O documento descreve uma ação civil pública movida pelo Ministério Público contra gestores públicos e empresas de construção. A ação alega irregularidades em contratações realizadas pela Secretaria de Educação de Recife para reformas em escolas em 2006, incluindo propostas idênticas de empresas e serviços não executados conforme o contratado. O Ministério Público pede a devolução de R$ 186.575,07 aos cofres públicos.

1. Ministério Público do Estado de Pernambuco
Promotoria de Justiça de Defesa da Cidadania da Capital
Excelentíssimo Senhor Juiz de Direito da Vara da Fazenda Pública da Capital.
Ministério Público do Estado de Pernambuco, representado pelos Promotores de
Justiça que a presente subscrevem, no uso de suas atribuições legais em defesa dos
interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis, notadamente do patrimônio
público, diante do que consta das peças de informação em anexo (Inquérito Civil
Conjunto nº 04/2007), na forma e com fundamento nos artigos 37, 127 e 129, III, da
Constituição da República combinados com os artigos 1º, inciso IV e 5º da Lei nº 7.347,
de 24 de julho de 1985 (Lei da Ação Civil Pública); 1º e 25, inciso IV, alínea a da Lei nº
8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público); 1º e
4º, inciso IV, alínea a da Lei Complementar nº 12, de 27 de dezembro de 1994 (Lei
Orgânica do Ministério Público do Estado de Pernambuco) e nos dispositivos legais
adiante invocados, vem à presença de Vossa Excelência propor a presente AÇÃO
CIVIL PÚBLICA pelas razões de fato e de direito adiante aduzidas contra
Maria Luiza Martins Aléssio, Secretária de Educação, Esporte e Lazer do Município
do Recife, casada, inscrita no CPF/MF sob o número 074.706.494-68;
Edna Maria Garcia da Rocha Pessoa, Assessora Executiva da Secretaria de
Educação, Esporte e Lazer do Município do Recife, casada, inscrita no CPF/MF sob o
número 166.336.444-34;
Marília Lucinda Santana de Siqueira Bezerra, ex-Diretora Administrativa e
Financeira da Secretaria de Educação, Esporte e Lazer do Município do Recife, casada,
inscrita no CPF/MF sob o número 024.918.314-57;
Gustavo Luiz Leite, ex-Gerente de Engenharia e Obras da Secretaria de Educação,
Esporte e Lazer do Município do Recife, casado, inscrito no CPF/MF sob o número
931.997.084-04; e
Rua 1º de Março nº 100 – Santo Antonio – Recife/PE – CEP: 50010-070 – Fone (81) 3419-7195
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Alexandre El Deir, Gerente de Serviços e Obras de Engenharia da Secretaria de
Educação, Esporte e Lazer do Município do Recife, casado, inscrito no CPF/MF sob o
número 252.463.994-00;
TWM Construções Ltda, inscrita no CNPJ/MF sob o número 00.381.122/0001-75;
Construtora Move Terra Ltda, inscrita no CNPJ/MF sob o número
02.580.560/0001-98; e
M Campello Construções Ltda, nscrita no CNPJ/MF sob o número
01.965.168/0001-02
1. DOS FATOS
Em face de representação formulada pelo Sindicato dos Professores da Rede Municipal
do Recife - Simpere, a Promotoria de Justiça de Defesa da Cidadania – Defesa e
Proteção do Patrimônio Público e Promoção e Defesa do Direito Humano à Educação –
instaurou o Inquérito Civil Conjunto nº 04/2007 para apurar as condições em que se
encontravam a estrutura física (conservação e adequação) dos prédios onde funcionam
as escolas e creches da rede pública municipal de ensino; a superlotação das salas de
aula (m2 por aluno); o fornecimento e a qualidade da merenda oferecida aos alunos da
rede pública municipal de ensino.
Na instrução do citado procedimento, foram requisitadas à Secretaria de Educação,
Esportes e Lazer do Município do Recife informações sobre os processos de reforma
de escolas e creches municipais, bem como foram ouvidos os engenheiros Alexandre El
Deir e Gustavo Luiz Leite, além das gestoras Maria Luiza Martins Aléssio e Marília
Lucinda Santana de Siqueira Bezerra.
De igual modo, foram solicitados documentos constantes da Auditoria Especial nº
0602025-2 (Relatório Preliminar de Auditoria - DOC. 01), ora em tramitação no
Tribunal de Contas do Estado, a qual tem por objeto a contratação direta de empresas de
engenharia para serviços de reformas das escolas e creches municipais no exercício
financeiro de 2006. Tal solicitação foi atendida através do Processo de Destaque nº
0704182-2 (Decisão TC nº 1402/07- DOC. 02).
