O documento descreve uma ação civil pública movida pelo Ministério Público contra uma médica por acumulação irregular de cargos públicos. A médica possuía quatro vínculos com o Estado de Pernambuco e o Município do Recife, violando a proibição constitucional de acumular mais de dois cargos públicos. Além disso, ela forneceu declaração falsa sobre seus vínculos. O Ministério Público alega que ela cometeu ato de improbidade administrativa ao assumir

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Excelentíssimo Senhor Juiz de Direito da Vara da Fazenda Pública da Capital.
Ministério Público do Estado de Pernambuco, representado pelo Promotor de
Justiça que a presente subscreve, no uso de suas atribuições legais em defesa dos
interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis, notadamente do patrimônio
público, diante do que consta das peças de informação em anexo (Inquérito Civil nº
84/09), na forma e com fundamento nos artigos 37, 127 e 129, III, da Constituição da
República combinados com os artigos 1º, inciso IV e 5º da Lei nº 7.347, de 24 de julho
de 1985 (Lei da Ação Civil Pública); 1º e 25, inciso IV, alínea a da Lei nº 8.625, de 12 de
fevereiro de 1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público); 1º e 4º, inciso IV,
alínea a da Lei Complementar nº 12, de 27 de dezembro de 1994 (Lei Orgânica do
Ministério Público do Estado de Pernambuco) e nos dispositivos legais adiante
invocados, vem à presença de Vossa Excelência propor a presente AÇÃO CIVIL
PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em desfavor de
Carmem Lúcia de Souza Silva, médica, servidora pública vinculada ao Estado de
Pernambuco e à Prefeitura da Cidade do Recife, inscrita no Cadastro de Pessoas Físicas
do Ministério da Fazenda sob o número 665.535.984-87;
pelas razões de fato e de direito adiante aduzidas:
DOS FATOS
Em face do encaminhamento do Processo nº 56/08, por parte da Comissão de
Acumulação de Cargos da Prefeitura da Cidade do Recife, a Promotoria de Justiça de
Defesa da Cidadania – Defesa e Proteção do Patrimônio Público – instaurou o
Procedimento de Investigação Preliminar nº 84/09, posteriormente convertido
no Inquérito Civil nº 84/09, através do qual buscou apurar a regularidade dos
vínculos funcionais mantidos pela demandada com o Estado de Pernambuco e o
Município do Recife.
Do conjunto probatório verifica-se que a Comissão de Acumulação de Cargos da
Prefeitura da Cidade do Recife instaurou processo a partir do Ofício 2476/2008-
DGGT/SS, da Secretaria de Saúde, o qual encaminhou a CI 1679/2007, do Distrito
Sanitário IV, a qual relatava a frequente ausência de médicos servidores, entre os quais,

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a senhora Carmem Lúcia de Souza Silva, matrícula nº 39.982-0, por possuírem mais de
dois vínculos empregatícios.
Verificou-se que a demandada efetivamente ocupava no Município do Recife dois
cargos de médico, um com a matrícula nº 39.982-0 e admissão em 17 de setembro de
1999, e outro com matrícula nº 65.546-2, desde 15 de março de 2004.
Notificada a apresentar declarações sobre os horários de trabalho de todos os vínculos
públicos que possui, a servidora apresentou as declarações (folhas 18 e 19) e subscreveu
a declaração datada de 23 de janeiro de 2008 (folhas 20), no qual afirma, com atenção
aos rigores da legislação penal e administrativo funcional, possuir com a
Administração Pública direta e indireta (federal, estadual, municipal ou distrital)
somente os dois vínculos referidos, ocupados junto à municipalidade.
Oficiado o Estado de Pernambuco para que informasse se a servidora mantem ou
manteve vínculo estadual, respondeu aquele ente federativo, através de sua Secretaria
de Gestão Financeira de Pessoal da Secretaria de Saúde (Ofício SAD/Gefid nº
339/2009 – folhas 33 e 34) que a demandada exerceu a função de médica, matrícula nº
223.487-4, mediante contrato administrativo temporário celebrado com o Estado, de
09 de março de 2003 a 01 de dezembro de 2005, e ocupa o cargo de médico, matrícula
nº 245.790-3, desde 27 de outubro de 2005.
O quadro a seguir evidencia os vínculos funcionais da demandada:
Matrícula Admissão Desligam
ento
Carga
Horária
Unidade
39.982-0 17/09/99 40 hs USF Skylab
65.545-2 18/03/04 20 hs PM Professor Arnaldo Marques
223.487-4 09/03/03 01/12/05 Hospital Barão de Lucena
245.790-3 27/10/05 24 hs Hospital Barão de Lucena
Além dos vínculos com entes públicos, vale registrar que a demandada ainda possui
outro vínculo com o IMIP com 20 horas semanais de jornada.
DO DIREITO
Dispõe o artigo 37, incisos XVI e XVII da Constituição Federal:
"XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto,
quando houver compatibilidade de horários observado em qualquer caso
o disposto no inciso XI: a) - a de dois cargos de professor; b) - a de um
cargo de professor com outro técnico ou científico; c) - a de dois cargos ou
empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões
regulamentadas;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista
suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo

