado um código florestal único nacional, tanto para a floresta como para a malha urbana. 10. A lei 11.977/09. Esta lei trouxe a solução legal para conceitos e procedimentos que já vinham sendo adotados nos processos de regularização. Aliás, a introdução dessas alterações, que levaram a um avanço na regularização fundiária, está representada a partir da lei 9.785/99 que conceituou as Zonas de Interesse Social, a infraestrutura básica e trouxe outros conceitos que possibilitam, efetivamente, a regularização de qualquer área que esteja sofrendo o verdadeiro apartheid urbano. Neste trabalho, estaremos desenvolvendo de forma prática e teórica conceitos, entendimentos e procedimentos que podem levar o leitor desta obra a proceder efetivamente a REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA. Para qualquer entendimento, é necessário compreender os conceitos. Somente com o domínio da conceituação, é que podemos entender o que o legislador quis dizer. A nossa legislação sempre foi carente em conceitos, deixando que a doutrina ou a aplicação da lei (jurisprudência) efetuassem a conceituação. Atualmente, por ser de ordem pública, os conceitos começam a ser gerados como forma de uniformizar o entendimento dos principais fundamentos da legislação. Mesmo antes da lei 11.977/09, a lei 9.785/99 e a lei 6.766/79, diversos conceitos urbanísticos foram introduzidos na legislação do parcelamento do solo. 1.1. Conceito de Loteamento: o artigo 2º da lei 6.766/79, conceituou loteamento da seguinte forma: ‘‘§ 1º - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”. Assim, podemos afirmar que a subddivisão de uma gleba de terras que se destina a edificação com alteração do sistema viário – tal alteração, que ocorre pela criação de novas vias ou pelo prolongamento das existentes, caracteriza o loteamento. Entendemos que o conceito é insuficiente, pois, para viabilizar o aproveitamento de uma pequena gleba, é necessário o prolongamento ou a abertura de uma pequena via. Sabe-se que diversas cidades no Brasil foram concebidas na forma de sítios de lazer ou de pequenas propriedades com uma extensão de área superior ao molde padrão de lote urbano. Eram chácaras que serviam ao veraneio para as REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  8. 8. 13 novas classes sociais que passaram a habitar o meio urbano. Integradas ao contexto urbano, tais chácaras, com uma pequena alteração do sistema viário existente, resultariam na produção de diversos lotes para ocupação imediata, procedimento impossível em razão da necessidade de reserva de áreas públicas, o que inviabiliza sobremaneira o parcelamento. Daí surge a crítica à lei do parcelamento do solo, que não enfrentou a questão, simplesmente generalizou, como se vê no próprio conceito. 1.2. Conceito de desmembramento: conforme o artigo 2º da lei 6.766/79, ‘‘§ 2º - considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes’’. É normal os empreendedores submeterem-se às regras próprias do município, estipulando a quantia de lotes que não carecem de contrapartida para a aprovação de desmembramento. O texto legal é definitivo quando trata da alteração do sistema viário ou dos espaços públicos. Sempre que houver um acréscimo ou uma modificação, é loteamento. Caso contrário, é um desmembramento. Como a lei do parcelamento indica que a ele se aplicam as regras do loteamento (art. 111), quando não existirem disposições urbanísticas próprias, é possível a contrapartida em troca da aprovação ou produção de um número determinado de lotes conforme previsão da legislação municipal. Tecnicamente, tudo deve estar vinculado à oferta de infraestrutura. Somente a abundância ou a falta de infraestrutura 1. Lei 6.766/79. Art. 11. Aplicam-se ao desmembramento, no que couber, as disposições urbanísticas vigentes para as regiões em que se situem ou, na ausência destas, as disposições urbanísticas para os loteamentos. (Redação dada pela lei nº 9.785, de 1999). REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA 02 Regularização Fundiária Urbana em Conceitos
  9. 9. 14 é que poderá mover o poder público municipal a exigir contrapartidas, sequer o mérito do ato administrativo poderá movimentar o procedimento administrativo em outra direção. 2.3. Conceito de lote: afirma o artigo 2º da lei 6.766/79 que ‘‘§ 4º -Considera-se lote o terreno servido de infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe’’ (Incluído pela lei nº 9.785, de 1999). Na prática registral, fazia-se a diferença de terreno (não loteado) de lote (produto do loteamento) para diferenciar a produção de espaço urbano, que ocorria antes da vigência do decreto-lei 58/37 e da própria lei 6.766/79. O legislador, em 1999, quando resolveu aplicar a legislação do parcelamento do solo, conceituou lote como sendo a porção de área, ou terreno, servida de infraestrutura básica e que atenda por suas dimensões aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou pela lei municipal do zoneamento. O legislador faz essa distinção de legislação, pois, de acordo com o § 1º do art. 182 da Constituição Federal para as cidades com menos de vinte mil habitantes, o direito urbanístico indica a necessidade de existência de lei de zoneamento como forma de possibilitar a organização e o planejamento da cidade que com certeza crescerá, sendo dispensável a existência do plano diretor. 2.4. Conceito de infraestrutura básica: conforme o artigo 2º da lei 6.766/79, ‘‘§ 5º - Consideram-se infraestrutura básica os equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável, e de energia elétrica pública e domiciliar e as vias de circulação pavimentadas ou não’’ (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999). Insistimos que a legislação federal estipula critérios mínimos. Jamais o máximo. Por isso, quando trata de infraestrutura básica, está se estipulando o mínimo necessário para o parcelamento. Esse conceito não existia antes de 1999. A lei 9.785/99 fez uma distinção entre a infraestrutura, que chamamos de regular ou normal para empreendimentos comuns, e a infraestrutura básica para assentamentos urbanos localizados em zona de interesse REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  10. 10. 15 social. O conceito não determina a pavimentação obrigatória das vias, tanto que deixa ao administrador local a exigência ou não dessa pavimentação. Muito se ouviu de administrações municipais sobre a imputação a lei do parcelamento do solo federal e sobre a exigência na pavimentação das vias. Preferencialmente, pelos administradores municipais em aslfalto, o que é caro e de dificil manutenção. Afora isso, sabemos que ambientalmente o asfalto não é recomendado em razão da falta de permeabilidade do solo após o asfaltamento, sem considerar o desconforto ambiental que o asfalto causa aos usuários, em razão do calor que emite. Com relação às redes de esgotamento sanitário, parece que a dúvida deixou de existir. Agora, pela legislação municipal, deve o esgotamento sanitário ser tratado de maneira diferente do escoamento pluvial. Antes, o resultado poderia ser todo ele despejado no pluvial, o que terminava por poluir os córregos e riachos que circulam nossas cidades. O restante da recomendação do legislador federal é o suficiente para um assentamento humano digno. As exigências sobressalientes são de responsabilidade das leis municipais e das autoridades municipais, que podem inviabilizar um processo de regularização em razão do exagero. 1.5. Conceito de infraestrutura básica para a regularização fundiária: o artigo 2º da lei 6.766/79: “§ 6 º - A infraestrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá, no mínimo, de: (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999). I - vias de circulação; (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) II - escoamento das águas pluviais; (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) III - rede para o abastecimento de água potável; e (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999). Em 1999, em razão da prática em diversas cidades do país, a lei federal apresentou a ZHIS na forma conceitual. O conceito consolidou-se com a Lei 11.977/79, mas era um conceito já trabalhado em todas as cidades que buscavam de alguma forma viabilizar a regularização fundiária urbana. A legislação tinha que deixar claro o entendimento de urbanização REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  11. 11. 16 específica. Esta diferenciação com o empreendimento normal, o parcelamento ordinário e a urbanização específica querida pela ZEIS sempre foi de dificil assimilação, porque o entendimento da administração municipal continuava sendo o da urbanização completa exigida para a cidade formal. O termo “urbanização específica”, utilizado para as ZHIS nunca foi bem entendido. Assim, as cidades procuravam adequar o tratamento das ocupações e distorções urbanísticas da mesma forma como tratavam um loteamento regular que se tornou irregular, principalmente urbanisticamente. Esse conceito de infraestrutura básica foi incorporado automaticamente no processo de regularização para evitar que o administrador público saísse dando títulos sem tratar a área urbanisticamente Este é também o conceito que pode ser dado ao projeto urbanístico. Ou seja, prover a área que está sendo objeto de um processo de regularização fundiária de infraestrutura básica. A lei do parcelamento faz, de forma completa, a distinção entre um empreendimento e uma regularização ao tratar de duas infraestruturas básicas. Uma que chamamos de normal, e a outra para as Zonas de Habitação de Interesse Social ( ZHIS). Assim fica claro, mas a própria lei 11.977/99 também flexibiliza as obras de infraestrutura necessárias para que o administrador público já conceda títulos exigindo apenas dois elementos de infraestrutura básica para que o processo de regularização, através da concessão de títulos, possa ocorrer. 2.6. Conceito de equipamentos comunitários: conforme o artigo 4º da lei 6.766/79, ‘‘§ 2º - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares”. Estes equipamentos são os convencionais. Durante muito tempo, eram exigidos no percentual de equipamentos comunitários do loteador (35% do total da gleba). A previsão legal estava prevista no art. 4º, inciso I da lei 6.766/79. Porém, com o advento da lei 9.785/99, o legislador escreveu de outra forma a requisição destes equipamentos como sendo: artigo 4º inciso ‘‘I: as áres destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como os espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  12. 12. 