Documento - Blog do Bruno Muniz

Ministério Público do Estado de Pernambuco
2ª Promotoria de Justiça Cível de Santa Cruz do Capibaribe/PE
EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(ÍZA) DE DIREITO DA VARA DA FAZENDA PÚBLICA
DA COMARCA DE SANTA CRUZ DO CAPIBARIBE/PE.
Ação Civil Pública
Ref. Processo TC nº 1350059-4
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO, por intermédio do promotor de
Justiça que esta subscreve, no uso de uma de suas atribuições constitucionais e legais, vem, com
base nos artigos 1271
e 129, III2
, ambos da Constituição da República, arts. 1º, 9º, 10 e 11, todos
da Lei nº 8.429//19923
, art. 11, I, da Lei nº 9.394/1996, com o objetivo de responsabilizar agentes
públicos ímprobos, ajuizar
AÇÃO CIVIL PÚBLICA por ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
em desfavor de
EDSON DE SOUZA VIEIRA, brasileiro, casado, inscrito no CPF 655.857.984-72, RG 3.739.239 –
SSP/PE, Prefeito de Santa Cruz do Capibaribe, com domicílio na sede da prefeitura local, na
Avenida Padre Zuzinha, 178 – Centro. Santa Cruz do Capibaribe/PE, pelos fatos e fundamentos a
seguir descritos:
1Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
2Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
3Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta,
indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território,
de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa
ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente
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I – SÍNTESE DA DEMANDA
A presente ação civil pública por atos de improbidade administrativa visa a
responsabilização do requerido pela prática de atos de improbidade administrativa consistentes
no dano ao erário bem como na violação a princípios gerais da Administração Pública,
notadamente o da legalidade, da impessoalidade e da eficiência.
II - DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público, no perfil constitucional, mais precisamente no artigo 127, da
Constituição da República - CR é considerado uma instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis.
Além disso, o Ministério Público deve zelar pelo respeito dos Poderes Públicos e dos
serviços de relevância pública, aos direitos constitucionalmente assegurados, bem como
promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (arts. 127 e 129, I e II/ CR).
Por sua vez, a Lei nº 7.347/1985 estabelece em seu art. 5º, I, a legitimidade do
Ministério Público para propor ação civil pública e medidas cautelares.
A Lei nº 8.429/1992, no seu art. 17, dispõe que: “Art. 17. A ação principal, que terá o rito
ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de
trinta dias da efetivação da medida cautelar.”
Assim, é o Ministério Público parte legítima para a propositura da presente Ação Civil
Pública, que visa à tutela do patrimônio público.
III - DA LEGITIMIDADE PASSIVA
A Lei nº 8.429/1992, regulamentando o art. 37, §4º, da Constituição da República,
enumera os órgãos ou entidades que podem ser vítimas de atos de improbidade administrativa
praticados por agentes públicos, servidores e empregados que integram seu quadro de pessoal,
senão vejamos:
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Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não,
contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário
haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da
receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de
improbidades praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção,
benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta
por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção
patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos”.
Após apontar os órgãos ou entidades que podem ser sujeitos passivos de improbidade
administrativa, a lei em testilha, em seus arts. 2º e 3º, apresenta o conceito de sujeito ativo dos
atos de improbidade, in verbis:
Art. 2º Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3º As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não
sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele
se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Em seu bojo, o art. 2º acima transcrito nos fornece o conceito de sujeito ativo típico dos
atos de improbidade administrativa [agentes políticos, agentes autônomos, servidores públicos e
particulares em colaboração com o poder público], ao passo que o art. 3º nos apresenta o
conceito de sujeito ativo atípico [particular ou agente público estranho às funções públicas
exercidas pelo sujeito típico que induz ou concorre para a prática do ato de improbidade.
No caso vertente, o requerido enquadra-se perfeitamente na figura do SUJEITO ATIVO
TÍPICO de atos de improbidade administrativa, eis que é prefeito do município de Santa Cruz do
Capibaribe, possuindo, portanto, indiscutível legitimidade passiva ad causam na presente ação
civil pública por atos de improbidade administrativa.
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IV- AUSÊNCIA DE PRESCRIÇÃO
Segundo o art. 23, da Lei nº 8.429/1992, as ações destinadas a levar a efeitos as
sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de
função de confiança; determina que a contagem da prescrição para a propositura da
ação de improbidade administrativa se inicie com o término do vínculo, isto é, com o
término do exercício da função pública.
No caso em comento, o requerido, EDSON DE SOUZA VIEIRA exerce o cargo de
Prefeito do município de Santa Cruz do Capibaribe/PE, razão pela qual sequer se iniciou a
contagem prazo prescricional de cinco anos disposto no artigo 23, I, da legislação referida.
Dessa forma, não há que se falar em prescrição das sanções previstas na Lei n.º
8.429/1992 para o caso vertente.