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poder público;”
Percebe-se que a regra geral é a proibição quanto à vedação das acumulações das
funções remuneradas dos funcionários públicos, excetuando-se apenas com relação a
dois cargos de professor; a de um cargo de professor com outro técnico ou científico e a
de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde desde que haja
compatibilidade de horários. Afora essas exceções, inadmissível quaisquer outras
acumulações.
É o que ensina Hely Lopes Meirelles, conforme vemos: "A proibição de
acumulação de cargos, empregos e funções, tanto na Administração
Direta como na Indireta (Const. Rep., art. 37, XVI e XVII), visa impedir
que um mesmo cidadão passe a ocupar vários lugares ou exercer várias
funções, sem que as possa desempenhar proficientemente, embora
percebendo integralmente os respectivos rendimentos".
Conforme acentua a Procuradora do Município Maria Carolina Lindoso de Melo, nos
autos do Processo nº 56/2009, da Comissão de Acumulação de Cargos da Prefeitura da
Cidade do Recife, “a proibição constitucional é bastante abrangente, de forma a
incluir, outrossim, as funções públicas para contagem de vínculos com o Poder
Público. (…) Sendo assim, mesmo se considerando que o mister do médico se encontra
enquadrada na exceção de acumulação de até dois vínculos, entre os quais se incluem
cargos, empregos e funções, estas oportunizadas, inclusive, com a celebração de
contrato administrativo. Além disso, para o cômputo de vínculos devem ser
considerados todos os entes federativos, da Administração Direta ou Indireta.
Assim sendo, a ré, Carmem Lúcia de Souza Silva, funcionária pública municipal
com dois vínculos com a Prefeitura da Cidade do Recife não poderia, ao mesmo tempo,
manter vínculos com o Estado de Pernambuco.
Esta também é a conclusão da Comissão de Acumulação de Cargos, quando no referido
parecer sustenta que “a interessada mantém, na atualidade, três cargos públicos de
médico, sendo dois municipais e um estadual. Trata-se, portanto, inequivocamente,
de hipótese de tríplice acumulação de cargos, situação não albergada por qualquer
das exceções elencadas no inciso XVI do art. 37 da Carta Constitucional.”
Convém lembrar os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho, no sentido que
“as hipóteses de permissividade cingem-se exclusivamente a duas fontes
remuneradas, como é o caso de dois cargos, dois empregos ou um cargo e um
emprego. Tais hipóteses são de direito estrito e não podem ser estendidas a situações
não previstas. Desse modo, é inadmissível a acumulação remunerada de três ou mais
cargos e empregos, ainda que todos sejam passíveis de dupla acumulação, ou mesmo
que um deles provenha de aposentadoria. Na verdade, os casos de permissão
espelham exceção ao sistema geral e além disso é de presumir-se que dificilmente o
servidor poderia desempenhar eficientemente suas funções se fossem estas oriundas
de três ou mais cargos, empregos ou funções”1
1 José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 15ª. Edição, Lúmen Júris
Editora, página 540