17 aprovada por lei municipal para a zona em que se situem”. As áreas ficavam à disposição da municipalidade para implantação desses equipamentos, mas a implantação não ocorria. Em consequência, as áreas eram loteadas e ocupadas por populações de baixa renda, rendendo assentamentos sem qualquer infraestrutura, desordenados e que juridicamente eram impossíveis de regularização por tratarem-se de áreas públicas. Cientes deste tipo de acontecimento, diversas legislações municipais já começaram a prever como contrapartida estes equipamentos prontos para o uso da municipalidade. Escolas, prédios públicos, áreas livres de recreação, etc.. tudo pronto para o uso. Mas, dentro do princípio da proporcionalidade, as exigências relativas à infraestrutura somente poderiam ser exigidas quando fosse necessário. Numa primeira leitura do texto legal, muitos podem pensar que a exigência dos 35% será a menor a partir da lei 9.785/99, quando na verdade poderá não existir assim como ser a maior. Um dos equipamentos urbanos não elencado na legislação federal é o de segurança. A partir do descontrole da segurança urbana, os parcelamentos urbanos têm visualizado os equipamentos de segurança como um item essencial de infraestrutura. Isso acontece nos chamados condomínios fechados. O grande apelo comercial dos condomínios é a segurança. Além de a pessoa ter a sensação de viver em uma casa ou residência unifamiliar, mesmo que o condomínio implique desfrutar e usufruir áreas comuns a todos os condôminos, não importando apenas a exclusividade de residência; a segurança que lhe introjeta o psicológico termina tornando este tipo de empreendimento seguro e bastante procurado nos dias de hoje. 1.7. Conceito de equipamentos urbanos públicos: conforme o artigo 4º da lei 6.766/79, ‘‘Parágrafo único - Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgostos, energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado”. Aqui reside a infraestrutura propriamente dita. A infraestrutura urbana é considerada um equipamento urbano público, pois é de uso de todos. Outros equipamentos urbanos, como TV a cabo, internet, gás canalizado são também equipamentos urbanos, mas não são considerados públicos, apesar de tratarem-se de uma concessão de serviço. Nenhuma operadora poderá atuar no país sem a autorização pública. Automaticamente, todos REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  13. 13. 18 os serviços que chegam à nossa porta são de infraestrutura. Agora, passaremos a analisar os conceitos que a Lei 11.977/99 trouxe para o direito urbanístico. Acreditamos que a sua contribuição terminou por oficializar conceitos já usados no processo de regularização. Deixa então de ser invenção dos profissionais que atuam na área de regularização urbanística e passam a ser conceitos legais. 1.8. Conceito para fins de assentamentos urbanos: “Art. 47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se...”. O legislador restringiu a conceituação aos assentamentos urbanos. Entendemos que não era necessária essa ressalva, uma vez que a própria lei trata de tais assentamentos. A lei 11.977/99 não observou a boa técnica legislativa e tratou de diversos assuntos na mesma lei, sendo que os títulos é que determinam o assunto tratado. Os assentamentos urbanos dizem respeito exatamente à irregularidade urbana chamada de “invasão” ou o politicamente correto “ocupação”. 1.9. Conceito de área urbana: diz o artigo 47 da lei 11.977/99 que ‘‘ I ‘‘ área urbana: parcela do território, contínua ou não, incluída no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica.” Neste conceito, o legislador tratou de definir o perímetro urbano como sendo o lugar onde a área urbana poderá localizar-se. Nota-se que no perimetro rural, assim definido pelo plano diretor, ou então simplesmente excluído da legislação do zoneamento urbano, não há qualquer tratamento para aqueles pequenos povoados que por sua formação têm vocação urbana. É possível encontrar-se informalidades neste meio. Claro que sim. É comum até as pessoas não terem como regularizar as propriedades em razão de sua localização. Entendemos ser mais correto o conceito da destinação dos imóveis. Assim como posso ter no meio urbano uma área rural definida por sua destinação, posso também no meio rural ter uma área urbana com essa destinação. A limitação do plano diretor até contraria o disposto no Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, que determina que o plano diretor envolva toda a área do município (Art. 40,§ 2º2) fazendo um alongamento da competência municipal sobre todo o território. 2. Lei 110.257/01 Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA expansão urbana. .... § 2º O plano diretor deverá englobar o território do município como um todo.
  14. 14. 19 2.10. Conceito de área urbana consolidada: Lei 11.977/99, art. 47; ‘‘II ‘‘ área urbana consolidada: parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; ou e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos”. O legislador do Minha Casa Minha Vida trouxe como elementos definidores da consolidação de uma área a densidade demográfica, a malha viária implantada e ainda dois elementos da infraestrutura básica. Este conceito abre a porta para que a regularização jurídica com a distribuição de títulos seja feita imediatamente, independentemente da regularização urbanística. Dois elementos da infraestrutura básica são pouco para que se proceda na regularização jurídica. O adminstrador político perderá o interesse no restante da regularização, já que o elemento propulsor do voto é o título. Outros conceitos existem sobre a consolidação de áreas urbanas. No Rio Grande do Sul, a Corregedoria Geral da Justiça edita a Consolidação Normativa Extrajudicial que enfrenta o tema desde 1988. O conceito foi posto no parágrafo primeiro do art. 512: ‘‘Art. 512 ‘‘ Nas comarcas do Estado do Rio Grande do Sul, em situações consolidadas, poderá a autoridade judiciária competente autorizar ou determinar o registro acompanhado dos seguintes documentos:.. § 1º ‘‘ Considera-se situação consolidada aquela em que o prazo de ocupação da área, a natureza das edificações existentes, a localização das vias de circulação ou comunicação, os equipamentos públicos disponíveis, urbanos ou comunitários, dentre outras situações peculiares, indique a irreversibilidade da posse titulada que induza ao domínio.’’ REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  15. 15. 20 O conceito é jurídico. Trata da prescrição aquisitiva através do prazo de ocupação. A natureza definitiva das edificações existentes, as vias de circulação e comunicação devidamente organizadas, os equipamentos públicos urbanos e comunitários vêm como a irreversibilidade da posse titulada, que induz ao domínio. Como se nota, a natureza definitiva das edificações existentes é percebível ao contato. Se bem que a tendência, após a regularização, é que tais benfeitorias sofram ainda mais acessões, tornando-se definitivas. Da mesma forma, a prescrição aquisitiva. Não há resistência contra o prazo. Assim que flui o prazo da prescrição, nada mais tem a fazer o proprietário dominial, que, em tempo hábil, não se voltou contra a posse. Então este conceito, mais jurídico do que urbanístico, tem o condão de dar um tratamento diferenciado às questões que envolvam ocupação em áreas consolidadas. 2.11. Conceito de demarcação urbanística: Lei 11.977/99, art. 47: ‘‘II’’ demarcação urbanística: procedimento administrativo pelo qual o poder público, no âmbito da regularização fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses”. A demarcação urbanística é uma grande novidade no sistema registral brasileiro. Na verdade, trata-se do aperfeiçoamento da matrícula para que a área que vai sofrer a intervenção por parte do poder público esteja perfeitamente delimitada sem o processo de retificação de registro público. Para tornar o auto de demarcação compreensível, é necessário que se faça o levantamento poligonal da área, incluindo suas medidas perimétricas e confrontações. Tem também por finalidade localizar a parte ocupada com suas divisas e confrontações, bem como relatar o tempo de posse. Este tempo de posse é determinante para a incidência da prescrição aquisitiva. Se o tempo passou, em áreas particulares o título dominial perdeu sua essência se o proprietário não se voltou contra a ocupação. Este procedimento, anteriormente à lei 11977/99, era feito através do processo de retificação judicial da área. Um processo lento, demorado e que levava a informalidade dos empreendimentos. O auto de demarcação indica um aceleramento no REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  16. 16. 21 processo de regularização urbanística. 2.12. Conceito de legitimação da posse: Lei 11.977/99, art. 47; ‘‘IV’’ legitimação de posse: ato do poder público destinado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse”. Outra grande novidade trazida pela lei 11.977/99 e que abre portas para a usucapião extrajudicial foi a legitimação da posse. A legitimação de posse é um ato administrativo em que a administração pública reconhece a posse do imóvel ocupado, que foi objeto da demarcação urbanística. É um título que somente poderá ser utilizado quando a administração lançar mão do auto de demarcação. A dúvida que fica é quanto ao auto de demarcação de imóveis públicos. Neste caso, entendemos que o título que é gerado não pode ser a legitimação da posse, pois no prazo prescricional de cinco anos esta posse vira propriedade. Sobre os imóveis públicos, não incide a prescrição aquisitiva. O requisito formal da legitimação de posse e o prazo para a transformação da posse em propriedade é o da prescrição aquisitiva. 2.13. Conceito de ZEIS. Lei 11.977/99 art. 47: ‘‘V’’ Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo”. O conceito de ZEIS é necessário para que haja o entendimento do que são as regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo. Quando o legislador trata de ZEIS, está retirando a incidência das diretrizes normais do plano diretor, ou da lei de zoneamento as exigências ordinárias de parcelamento, admitindo uma regra específica de parcelamento, uso e ocupação do solo. Significa, por exemplo, que o limitador de testada, 5,00m, e área superficial de lotes, 125m2, previstos na Lei 6.766/79, podem ser menores. (art. 4ª da lei 6.766/79, inciso II3). Entre outras coisas, como por exemplo no gabarito de ruas, é possível numa ZEIS o arruamento obedecer a parâmetros diferenciados na região para a sua urbanização, 3. Lei 6.766/79. Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: II - os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  17. 17. 