Do conjunto probatório verifica-se que, no exercício financeiro de 2006, a Secretaria de
Educação emitiu 239 Notas de Empenho em favor de 92 empresas para a reforma de
195 unidades educacionais, no valor total de R$ 2.010.921,14 (dois milhões, dez mil,
novecentos e vinte e um reais e catorze centavos), conforme relação de notas de
empenho emitidas no referido exercício financeiro para contratação direta de serviços e
obras de engenharia com fundamento no art. 24, inciso I, da Lei nº 8.666/93 (DOC. 03).
O Relatório da Auditoria Especial nº 0602025-2 tem a seguinte conclusão:
Diante da existência das irregularidades relatadas ao longo deste relatório e tendo em
vista o que dispõe o art. 7º da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), os
autos deste processo deverão ser encaminhados ao Ministério Público. Além disso, as
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irregularidades relatadas, independente da devolução, são passíveis de aplicação de
multa prevista no artigo 73, da Lei Orgânica do TCE/PE nº 12.600/2004, alterada pela
Lei nº 12.640/2004.
3. Quadro de detalhamento de débitos
Item Irregularidade Legislação Infringida
Valor passível de
devolução (R$)
3.1
Estabelecimentos que
apresentaram os serviços
liquidados e pagos, mas não
executados.
3.2
Estabelecimentos que
apresentaram os serviços
liquidados e pagos, mas
executados parcialmente.
CF, a Lei 10.172/01 que aprova o Plano
Nacional de Educação, a Lei de Diretriz
e Bases da Educação Nacional, os
Princípios da Administração Pública e
a Lei 4.320/64.
145.360,67
41.214,40
3.3 Outras irregularidades
3.4
Contratação de empresas sem
comprovação da
Regularidade Fiscal
Lei nº 9.012/95 e o art. 195, § 3º da CF/
88.
Total 186.575,07
Entre tais contratações foi realizada a cotação relativa aos serviços de engenharia para
reforma da Creche Municipal João Eugênio. Para tanto, a Gerência de Engenharia e
Obras coletou propostas das empresas TWM Construções Ltda, Construtora Move
Terra Ltda e M Campello Construções Ltda (D0C. 04).
Porém, as três propostas apresentadas para a execução de reforma na Creche
Municipal João Eugênio eram idênticas na formatação e possuem o mesmo erro de
grafia no endereço da Creche. Enquanto o orçamento de referência elaborado pela
Gerência de Engenharia e Obras informa como endereço a rua Gaspar Perez, as três
propostas informam o endereço como a rua Gaspar Peres1
.
Tais “coincidências”, embora visíveis sem muito esforço, foram ignoradas pelos
engenheiros responsáveis pela coleta de propostas.
1
Folhas 275 a 295 da Auditoria Especial nº 0602025-2
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Conforme os depoimentos dos Engenheiros Gustavo Leite1
(DOC. 05) e Alexandre El
Deir2
(DOC. 06), tais cotações constituíam mera formalidade, não havendo o exame
detido das propostas. E mais: era comum e do conhecimento dos gestores públicos o
ajuste entre empresas ‘convidadas’ a realizar ditos serviços de engenharia.
Em conseqüência, em 04 de setembro de 2006, através da NEOP 2006NE07998 (DOC.
07), foi realizada a contratação da empresa TWM Construções Ltda para a realização
dos seguintes serviços de engenharia na Creche Municipal João Eugênio:
Quantidad
e
Valor
Unitário Descrição
29,2 3,40 demolicao de cobertura com telha ceramica
29,2 8,73 demolicao de estrutura de madeira para cobertura
8,1 2,70 demolicao de piso de alta resistencia
24,4 5,33 demolicao de alvenaria de 1/2 vez
12,3 20,65 remocao de metralha em caminhao carroceria dmt 6km
8,7 9,59 escavacao manual em terra ate 1,50 m
0,1 220,33 concreto nao estrutural para lastros
0,3 843,27
concreto armado pronto fck 20 mpa condicao b lancado em fundacoes e
adensado
0,1 1.185,4 concreto armado pronto fck 20 mpa condicao b lancado em viga e adensamento
1
Depoimento prestado pelo Engenheiro Gustavo Luiz Leite: ... ficava a cargo de sua gerência realizar
cotação de preços com empresas para definir aquela que seria responsável pela execução dos serviços;
(...) Que apresentadas ao depoente as propostas firmadas pelas empresas Aripuana Serviços e
Comércio, Construtora Tóquio e WAM Construções e Serviços relativamente a serviço a ser executado
na Escola Municipal André de Melo conforme a nota fiscal 2006.01764, este reconhece e afirma
perceber uma identidade na apresentação formal das três empresas que concorreram entre si para o
referido serviço, evidenciando que foram feitas por idêntica pessoa;
(...) Que apresentada a proposta da empresa Senconsulte Locação de Veículos e Construção para os
serviços previstos na Escola Arraial Novo do Bom Jesus, conforme Neop nº 2006.06506, onde consta, na
proposta da empresa acima referida , assentado carimbo e assinatura do representante do representante
de sua concorrente na mesma cotação a empresa Forbes, o depoente identifica como mais um caso de
ajuste entre concorrentes; que apresentadas as propostas das empresas TWM Construções, Construtora
Move Terra Ltda e M Campelo Construções para serviços a serem executados na Creche João Eugênio,
conforme nota de empenho 2006.07998, o depoente declarante vê também grande similaridade entre as
propostas, inclusive o mesmo erro de grafia no endereço da escola, de modo a se inferir novamente que
tratou-se de justificativa para permitir a contratação diretas de empresa.