V- DOS FATOS
- DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, ao analisar a prestação de contas da
prefeitura do Município de Santa Cruz do Capibaribe, exercício financeiro de 2015, nos autos do
processo T.C. nº 16100085-0, emitiu parecer prévio pela REJEIÇÃO das contas referentes em ra-
zão das diversas irregularidades eivadas de atos ímprobos.
A) AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO AO RPPS E RGPS
O TCE, nos termos do Relatório de Auditoria, referente ao exercício financeiro 2015,
constatou que EDSON DE SOUZA VIEIRA, na qualidade de gestor e ordenador de despesas na
época dos fatos:
1 - Não recolheu as contribuições previdenciárias do RPPS retidas dos servidores,
referentes ao ano de 2015, no montante de R$ 691.705,70, bem como não repassou as
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contribuições patronais, no vultoso montante de R$ 1.051.123,49, de maneira a causar
gravíssimo prejuízo ao RPPS e às contas do próprio Poder Executivo.
2 - Omitiu-se no recolhimento de contribuições previdenciárias ao Regime Geral
de Previdência Social - RGPS, uma vez que deixou de recolher, em 2015, relativamente às
contribuições dos segurados, o montante de R$ 209.778,25, e as contribuições patronais de
R$ 1.359.008,57, prejudicando o RGPS e as contas do próprio Poder Executivo.
A ausência de repasse de recursos financeiros ao RPPS, além de comprometer o
equilíbrio financeiro do regime, também implica no aumento do passivo do município ante o seu
sistema de previdência, uma vez que as obrigações pela cobertura de eventuais insuficiências
financeiras do regime próprio são de responsabilidade do Tesouro municipal, conforme § 1o do
art. 2o da Lei Federal no 9.717/08, e art. 26 da portaria MPS n°403/08.
A lei de responsabilidade fiscal reforça essa perspectiva da ação estatal ao apresentar os
pressupostos da responsabilidade na gestão fiscal, conforme §1o do art. 1o, abaixo transcrito:
Art. 1º Omissis
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a
renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dividas consolidada e mobiliaria,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifos)
Cabe ao governante acompanhar a situação da municipalidade junto ao RPPS, de modo
que haja segurança jurídica do conjunto dos segurados que se encontram filiados ao sistema e no
pleno gozo dos seus direitos, bem como a garantia ao Município de que não haverá formação de
passivos futuros capazes de afetar o equilíbrio de suas contas e o cumprimento de suas metas
fiscais.
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Consoante constatado, as omissões previdenciárias prejudicaram sobremaneira as
contas do RPPS, que apresentou em 2015 um significativo déficit atuarial no Município, na
ordem de R$ 157.086.730,26, que torna improvável suportar o pagamento de benefícios fu-
turos dos segurados do Regime Próprio de Previdência Municipal - RPPS, em desconformi-
dade com a Constituição da República, artigos 37, 40 e 201, a Lei Federal nº 8.212/91, artigo
3º, e a Portaria nº 403/08 MPS, artigo 2º, inc. XX.
Idêntico também foi o procedimento no tocante às contribuições referentes ao RGPS,
ante a ausência de repasse das contribuições dos servidores submetidos ao Regime Geral de
Previdência para o INSS, referente ao exercício de 2015 causando com sua conduta um prejuízo
no valor total de R$ 209.778,25.
Quanto a contribuição patronal, verificou-se que também se encontra em mora quanto
ao INSS referente ao ano de 2015, causando com sua conduta um prejuízo no valor total de R$
1.359.008,57.
O repasse de recursos financeiros em valor menor do que o devido ao INSS implica no
aumento do passivo do município ante o RGPS, além das restrições previstas no art. 56 da Lei
Federal nº 8212/91.
B) DESPESA COM PESSOAL ACIMA DOS 54%
Conforme a Lei Complementar n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF)
artigo 20, inciso III, a despesa total com pessoal do Poder Executivo não deve ultrapassar 54% da
Receita Corrente Líquida arrecadada do período de apuração.
Foi constatado que a despesa total com pessoal do Poder Executivo, no último quadri-
mestre do exercício de 2015, atingiu o percentual de 60,41% em relação à Receita Corrente Líqui-
da do Município, portanto, acima do limite legal.
Ademais, verificou-se que a extrapolação ocorreu desde o início do exercício financeiro de
2014, revelando uma crônica gestão fiscal sem a cogente responsabilidade preconizada pela Car-
ta Magna e que agrava a crise financeira e orçamentária das contas do Poder Executivo, o que vi-
ola a Constituição Federal, artigos 37 e 169, e a Lei de Responsabilidade fiscal, artigos 1º, 19 e 20
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C) DISTORÇÕES CONSTATADAS NOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
MUNICIPAL
A análise da Auditoria constatou distorções na elaboração da Lei Orçamentária Anual e da
LDO, com receita superestimada, e ainda ausente registro, em conta redutora, de Provisão para
Perdas de Dívida Ativa (afronta a artigos 31, 37, 167, V e VI, da Constituição Federal e Lei de
Responsabilidade Fiscal, artigos 1º, caput e § 1º, e 20, III, e Portaria STN nº 548); bem como que
se consolidou uma crise financeira e orçamentária expressiva com insuficiente liquidez imediata,
vultoso déficit financeiro e inscrição também expressiva de restos a pagar processados de 2015,
mas sem saldo suficiente, resultando numa situação negativa de R$ 4.843.675,29, o que vai de
encontro à Carta Magna, artigos 29, 30, 37 e 156, e à LRF, artigos 1º e 11 a 14.