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Deste modo, verifica-se que, a partir de 27 de outubro de 2005, quando a demandada
assumiu o vínculo com o Estado de Pernambuco sob a matrícula nº 245.790-3, passou
a ter uma jornada semanal de 84 horas com os entes públicos, perfazendo uma média
de 12 horas diárias.
Além desta extensa carga horária, a demandada mantinha outro vínculo com mais 20
horas semanais junto ao Imip, totalizando 104 horas semanais ou praticamente 15
horas diárias todos os dias da semana.
Ao fim, restava-lhe menos de dez horas diárias para descanso, alimentação e
locomoção.
Da Improbidade Administrativa
O artigo 37, da Constituição Federal dispõe que a administração pública direta,
indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados e dos
Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e também que (...) § 4º - Os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Regulamentando citado dispositivo constitucional, foi promulgada em 02 de junho de
1992, a Lei nº 8.429/92, que, em seu artigo 11 afirma que constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade às instituições, e notadamente: I – praticar ato visando fim proibido em lei
ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência.
O ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, I, da citada lei deve ser
interpretado em consonância com a vedação imposta no artigo 37, incisos XVI e XVII
da Constituição Federal.
Segundo Pedro Roberto Decomain, “toda atividade administrativa, todo ato praticado
por qualquer das entidades mencionadas no art. 1º da Lei nº 8.429/92, deve ser
realizada como o único propósito de atingir o fim que lhe é inerente”.2
No presente caso, observa-se que a demandada, visando ao seu objetivo de obter mais
vínculos laborais que o permitido constitucionalmente, chegou a fornecer declaração
falsa sobre os seus vínculos com a Administração Pública.
É a hipótese de desvio de finalidade radicado na má-fé, conforme leciona Fazzio
Júnior. Para quem, de tal desvio “resulta a mais tosca espécie de distorção das metas
administrativas, vale dizer, a inversão absoluta do ato de administrar, pelo fato de
2 Pedro Roberto Decomain, in Improbidade Administrativa. São Paulo, Editora Dialética, 2007, página
152

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subtrair o caráter coletivo da função pública e acrescentar-lhe artificial fito
particular”.3.
Em outro passo, cumpre destacar que a acumulação de cargos, por parte da
demandada, ora questionadas, atentaram contra os princípios norteadores da
Administração Pública, quais sejam: o da legalidade e moralidade, inobservando, desta
feita, o art. 4º da Lei nº 8.429/92.
Quanto à legalidade, resume-se ao dever do agente público de atuar em conformidade
com os ditames legais, ou seja, respeitando o ordenamento jurídico vigente,
constatando-se sua violação no caso em comento no preciso instante em que a
demandada assumiu o terceiro cargo público, conforme acima demonstrado.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade explicita a
subordinação da atividade administrativa à lei e surge como decorrência natural da
indisponibilidade do interesse público, noção esta que, conforme foi visto, informa o
caráter da relação de administração.
Em outra oportunidade, obtempera: fora da lei, portanto, não há espaço para atuação
regular da Administração. Donde, todos os agentes do Executivo, desde o que lhe
ocupa a cúspede até o mais modesto dos servidores que detenha algum poder
decisório, hão de ter perante a lei - para cumprirem corretamente seus misteres - a
mesma humildade e a mesma obsequiosa reverência para com os desígnios
normativos. É que todos exercem função administrativa, a dizer, função subalterna à
lei, ancilar - que vem de ancilla, serva, escrava4.
No tocante ao princípio da moralidade é necessário observar o ensinamento de
Maria Sylvia Zanella de Pietro no sentido em que “não é preciso penetrar na intenção
do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o
conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão,
equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa-fé, ao trabalho, à ética
das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a
atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela
auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os
encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade
salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém
inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência
médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo
indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo,
entrar na difícil análise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu
objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta
aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade
administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade”.
5
3 Waldo Fazzio Júnior, in Atos de Improbidade Administrativa, São Paulo, 2007, Atlas, página 170.
4 Celso Antonio Bandeira de Mello, in “Desvio de Poder”, in RDP 89/24, p. 24. e
“Discricionariedade e Controle Jurisdicional”, Malheiros Editores, 2ª ed., 1993, p. 50.
5 Maria Sylvia Zanella di Pietro, in Discricionariedade administrativa na Constituição de 1998. São
Paulo, Atlas, 1991, pagina 111