2
Depoimento prestado pelo Engenheiro Alexandre El Deir: Que a realização das cotações ficava a
cargo do declarante e seu chefe imediato, Dr. Gustavo Leite
(...) que diante das propostas elaboradas pelas empresas WAM Construções e Serviços, Construtora
Tóquio e CSF – Construtora da Silva e Filho Ltda referentes ao serviço de reforma na Escola Municipal
Adauto Pontes conforme a nota de empenho 2006.07163, o depoente confirma haver similaridade entre o
formato das propostas apresentadas pelas três empresas; que esclarece que era possível à época existir
ajuste entre as empresas, de modo que elas pudessem partilhar entre si e pelo preço entre elas
combinado a execução do serviço.
(...) Razão pela qual acredita que as propostas de preços coletadas tenham sido meramente para compor
o procedimento da nota de empenho em favor da WAM Construções; que o depoente não descarta a
possibilidade de uma única empresa coletar as demais propostas e apresentar à Administração; que a
situação de similaridade entre as propostas apresentadas pelas empresas Aripuana Serviços e Comércio
Ltda., Construtora Toque e WAM Construções; que reconhece também a possibilidade de ajuste entre as
empresas Senconsult, Forbes e Stillus na elaboração da proposta referente à nota de empenho
2006.06506; que reconhece o declarante que tal fato (ajuste entre as empresas concorrentes) acontecia
com relativa constância a ponto da própria Diretoria ter mencionado o alto grau de similaridade entre
as propostas coletadas.
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6
25,2 19,69 alvenaria de tijolos de 6 furos
2,5 37,25 alvenaria de tijolos de 6 furos
0,8 45,85 combogo de cimento prensado
9,3 57,27 fornecimento e assentamento de divisoria
2,0 199,43 fornecimento e assentamento de porta
29,2 51,25 estrutura de cobertura em madeira de lei para telhas ceramicas - vao de 4 a 7m
22,0 25,58 cobertura com telha ceramica
3,4 140,32 esquadria de madeira com grade em madeira
4,0 173,15 grade de protecao de porta em ferro
50,4 3,43 chapisco com argamassa de cimento e areia
50,4 12,23 emboco com argamassa de cal preta em pasta
25,4 7,41 reboco com argamassa de cal branca e areia
25,0 39,25 revestimento ceramico assentado com pasta
8,1 14,54 regularizacao de contrapiso
8,1 38,43 piso em lencol de granito artificial
75,6 9,98 pintura latex em paredes internas inclusive selador e massa corrida
8,4 17,55 pintura a oleo em esquadria de madeira
9,9 6,74 pintura a oleo em esquadria de ferro
6,4 40,28
passeio em lajota de concreto 50 x 50 aplicado sobre lastro de concreto 1 4 8 de
5 cm de espessura, inclusive execucao do lastro
6,0 42,45 ponto de luz em teto ou parede
3,0 35,77 ponto de interruptor de 1 seccao
4,0 58,21 luminaria tipo sobrepor aberta
2,0 43,30 luminaria tipo sobrepor aberta
6,0 43,24 ponto de esgoto para bacia sanitaria
3,0 39,38 ponto de esgoto para ralo sifonado
9,0 47,99 ponto de agua inclusive tubulacoes e conexoes
6,0 98,95 fornecimento e assentamento de bacia
3,0 9,10 fornecimento de chuveiro com haste
3,0 71,05 fornecimento de caixa de descarga
5,7 300,00 fornecimento e assentamento de balcao inox
3,4 80,00 divisoria em granito
A execução de tais serviços foi atestada pelos Engenheiros Gustavo Leite e Alexandre
El Deir e, em razão disto, ocorreu a liquidação e pagamento da despesa em 26 de
setembro de 2006.