D) REPASSE A MAIOR DE DUODÉCIMOS À CÂMARA DE VEREADORES
O art. 29-A da Constituição Federal, com redação dada pelas EC’s 25/00 e 58/09, determi-
na que a despesa total do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e
excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar percentuais específicos incidentes sobre
o somatório da receita tributária e das transferências previstas no §5º do art. 153 e nos artigos
158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior.
A Corte de Contas possui entendimento, manifestado no acórdão TC nº 154/2012, de que
o comando constitucional expresso no art. 29-A é apenas um limite e não gera direito de o Poder
Legislativo receber, a título de duodécimo, o valor nele mencionado.
Nesse diapasão, confrontando o valor efetivamente repassado ao Poder Legislativo com o
valor permitido, conclui-se que a Prefeitura de Santa Cruz do Capibaribe não cumpriu com o dis-
posto no caput do art. 29-A, inciso II, da CF. O descumprimento do disposto neste artigo constitu-
cional é passível de enquadramento como crime de responsabilidade do prefeito, de acordo com o
§2º, I, do mesmo art. 29-A, da Carta Magna.
Consoante apêndice elaborado pelos auditores dos Tribunais de Contas, foram os duo-
décimos repassados a maior, como se extrai do seguinte gráfico:
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E) DEFICIÊNCIAS NA ARRECADAÇÃO DE RECEITAS
Não bastasse o grave déficit financeiro, o gestor do município ainda uma precária e insufi-
ciente atuação do Chefe do Executivo para a arrecadação de receitas próprias e dívida ativa
(afronta à Carta Magna, artigos 1º, 29, 30, 37 e 156, à LRF, artigos 1º, 11 e 13, ao Código Tributá-
rio Nacional, artigos 201 a 204, à Lei Federal nº 4.320/64, artigo 39, e à Lei Federal n.º 6.830/80,
artigos 1º e 2º, bem como à Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 13), bem como a realização de
despesas com recursos do FUNDEB sem lastro financeiro (artigo 21 da Lei Federal nº 11.494/07),
e a deficiente transparência do Poder Executivo (destoando da Constituição Federal, artigo 1º, 5º,
XXXI, e 37, da Lei do Acesso à Informação, artigo 8º, e da LRF, arts. 23, 48 e 73-C).
Em síntese, portanto, resta comprovada a prática dos atos de improbidade
administrativa descritos nos art. 10, e art. 11, todos da Lei nº 8.429/92 pelo requerido EDSON DE
SOUZA VIEIRA, à luz da prova documental coligida, tudo conforme descrito no relatório de
auditoria e demais documentos, que acompanham a representação oriunda do Tribunal de Contas
do Estado de Pernambuco, nos autos do processo nº TC 16100085-0, referente à prestação de
contas da prefeitura do município de Santa Cruz do Capibaribe, exercício financeiro de 2015.
VI – DO DIREITO
Prevê o art. 37, caput e §4º, da Constituição da República:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
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§4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
É certo que o administrador tem o poder discricionário para a edição de alguns atos
administrativos, sendo-lhe permitido decidir sobre a oportunidade e conveniência na sua adoção,
não sendo lícito ao Poder Judiciário analisar o mérito destes atos.
Porém, mesmo os atos discricionários são pautados pelos princípios que regem a
Administração Pública, dentre eles o da legalidade, eficiência, impessoalidade, publicidade e da
transparência.
As entidades que compõem a estrutura da administração pública brasileira são
obrigadas pela Constituição da República a prestar contas do uso de recursos públicos e a
respeitar o princípio da publicidade, entre outros princípios da administração pública.
Conforme se extrai dos documentos acostados, as condutas DOLOSA de EDSON DE
SOUZA VIEIRA consistiram em:
1 - Deixar de contabilizar e recolher as contribuições previdenciárias retidas dos
servidores, bem como a contribuição patronal, devidas ao RPPS e referentes ao exercício
financeiro de 2015, causando com suas condutas um prejuízo ao Instituto de Previdência dos
Servidores Públicos de Santa Cruz do Capibaribe no valor total de R$ 1.742.829,19, tudo
conforme relatório de auditoria;
2 - Deixar de contabilizar e recolher as contribuições previdenciárias retidas dos
servidores, bem como a contribuição patronal, devidas ao RGPS, referentes ao exercício
financeiro de 2015, causando com sua conduta um prejuízo no valor total de R$ 1.568.786,82
reais, tudo conforme detalhado no relatório de auditoria;
3- Realização de despesas com pessoal acima do limite de 54% estabelecido pela LRF.
