Nota sobre a situação orçamentária e financeira do DF 2015, emitida pelo GDF

1. 1
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA
DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS
RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG, Governador do Distrito
Federal, vem, tornar pública a situação financeira e orçamentária do Distrito
Federal, no decorrer do ano de 2015.
I
Após a execução orçamentária do exercício de 2015, imperioso
se faz ao Governador do Distrito Federal tornar pública a grave situação
financeira do Distrito Federal, decorrente da irresponsabilidade fiscal com que
foram contraídas despesas no governo anterior, com a consequente elevação
dos gastos públicos em patamar bastante superior ao suportado pelas receitas
públicas desta unidade da federação.
Trazer à luz esses fatos é dever que se impõe ao atual
mandatário do Poder Executivo, tendo em vista que o descontrole de gastos
exigiu, em 2015, e irá exigir, nos próximos anos, elevado sacrifício do governo
do Distrito Federal, e, consequentemente, da sua população. A exteriorização
dos atos praticados na gestão anterior tem por objetivo primordial evitar que se
repitam no futuro. Permanecer em silêncio, com todo o quadro delineado,
significaria uma inescusável omissão.
Portanto, estando materializadas as informações financeiras e
orçamentárias do exercício de 2015, sob inegável influência das condições
produzidas nos anos anteriores, é que se apresenta este relatório.
Conforme será apresentado a seguir, a crítica situação
financeira e orçamentária posta no orçamento de 2015 foi diretamente
ocasionada pelo descontrole das contas públicas distritais praticado pelo
governo anterior e resumidamente está assentada no seguinte tripé:

2. 2
i) elevação das despesas obrigatórias de caráter continuado
com pessoal, ocasionadas pelos reajustes concedidos aos
servidores distritais em 2013 e 2014, com impacto nos anos
seguintes, sem apresentar fonte de receita suficiente para
custear a despesa e, ainda, com cálculo subestimado do
impacto financeiro e orçamentário, que acabaram
pressionando todo o orçamento do DF;
ii) assunção de despesas correntes sem o devido lastro
financeiro e orçamentário, derivadas de inúmeras despesas
assumidas sem que houvessem condições materiais de
serem honradas;
iii) os sucessivos cancelamentos de empenhos no final de
2014, que retiraram do registro contábil de 2014 mais de R$
1 bilhão, fato que pressionou excessivamente o orçamento
de 2015, pois implicou na utilização do orçamento de 2015
para pagar despesas de 2014.
Ao assumir o mandato, em 1º de janeiro de 2015, o atual
governo encontrou o Distrito Federal já acima do limite prudencial de despesa
com pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, ou seja, acima de
46,55% dos percentuais da receita corrente líquida destinados ao pagamento
de despesa com pessoal (considerando 95% do limite máximo de 49% da
despesa com pessoal, cf. arts. 19-22 da LRF). Este ente federativo atingiu o
percentual de 46,93% da receita líquida corrente com gastos de pessoal,
conforme constatou o Relatório de Gestão Fiscal publicado em 30 de janeiro de
2015, que consolidou dados de janeiro a dezembro de 2014.
O Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF refez o cálculo
de gastos com pessoal no último quadrimestre de 2014 e constatou que na
realidade o índice de gastos com pessoal era de 49,12% da receita corrente
líquida. Portanto, o Distrito Federal já no governo anterior extrapolou o limite
máximo de gastos com pessoal, conforme Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do
corpo técnico do TCDF pertinente ao Poder Executivo do Distrito Federal, relativo
ao 1º quadrimestre de 2015 (Processo nº 15601/2015-e).
O Relatório de Gestão Fiscal publicado em 30 de maio de 2015,
que consolidou dados de 1º de maio de 2014 a 30 de abril de 2015, apontou
gastos com pessoal ainda acima do limite prudencial previsto na LRF, chegando
ao preocupante percentual de 48,01% da receita corrente líquida (embora ainda
estivesse abaixo daquele apontado pelo Relatório de Gestão Fiscal do Poder
Executivo do Distrito Federal relativo ao 1º quadrimestre de 2015 pelo corpo
técnico do Tribunal de Contas do Distrito Federal).