Contudo, conforme consta do Relatório Preliminar de Auditoria elaborado pelos
Auditores do Tribunal de Contas do Estado nos autos da Auditoria Especial nº
0602025-2, tais serviços, embora pagos, não haviam sido executados.
No item 3.2 do referido Relatório consta o seguinte:
Creche João Eugênio – Iputinga (fls. 275 a 295) (Nota de Empenho: 2006.07998;
Valor: 13.918,72; Empresa: T.W.M. Construções Ltda; Data da Liquidação:
26/09/2006; Data da Visita: 15/12/2006)
Os serviços constantes na nota de empenho nº 2006.07998 ainda estavam sendo
executados mesmo com a despesa liquidada e paga em 26/09/2006.
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Ou seja: quando da visita dos auditores à referida unidade de ensino (três meses após a
liquidação da despesa), os serviços não haviam sido concluídos pela empresa TWM
Construções Ltda (Termo de Inspeção nº 20/06 - DOC. 08).
Outro ponto indicado pelo Relatório da Auditoria Especial do Tribunal de Contas do
Estado diz respeito à contratação de empresas sem comprovação de Regularidade
Fiscal.
Consta do citado Relatório:
Durante a análise da prestação de contas das despesas realizadas com as reformas dos
estabelecimentos objeto dessa auditoria, constatou-se que estavam ausentes entre os
documentos de liquidação das despesas as Certidões Negativas de Débitos e os
Certificados de Regularidade Fiscal das empresas contratadas.
A equipe de auditoria verificou, através dos sites da Receita Federal e da Dataprev,
que a maioria destas empresas não possuía a Certidão Conjunta de Débitos Relativos a
Tributos Federais (DOC. 09) e a Certidão Negativa de Débito da Previdência Social
(DOC. 10):
Estabelecimento Empresa contratada CNPJ
Certidão
Conjunta
(Receita
Federal)
Certidão Negativa
(Previdência)
Creche João Eugênio
TWM Construções
Ltda.
3811220001-75
não possui
(fls. 294)
não possui (fls. 295)
Notadamente em relação à medição fictícia ocorrida é importante ressaltar o
conhecimento e a aprovação das mesmas pelas demandadas.
Maria Luiza Martins Aléssio1
(DOC. 11) afirmou que o que de fato ocorreu foi a
execução de serviços de engenharia em outras unidades escolares conforme Quadro 1
constante da sua defesa junto ao TCE.
1
Depoimento prestado por Maria Luiza Martins Aléssio: que reintera neste momento os termos
apresentados na defesa apresentada junto ao TCE, no sentido de que de fato embora constasse na nota
de empenho como se o serviço de engenharia tivesse sido executado nas escolas referidas, o que de fato
ocorreu foi a execução de serviços de engenharia em outras unidades escolares conforme Quadro 1
constante da sua defesa junto ao TCE (...)
Que a tomada de decisão em relação à substituição de escolas era da depoente a partir dos
levantamentos realizados pela gerência de engenharia e encaminhada pela Diretoria Financeira,
professora Marília.
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Promotoria de Justiça de Defesa da Cidadania da Capital
Marília Lucinda Santana de Siqueira Bezerra1
(DOC. 12), por seu turno, informou
perante esta Promotoria de Justiça que [ela depoente] em conjunto com a Secretária
Maria Luiza Martins Aléssio e Edna Garcia autorizaram o procedimento acima
referido.
Relevante também a motivação de tais atos: Fugir ao controle interno exercido pela
Secretaria Municipal de Finanças2
ou contornar a realização de carta convite para tal
serviço de engenharia3 4
.
Como conseqüência, restou o absoluto descontrole sobre o que, quanto, onde e quando
foi feito em termos de manutenção física das unidades de ensino municipais. Este
controle, se houve, por certo não constou da liquidação da despesa – resumindo-se a
declaração das empresas de que fizeram o serviço e, ainda, declaração dos engenheiros
no sentido de que o atesto originalmente dado nos documentos fiscais não são
verdadeiros e que os serviços teriam ocorrido em outra unidade de ensino.