4- Distorções nos instrumentos de planejamento municipal
5- Deficiências na arrecadação de receitas.
6- Repasse a maior dos duodécimos da Câmara Municipal.
Desvelam atitudes absolutamente incompatíveis com a boa-fé e princípios norteadores
da Administração Pública, além de valer-se, o requerido, do cargo de prefeito que exerce perante
a municipalidade.
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EDSON DE SOUZA VIEIRA com sua conduta também afrontou o princípio da
legalidade. Pelo princípio da legalidade a Administração deve observar estritamente as leis, não
podendo agir senão quando e conforme permitido pela ordem jurídica. CELSO ANTONIO BANDEIRA
DE MELO afirma que:
Assim, o princípio da legalidade é o da completa submissão da
Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-
las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes,
desde o que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República,
até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis,
reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas
pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no
Direito brasileiro. Michel Stassinopoulos, em fórmula sintética e feliz,
esclarece que, além de não poder atuar contra legem ou praeter
legem, a Administração só pode agir secundum legem. (Curso de
Direito Administrativo Brasileiro, 17ª ed. Malheiros, 2004, p.92).
Assim, na prática de seus atos, a Administração jamais pode agir contra a lei, o que sem
dúvida lesa o próprio Estado Democrático de Direito.
Por essa razão, os atos administrativos se revestem de requisitos de existência e de
validade. Tais exigências se encontram esculpidas no art. 2º, Lei nº 4.717/1965: todo ato
administrativo, para ser legal, deve ser praticado por agente competente, ter forma prescrita em
lei, objeto lícito, motivo e finalidade pública, sob pena de nulidade4
.
Portanto, faltando qualquer dos requisitos acima elencados, haverá, inevitavelmente,
lesão ao princípio da legalidade, por frontal infringência da Constituição da República, Lei nº
4.717/1965 e Lei nº 8.429/1992, a Lei Municipal que criou o aludido Instituto de Previdência local,
e, em específico, ao art. 1º, caput, da Lei nº 9.717/98, a saber:
“Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores
públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
4Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a)incompetência; b)vício de forma; c) ilegalidade do
objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar- se-ão as seguintes normas: (...)
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido; e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou
implicitamente, na regra de competência.
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dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser
organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária,
de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados
os seguintes critérios: [...]
Ora, um dos pilares da Reforma Previdenciária está na obrigatoriedade da
manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial para os regimes previdenciários. Tal previsão
está contida nos artigos 40 e 201, da Constituição Federal.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo
ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial
e o disposto neste artigo.
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime
geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá,
nos termos da lei, a:
De início, há que se estabelecer a diferença entre equilíbrio financeiro e equilíbrio
atuarial. De forma objetiva, poder-se-ia distinguir o equilíbrio financeiro do equilíbrio atuarial em
função do período a ser analisado. Assim, o equilíbrio financeiro considera se, em um
determinado exercício financeiro, as receitas previdenciárias são suficientes para a cobertura das
despesas previdenciárias, sem a necessidade de realização de créditos adicionais do Poder
Público para pagamento de tais despesas, ou seja, que o Poder Público venha a ser chamado
para cobrir despesas não cobertas por receitas previdenciárias.
O equilíbrio atuarial, apesar de ter como finalidade o equilíbrio entre receitas e despesas
previdenciárias, leva em conta outro aspecto ainda mais relevante. É o fato de que as receitas e
despesas previdenciárias devem ser acompanhadas em períodos que transcendem um exercício
financeiro. De tal arte, considera que existe um universo de contribuintes e beneficiários e que, ao
longo de um período, é necessário que se faça à previsão de receitas e despesas.
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A Orientação Normativa nº 02, de 31 de março de 2009, em seu artigo 2º incisos XI e
XII, conceitua equilíbrio financeiro e atuarial:
Art. 2º Para os efeitos desta Orientação Normativa, considera-se:
XI – equilíbrio financeiro: a garantia de equivalência entre as receitas auferidas e as
obrigações do RPPS em cada exercício financeiro;
XII – equilíbrio atuarial: a garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das
receitas estimadas e das obrigações projetadas, apuradas atuarialmente, a longo prazo;
As condutas improbas de EDSON DE SOUZA VIEIRA violaram a um só tempo o
equilíbrio financeiro e equilíbrio atuarial do Município de Santa Cruz do Capibaribe, malferindo
com suas condutas DOLOSAS o art. 37, caput e 4º da Constituição Federal/88, além dos seus
artigos 40 e 201, e legislação correlata, qual seja, art. 1º, caput, da Lei Federal nº 9.717/98 e
Orientação Normativa nº 02, de 31 de março de 2009, em seu artigo 2º incisos XI e XII, e, de
resto, o art. 11, caput, e inciso II ambos da Lei º 8.429/92. Além disso, desrespeitou as Leis
12.305/10, 4320/64, 10.172/01 bem como a Lei de Acesso a Informação, a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Constituição Federal. Neste ponto, deverá recair a
responsabilidade na pessoa de EDSON DE SOUZA VIEIRA, prefeito do município de Santa
Cruz do Capibaribe e ordenador de despesas no exercício financeiro de 2015.