3. 3
Na data de 14 de setembro de 2015, tornaram-se públicos os
dados do Relatório de Gestão Fiscal referente ao segundo quadrimestre de
2015, que consolida números de 1º de setembro de 2014 a 31 de agosto de
2015, apontando que os gastos com pessoal extrapolaram o limite máximo da
LRF, chegando ao patamar de 50,8% da receita corrente líquida, fato sem
precedentes na história do Distrito Federal. Tal situação decorre dos efeitos da
implantação dos aumentos remuneratórios concedidos a muitas carreiras
nos oito últimos meses de 2014 e nos quatro primeiros meses de 2015.
Se considerarmos também as despesas com pessoal cobertas
pelo Fundo Constitucional do Distrito Federal, que mantém a segurança e
contribui para o custeio das folhas da educação e da saúde, chegamos ao
percentual de 75,40% dos recursos públicos de que dispõe o Distrito Federal
sendo usados para o custeio de pessoal. É uma situação gravíssima e que
impede o regular funcionamento da Administração Pública local, em especial a
prestação adequada de serviços essenciais de saúde, educação, transporte,
segurança, limpeza pública, etc., além de impedir investimentos necessários e
urgentes às cidades e a seus habitantes e ao incremento da economia distrital.
Nos primeiros dias de janeiro de 2015, o governo foi
surpreendido com o caixa extremamente baixo e com o não pagamento das
folhas de saúde e educação de dezembro de 2014, além do não pagamento do
décimo terceiro salário devido em dezembro de 2014, de férias e horas extras
dos servidores das áreas de saúde e educação. Em razão disso, o governo foi
obrigado a destinar parte volumosa do orçamento de 2015 para arcar com
despesas obrigatórias do exercício de 2014, deixadas pelo governo anterior
sem o devido lastro orçamentário e financeiro, em claro descumprimento ao
artigo 42 da LRF.
Somente com gastos de pessoal do exercício de 2014, o atual
governo foi obrigado a onerar o orçamento de 2015 em cerca de 1 bilhão de
reais, pagos como Despesas de Exercícios Anteriores – DEA. Quitou esta dívida
por completo somente no mês de abril de 2015.
Como dito, dentro desses valores, encontrava-se parte da folha
de dezembro de 2014, que não foi empenhada no exercício de competência
(2014), mas o foi no exercício seguinte (2015). Essa prática é conhecida como
“pedalada”, e consiste em transpor para o exercício seguinte as despesas ou
compromissos assumidos no exercício anterior, sem respeitar os comandos da
LRF (arts. 1º, § 1º e 42) e da Lei 4.320/64 (arts. 35, II e 60).
Desde 2007, reiteradamente, o TCDF tem alertado o governo
sobre a impossibilidade de obrigações assumidas em um exercício serem
transpostas para o subsequente, bem como da realização de despesa sem
prévio empenho (Decisões 2.520/2007, 2.768/2011, 2.317/2012 e 6.530/2012).
Os alertas da Corte de Contas foram solenemente ignorados pelo governo

4. 4
anterior quanto ao cumprimento da LRF, especialmente no ano de 2014, último
ano de mandato. O artigo 421 desta Lei determina que toda despesa assumida
deve ser quitada ou deixada com lastro financeiro para o sucessor de mandato.
A Nota Informativa Conjunta nº 3/2015 das Secretarias de
Fazenda e Planejamento, de 02 de dezembro de 2015, resume os problemas
aqui descritos: uma dívida de cerca de 3 bilhões, praticamente 100% sem lastro
financeiro e 70% sem orçamento, apontando:
i) Despesas sem orçamento (sem registro contábil) e sem
lastro financeiro - Despesas de Exercícios Anteriores – DEA.
Despesas foram realizadas em 2014 e empenhos foram
cancelados, gerando passivo que era desconhecido em janeiro
de 2015. Tem-se quatro fatos de destaque: (a) foram pagos em
2015 cerca de 1,2 bilhão de reais de despesas de 2014; (b) tais
despesas pressionaram o orçamento de 2015 de maneira
inequívoca e nunca vista no Distrito Federal; (c) não havia para
tais despesas lastro financeiro, o que fere o art. 42 da LRF; (d) a
contabilização de despesas creditícias anteriores, na data de 28
de dezembro 2015, encontra-se em aproximadamente 1,3
bilhão, o que afetará também futuros exercícios.
ii) Despesas com orçamento sem lastro financeiro - Restos
a Pagar – RAP: O governo anterior deixou Restos a Pagar no
valor aproximado de R$ 887 milhões, sem lastro financeiro. Até
a data de 28 de dezembro 2015, haviam sido pagos R$ 572
milhões de reais com recursos do orçamento de 2015.
É importante ressaltar também que a situação de déficit
orçamentário vislumbrada no início de 2015 confirmou-se. A previsão de gastos
com pessoal na Lei Orçamentária Anual – LOA de 2015 foi de R$ 16,8 bilhões,
ou seja, subestimada, já que despesa real foi de R$ 19,3 bilhões. Some-se a isso
o contexto de frustração de receita de origem tributária descrita pela Secretaria
de Fazenda na ordem de R$ 1,2 bilhão e um ambiente de recessão econômica
no decorrer de 2015, que se agravou no segundo semestre, chegando a 3%.
Buscou-se sanar os problemas com uma série de medidas
duras, mas absolutamente necessárias: reprogramações orçamentárias,
redução de despesas, remanejamentos entre despesas e entre unidades,
medidas legislativas de aumento de arrecadação, adiamento da implementação
de aumentos remuneratórios concedidos em 2013 e 2014, dentre outras.
Referidas ações possibilitaram o pagamento dos salários dos servidores e
1
“Art. 42. Évedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nosúltimosdoisquadrimestresdo
seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou
que tenha parcelasa serem pagasno exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa
para este efeito.”