22 não obedecendo às diretrizes do plano diretor. O necessário é que a área esteja declarada como ZEIS através de lei ou de decreto regulamentador autorizado por lei. Algumas legislações municipais já observam a forma de tratar as ZEIS, assim como fazem uma classificação diferenciada para diversas ZEIS. Vejamos o plano diretor de São Paulo − lei 13.430, de 13 de setembro de 2002. “Art. 171 – As Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS – são porções do território destinadas, prioritariamente, à recuperação urbanística, à regularização fundiária e à produção de Habitações de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular - HMP definidos nos incisos XIII e XIV do artigo 146 desta lei, incluindo a recuperação de imóveis degradados, a provisão de equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviço e comércio de caráter local, compreendendo: I - ZEIS 1 - áreas ocupadas por população de baixa renda, abrangendo favelas, loteamentos precários e empreendimentos habitacionais de interesse social ou do mercado popular, em que haja interesse público expresso por meio desta lei, ou dos planos regionais ou de lei especifica, em promover a recuperação urbanística, a regularização fundiária, a produção e manutenção de Habitações de Interesse Social (HIS), incluindo equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviço e comércio de caráter local; II - ZEIS 2 ‘‘áreas com predominância de glebas ou terrenos não edificados ou subutilizados, conforme estabelecido nesta lei, adequados à urbanização, onde haja interesse público, expresso por meio desta lei, dos planos regionais ou de lei especifica, na promoção de Habitação de Interesse Social – HIS – ou do Mercado Popular – HMP –, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviços e comércio de caráter local; III - ZEIS 3 ‘‘áreas com predominância de terrenos ou edificações subutilizados situados em áreas dotadas de infraestrutura, serviços urbanos e oferta de empregos, ou que estejam recebendo investimentos desta natureza, onde haja interesse público, expresso por meio desta lei, dos planos regionais ou de lei específica em promover ou ampliar o uso por Habitação de Interesse Social ‘‘ HIS – ou do Mercado Popular – HMP –, e melhorar as condições REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  18. 18. 23 habitacionais da população moradora; IV - ZEIS 4 ‘‘glebas ou terrenos não edificados e adequados à urbanização, localizados em áreas de proteção aos mananciais, ou de proteção ambiental, localizados na Macroárea de Conservação e Recuperação, definidos no artigo 153 desta lei, destinados a projetos de Habitação de Interesse Social promovidos pelo Poder Público, com controle ambiental, para o atendimento habitacional de famílias removidas de áreas de risco e de preservação permanente, ou ao desadensamento de assentamentos populares definidos como ZEIS 1 por meio desta lei, ou dos planos regionais ou de lei, e situados na mesma sub-bacia hidrográfica objeto de Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais. Como se nota na legislação paulistana, a definição de ZEIS tem por finalidade uma identificação de acordo com os seguintes fatores: prioritariamente, com a recuperação urbanística, a regularização fundiária e a produção de Habitações de Interesse Social – HIS – ou do Mercado Popular – HMP. Dentro deste critério, foram desmembradas as Zonas de Interesse Social de acordo com a sua identificação e finalidade. Por isso houve a subclassificação de ZEIS dentro da realidade territorial do município. Cada município pode estipular seus critérios de formação de tais zonas. 2.14. Conceito de assentamentos irregulares: Lei 11.977/99 art. 47. ‘‘VI’’ assentamentos irregulares: ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas, utilizadas predominantemente para fins de moradia”. Os assentamentos irregulares, trazidos a conceito pela lei, são os chamados loteamento ou parcelamento do solo irregulares. Esta irregularidade pode se dar de diversas formas: pela falta de atendimento às exigências urbanísticas, pela falta de regularização jurídica ou apenas por não haver nenhum tipo de submissão aos orgãos públicos e a gleba ser simplesmente parcelada. O art. 40 e seus incisos da lei 6.766/79 tratam desse assunto e da forma como deve agir a municipalidade para proceder a regularização quando o loteador não o faz. A comunicação entre a municipalidade e o loteador se dá através da NOTIFICAÇÃO URBANÍSTICA, que é a constituição em mora do loteador. 2.15. Conceito de regularização fundiária de interesse REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  19. 19. 24 social: lei 11.977/99, art. 47: ‘‘VII1‘‘ regularização fundiária de interesse social: regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos: a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia; b) em que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 (cinco) anos; (Redação dada pela Lei nº 12.424, de 2011) c) de imóveis situados em ZEIS; ou d) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social”. Deste conceito, muitas dúvidas são originadas a respeito da baixa renda. Somente é admitida a regularização fundiária de interesse social em ocupações ou assentamentos irregulares de população de baixa renda? A resposta é que a lei deixa que isso ocorra com o predominio desta classe social. Não se pode negar a regularização por interesse social quando há uma mescla de classe social. Pode ser feito também em outras hióteses, e os casos são numerados nos incisos do caput do artigo. O inciso I trata da prescrição aquisitiva e do direito à concessão de uso especial prevista na MP 2220/01 e no parágrafo 1º do art. 1834 da CF. Os requisitos da usucapião constitucional estão previstos no art. 183 e parágrafos da CF de 1988. Nestas hipóteses, se o imóvel for de particulares, a usucapião é o caminho; se o imóvel for público, o caminho é o da Concessão de Uso Especial, que é um direito que o ocupante tem. O inciso II trata do prazo prescricional de cinco (5) anos. Este prazo é para baixa renda, imóvel público, único imóvel, estar residindo de forma mansa e pacífica, ou seja, não existe no judiciário nenhuma ação de reintegração de posse. Preenchido estes requisitos nasce o direito à usucapião e à consessão de uso, conforme o caso, se imóvel particular ou imóvel público. É requisito da regularização de interesse social 4. Art. 183 da CF de 1988. Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  20. 20. 25 que o imóvel esteja localizado em ZEIS. Então tratamos a declaração de ZEIS como primeiro requisito para o processo de regularização. E, por fim, aos imóveis públicos pertencentes aos entes federados e que tenham sido declarados em cada esfera como de interesse social para fins de regularização. É muito comum os estados, ao tentarem regularizar, enfrentarem a má vontade do município, principalmente se as administrações forem de partidos adversários. Basta a legislação estadual declarar de interesse para fins de regularização que esta declaração interferirá na legislação urbanística municipal, criando a situação equivalente a ZEIS. Esta declaração de interesse social tem como fundamento a estipulação de situação análoga a ZEIS. 2.16. Conceito de regularizaçao fundiária de interesse específico. Lei 11.977/09, art. 47. ‘‘VIII’’ regularização fundiária de interesse específico: regularização fundiária quando não caracterizado o interesse social nos termos do inciso VII”. Como exemplo, podemos invocar as ZEIS 3 e 4 do plano diretor de São Paulo. É uma gleba em que será produzida habitação de interesse social de forma ordenada. Ou seja, o empreendimento não resulta de uma ocupação ou invasão. Disponibiliza-se a gleba para a produção de novas habitações com a finalidade de atender demandas, desadensar áreas, criar espaços verdes e públicos de recreação, etc. 2.17. Conceito de etapas da regularização fundiária: Lei 11.977/09, art. 47. “IX - etapas da regularização fundiária: medidas jurídicas, urbanísticas e ambientais mencionadas no art. 46 desta Lei, que envolvam a integralidade ou trechos do assentamento irregular objeto de regularização. (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)’’. As etapas de regularização fundiária sempre envolvem estes três eixos. Nota-se que faltaram no conceito as medidas sociais. O processo de regularização sempre inicia pelo levantamento socioeconômico e pela leitura exata da situação da comunidade que será afetada com a REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  21. 21. 26 regularização. O segundo momento envolve a regularização urbanística e ambiental; e a terceira e definitiva etapa envolve a regularização jurídica. O envolvimento será, como afirmamos, multidisciplinar. 2.18. Área de risco. Não existe uma conceitução legal ou jurídica da área de risco. Área de risco é definida por analogia com as disposições contidas na lei do parcelamento do solo (lei 6.766/79). Vamos analisar tais disposições conforme preceitua o art. 3º. “Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. (NR) (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99)” Pelo caput do artigo, houve a inclusão da urbanização específica entre os limites em que poderá ser admitido o parcelamento do solo. O caput limita o parcelamento do solo em zonas urbanas ou de expansão urbana. Estes limites são dados pelo plano diretor ou pela própria lei de zoneamento para cidades com menos de vinte mil habitantes. A exceção ou classificação da área de risco começa a ser clareada a partir do parágrafo único do mesmo artigo. O artigo autoriza o parcelamento e limita a sua localização, e o parágrafo proíbe o parcelamento. “Parágrafo único. Não será permitido o parcelamento do solo: I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas.” Entendemos que a parte final do inciso devesse ser estirpada da lei. Os terrenos alagadiços não são própios para o parcelamento e a ocupação. Além disso, causam aos seus ocupantes desconforto ambiental. Sabe-se que a proximidade do lençol freático causa tal desconforto em razão do abafamento ou das infiltrações, que podem ocorrer no piso ou mesmo em paredes. Os terrenos sujeitos a inundações são comuns em cidades em que haja rios, arroios e lagos. As cidades antigas iniciaram sua urbanização na beira dos rios, que eram elementos de acessibilidade. Esta é a primeira área considerada de risco pela legislação. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  22. 22. 27 “II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados.” Este cuidado, antes da lei 6.766/79, não havia. Os aterros sanitários eram feitos sem nenhum controle ambiental. Por isso, encontramos assentamentos humanos produzidos em cima de aterros não recomendáveis. Normalmente, os aterros são feitos em áreas alagadiças. Veja que se juntam dois elementos não recomendáveis na mesma hipótese de risco, a área alagadiça e o aterro sanitário. Quanto à parte final do inciso, entendemos também que deveria ser estirpada do texto legal. Este saneamento que a lei prevê é de uma avaliação subjetiva que pode ou não ter resolvido a questão. Entendemos que estas áreas devem ser tratadas de maneira apartada do restante da superfície do município. Deveriam ser ZEIS ambientais ou transformadas em APPs. “III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes” Dependendo do terreno, esta declividade pode resultar em risco. Em algumas cidades em que a topografia é acidentada, é possível ultrapassar esta cota com soluções de contenção ou taludes. Porém, não recomendável. O caso do Rio de Janeiro, que em todos os verões sofre com deslizamentos, é um exemplo desta topografia acidentada e ocupação acima na declividade recomendada como risco. A presidente Dilma Rousseff, no programa Conversas com a Presidenta, em abril de 2011, afirmou que iria fazer uma proposta de modificação do Estatuto da Cidade, propondo que ao prefeito seja imputada improbidade administrativa se ele deixar ocupar encostas e terrenos com declividade de risco. Até agora, nada se viu, talvez tenha sido na emoção da catástrofe, como sempre aconteceu na histório deste país. “IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA edificação” Esse risco pode estar no subsolo como na superfície. Existem os chamados terrenos “podres”, onde a remoção de lama e barro é muito mais cara que o próprio terreno. Automaticamente, não é um lugar adequado para edificação. Em todos os projetos de parcelamento do solo, a presença do geólogo é obrigatória. Através de ensaios feitos na área, ele tem