Além da violação aos princípios da Administração Pública (art. 11, caput, e inciso II
ambos da Lei nº 8.429/92), incorreu EDSON DE SOUZA VIEIRA na prática de atos que causam
prejuízo ao erário, os quais deverão ser reparados, ou seja, daqueles que causam lesão ao
patrimônio público, ante o claro malbaratamento DOLOSO dos bens (valores) do erário público
municipal (art. 10, caput e inciso X ambos da lei nº 8.429/92).
Em sendo assim, considerando o contido nos autos do processo TC nº 16100085-0
mormente os termos do relatório de auditoria e demais documentos contidos nos autos, resta
contextualizado a prática de Improbidade Administrativa pelo prefeito do município de Santa Cruz
do Capibaribe, por violação aos princípios norteadores da administração pública e o correlato
dano ao erário municipal e ao patrimônio local (art. 11; art. 10 todos da Lei nº 8.429/90).
Por fim, não há se olvidar que os fatos supramencionados caracterizam grave
ofensa à moralidade administrativa, provocando um anseio por parte da comunidade de verificar a
real aplicação das punições previstas em nosso ordenamento jurídico ao caso concreto, eis que o
requerido durante toda a sua gestão fez pouco caso da obrigação de recolher as contribuições
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previdenciárias devidas ao RPPS, RGPS, e obediência as determinações legais de transparência,
planejamento, gestão ambiental dentre outras.
Os atos praticados traduzem forte desrespeito ao povo e à cidadania brasileira. O
agente responsável pelas verbas públicas devem se pautar por absoluta retidão de conduta,
caracterizada pela probidade, pelo zelo e rigor no desempenho de seu munus.
VII – DA INDISPONIBILIDADE DE BENS E VALORES
Pelo exposto, foram lesivos ao patrimônio público municipal e do instituto de previdência
local os referidos atos ímprobos imputados a EDSON DE SOUZA VIEIRA, qual seja o repasse à
menor de contribuições previdenciárias (servidor e patronal) devidas ao RPPS; repasse à menor
das contribuições previdenciárias (servidor e patronal) devidas ao RGPS no exercício financeiro
de 2015, quando já ocupava o cargo de prefeito do município de Santa Cruz do Capibaribe e era,
ao tempo dos fatos, gestor e ordenador de despesas, sendo, portanto, passível de ressarcimento
ao erário, sem prejuízo das demais sanções previstas na lei de improbidade administrativa, cujo
valor total perfez a quantia de R$ 3.311.616,01 [valor não atualizados monetariamente.]
O art. 12, inc. II, da Lei nº 8.429/92, estabelece como uma das sanções o ressarcimento
integral do dano causado ao Erário pelos administradores públicos, sendo necessária a
providência acautelatória de BLOQUEAR os bens existentes em nome do requerido, haja vista a
necessidade de garantir a eficácia da presente ação, viabilizando ressarcir o patrimônio público
do prejuízo causado pelos atos dolosos e de má gestão pública praticados.
Assim também determina o art. 5º da Lei nº 8.429/92: Ocorrendo lesão ao patrimônio
público por ação ou omissão, dolosa ou culposa do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral
ressarcimento do dano.
Neste contexto, o Ministério Público requer LIMINARMENTE o bloqueio dos bens e
valores existentes em nome do agente público, EDSON DE SOUZA VIEIRA, prefeito do
Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE, até o montante suficiente para ressarcimento
da quantia reclamada, no valor de R$ 3.311.616,01, devendo para tanto ser oficiado ao Detran
e aos Cartórios de Registro de Imóveis de Santa Cruz do Capibaribe e Recife-PE, visando impedir
a alienação de possíveis bens existentes no nome daquele; bloqueio das contas correntes em
nome do requerido, devendo para tanto ser oficiado ao Banco Central do Brasil, e à Caixa
Econômica Federal.
13

VIII - Do Dano Moral Coletivo
A dignidade da pessoa humana foi tratada de forma inovadora pela Constituição
Federal de 1988. Com efeito, foi erigida à condição de fundamento da República (artigo 1º, Inciso
III), demonstrando assim a necessidade de que todo o aparato estatal a tenha por baliza ao
empreender as suas políticas e ações.
Segundo Ingo Sarlet, “onde não houver respeito pela vida e pela integridade física
e moral do ser humano, não haverá espaço para a dignidade da pessoa humana e esta (a
pessoa) não passará de mero objeto de arbítrio e injustiças”.