5. 5
terceirizados, assim como o adimplemento de despesas correntes inadiáveis
(nas áreas de saúde, limpeza, transporte, segurança e educação) e a
manutenção da máquina pública.
O governo do Distrito Federal adotou outras medidas, que
podem ser assim exemplificadas: reduziu 4,6 mil cargos comissionados
(correspondente a 53% dos comissionados sem vínculo), reduziu as Secretarias
de Estado de 38 para 17, diminuiu substancialmente os gastos com aluguel de
carros, gasolina, passagens áreas, diárias, aluguel de imóveis, revisões
contratuais, cancelou eventos (Universíade, Fórmula Indy, v.g.), o que levou a
economia de cerca de R$ 1 bilhão no decorrer do ano de 2015.
Sanear para poder governar! Esse foi o lema do governo para o
ano de 2015.
II
O cenário de desequilíbrio orçamentário e financeiro encontrado
em 2015 foi detectado pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal no bojo do
Processo nº 32.137/2014, tendo por objeto a realização de auditoria de
regularidade para verificação de eventual descumprimento do artigo 42 da Lei
de Responsabilidade Fiscal, em relação ao último ano de mandato eletivo.
No referido procedimento administrativo, o Núcleo de
Acompanhamento da Gestão Fiscal da Secretaria de Macroavaliação da Gestão
Pública do TCDF emitiu o Relatório de Auditoria nº 5.3.001.15, concluindo, em
síntese, que houve descumprimento:
i) da disposição contida no artigo 42 da Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/00),
por parte do anterior governo do Distrito Federal, com mandato
no exercício de 2014, em razão de terem sido contraídas
obrigações de despesa no período de 1º de maio a 31 de
dezembro do referido ano, deixando parcelas a serem pagas no
exercício de 2015, sem que houvesse suficiente disponibilidade
de caixa para esse efeito;
ii) dos princípios constitucionais da legalidade, publicidade da
eficiência, princípios orçamentários da unidade, anualidade e
universalidade, princípios do planejamento e da transparência
das ações governamentais, princípios do controle e do equilíbrio
fiscal das contas públicas e princípio da gestão fiscal
responsável, bem assim das disposições legais e decisões deste
Tribunal relacionados à matéria, as quais contemplam os
mencionados princípios ( CF/88, art. 37, caput; LRF, arts. 1º,
caput e § 1º, 48 e 50; Lei nº 4.320/64, arts. 2º, 3º, 4º, 34, 35,II,