  23. 23. 28 condições técnicas de atestar a sua condição para edificação. Estes ensaios são feitos em diversos pontos da área, sendo fundamentais para a execução do parcelamento. “V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.” As áreas de preservação ecológicas são consideradas impróprias para o parcelamento do solo em razão da condição de manutenção da flora e fauna do local, condição essencial do conceito de área de preservação. No art. 3, da lei Nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (Novo Código Florestal), inciso II, está o conceito de área de preservação permanente: “II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”. O conceito do novo código florestal, por si só, explica qual a função da APP e sua classificação. Como veremos na análise da lei 11.977/09 o legislador deu uma anistia ambiental aos empreendimentos que já estavam instalados art. 545 § 1º da lei 11.977/09. O novo código florestal tem todos os limitantes ecológicos para a ocupação do solo e seu parcelamento, sendo necessário que se faça o estudo do parcelamento sempre vinculado ao código florestal. Com relação às áreas poluídas, normalmente situam-se à margem de rodovias ou sofrem influência direta de dejetos e fuligem industrial. O zoneamento urbano, como lei específica ou o próprio plano diretor, pode resolver esta questão de maneira singela: criando após os distritos industriais um cinturão que amorteça esta condição para só então permitir a ocupação para fins residenciais. Nas cidades em que tais atividades já se confundiram, é necessário que se faça alguma coisa no sentido de mitigar o problema. Nas margens de rodovias o ideal é a implantação de áreas verdes que amorteçam os efeitos da poluição. Em resumo, pois alguns tópicos mais serão trabalhados, as áreas de risco são estas enumeradas pela legislação do parcelamento do solo. 5. Art. 54. O projeto de regularização fundiária de interesse social deverá considerar as características da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, além de identificar os lotes, as vias de circulação e as áreas destinadas a uso público. § 1º O Município poderá, por decisão motivada, admitir a regularização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente, ocupadas até 31 de dezembro de 2007 e inseridas em área urbana consolidada, desde que estudo técnico comprove que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  24. 24. 29 2.19. Conceito de órgão ambiental capacitado. É o órgão, em nível municipal, que possui, em seus quadros ou à sua disposição, profissionais com atribuições para análise de projeto e decisão sobre o licenciamento ambiental. Tal conceito está contido no art. 53, § 2º da lei 11.977/09. Muitas vezes, há o preenchimento destas vagas através dos Cargos em Comissão, sem a qualificação necessária para proceder a análise e o licenciamento ambiental. É necessário que os municípios qualifiquem e promovam seus quadros ambientais com profissionais cujas atribuições sejam inerentes ao processo de licenciamento e análise de projetos. Não basta investir na função, tem que ter condições técnicas para exercê-la. 2.20. Conceito de baixa renda: É remuneração mínima para a sustenção alimentícia de uma pessoa ou de uma família. Cada município deve estipular, dentro de sua circunscrição, qual é o valor considerado de baixa renda. Existe uma variável grande de município para município e de estado para estado. Não é possível haver uma fixação nacional deste valor. As realidades locais são variáveis. Para se ter uma ideia: em Porto Alegre, a baixa renda é de cinco salários mínimos; em Rio Grande, no interior do Rio Grande do Sul, que vive hoje uma expansão desenvolvimentista, a baixa renda é de três salários mínimos, mas, há pouco tempo, já foi de um salário. 2.21. Agora vamos ver os conceitos do novo Código Florestal. A lei Nº 12.651, de 25 de maio de 2012, trouxe conceitos que servem diretamente a conceituação utilizada na regularização fundiária, além do conceito de APP (já trabalhado quando tratamos da área ecológica). 2.21.1. Conceito de área verde urbana; lei 12.651/12, art, 3º. “XX - área verde urbana: espaços, públicos ou privados, com predomínio de vegetação, preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos no Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do Solo do Município, indisponíveis para construção de moradias, destinados aos propósitos de recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental urbana, proteção dos recursos hídricos, manutenção ou melhoria paisagística, proteção de bens e manifestações culturais”. Este conceito de área verde urbana é completo. Como se nota, é uma área pública de uso comum do povo e que serve para o propósito de REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  25. 25. 30 recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental urbana, proteção de recursos hidrícos, manutenção ou melhoria paisagística, proteção de bens e manifestações culturais. A gama de utilidades e propósitos da área verde urbana é a visão moderna que passamos a ter de parque. Nesse sentido; a população das grandes cidades está consumindo esses espaços, que valorizam o ambiente urbano e servem para a recreação como uma opção de lazer nos grandes aglomerados urbanos. 2.22. Conceito de bens públicos: Código Civil Brasileiro, art. 98, 99 e 100. ‘‘Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.’’ O caput do artigo diz que apenas os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público são públicos, os demais são particulares. Mas, para que entendamos isso, é necessário que se conheça o que são as pessoas jurídicas de direito público interno, cuja previsão está contida no mesmo código civil no art. 41 e incisos6. Se não forem os entes federados e suas extensões com as previsões ‘‘números clausus’’ da lei, nenhuma outra pessoa jurídica de direito interno poderá ser considerada como tal. Logo, a definição de bens públicos engloba somente os pertencentes à númeração do art. 41 e incisos do Código material. Agora podemos avançar: ‘‘Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças.” Estes exemplos, tais como os que o inciso enumera, não são considerados números fechados. Aqui podem aparecer as nossas praias, nossas ilhas, etc... São espaços destinados a todos, indistintamente. O PODER público pode dispor ou ceder o uso desses bens mediante autorização legislativa e termo de permissão de uso ou outro tipo de concessão. Falamos em autorização legislativa, até porque tais bens devem ser desafetados em 6. ‘‘Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: I - a União; II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III - os Municípios; IV - as autarquias; IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005) V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  26. 26. 31 razão do seu uso. Esta desafetação implicaria a mudança de sua destinação ou finalidade. Após isso, o poder público poderá dispor dos referidos bens e titulá-los. Muitos desses espaços comuns do povo foram ocupados de forma desorganizada. O poder público não deu a destinação que devia a esses espaços, os quais terminaram sendo ocupados por habitações de população de baixa renda. Não se imaginava qualquer regularização dessas áreas por serem imóveis públicos. A partir da MP 2220/01, começou a ser possível esta regularização. A constituição de 1988, no seu artigo 183, já fez menção à concessão de uso especial para imóveis públicos. Neste tipo de bens, se faz regularização fundiária como veremos adiante. “II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias.” Nesses bens é que funciona a administração pública. O inciso relaciona todos os prédios em que as pessoas jurídicas de direito público interno funcionam; também podemos incluir os imóveis com destinação institucional, tais como escola pública, posto de saúde, etc... III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado. Os bens dominicais são bens disponíveis do patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, não estando os mesmos afetados com uma destinação específica. Por isso, são bens disponíveis para proceder-se, por exemplo, num parcelamento do solo para fins de interesse social. Nos bens dominicais, é que a produção de empreendimentos será feita. ‘‘Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.’’ REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  27. 27. 32 Já falamos em desafetação. O artigo 100 prescreve a necessidade de desafetar. A qualificação desses bens é a sua qualificação ou destinação. Mesmo no processo de regularização fundiária, é necessário que se faça a desafetação das áreas para proceder-se na sua alienação, seja a que título for. As áreas de uso especial e de uso comum do povo estão vinculadas ao uso geral, e não podem ser regularizadas sem o devido processo legal. ‘‘Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.’’ Como dissemos, estes bens não necessitam de desafetação, que vem a ser a sua mudança de destinação. ‘‘Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.’’ Esta previsão do direito material já está contida na Constituição Federal, no § 3º do art. 183, que diz: ‘‘Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.’’ ‘‘Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.’’ Na disposição do art. 103, encontramos a forma como o poder público pode ceder o uso dos bens públicos: de forma gratuita ou onerosa. Assim é feito com o Termo de Permissão de Uso, Concessão do Direito Real de Uso, Concessão de Uso Especial, etc... enfim uma gama de títulos utilizados no processo de regularização fundiária. Além dos bens particulares, que podem ser objeto da regularização fundiária, os bens públicos também podem sofrer esta intervenção de beneficiamento de área e concessão de habitabilidade aos seus ocupantes. Em nível conceitual, é o que temos para fixar para o bom entendimento da regularização fundiária. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  28. 28. 33 As irregularidades no parcelamento do solo podem surgir de diversas formas. A simples alteração física de um imóvel urbano, gleba ou não, é o suficiente para gerar a irregularidade, que pode se manifestar de diversas maneiras, pois a criativade para burlar a legalidade não tem limites. Falamos na criatividade porque, ao ler a lei, a pessoa já começa a buscar uma forma de não se enquadrar nela. Já vimos diversas formas de parcelamento do solo não previstas em lei. Uma delas é o condomínio civil. Há ainda a venda da fração ideal de parcelamento de imóvel rural para diversas pessoas, constituindo o condomínio civil; outras modalidades: a sociedade em conta de participação, o título patrimonial de clube, o condomínio em diversas formas, algumas adequadas parcialmente ao art. 8º da lei 4.591/64 e outras dentro das diretrizes legais, mas feitas de forma clandestina. 3.1. Loteamento clandestino: Este tipo de loteamento é efêmero. No momento em que ele é descoberto, passa a ser um loteamento irregular. Para fins de conceito e entendimento, chama-se de clandestino; aquele em que a gleba simplesmente foi parcelada sem qualquer procura do proprietário pelos órgãos públicos para submeter o parcelamento ao crivo administrativo. Porém, no instante em que tal loteamento é descoberto, temos esta figura como loteamento irregular. Uma das características deste tipo de empreendimento é que ele se desenvolve tanto na área privada como na área pública. Mesmo o município tendo poder de polícia, muitas REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  29. 29. 34 vezes ele mesmo pratica a clandestinidade. Nesta hipótese, a atuação do MINISTÉRIO PÚBLICO é determinante para sanar a irregularidade. Nos imóveis particulares, é comum que isso aconteça. A resistência dos empreendedores, a intransigência dos aplicadores da lei, via de regra, os remete à irregularidade e clandestinidade. As dificuldades são tantas impostas ao empreendedor, que ele simplesmente desiste. Este é um dos grandes motivos das irregularidades. Neste primeiro momento, tratamos do parcelamento do solo sem que haja qualquer envolvimento dos órgãos municipais, ou seja, simplesmente, a gleba é parcelada em pequenos lotes pelo proprietário privado. As previsões legais estão contidas na Lei 6.766/79, que trata do assunto. Diz o art. 43. “Ocorrendo a execução de loteamento não aprovado, a destinação de áreas públicas exigidas no inciso I do art. 4º desta Lei não se poderá alterar sem prejuízo da aplicação das sanções administrativas, civis e criminais previstas.1’’ ‘‘Parágrafo único. Neste caso, o loteador ressarcirá a Prefeitura Municipal ou o Distrito Federal quando for o caso, em pecúnia ou em área equivalente, no dobro da diferença entre o total das áreas públicas exigidas e as efetivamente destinadas. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)’’ A penalidade prevista no artigo lido diz respeito ao pagamento REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA 03. Loteamento, Forma de Irregularidades
  30. 30. 35 em pecúnia. Se não for possível a cobrança em dinheiro, o pagamento acontecerá com o dobro da diferença das áreas que seriam exigidas no processo de aprovação do loteamento. O artigo excetua as disposições penais, civis e administrativas as quais estão prevista noutro momento da lei, no art. 50 : ‘‘Constitui crime contra a Administração Pública.’’ ‘‘I - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municipíos; II - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem observância das determinações constantes do ato administrativo de licença; III - fazer ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo. Pena: Reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinquenta) vezes o maior salário mínimo vigente no País.’’ Esta crimininalização dos empreendimentos termina, até certo ponto, gerando a impunidade, porque existe a regularização fundiária. Muitos proprietários de gleba apostam na regularização como forma de ‘‘arredondar’’ seus empreendimentos ou torná-los legais, já que não existe esta criminalização com cumprimento de pena, porque o sistema penitenciário nacional não funciona. Diante de um risco calculado, os empreendedores fazem do seu jeito esses empreendimentos. 3.2. Loteamento irregular urbanisticamente e juridicamente: O processo de loteamento envolve obrigatoriamente a fase de implantação de infraestrutura. Para garantia do município que estas obras serão implantadas, a lei prevê que o loteador firme com o poder público municipal o termo de compromisso de obras. Esta previsão está contida no art. 18, inciso V7. A legislação federal exige dos municípios que incluam na sua 7. Art. 18, inciso V da lei 6.766/79. - cópia do ato de aprovação do loteamento e comprovante do termo de verificação pela REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  31. 31. 36 legislação o termo de verificação de obras, o qual ainda deverá ter ainda a garantia da execução, principalmente das vias de circulação. Não de uma forma direta, mas o legislador fez esta previsão nos documentos exigidos para o registro do parcelamento no registro de imóveis. É evidente que a exigência está diretamente vinculada à solidariedade que existe entre o município e o loteador. A garantia das obras diz respeito à administração e à garantia econômica da implantação das obras. O que falta, na prática, é a verficação das obras, cujo cronograma deve ser fiscalizado. Nesse sentido, podemos afirmar que a regularização urbanística está totalmente desvinculada da regularização jurídica, que é o registro do loteamento no registro de imóveis. Pode, muitas vezes, o loteamente estar registrado, e as obras não serem executadas como deveriam. A partir dessa constatação, podemos invocar dentro da lei do parcelamento do solo o art. 39 em diante. Mas a irregularidade jurídica é refletida pela falta de registro do loteamento no registro imobiliário. Muitas dificuldades são postas ao loteador para o registro. Algumas de cunho fiscal e outras de natureza obrigacionais, etc... Porém, a lei do parcelamento do solo veda o loteamento para aqueles que já foram condenados por crime contra a administração pública, ou então suas dívidas põem em dúvida a garantia de entrega dos imóveis que estão sendo produzidos. Seria a chamada fraude a credores que o legislador tenta evitar, pois os terceiros inevitavelmente teriam prejuízo. O rol de documentos necessários para o registro está previsto no art. 18 da Lei 6.766/79’’. 3.3. Análise dos procedimentos legais de regularização de um loteamento irregular: Vamos analisar um a um esses dispositivos legais para um melhor entendimento do que seja a regularização urbanística e jurídica. A disposição do art. 38, diz respeito à regularização jurídica (registro do loteamento ou desmembramento), ou à regularização da execução (urbanística). Nesse instante, o legislador aponta as duas formas de irregularidade dos parcelamentos. Falamos parcelamento porque tanto faz ser loteamento ou desmembramento, a regra inclui as duas formas de parcelar: irregularidade urbanística (falta de execução das obras), ou irregularidade jurídica (falta do registro), ou as duas, ou seja, o loteamento não chegou a ser aprovado. O caput dá essa legitimidade ao adquirente de lote. Num segundo momento, dá a legitimidade ao município ou Distrito Federal. O § 2º Prefeitura Municipal ou pelo Distrito Federal, da execução das obras exigidas por legislação municipal, que incluirão, no mínimo, a execução das vias de circulação do loteamento, demarcação dos lotes, quadras e logradouros e das obras de escoamento das águas pluviais ou da aprovação de um cronograma, com a duração máxima de quatro anos, acompanhado de competente instrumento de garantia para a execução das obras. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999) REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  32. 32. 37 (analisado a seguir) estende também ao Ministério Público a possibilidade dessa notificação. O entendimento de leitura deste texto legal sem dúvidas seria o seguinte: “Verificado pelo adquirente de lote que o loteamento ou desmembramento não se acha registrado ou regularmente executado, deverá suspender os pagamentos e notificar o loteador para suprir a falta. Parágrafo Único: Da mesma forma, deverá promover o município no acompanhamento do cronograma de obras, notificando o loteador para suprir as faltas.” A forma de comunicação entre o município e o loteador é a notificação, chamada de NOTIFICAÇÃO URBANÍSTICA. O município deve notificar o loteador para suprir a irregularidade. Ao mesmo tempo, os adquirentes dos lotes devem suspender os pagamentos com a finalidade de realizar uma poupança prévia para ressarcir os cofres públicos dos investimentos que farão para regularizar o empreendimento. A comunicação aos adquirentes de lotes deve ser feita por edital, pessoalmente de uma forma pública inequívoca, assim que o município notificar o loteador. Errado é parar de pagar. É necessário que os pagamentos não cessem com a finalidade de ressarcir os investimentos públicos que serão feitos. A própria lei protege os adquirentes de lotes em loteamentos irregulares ao vetar ao loteador ações contra estes sem que haja a regularização do empreendimento art. 46 da lei 6.766/798. “Art. 38. Verificado que o loteamento ou desmembramento não se acha registrado ou regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento das prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.” Na sequência, o legislador faz a previsão relativa à suspensão dos pagamentos. Deverá o adquirente procurar o registro de imóveis onde o loteamento encontra-se registrado e requerer ao registrador o depósito das prestações devidas, as quais serão disponibilizadas em estabelecimento bancário com incidência de juros e correção monetária. A movimentação desta conta extrajudicial somente será possível com autorização judicial. ‘‘§ 1º Ocorrendo a suspensão do pagamento das prestações restantes, na forma do caput deste artigo, o adquirente efetuará o depósito das prestações devidas junto ao Registro 8. Lei 6.766/79. Art. 46. O loteador não poderá fundamentar qualquer ação ou defesa na presente Lei sem apresentação dos REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA registros e contratos a que ela se refere.