1
Depoimento prestado por Marília Lucinda Santana de Siqueira: que embora constando o atesto dos
engenheiros Alexandre El Deir e Gustavo Leite nas notas fiscais relativas aos empenhos destacados
pelo TCE o serviço não foi executado naquelas unidades referidas na nota de empenho; que o
procedimento acima adotado fora guiado pela emergência na restauração das unidades elencadas (...)
Que em face desta motivação a depoente em conjunto com a Secretária Maria Luiza Martins Aléssio e
Edna Garcia autorizaram o procedimento acima referido.
2
Depoimento prestado por Maria Luiza Martins Aléssio: que em razão disto houve a opção de se
determinar a realização do serviço e não a anulação de empenho e elaboração de novo empenho para
seu atendimento; que acrescenta que o tempo médio de empenhamento junto à Secretaria de Finanças é
de aproximadamente 15 dias e, na hipótese de cancelamento, quando se faz necessário a apresentação
de justificativa junto à Secretaria de Finanças este tempo tende a aumentar significativamente.
3
Depoimento prestado pelo engenheiro Gustavo Luiz Leite: que acrescenta ainda o depoente que não
foram emitidas notas fiscais e empenhos em relação a estas últimas unidades porque somando-se os
serviços já executados em tais unidades com os serviços pagos mediante as notas de empenho acima
referidas ultrapassariam o valor de R$ 15.000,00; que para assim proceder seria necessário carta
convite e não seria possível a contratação direta.
4
Depoimento prestado pelo engenheiro Alexandre El Deir: que o depoente afirma que as escolas onde os
serviços foram efetivamente executados provavelmente já tinham atingido a cota de R$ 15.000,00
(quinze mil reais) relativos à contratação direta de obra e serviços de engenharia sem a necessidade de
carta convite.
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Tais fatos são reconhecidos inclusive nos próprios depoimentos prestados por Maria
Luiza Martins Aléssio1
e Marília Lucinda Santana de Siqueira Bezerra2
perante
esta Promotoria de Justiça.
2. DO DIREITO
O artigo 37, XXI, da Constituição da República, dispõe que as obras, serviços, compras
e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes.
O referido instituto, à luz do dispositivo constitucional, é regrado pela Lei nº 8.666/93; a
qual, em seu artigo 3º dispõe que a licitação destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório,
do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Conforme leciona Lucas Rocha Furtado, além da busca pela proposta mais vantajosa, a
licitação deve realizar o princípio da isonomia. É evidente que a Administração deverá
buscar nas propostas apresentadas pelos licitantes aquela que melhor realize seus
interesses imediatos. Porém, a busca deste fim, isto é, a busca de maiores vantagens,
não autoriza a violação das garantias individuais ou o tratamento mais favorecido à
determinada empresa ou a particular em detrimento dos demais interessados em
participar do processo. A lei, ao afirmar que a licitação visa igualmente à realização
do princípio da isonomia, procura evitar tratamento discriminatório injustificado entre
os possíveis interessados3
.
No entanto, ao se confrontar a contratação empreendida pela Secretaria de Educação
com as normas pertinentes contidas no Estatuto de Licitações, observa-se o acentuado
desvio empreendido por aquele órgão na referida contratação.
1
Depoimento prestado por Maria Luiza Martins Aléssio: que a depoente não recorda se junto com a
defesa do TCE consta cópia de ofício de diretores das unidades escolares referidas no Quadro 1
solicitando reparos de engenharia nos respectivos prédios.
2
Depoimento prestado por Marília Lucinda Santana de Siqueira: que a depoente não recorda se tais
relatórios de engenharia foram anexados à Auditoria Especial do TC quando da apresentação da sua
defesa (...)
Que em relação às medições relativas aos serviços elencados na Auditoria Especial do TC acima
referida, a depoente esclarece que os controles provavelmente se davam de maneira interna do Setor de
Engenharia, não acompanhando os documentos de liquidação de despesas; que não sabe informar como
se dava exatamente o ajuste entre o valor constante nas notas de empenho e o valor do serviço
efetivamente executado nas outras escolas.
3
Lucas Rocha Furtado, in Curso de Licitações e Contratos Administrativos, Editora Fórum, 2007, página
31
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Com efeito, o artigo 15, III, dispõe as compras, sempre que possível, deverão submeter-
se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado.
Como assinala Marinês Restelatto Dotti, conforme se depreende das normas acima
transcritas e da orientação do Tribunal de Contas da União, a Administração deve
estimar os custos necessários à satisfação das suas necessidades. Mas essa estimativa
não pode fazer-se em termos meramente aparentes, de modo a favorecer o mau uso de
recursos públicos. A referência à adoção de um orçamento detalhado indica a
necessidade de considerar concretamente todos os fatores de formação dos custos do
contrato, assim considerados os preços praticados pelo mercado1
.