6. 6
36, 60, 83, 89, 90, 91 e 92; Decreto nº 32.598/2010, arts. 47 a
55 e 79 a 85; Decisões TCDF nº 2.849/10, 2.768/11, 2.317/12,
6.530/12), em razão da ocorrência de expressivo volume de
despesas da competência de 2014 que deixaram de ser inscritas
em Restos a Pagar, onerando o orçamento do exercício
seguinte, bem como impactando negativamente as
demonstrações e resultados contábeis e fiscais
correspondentes;
iii) das disposições constantes da Constituição Federal de 1988
– CF/88, arts. 37, caput (princípios da legalidade, publicidade e
eficiência) e 167, II; da LRF, arts. 37, IV e 48; da Decisão – TCDF
nº 2.768/11, itens II.1 a III e III.b, em função da ocorrência de
expressivo volume de despesas da competência de 2014
realizada sem cobertura de créditos orçamentários.”
Na Decisão nº 3313/2015, o TCDF entendeu pertinentes as
conclusões da instrução, determinando a oitiva das autoridades envolvidas. Do
voto do ilustre Relator, Conselheiro Manoel de Andrade, pode-se colher as
seguintes passagens:
“Nesse sentido, os levantamentos realizados apontaram que pelo menos R$ 2,2
bilhões de despesas da competência de 2014 não foram inscritos em Restos a
Pagar pelo Poder Executivo (Achado de Auditoria nº 1), sendo que metade desse
montante corresponde a despesas de pessoal e encargos sociais e a outra
metade a despesas contratuais não contabilizadas.”
....
“Por sua vez, o Achado de Auditoria nº 2 diz respeito à assunção de despesas
com parcelas a serem pagas em 2015, porém sem a suficiente disponibilidade
financeira para o seu custeio (art. 42 da LRF).”
....
“O Achado de Auditoria nº 3 refere-se à ocorrência de despesas sem cobertura
de créditos orçamentários autorizados.
A insuficiência de créditos orçamentários foi apontada por 21 unidades gestoras
como a principal causa para a não inscrição em Restos a Pagar de despesas
contratuais da competência de 2014, o que resultou num montante de R$ 390,7
milhões. Por sua vez, do total de R$ 1,1 bilhão de gastos com pessoal que não
foram contabilizados, R$ 941,6 milhões careciam de lastro orçamentário.”
Em resumo:
“ Foi constatado que houve descumprimento do art. 42 da LRF por parte da
Chefia do Poder Executivo local. Ademais, apurou-se expressivo volume
de despesas da competência de 2014 que deixaram de ser inscritas em
Restos a Pagar. Adicione-se, ainda, que foi verificado grande montante de
despesas realizadas sem a devida cobertura de créditos orçamentários.”

7. 7
O Relatório de Auditoria nº 5.3.001.15 apontou as causas e os
efeitos do descumprimento do art. 42, da LRF, nos itens 2.2.1.3 e 2.2.1.4, verbis:
“2.2.1.3 CAUSAS
100. Entre as possíveis causas para a ocorrência do achado em
consideração, pode-se indicar as seguintes: ineficiência e ineficácia no
processo de planejamento e orçamentação das receitas e despesas públicas
do DF, bem assim na gestão dos recurso financeiros do DF, evidenciadas
pela fixação e execução de despesas sem suficiente crédito orçamentário e
disponibilidade financeira; ausência de mecanismo ou sistema específico de
controle sob a contração de obrigações de despesas nos últimos oito meses
de mandato da Chefia do Poder Executivo, visando evitar o descumprimento
do art. 42 da LRF.
2.2.1.4 EFEITOS
101. Os principais efeitos decorrentes da contração de obrigações de
despesas no período de 1º de maio a 31 de dezembro de 2014 sem suficiente
disponibilidade financeira para o seu custeio são: inobservância de norma
legal afeta à matéria; oneração do orçamento público do exercício
subsequente, com possível prejuízo ao equilíbrio fiscal; possível
comprometimento da gestão iniciada no mandato seguinte, pelo Chefe do
Poder Executivo, dada a necessidade de conciliar a execução de planos e
projetos governamentais com elevado endividamento de curto prazo e
escassez de recursos financeiros.”
Os dados colhidos do Relatório de Auditoria do TCDF
convergem com aqueles apontados pelas Secretarias de Estado de Fazenda e
de Planejamento e Gestão no atual governo.
III
O comprometimento da gestão do governo iniciado em 1º de
janeiro de 2015, assim como o prejuízo ao equilíbrio fiscal, são de fácil
percepção.
É importante apontar, ainda, que grande parte da caótica
situação orçamentária e financeira criada pelo governo anterior decorreu dos
significativos aumentos remuneratórios e reestruturações de carreira com
diminuição de carga horária concedidos a 32 categorias de servidores públicos,
sem suficiente e adequado lastro orçamentário e financeiro, nas leis
orçamentárias subsequentes (2014 – Lei Distrital 5164/2013 - e 2015 – Lei
Distrital 5389/2014). As referidas medidas foram transformadas em leis sem que
fossem adotadas as cautelas exigidas pelo artigo 169 da Constituição, pela
LODF (art. 157), pela LRF (arts. 16 e 17) e pelas LDOs de 2014 e 2015; também
não foram feitos estudos prévios de legalidade e de adequação orçamentária e
financeira, seja pelo CPRH (Conselho de Política de Recurso Humanos),
tampouco pelas Secretarias de Planejamento e de Fazenda do Distrito Federal.