É precisamente neste novo contexto sobre o enquadramento jurídico da dignidade
da pessoa humana que vem se formando uma nova orientação doutrinária e jurisprudencial sobre
o dano moral. O Procurador da República Carlos Humberto Prola Junior nos recorda que a
história do dano moral no direito brasileiro demonstra uma evolução com três momentos distintos:
Primeiro, a orientação era no sentido da oposição firme à própria existência do
dano moral.
Posteriormente, registra-se um abrandamento daquela posição, admitindo-se a
reparação desde que o dano deixasse reflexos na órbita patrimonial do sujeito.
Por fim, vem prevalecendo a teoria positivista, segundo a qual há necessidade de
reparação decorrente de um dano exclusivamente moral.
Deste modo, podemos observar os seguintes posicionamentos doutrinários sobre
o tema.
Orlando Gomes afirma que “a expressão dano moral deve ser reservada
exclusivamente para designar o agravo que não produz qualquer efeito patrimonial. Será dano
moral a lesão sofrida ao patrimônio ideal, em contraposição ao material. Daí a necessidade de
ressarcir, sendo cumuláveis os ressarcimentos por dano moral e patrimonial oriundos do mesmo
fato”.
14

Yussef Said Cahali caracteriza “o dano moral como a privação ou diminuição
daqueles bens que têm um valor precípuo na vida do homem e que são a paz, a tranqüilidade de
espírito, a liberdade individual, a integridade física, a honra. Diz que há dano que afeta a parte
social do patrimônio moral (honra) e o dano que diz respeito a parte afetiva do patrimônio moral
(dor, tristeza)”.
Em outro prisma, é oportuno observar que o atual Código Civil estabelece a
reparação do dano moral no seu artigo 186: “aquele que, por ação ou omissão voluntária,
negligência ou imprudência, violar direito ou causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilícito”.
Já a Constituição da República, em seu artigo 5º, V, assegura “o direito de
resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem”.
Ressalte-se que, hodiernamente, há, na construção do conceito de dano moral,
uma tendência pela desvinculação do aspecto da dor física, ao tempo em que ganha relevo o
respeito à dignidade da pessoa humana como fator balizador da ocorrência do dano moral.
Nesta perspectiva é que vem se sedimentando o reconhecimento da necessidade
da reparação por dano moral quando atingidos os ditos direitos e interesses difusos:
configurando-se o dano moral coletivo.
Luis Gustavo Grandinetti Castanho de Carvalho nos oferece a seguinte
perspectiva sobre o tema: “O Direito se preocupou durante séculos com os conflitos
intersubjetivos. A sociedade de massas, a complexidade das relações econômicas e sociais, a
percepção da existência de outros bens jurídicos vitais para a existência humana, deslocaram a
preocupação jurídica do setor privado para o setor público; do interesse individual para o
interesse difuso ou coletivo; do dano individual para o dano difuso ou coletivo. Se o dano
individual ocupou tanto e tão profundamente o Direito, o que dizer do dano que atinge um número
considerável de pessoas? É natural que o Direito se volte, agora, para elucidar as intrincadas
relações coletivas e difusas e especialmente à reparação de um dano que tenha esse caráter.
Como assenta Alberto Bittar Filho, “consiste o dano moral coletivo na injusta
lesão da esfera moral de uma dada comunidade, ou seja, na violação antijurídica de um
determinado círculo de valores coletivos. Quando se fala em dano moral coletivo, está-se
fazendo menção ao fato de que o patrimônio valorativo de uma certa comunidade (maior
15

ou menor), idealmente considerado, foi agredido de maneira absolutamente injustificável
do ponto de vista jurídico. Tal como se dá na seara do dano moral individual, aqui também
não há que se cogitar de prova da culpa, devendo-se responsabilizar o agente pelo simples
fato da violação (damnum in re ipsa)”.
Nesta linha, têm-se as ponderações do Procurador Regional da República, André
de Carvalho Santos, quando sustenta que “é preciso sempre enfatizar o imenso dano moral
coletivo causado pelas agressões aos interesses transindividuais. Afeta-se a boa-imagem da
proteção legal a estes direitos e afeta-se a tranquilidade do cidadão, que se vê em verdadeira
selva, onde a lei do mais forte impera. (...) Tal intranquilidade e sentimento de desapreço gerado
pelos danos coletivos, justamente por serem indivisíveis, acarreta lesão moral que também deve
ser reparada coletivamente. Ou será que alguém duvida que o cidadão brasileiro, a cada
notícia de lesão a seus direitos, não se vê desprestigiado e ofendido no seu sentimento de
pertencer a uma comunidade séria, onde as leis são cumpridas? A expressão popular o
Brasil é assim mesmo deveria sensibilizar todos os operadores do Direito sobre a urgência
na reparação do dano moral coletivo”.
Com acerto, Emerson Garcia sustenta que “é indiscutível que determinados atos
podem diminuir o conceito da pessoa jurídica junto à coletividade, ainda que não haja uma
repercussão imediata sobre o seu patrimônio”.