Ora, conforme já evidenciado, a Secretaria de Educação não promoveu adequada
cotação de preços, aceitando propostas de empresas de fachada ou em nítido conluio
entre os proponentes. Fato inclusive reconhecido pelos demandados.
Em outra mão e independentemente dos vícios decorrentes do processo de contratação,
é de se observar as irregularidades cometidas quando da execução orçamentário-
financeira das referidas despesas.
A realização de despesas públicas é regida pela Lei nº 4.320/642
, a qual determina as
etapas de prévio empenho3
, liquidação4
, ordem de pagamento5
e o pagamento
propriamente dito6
.
1
Marinês Restelatto Dotti in A promoção da ampla pesquisa de preços nas contratações públicas –
eficiente gestão de recursos públicos e efetividade no controle de despesas
2
Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
3
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.
§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.
4
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
5
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a
despesa seja paga.
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos
serviços de contabilidade
6
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por
estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
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Segundo Kiyoshi Harada, a realização de despesas, além de observar os princípios
constitucionais pertinentes, deve ser presidida pelo princípio da legalidade. [...] A
primeira providência para efetuar uma despesa é seu prévio empenho, que significa o
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente de implemento de condição (art. 58). O empenho visa garantir os
diferentes credores do Estado, na medida em que representa reserva de recursos na
respectiva dotação inicial ou no saldo existente. É importante lembrar que o empenho,
por si só, não cria obrigação de pagar, podendo ser cancelado ou anulado
unilateralmente. O empenho limita-se a diminuir do determinado item orçamentário a
quantia necessária ao pagamento do débito, o que permitirá à unidade orçamentária
(agrupamento de serviços com dotações próprias) o acompanhamento constante da
execução orçamentária, não só evitando as anulações por falta de verba, como também
possibilitando o reforço oportuno de determinada dotação, antes do vencimento da
dívida1
.
No caso concreto, a Secretaria de Educação do Município desconsiderou por completo a
Lei nº 4.320/64.
Segundo o servidor Alexandre El Deir, em alguns casos as empresas iniciavam os
serviços de reparos mesmo antes da elaboração da nota de empenho; que afirma o
depoente ter conhecimento de que tal procedimento não corresponde à sistemática
estabelecida pela legislação para a execução de despesa orçamentária (empenhamento
prévio, realização do serviço e liquidação da despesa), contudo, as urgências
enfrentadas na gestão dos imóveis relativos às unidades de ensino municipais impeliam
os gestores municipais, mesmo conscientes do não cumprimento do disposto na
legislação pertinente, a executar a despesa de tal forma.
Ainda de acordo com os depoimentos colhidos, observa-se que, em decorrência da
ausência de planejamento para obras de engenharia, era comum autorizar-se a execução
de serviços para uma Escola A e, por critérios não muito claros de urgência, optar-se
pela realização de serviços em uma Escola B.
Nestes casos, ao invés de anular a Nota de Empenho dos serviços de engenharia na
Escola A e confeccionar uma nova Nota de Empenho para execução dos serviços de
engenharia na Escola B, ocorria a “opção” por realizar os (outros e diferentes) serviços
de engenharia na Escola B, para tal fazendo uso do Laudo, Orçamento e Nota de
Empenho confeccionados para Escola A.
Tal agir, assumidamente, tinha o escopo de burlar a necessidade de justificar, perante a
Secretaria de Finanças, a alteração das Escolas destinatárias dos serviços de engenharia,
procedendo à anulação da primeira Nota de Empenho e a emissão de uma segunda Nota
de Empenho.
Ora, a correta liquidação das despesas públicas não é uma alternativa a ser seguida ou
não pelo Administrador Público.
1
Kiyoshi Harada, in Direito Financeiro e Tributário, Editora Atlas, 16ª Edição, página 56-57
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É dever, munus, obrigação daquele que administra recursos públicos seguir os ditames
da Lei nº 4320/64, por força do princípio da legalidade previsto no artigo 37 da
Constituição da República.
A ausência de planejamento acerca dos serviços de engenharia e a ausência de critérios
claros para o atendimento das unidades de ensino, em conjunto com a promiscuidade
escancarada na escolha das empresas (materializada nas propostas de preço inidôneas e
grosseiras, apresentadas pela firmas e aceitas sem cerimônia pelos gestores), além do
absoluto descontrole na medição dos serviços e na execução orçamentário-financeira
revelou-se terreno fértil para o malbaratamento de recursos públicos no montante de R$
186.575,07 (cento e oitenta e seis mil, quinhentos e setenta e cinco reais e sete
centavos), conforme verificado na Auditoria Especial nº 0602025-2 do Tribunal de
Contas do Estado.