8. 8
No encaminhamento dos Projetos de Lei, no governo anterior, o
então Secretário de Administração do Distrito Federal projetou o impacto
financeiro na folha de pagamento das carreiras no ano de 2015 em R$
1.235.812.400,16. Contudo, no Anexo IV, da LDO de 2015 (Lei Distrital
5.389/2014), o montante global destinado sob a rubrica “(IV – Remuneração –
Melhores Salarias do Servidor (Recursos do Tesouro)” foi previsto apenas o
montante de R$ 184.925.000,00, ou seja, menos de 15% do total do impacto
financeiro previsto com os aumentos remuneratórios no ano de 2015.
A se ver que muitas foram as violações a comandos
constitucionais e legais de gestão e responsabilidade fiscal cometidas nos anos
de 2013 e 2014, a saber: CF/88 (arts. 37, caput, 167, II, 169, § 1º); LRF (arts. 1º,
caput e § 1º, 16, 17, 21, 37 IV, 42, 48, 50); Lei nº 4.320/64 (arts. 2º, 3º, 4º, 34,
35, II, 36, 60, 83, 89, 90, 91 e 92); LODF (art. 157).
O então governo do Distrito Federal não atendeu aos
mencionados comandos durante o ano eleitoral. Enfrentou tardiamente a crítica
situação, somente a partir do mês de outubro de 2014, mais especificamente
após o primeiro turno das eleições governamentais.
O Relatório de Auditoria nº 5.3.001.15 constatou que a partir de
outubro de 2014 o então Chefe do Poder Executivo Distrital editou nada menos
que 16 decretos sobre a execução orçamentária e financeira do Distrito Federal.
Foi uma tentativa tardia para tentar desfazer situação de completo desequilíbrio
fiscal e orçamentário, além de buscar transferir responsabilidades para as
Unidades Orçamentárias das Secretariais de Estado. O mais emblemático de
todos os decretos foi o Decreto nº 36.182, de 23 de dezembro de 2014, que
“Dispõe sobre o cancelamento de empenhos realizados a partir de 1º de maio
de 2014, e dá outras providências”.
Desta feita, diversos empenhos com lastro orçamentário foram
indevidamente cancelados, deixando inúmeros fornecedores e prestadores de
serviços sem a possibilidade de receberem pelas entregas de bens ou prestação
de serviços ao Distrito Federal. Portanto, despesas contraídas em 2014 ficaram
sem lastro orçamentário e financeiro, acabando por sobrecarregar ainda mais o
já deficitário orçamento de 2015.
IV
O descumprimento dos comandos normativos insertos na Lei de
Responsabilidade Fiscal pode ensejar ao infrator uma série de sanções. Dentre
elas, assume grande relevância aquela afeta à infração ao artigo 42 da citada
lei, de seguinte teor:
“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem

9. 9
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa
para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão
considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final
do exercício.”
O artigo 42 foi concebido com o espírito de, por um lado, evitar
que, em último ano de mandato, sejam irresponsavelmente contraídas novas
despesas que não possam ser pagas no mesmo exercício, sob pressão do
próprio pleito. Por outro lado, o fim do mandato serviria também como ponto de
corte para o equacionamento de todos os estoques. Em outras palavras,
eventuais dívidas poderiam ser roladas ao longo de um mesmo mandato, mas
jamais transferidas para o sucessor. A regra obriga o governante a “deixar a casa
arrumada para o sucessor”.
Portanto, é evidente que o anterior governo do Distrito Federal
não agiu com responsabilidade na gestão fiscal, em especial, nos dois últimos
quadrimestres de 2014, abandonando também o planejamento e a
transparência, princípios igualmente previstos na LRF.
V
Prestes a encerrar-se o exercício de 2015, essa a necessária
explanação a ser levada às instituições distritais e federais interessadas para as
providências que entenderem pertinentes e à população do Distrito Federal, em
atenção aos princípios constitucionais da legalidade, publicidade e eficiência,
além dos princípios do planejamento, da transparência das ações
governamentais, do controle e do equilíbrio fiscal das contas públicas e da
gestão fiscal responsável.
RODRIGO ROLLEMBERG
Governador do Distrito Federal