Segundo Hugo Nigro Mazzilli, com “a nova redação do caput do art. 1° da lei de
ação civil pública, hoje não só os danos patrimoniais, como os danos morais devem
expressamente ser objeto da ação de responsabilidade, devendo-se considerar todas as
consequências decorrentes da quebra da moralidade administrativa”.
Nelson Nery Júnior afirma que “muito embora o CDC 6° VI já preveja a
possibilidade de haver indenização do dano moral coletivo ou difuso, bem como sua cumulação
com o patrimonial (STJ 37), a LAT 88, modificando o caput da LACP 1°, deixou expressa essa
circunstância quanto aos danos difusos e coletivos, que são indenizáveis quer sejam patrimoniais,
quer sejam morais, permitida sua cumulação”.
Observando o tema sob o prisma constitucional é imperioso reconhecer a
emergência de um novo enfoque da tutela dos direitos coletivos, inclusive sob o manto da
reparação dos danos morais.
16

Nesta trilha, seguem Vinícius Marçal Vieira e Jales Guedes Coelho Mendonça:
”De mais a mais, repise-se que a partir da Constituição da República de 1988 descortinou-se um
novo horizonte quanto à tutela dos danos morais (particularmente no que tange à sua feição
coletiva), face à adoção do princípio basilar da reparação integral (art. 5º, incisos V e X, CF/88) e
diante do direcionamento do amparo jurídico à esfera dos interesses transindividuais, valorizando-
se, pois, destacadamente, os direitos desta natureza (a exemplo dos artigos 6º, 7º, 194, 196, 205,
215, 220, 225 e 227) e os instrumentos jurídicos destinados a protegê-los (art. 5º, LXX e LXXIII, e
art. 129, III)”.
Enfrentando o tema do dano moral coletivo, o Superior Tribunal de Justiça ainda
não consolidou um posicionamento. Entretanto alguns precedentes permitem vislumbrar a
aceitação da necessidade de se indenizar o dano extrapatrimonial coletivo. No julgamento do
Recurso Especial 636.021, a ministra Nancy Andrighi afirmou que o artigo 81 do CDC rompeu
com a tradição jurídica clássica, de que só indivíduos seriam titulares de um interesse
juridicamente tutelado ou de uma vontade protegida pelo ordenamento, para assim concluir:
“nosso ordenamento jurídico não exclui a possibilidade de que um grupo de pessoas
venha a ter um interesse difuso ou coletivo de natureza não patrimonial lesado, nascendo
aí a pretensão de ver tal dano reparado. Nosso sistema jurídico admite, em poucas
palavras, a existência de danos extrapatrimoniais coletivos, ou, na denominação mais
corriqueira, de danos morais coletivos”.
Na análise do Recurso Especial nº 1.057.274, a ministra Eliana Calmon
posicionou-se pela ocorrência de dano moral coletivo, pois em seu entendimento “as
relações jurídicas caminham para uma massificação, e a lesão aos interesses de massa
não pode ficar sem reparação, sob pena de criar-se litigiosidade contida que levará ao
fracasso do direito como forma de prevenir e reparar os conflitos sociais”.
Particularmente na hipótese de dano moral incidente em caso de improbidade
administrativa, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça entendeu, quando do
julgamento do Recurso Especial nº 960.926, que não há vedação legal ao entendimento de
que cabem danos morais em ações que discutam improbidade administrativa seja pela
frustração trazida pelo ato ímprobo na comunidade, seja pelo desprestígio efetivo causado
à entidade pública que dificulte a ação estatal. A aferição de tal dano deve ser feita no caso
concreto com base em análise detida das provas dos autos que comprovem efetivo dano à
coletividade, os quais ultrapassam a mera insatisfação com a atividade administrativa.
17

Destaca-se no voto do Relator – Ministro Castro Meira: “Esta Corte de Justiça
pacificou a sua jurisprudência, reconhecendo a possibilidade de dano moral contra a pessoa
jurídica, nos termos da Súmula 227, que assim preconiza: 'A pessoa jurídica pode sofrer dano
moral.' Nada justifica a exclusão da pessoa jurídica de direito público, já que um ato ímprobo
pode gerar um descrédito, um desprestígio que pode acarretar o desânimo dos agentes
públicos e a descrença da população que, inclusive, prejudique a consecução dos diversos
fins da atividade da Administração Pública, com repercussões na esfera econômica e
financeira”.
Por outra banda, cumpre ressaltar o entendimento doutrinário e jurisprudencial o
qual atribui três finalidades à reparação civil: a) compensação do dano à vítima; b) punição do
ofensor, persuadindo-o a não mais lesionar os interesses tutelados pelo ordenamento; c) caráter
socioeducativo, tornando público que conduta semelhantes não serão socialmente toleradas.
Assim, na hipótese de ofensa a direitos coletivos, a primeira finalidade acima
descrita resta prejudicada, pois o lesado será a coletividade. Entretanto, as duas outras
finalidades (sancionatória e preventiva) podem ser atingidas com a condenação do ofensor ao
pagamento de parcela pecuniária em razão da referida ofensa.