Afinal é conseqüência lógica que, utilizando-se planilha de serviços de uma escola para
proceder à medição e pagamento de serviços (supostos e diversos) realizados em outra
unidade de ensino, paga-se pelo que não foi feito em nítido prejuízo ao erário público.
Da Improbidade Administrativa
O artigo 37, da Constituição Federal dispõe que a administração pública direta,
indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados e dos
Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e (...) § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação
penal cabível.
Regulamentando citado dispositivo constitucional, foi promulgada em 02 de junho de
1992, a Lei nº 8.429/92, que, em seu artigo 10, afirma que constitui ato de improbidade
administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa,
que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos
bens e haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, e notadamente:
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir
de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente.
Emerson Garcia, com maestria, sustenta que não raras vezes se constatará que a
regularidade formal do procedimento licitatório e do contrato administrativo que o
sucedeu rivaliza com a inexistência do objeto contratado, apresentado-se como meros
adminículos para encobrir a prática de um ato simulado. Tal ocorrerá quando o objeto
do contrato já tiver sido executado pelo Poder Público ou mesmo por terceiro,
destinando-se o segundo contrato unicamente a conferir ares de legitimidade ao
repasse de receitas públicas ao contratado, simulando-se o pagamento de uma obra ou
de um serviço que nunca foi executado.
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Adiante, conclui que, ainda sob a ótica da modalidade de ilicitude ora estudada, não se
pode deixar de mencionar um ato dotado de imoralidade ímpar, qual seja, a
contratação de empresa para a execução de determinada obra ou serviço quando, em
verdade, o objeto do contrato será executado pelos próprios servidores municipais.
Com isto, a empresa se locupleta às custas do Poder Público1
.
À vista do relatado, a contratação de serviços de engenharia através da Nota de
Empenho 2006NE07998, através de cotação de preços realizado mediante conluio das
empresas pesquisadas, bem como a sua liquidação sem a efetiva prestação do serviço
configuram atos de improbidade administrativa, previstos nos artigos 10, incisos XI e
XII, da Lei 8.429/92.
A punição para aqueles que cometem atos de improbidade administrativa como os
mencionados acima está definida no artigo 12, inciso II, da Lei nº 8.429/92:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações:
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos;
Da Responsabilidade dos Réus
Os cinco primeiros demandados, na qualidade de servidores públicos, respondem por
todos os atos de improbidades administrativas praticados por força dos artigos 1º e 2º da
Lei nº 8.429/92.
Pelo apurado, os demandados são responsáveis por todas as ilegalidades cometidas, as
quais redundaram em prejuízo da ordem de R$ 13.918,72 (treze mil, novecentos e
dezoito reais e setenta e dois centavos), na medida em que o valor da nota de empenho
foi pago em adiantado à uma empresa contratada mediante conluio, evidenciando a
ausência de boa fé da mesma.
As demandadas Maria Luiza Martins Aléssio, Edna Maria Garcia da Rocha Pessoa
e Marília Lucinda Santana de Siqueira Bezerra, na qualidade de ordenadoras de
despesas determinaram e autorizaram a liquidação da despesa sem a execução dos
serviços.
1
Emerson Garcia, in Improbidade Administrativa, Lumem Juris, página 376
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Os demandados Gustavo Luiz Leite e Alexandre El Deir, por seu turno, realizaram a
dita cotação, conscientes da sua irregularidade. E ainda: atestaram como executados
serviços de engenharia não realizados.
A empresa TWM Construções Ltda também responde por ato de improbidade
administrativa ex vi o disposto no artigo 3º da Lei nº 8.429/921
, vez que foi beneficiada
diretamente através do pagamento da NEOP sem a realização do serviço de engenharia.
As empresas Construtora Move Terra Ltda e M Campello Construções Ltda
também respondem por ato de improbidade administrativa ex vi o disposto no artigo 3º
da Lei nº 8.429/92, vez que concorreram diretamente, através da apresentação de
propostas idênticas à da empresa Aripuana Serviços e Comércios Ltda de modo a
permitir a sua contratação direta, nos termos e condições que melhor lhe conviessem.