  33. 33. 38 de Imóveis competente, que as depositará em estabelecimento de crédito, segundo a ordem prevista no inciso I do art. 666 do Código de Processo Civil, em conta com incidência de juros e correção monetária, cuja movimentação dependerá de prévia autorização judicial.’’ A previsão do parágrafo segundo, como afirmamos anteriormente, estende a legitimidade de notificação do loteador faltoso ao órgão do Ministério Público. Até porque o MP atua na defesa do consumidor e dos interesses difusos. Assim, estamos diante das possibilidades do MP processar a representação feita. O que normalmente acontece é o MP voltar-se subsidiariamente contra o município e o loteador. ‘‘§ 2º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, ou o Ministério Público, poderá promover a notificação ao loteador prevista no caput deste artigo.” Feita esta notificação urbanística, restam ao loteador duas opções. Ou regulariza a falta ou então torna-se inadimplente. Se regularizar a falta, deverá comprovar em juízo esta regularização, tendo como pessoas integrantes da lide a Prefeitura ou Distrito Federal, para que a comprovação seja feita judicialmente com audiência do Ministério Público. Após esta regularização, poderá lançar mão dos depósitos feitos pelos adquirentes. Neste caso, convalida a falta, não restando interesse em prosseguir a ação penal caso assim entenda o MP. ‘‘§ 3º Regularizado o loteamento pelo loteador, este promoverá judicialmente a autorização para levantar as prestações depositadas, com os acréscimos de correção monetária e juros, sendo necessária a citação da Prefeitura, ou do Distrito Federal quando for o caso, para integrar o processo judicial aqui previsto, bem como audiência do Ministério Público.’’ Num segundo momento, o loteador deverá notificar, via registro de imóveis, os adquirentes para darem prosseguimento ao pagamento das prestações restantes, o que poderá fazer de forma direta. A liberação para REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  34. 34. 39 este contato, e consequentemente a restauração da obrigação contraída com a promessa de compra e venda, dependerá da respectiva autorização judicial feita no processo, em que o loteador demonstrar a regularidade da falta. Deve haver a comprovação de que foi sanada a irregularidade. ‘‘§ 4º Após o reconhecimento judicial de regularidade do loteamento, o loteador notificará os adquirentes dos lotes, por intermédio do Registro de Imóveis competente, para que passem a pagar diretamente as prestações restantes, a contar da data da notificação.’’ Porém, a segunda vertende diz respeito à inadimplência do loteador. Neste caso, abre-se a hipótese de regularização pela Prefeitura ou pelo Distrito Federal. As prestações depositadas não serão entregues ao loteador, mas servirão de ressarcimento dos cofres públicos pelas obras efetivadas no local, assim como os lotes caucionados ou a garantia aportada pelo loteador quando da aprovação do projeto de loteamento ou desmembramento. ‘‘§ 5º No caso de o loteador deixar de atender à notificação até o vencimento do prazo contratual, ou quando o loteamento ou desmembramento for regularizado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, nos termos do art. 40 desta Lei, o loteador não poderá, a qualquer título, exigir o recebimento das prestações depositadas.’’ Ainda como proteção do adquirente, o art. 39 prevê a nulidade de cláusula de rescisão por inadimplemento do adquirente sempre que o loteamento não estiver regularmente inscrito. Ou seja, em loteamentos irregulares juridicamente é impossível o loteador pleitear a rescisão do contrato por inadimplemento. Entendemos que a cláusula prevista no art. 39 fica solta na legislação. Para que o adquirente não seja inadimplente, deve notificar o loteador e depositar em juízo as parcelas conforme preceitua o art. 38. O simples fato de ficar inadimplente não leva a lugar nenhum a solução do problema, e o investimento feito até então poderá ser perdido ou depreciado. ‘‘Art.39. Será nula de pleno direito a cláusula de rescisão de contrato por inadimplemento do adquirente, quando o loteamento não estiver regularmente inscrito.’’ O artigo 40 começa a colocar subsidiariamente o município e o loteador para efetivar a regularização do empreendimento. A lei fala em “poderá” em REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  35. 35. 40 vez de “deverá”. Com isso, deixa ao encargo da administração atuar ou não na regularização de loteamentos irregulares, normalmente feitos aos olhos do município, que deveria dar sua partida através da fiscalização. As justificativas que o texto legal traz dizem respeito à lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e também à defesa de adquirentes de lotes. Estes dois motivos deveriam obrigar o município a atuar, pois, por si só, são suficientes para atuação pública. Estes loteamentos irregulares, muitas vezes, não estão com o sistema viário adequado e tampouco com a destinação de áreas públicas suficientes para atender a população local. Neste sentido, os padrões de desenvolvimento urbano sofrem com feridas que mais tarde se transformarão em ZEIS e receberão a regularização fundiária criando um gueto urbano visível, o que no nosso sentido é discriminador e preconceituoso. ‘‘Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.’’ Aquele depósito de prestações dos adquirentes de lotes, necessário para o ressarcimento do município, bem como a garantia das obras de infraestrutura, num primeiro momento evitam o prejuízo público. O município seria apenas o executor ou substituiria o loteador na execução do parcelamento. Assim como o loteador que regularizar pode solicitar o levantamento das quantias depositadas, o município também pode proceder da mesma forma para o seu ressarcimento. Normalmente, este ressarcimento não é total, é parcial, aí entra a execução da garantia das obras, que poderão ir a mercado para ser vendidos - o resultado desta venda reverterá para os cofres públicos. O legislador pensou, quando vinculou subsidiariamente os municípios ao loteador, em não causar prejuízo aos cofres públicos, mesmo que seja um prejuízo causado pela omissão pública. A lei trata inclusive da necessidade de haver expropriações para dotar a área da infraestrutura REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  36. 36. 41 prevista para a região com equipamentos públicos comunitários, podendo o município utilizar estes recursos para tal. Essa regularização envolve também a regularização jurídica, que deverá ser feita no registro de imóveis competente. Neste caso, a propriedade permanece em nome do titular dominial, mas o registro do loteamento é feito a requerimento do município ou do DF. Em nada altera a propriedade dominial, que poderá, pelas vias próprias, se voltar contra o registro quando for intimado de tal registro, condição esta necessária para ser levado o mesmo a termo pelo registrador. Sendo o município interessado, pela via administrativa dificilmente algum oficial entende que possa registrar o loteamento sem a participação e o requerimento do proprietário dominial. O procedimento deverá ser judicial. Agora vamos analisar um case do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. O provimento 32/06 traz ao registrador os seguintes comandos: ‘‘Art. 514’’ Nos casos de regularização pelo Poder Público, conforme autorizado pelo art. 40 da Lei 6.766, de 19-12-79, poderá o Juiz de Direito autorizar ou determinar o registro nas mesmas condições, sem prejuízo de adoção de outras medidas, cíveis, criminais ou administrativas contra o loteador faltoso. § 1º Através de requerimento fundamentado e com parecer favorável do Ministério Público, poderá ainda o Juiz conceder alvará de autorização para o Município firmar contratos de alienação de imóveis pendentes e promover a venda dos lotes remanescentes, revertendo a quantia apurada em benefício da Municipalidade para ressarcimento das despesas decorrentes da regularização; § 2º O requerimento de que trata o parágrafo anterior deverá ser instruído com documentos, públicos ou privados, e apresentação do respectivo laudo de avaliação dos lotes, firmado por profissional habilitado, sendo facultada, ainda, a comprovação das despesas através de prova testemunhal; § 3ºHavendo dúvida sobre os valores gastos pela Municipalidade na regularização e avaliação dos lotes, o Juiz poderá, de ofício ou mediante requerimento do Ministério Público, determinar a realização das diligências ou perícias que entender cabíveis. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  37. 37. 