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À vista do relatado, a acumulação de três cargos públicos por parte da demandada
configura ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 11, Inciso I, da
Lei 8.429/92.
A punição para aqueles que cometem atos de improbidade administrativa como os
mencionados acima está definida no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações:
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de
multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Da Responsabilidade da Ré
A demandada, na qualidade de agente público, responde pelo ato de improbidade
administrativa praticado por força dos artigos 1º e 2º da Lei nº 8.429/92.
Sem embargo, a regra é o impedimento de acumulação de cargos por parte dos
servidores públicos, à exceção das hipóteses previstas no texto constitucional.
Na vertente situação, a servidora pública, mesmo podendo acumular dois cargos
técnicos privativos de profissionais de saúde, extrapolou o permissivo constitucional ao
desempenhar concomitantemente três cargos, chegando a perceber por quatro cargos
no período entre 27 de outubro e primeiro de dezembro de 2005.
Assim e considerando tudo que foi apurado, vê-se que a demandada, de modo livre e
consciente, acumulou indevidamente cargos públicos referentes às matrículas
39.982-0 e 65.545-2 (Prefeitura da Cidade do Recife) e 223.487-4 e 245.790-3 (Estado
de Pernambuco).
O elemento volitivo é tanto mais evidente na medida em que a demandada buscou
encobrir a sua acumulação indevida através da omissão quanto aos vínculos mantidos
com o Estado de Pernambuco em declaração fornecida à municipalidade.
Noutro giro, cumpre acrescentar que a Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
tem sido no sentido de que basta o dolo genérico na hipótese do artigo 11 da Lei de
Improbidade Administrativa.
Com efeito, no julgamento do Recurso Especial nº 1.141.721 – MG, a Segunda Turma
entendeu que a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os
princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico.

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No mesmo sentido foi o julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento
nº 1.331.116, ocasião em que o relator Herman Benjamin sustentou que “o que
configura ato de improbidade tratado no art. 11 é a ofensa aos princípios da
Administração Pública, seja por ação, seja por omissão. O foco da figura típica
reside na preservação dos valores abstratos e intangíveis da administração proba,
lastreada em princípios de fundo constitucional e legal. É certo que a Lei 8.429/1992
não comporta responsabilidade objetiva, sendo cabíveis as ponderações e eventuais
comprovações quanto à existência de justificativa legítima para o ato. Não se exige,
porém, intenção específica para a configuração de improbidade, e sim o dolo genérico
decorrente do descumprimento deliberado de dever legal.”
DOS PEDIDOS
1. Do Pedido de Mérito
Ante todo o exposto, depois de autuada e recebida a presente petição inicial com os
documentos que a instruem (arts. 282/283 do Código de Processo Civil), requer o
Ministério Público a Vossa Excelência seja julgada procedente a presente ação para:
i. Nos termos do art. 12, inciso III, da Lei n. 8.429/92, para
condenar a demandada Carmem Lúcia de Souza Silva na
perda da função pública, na suspensão dos direitos políticos de
três a cinco anos, pagamento de multa civil equivalente a cem
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de três anos;
ii. Sejam os valores relativos às multas civis destinados aos cofres da
Fazenda do Município do Recife.
2. Dos Requerimentos Finais
Como medida de ordem processual, requer a notificação e posterior citação para que,
querendo, apresente resposta, no prazo legal, sob pena de presumirem-se verdadeiros
os fatos ora alegados (art. 17 da Lei n. 8.429/1992) da demandada:
Carmem Lúcia de Souza Silva, com endereço na Avenida Rui Barbosa, 264,
apartamento 102, Graças, Recife;

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A intimação do Município do Recife, com sede no Cais do Apolo, 925, Bairro do
Recife, nesta cidade, na pessoa do seu Procurador-Chefe, para que, querendo,
intervenha nos autos no pólo ativo ou passivo desta ação;
Requer, por derradeiro:
1. O recebimento da presente ação sob o rito ordinário;
2. Isenção de custas, emolumentos, honorários e outras despesas na conformidade
do que dispõe o artigo 18 da LACP;
3. A produção de todos os meios de prova em direito permitidos.
Dá à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais) para efeitos fiscais.
Nestes Termos
P. Deferimento
Recife, 30 de abril de 2011.
Charles Hamilton Santos Lima
26º Promotor de Justiça de Defesa da
Cidadania da Capital