3. DOS PEDIDOS
1. Do Pedido de Mérito
Ante todo o exposto, depois de autuada e recebida a presente petição inicial com os
documentos que a instruem (arts. 282/283 do Código de Processo Civil), requer o
Ministério Público a Vossa Excelência seja julgado procedente o pedido:
i. Nos termos do art. 12, inciso II, da Lei n. 8.429/92, para condenar:
1. Os demandados Maria Luiza Martins Aléssio, Edna Maria Garcia da
Rocha Pessoa e Alexandre El Deir na perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
equivalente a duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
2. Os demandados Marília Lucinda Santana de Siqueira Bezerra e
Gustavo Luiz Leite na suspensão dos direitos políticos de cinco a oito
anos, pagamento de multa civil equivalente a duas vezes o valor do dano e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
cinco anos;
3. as empresas-demandadas TWM Construções, Construtora Move Terra
Ltda e M Campello Construções Ltda, no pagamento de multa civil
equivalente a duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
1
Art. 3º. As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente
público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta.
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4. todos os demandados, solidariamente, ao ressarcimento integral do dano
no valor de R$ 13.918,72 (treze mil, novecentos e dezoito reais e setenta
e dois centavos).
ii. Sejam os valores relativos às multas civis destinados aos cofres da Fazenda do
Município do Recife
2. Dos Requerimentos Finais
Como medida de ordem processual, requer a notificação e posterior citação para que,
querendo, apresentem respostas, no prazo legal, sob pena de presumirem-se verdadeiros
os fatos ora alegados (art. 17 da Lei n. 8.429/1992) dos demandados:
Maria Luiza Martins Aléssio, com endereço na Estrada de Aldeia, Km 6, Loteamento
Chã de Peroba, Granja Maturi, s/nº, Aldeia, Camaragibe, PE;
Edna Maria Garcia da Rocha Pessoa, com endereço na Rua Teles Júnior, nº 1558,
apartamento 201, Rosarinho, Recife;
Marília Lucinda Santana de Siqueira Bezerra, com endereço na Rua Casa Forte, 65,
apartamento 801, Casa Forte, Recife;
Gustavo Luiz Leite, com endereço na Rua Francisco da Cunha, 359, apartamento 504,
Boa Viagem, Recife;
Alexandre El Deir, com endereço na Rua Eládio Ramos, 168, apartamento 101, Boa
Viagem, Recife;
TWM Construções, na pessoa da sua Sócia-Administradora Maria de Fátima Melo,
inscrito no CPF/MF sob o número 698.381.004-04, com endereço na Rua do Hospício,
194, sala 107, 1º andar, Boa Vista, Recife, PE e na Travessa Tomaz Cumber, 88, Caixa
d'Água, Olinda, PE;
Construtora Move Terra Ltda, na pessoa do seu Sócio-Administrador Carla Regina
Correia de Andrade, inscrito no CPF/MF sob o número 816.928.384-15, com endereço
na rua Vereador José Orlando Carneval, 04, Catende, PE, e
M Campello Construções Ltda, na pessoa do sua Sócia-Administradora Adriana
Oliveira Monteiro, inscrito no CPF/MF sob o número 833.599.074-34, com endereço na
Rua 15 de Novembro, 437, Centro, São Lourenço da Mata e Rua Belo Jardim, 289,
Peixinhos, Olinda, PE.
A intimação do Município do Recife, com sede no Cais do Apolo, 925, Bairro do
Recife, nesta cidade, na pessoa do seu Procurador-Chefe, para que, querendo,
intervenha nos autos no pólo ativo ou passivo desta ação;
Requer, por derradeiro:
1. O recebimento da presente ação sob o rito ordinário;
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2. Isenção de custas, emolumentos, honorários e outras despesas na conformidade
do que dispõe o artigo 18 da LACP;
4. Condenação dos Réus no pagamento das custas processuais, honorários
advocatícios, estes calculados à base de 20% (vinte por cento) sobre o valor total
da condenação e demais cominações de direito decorrentes da sucumbência;
4. A produção de todos os meios de prova em direito permitidos.
Dá à causa o valor de R$ 13.918,72 (treze mil, novecentos e dezoito reais e setenta e
dois centavos).
Nestes Termos
P. Deferimento
Recife, 15 de dezembro de 2008.
Charles Hamilton Santos Lima
26º Promotor de Justiça de Defesa da
Cidadania da Capital
Lucila Varejão Dias Martins
15ª Promotora de Justiça de Defesa da
Cidadania da Capital
Eleonora Marise Silva Rodrigues
28ª Promotora de Justiça de Defesa da
Cidadania da Capital
Katarina Morais de Gusmão
29ª Promotora de Justiça de Defesa da
Cidadania da Capital com exercício cumulativo
no cargo de 22º Promotor de Justiça de Defesa
da Cidadania da Capital
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