42 Art. 515 Nas hipóteses de regularização previstas no presente título, a autoridade judiciária poderá permitir o registro, embora não atendidos os requisitos urbanísticos previstos na Lei nº 6.766, de 19-12-79 ou em outros diplomas legais.” Como se nota do texto administrativo e legal, somente o juiz de direito poderá autorizar ou determinar o registro. O mesmo juiz poderá, por alvará, autorizar o município a firmar contratos dos lotes remanescentes. É a chamada anticrese urbanística. A venda destes lotes, porém, precede de laudo de avaliação, que servirá de parâmetro de mercado, bem como a comprovação de despesas feitas pelo município. Com a venda dos lotes, o município busca o seu ressarcimento, a hipótese de perícia para apurar o valor de despesas e receitas é uma faculdade do juiz, que poderá ser assessorado de profissionais habilitados para fazerem este trabalho. Por fim, cabe ao juiz também determinar o registro dos contratos firmados, os quais, comprovado o pagamento mesmo para a municipalidade, dão direito ao adquirente a adjudicação. Estes procedimentos de caráter administrativo encaminham a questão para uma solução no vácuo legislativo. Parece que o legislador foi tímido ao tratar do assunto, não o deixando claro ao entendimento do leitor. Carece o texto legal de complementos que são adotados na maioria das vezes por legislações administrativas, como são os provimentos oriundos das corregedorias gerais de justiça de nossos tribunais. § 1º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que promover a regularização, na forma deste artigo, obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas, com os respectivos acréscimos de correção monetária e juros, nos termos do § 1º do art. 38 desta Lei, a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento ou desmembramento. Neste parágrafo primeiro, o legislador tratou do ressarcimento através das prestações depositadas no registro imobiliário. Porém, aventa a hipótese das importâncias serem inferiores às despendidas pela municipalidade e REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  38. 38. 43 aponta para a despersonalização da pessoa jurídica para o ressarcimento integral como uma das formas de ressarcimento. Esta previsão está disposta no art. 479 do mesmo diploma. Os valores superiores serão lançados em dívida ativa e executados com esta permissão do art. 47, despersonalizaçao da pessoa jurídica do loteador. § 2º As importâncias despendidas pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, para regularizar o loteamento ou desmembramento, caso não sejam integralmente ressarcidas conforme o disposto no parágrafo anterior, serão exigidas na parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no art. 47 desta Lei. Ainda com relação ao ressarcimento, a lei autoriza o Municipio ou DF a receber prestações dos adquirentes até o valor devido. Seria a anticrese urbanística. 10 § 3º No caso de o loteador não cumprir o estabelecido no parágrafo anterior, a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, poderá receber as prestações dos adquirentes, até o valor devido. No parágrafo quarto, existe a possibilidade de o município lançar mão dos procedimentos cautelares para garantir a regularização do parcelamento. Estes procedimentos envolvem as cautelares de arresto com 9. Art. 47. Se o loteador integrar grupo econômico ou financeiro, qualquer pessoa física ou jurídica desse grupo, beneficiária de qualquer forma do loteamento ou desmembramento irregular, será solidariamente responsável pelos prejuízos por ele causados aos compradores de lotes e ao Poder Público. 10. Código Civil. Da Anticrese Código Civil . Art. 1.506. Pode o devedor ou outrem por ele, com a entrega do imóvel ao credor, ceder-lhe o direito de perceber, em compensação da dívida, os frutos e rendimentos. § 1o É permitido estipular que os frutos e rendimentos do imóvel sejam percebidos pelo credor à conta de juros, mas se o seu valor ultrapassar a taxa máxima permitida em lei para as operações financeiras, o remanescente será imputado ao capital. § 2o Quando a anticrese recair sobre bem imóvel, este poderá ser hipotecado pelo devedor ao credor anticrético, ou a terceiros, assim como o imóvel hipotecado poderá ser dado em anticrese. Art. 1.507. O credor anticrético pode administrar os bens dados em anticrese e fruir seus frutos e utilidades, mas deverá apresentar anualmente balanço, exato e fiel, de sua administração. § 1o Se o devedor anticrético não concordar com o que se contém no balanço, por ser inexato, ou ruinosa a administração, poderá impugná-lo, e, se o quiser, requerer a transformação em arrendamento, fixando o juiz o valor mensal do aluguel, o qual poderá ser corrigido anualmente. § 2o O credor anticrético pode, salvo pacto em sentido contrário, arrendar os bens dados em anticrese a terceiro, mantendo, até ser pago, direito de retenção do imóvel, embora o aluguel desse arrendamento não seja vinculativo para o devedor. Art. 1.508. O credor anticrético responde pelas deteriorações que, por culpa sua, o imóvel vier a sofrer, e pelos frutos e rendimentos que, por sua negligência, deixar de perceber. Art. 1.509. O credor anticrético pode vindicar os seus direitos contra o adquirente dos bens, os credores quirografários e os hipotecários posteriores ao registro da anticrese. § 1o Se executar os bens por falta de pagamento da dívida, ou permitir que outro credor o execute, sem opor o seu direito de retenção ao exequente, não terá preferência sobre o preço. § 2o O credor anticrético não terá preferência sobre a indenização do seguro quando o prédio seja destruído, nem, se forem desapropriados os bens, com relação à desapropriação. Código Civil. Art. 1.510. O adquirente dos bens dados em anticrese poderá remi-los, antes do vencimento da dívida, pagando a sua totalidade à data do pedido de remição e imitir-se-á, se for o caso, na sua posse. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  39. 39. 44 a finalidade de ressarcir-se no final dos investimentos feitos. § 4º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados. O parágrafo quinto não concede ao município nenhuma anistia relacionada com os requisitos mínimos urbanísticos bem como a situação relativa às áreas de risco. Estes requisitos mínimos estipulados no artigo 4º dizem respeito à necessidade de áreas públicas, arruamento, tamanho mínimo de lote com testada de 5m e área não inferior a 125m2, área non aedificandi, reserva legal ambiental distância de leito d’água e também a sincronia do arruamento do parcelamento com o arruamento existente. Estes são requisitos mínimos exigíveis que não podem ser anistiados na regularização de um loteamento fora de ZEIS. As questões relativas às áreas de risco mesmo em ZEIS devem ser cumpridas. § 5o A regularização de um parcelamento pela Prefeitura Municipal, ou Distrito Federal, quando for o caso, não poderá contrariar o disposto nos arts. 3o e 4o desta Lei, ressalvado o disposto no § 1o deste último. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) O artigo 41 da lei trata da adjudicação compulsória e seus elementos para tal. O legislador, da forma como tratou o assunto, dá a impressão que basta o adquirente comparecer no registro e sua promessa de compra e venda se transformará em propriedade apenas com o depósito de todas as prestações avençadas. Isso sempre na hipótese da regularização jurídica ser efetuada pela Prefeitura ou no caso pelo DF. Os elementos necessários de direito material estão comprovados com o depósito das parcelas e o registro do contrato, permissão esta, aliás, concedida judicialmente, quando da autorização do registro do loteamento encaminhado pelo órgão público e não pelo proprietário da área. O legislador se antecipou à negativa do proprietário dominial em proceder na regularização jurídica do empreendimento antevendo que este se negará a cumprir os pactos acordados nas alienações, já que as parcelas não foram diretamente pagas a ele. Mais salutar do que a previsão legal seria a adjudicação administrativa REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  40. 40. 45 ou extrajudicial. Nesta hipótese, o registrador seria revestido da figura determinante da troca de domínio, sem a intervenção judicial. Raros são os casos em que o município encaminha o registro do loteamento irregular. Esperamos que, com a difusão desta possibilidade, tal prática seja cotidiana sem a necessidade de incluírem-se na regularição fundiária de interesse social todos os casos de loteamentos irregulares. Até porque isso pode ser um convite a irregularidade, já que o processo de regularização é menos doloroso do que o processo normal de registro de loteamento. Art. 41. Regularizado o loteamento ou desmembramento pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, o adquirente do lote, comprovando o depósito de todas as prestações do preço avençado, poderá obter o registro de propriedade do lote adquirido, valendo para tanto o compromisso de venda e compra devidamente firmado. O artigo 42 abre a hipótese de o município desapropriar a área restante de loteamento não registrado, criando a possibilidade menos onerosa de pagamento do proprietário ou loteador. O pagamento seria por gleba, e não por lotes. Diversos casos acontecem país afora. Ao loteador irregular, seria muito cômodo deixar a irregularidade se consolidar e depois receber a desapropriação em lotes. Nesse sentido, a lei é justa. O pagamento pela expropriação deve ser em valor de gleba, que é bem diferente do valor de lote. Art. 42. Nas desapropriações não serão considerados como loteados ou loteáveis, para fins de indenização, os terrenos ainda não vendidos ou compromissados, objeto de loteamento ou desmembramento não registrado. A execução de loteamento não aprovado traz para o loteador diversas sanções. Algumas de cunho administrativo, outras de cunho civil e outras, ainda, criminais. Uma das sanções importantes que a lei traz está prevista no parágrafo único do art. 43, que determina ao loteador o pagamento em dobro das áreas públicas. Como normalmente esta quantia sempre é reduzida, no loteamento irregular a possibilidade de indenização em dinheiro onera o faltante, criando-lhe uma sanção administrativa, civil e pecuniária volumosa ou vultosa. Se aplicada adequadamente, ou então difundida esta previsão legal, antes de proceder no parcelamento irregular o loteador pensará REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  41. 