Em síntese, portanto, sendo possível a reparação do dano moral coletivo,
inclusive nas lesões ao patrimônio público e à probidade administrativa, cabe ao Ministério
Público pugnar pela sua reparação em sede de Ação Civil Pública.
Atente-se que atos ímprobos praticados nesses moldes, causam “um descrédito,
um desprestígio que pode acarretar o desânimo dos agentes públicos e a descrença da
população que, inclusive, prejudique a consecução dos diversos fins da atividade da
Administração Pública, com repercussões na esfera econômica e financeira”, como de fato
vem causando ao Instituto de previdência dos servidores de Ipubi, como atentou o relatório de
auditoria ao consignar que “o repasse de recursos financeiros em volume menor do que o
devido ao RPPS além de comprometer o equilíbrio financeiro do regime, também implica no
aumento do passivo do município ante o seu sistema de previdência, uma vez que as
obrigações pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do regime próprio são de
responsabilidade do Tesouro municipal, conforme § 1º do art. 2º da Lei Federal nº 9.717/08, e
art. 26 da portaria MPS n° 403/08.”
18

A conduta do requerido EDSON DE SOUZA VIEIRA, na qualidade gestor e
ordenador de despesas do município de Santa Cruz do Capibaribe, que ocupa o cargo de prefeito
municipal, consistente em repassar a menor contribuições previdenciárias devidas ao RPPS e
RGPS no exercício financeiro de 2015, bem como burlar a Constituição Federal, a lei de 4320/64,
a lei de Responsabilidade Fiscal e não atender a Lei de Aceso a informação, Lei de Gestão
Ambiental, bem como de planejamento municipal causa a toda evidência dano moral coletivo aos
cidadãos de Santa Cruz do Capibaribe.
Os atos ímprobos praticados pela requerida EDSON DE SOUZA VIEIRA
traduzem deszelo, incúria e malbaratamento na gestão de recursos públicos, lançando em
descredito a função pública que exercia, diga-se: prefeita do município de Santa Cruz do
Capibaribe, e causa abalo e descrença ao Poder Executivo municipal no contexto da sociedade
em que esta inserido, a merecer reparação diante do dano moral coletivo causado.
Em sendo assim, diante da situação de descalabro administrativo implantada na
gestão da requerida, conforme provado nos autos dos Processos TC em espeque a partir da
análise contábil do relatório de auditoria e demais documentos que a instruem, requer o Ministério
Público do Estado de Pernambuco a condenação danos morais coletivos da requerida EDSON
DE SOUZA VIEIRA, a serem fixados mediante o prudente arbitramento desse r. Juízo.
IX - DO PEDIDO:
Dessa forma, requer o Ministério Público do Estado de Pernambuco a Vossa Excelência
o seguinte:
a) a notificação do requerido EDSON DE SOUZA VIEIRA para oferecer resposta por
escrito, nos termos do §7º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992;
b) a notificação do Município de Santa Cruz do Capibaribe, a fim de se pronunciar sobre
a lide, em obediência ao §3º do art. 6º da Lei nº 4.717/1965 c/c §3º do art. 17 da Lei nº 8.429/92;
c) o recebimento da presente ação de improbidade administrativa e a citação do
requerido EDSON DE SOUZA VIEIRA, para contestar a ação no prazo legal, sob pena de
confissão e revelia; (§§ 8º e 9º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992);
19

d) a citação do Município de Santa Cruz do Capibaribe/PE, para integrarem a lide na
qualidade de litisconsorte, nos termos do art. 17, da Lei nº 8.429/1992;
e) a procedência dos pedidos, com a condenação de EDSON DE SOUZA VIEIRA pelos
atos de improbidade que causaram prejuízo ao erário e que atentaram contra os princípios da
administração pública, artigos 10 e 11 todos da Lei nº 8.429/1992, sendo-lhe aplicadas as
sanções do art. 12, II [ressarcimento ao Erário no valor de R$ 3.311.616,01, valor a ser
devidamente atualizado] e III, da mesma Lei;
f) a condenação da requerido EDSON DE SOUZA VIEIRA em danos morais coletivos,
em valor a ser devidamente arbitrado por este r. Juízo;
g) condenação da requerida ao pagamento das custas processuais e demais
consectários legais lançados por sua sucumbência;
h) a expedição de ofício ao presidente do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
para seja encaminhado a este r. Juízo cópia integral, em mídia digital, do Processo TC nºs
16100085-0.
Protesta provar o alegado por todos os meios de prova em direito admitidos,
especialmente prova pericial, juntada posterior de documentos, prova testemunhal, oitiva da parte
demandada, e tudo o mais que se fizer necessário à instrução do feito, sendo de logo requerido.
Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 para efeitos fiscais.
Santa Cruz do Capibaribe/PE, 12 de dezembro de 2018.
Carlos Eugênio do R. Barros Q. Lopes
2º Promotor de Justiça Cível
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