41. 46 duas vezes. Os ônus que são advindos da irregularidade são extensos e não compensam. Art. 43. Ocorrendo a execução de loteamento não aprovado, a destinação de áreas públicas exigidas no inciso I do art. 4º desta Lei não se poderá alterar sem prejuízo da aplicação das sanções administrativas, civis e criminais previstas. Parágrafo único. Neste caso, o loteador ressarcirá a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, em pecúnia ou em área equivalente, no dobro da diferença entre o total das áreas públicas exigidas e as efetivamente destinadas. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) O artigo 44, na nossa leitura e compreensão, cria a possibilidade de expropriação com direito de preempção. Assim, o município e os entes ali enumerados podem expropriar áreas para proceder a uma adequação do loteamento, chamada pela lei de reloteamento, para proceder à demolição, reconstrução e incorporação de áreas com a finalidade de adequá-las urbanisticamente. Quase sempre, as irregularidades causam transtornos ao modelo espacial urbano. Fazendo-se uso desses instrumentos, a administração poderá regularizar sem que modifique a chamada cidade formal ou legal. Não haverá, dessa forma, vestígios da regularização. Entendemos que a ideia do legislador ao incluir este artigo na lei foi essa, porque a administração poderá em qualquer hipótese de interesse público promover a expropriação. Porém, como a intervenção é numa determinada área, a preempção ficou assegurada ao expropriado, quando da nova formatação ou de parcelamento ou de edificação. É um artigo que requer um estudo mais aprofundado em razão dos variados instrumentos que correlaciona, como reparcelamento, demolitória, reconstrução e incorporação. Não se imagina o órgão público procedendo a uma incorporação, permissão esta dada pela lei do parcelamento do solo, nas hipóteses que enumera. Ao mesmo tempo, visualizamos o ente público como incorporador, pois os imóveis produzidos pelos órgãos públicos não são, obrigatoriamente, entregues a seus destinatários de maneira gratuita, podendo se dar esta aquisição de forma onerosa. Art. 44. O Município, o Distrito Federal e o Estado poderão expropriar áreas urbanas ou de expansão urbana para reloteamento, demolição, reconstrução e incorporação, REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  42. 42. 47 ressalvada a preferência dos expropriados para a aquisição de novas unidades. A previsão do artigo 45 trata da irregularidade de edificações. O artigo legitima o loteador bem como os vizinhos do imóvel em que está ocorrendo a edificação em desacordo com as restrições legais ou contratuais e embargar a obra. A ação de embargo é a nunciação de obra nova. Estas restrições legais que o artigo menciona dizem respeito ao direito de vizinhança e à possibilidade que tem o loteador de incluir no seu plano de loteamento restrições que avançam as mínimas previstas na legislação municipal. Pode o loteador impor um tipo de edificação, ou uma forma de fachada, por exemplo, conforme o art. 9 da Lei 6766/79 e seus incisos.11 Art. 45. O loteador, ainda que já tenha vendido todos os lotes, ou os vizinhos, são partes legítimas para promover ação destinada a impedir construção em desacordo com restrições legais ou contratuais. Por último, nesta ánalise da regularização fundiária feita em loteamentos irregulares, o legislador determina que as notificações devem ser feitas pessoalmente ao intimado ou notificado, devendo este assinar o comprovante de recebimento. Todavia, a outra forma de notificar é através do Cartório de Títulos e Documentos, pois havendo negativa em receber a intimação ou notificação o funcionário certificará e no momento seguinte será feita a intimação ou notificação por edital. No âmbito geral, serve inclusive para a NOTIFICAÇÃO URBANÍSTICA este procedimento. Art. 49. As intimações e notificações previstas nesta Lei deverão ser feitas pessoalmente ao intimado ou notificado, que assinará o comprovante do recebimento, e poderão igualmente ser promovidas por meio dos Cartórios de Registro de Títulos e Documentos da Comarca da situação do imóvel ou do domicílio de quem deva recebê-las. § 1º Se o destinatário se recusar a dar recibo ou se furtar ao recebimento, ou se for desconhecido o seu paradeiro, 11 Art. 9º... § 2º - O memorial descritivo deverá conter, obrigatoriamente, pelo menos: I - a descrição sucinta do loteamento, com as suas características e a fixação da zona ou zonas de uso predominante; II - as condições urbanísticas do loteamento e as limitações que incidem sobre os lotes e suas construções, além daquelas REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA constantes das diretrizes fixadas
  43. 43. 48 o funcionário incumbido da diligência informará esta circunstância ao Oficial competente que a certificará, sob sua responsabilidade. § 2º Certificada a ocorrência dos fatos mencionados no parágrafo anterior, a intimação ou notificação será feita por edital na forma desta Lei, começando o prazo a correr 10 (dez) dias após a última publicação. A questão das irregularidades dos loteamentos se esgota nesta análise da lei do parcelamento do solo. Não estamos falando em processo de regularização de interesse social. Este será analisado em capítulo próprio. O tipo de parcelamento do solo que a lei 6.766/79 envolve diz respeito a qualquer classe social, ou a qualquer loteamento pertencente à particular ou não que apresente uma irregularidade urbanística ou jurídica. Como afirmamos no início deste capítulo, o registro não é o suficiente para atestar a legalidade do parcelamento do solo. É necessário também que a regularidade urbanística esteja satisfeita. Caso contrário, todo o processo de irregularidade poderá ser acionado como analisamos neste capítulo. 3.4. Parte prática: 3.4.1. Gleba de terras sendo parcelada (loteamento ou desmembramento) sem a aprovação do município. a) Embargo da obra; b) Notificação do loteador para aprovar o parcelamento; c) Denúncia ao MP para os procedimentos criminais; d) Notificação dos compradores para depositar no registro de imóveis as parcelas; e) Aplicação da multiplicação de exigência de áreas públicas como penalidade, ou o pagamento do equivalente em dinheiro; f ) Transferência ao MP do ajuizamento da ação civil pública para resolver a situação dos adquirentes e interesses difusos, terceiros adquirentes; g) Não deixar a ocupação, pelos adquirentes de lotes, se consolidar; REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  44. 44. 49 g.1) Se consolidar: elaborar projeto urbanístico; fazer as obras restantes de infraestrutura e debitar ao loteador; requerer ao juiz o registro do empreendimento; pedir autorização judicial para a venda dos lotes que remanescerem; h) Se o município resolver desapropiar o remanescente, efetuar a desapropriação por gleba. Ou seja, assumir definitivamente o empreendimento. 3.4.2. Gleba de terras parcelada, porém o loteador não executou as obras de infraestrutura conforme termo de compromisso e cronograma de obras: a) Notificar urbanisticamente o loteador para suprir a falta: b) Se o loteador atender, continua o processo de fiscalização; c) Se o loteador não atender: Encaminhar denúncia ao Ministério Público, notificar os adquirentes para suspenderem os pagamentos depositando no registro de imóveis; retomar as obras; lançar o valor das obras em dívida do loteador; lançar mão da caução de lotes dada pelo loteador no ato de aprovação; concluir as obras, solicitar ao juiz o levantamento das quantias depositadas, executar a caução, se sobrar remanescente, cobrar judicialmente estes valores ou ainda efetuar desapropriação do remanescente. 3.4.3. Gleba de terras parcelada, porém o loteador não registrou o loteamento no registro de imóveis: a) Notificar o loteador para proceder no registro; b) Se não atender, encaminhar ao juiz de direito a solicitação de registro juntando o projeto urbanístico devidamente aprovado; A finalidade deste procedimento é garantir a ordem urbanística e REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
  45. 45. 50 proteger os adquirentes de lotes. 3.4.4. Gleba de terras parcelada, porém o loteador não registrou o loteamento no registro de imóveis, e as obras não estão regularmente realizadas: a) Notificar urbanisticamente o loteador; b) tomar as providências do 3.4.2 e 3.4.3 simultaneamente. 3.5. Qual o freio da irregularidade de terras particulares? FISCALIZAÇÃO E CONTROLE. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA 02. Aspectos Legais e Constitucionais da Regularização Fundiária Urbana Introdução: Qualquer análise sobre regularização fundiária nos obriga a buscar a origem legislativa, para que tal procedimento seja nornalizado através de comandos constitucionais e leis esparsas. Não existe um direcionamento na legislação específica de forma a uniformizar procedimentos. Neste diapasão, encontramos espalhados por diversas legislações elementos que juntados compõem a autorização legislativa para proceder-se à regularização fundiária de interesse social sem as observâncias da legislação específica,

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