Aula ministrada em 22/09/2009, sobre Reforma Tributária e Política Fiscal

1. Evolução da tributação sobre o
Consumo e Reforma Tributária
Aula 22/09/2009
Professor Marcio Roberto Alabarce

2. Marcio Roberto Alabarce
Temas:
1. Características da tributação de
consumo brasileira
2. A Evolução do Sistema de Tributação
sobre o Consumo no Brasil.
3. Perspectivas para a Reforma Tributária
da imposição de consumo no Brasil.

3. Marcio Roberto Alabarce
1Características da tributação de
consumo brasileira

4. “Taxman”
“Should five per cent appear too small. Be
thankful I don't take it all. 'Cause I’m the
taxman, Yeah, I’m the taxman. (...)
And you're working for no one but me.”
Marcio Roberto Alabarce

5. Marcio Roberto Alabarce
• Principais tributos sobre o “consumo”
– II, IE, PIS/COFINS-Importação
– ICMS
– IPI
– ISS
– PIS, COFINS
– CIDE-Combustíveis
• Características comuns:
– Tributos indiretos (classificação financeira)
– Afetam diretamente os preços nas sucessivas transações
– Potencialmente cumulativos
– Repercussão financeira (direta e presumida) s/ consumo.
– Conflitos de Competência (horizontais e verticais)
– Particularismos x iniquidade  deveres instrumentais

6. Diferentemente do que ocorre em outros países, no Brasil os
impostos sobre consumo são atribuídos à União, Estados e
Municípios conforme a natureza do fornecimento
ProdutosProdutos
• Qual o tipo de serviço?
• Quem o prestou?
• Onde foi prestado?
• Para quem foi prestado?
• Quando foi prestado?
ServiçosServiços
• Quais mercadorias?
• Quais produtos?
• Qual a destinação e o destinatário dos
produtos?
• Qual o título jurídico do qual decorre a
operação?
TributosTributos
Questões
Para cada tipo de operação ou prestação, são aplicáveis diferentes
regras quanto às imunidades, isenções, variações de alíquotas,
bases de cálculo, sujeito passivo, etc.

7. Marcio Roberto Alabarce
2A Evolução do Sistema de Tributação
sobre o Consumo no Brasil.

8. Marcio Roberto Alabarce
• De inspiração lusitana, recebemos Municípios fortes, que exerciam o poder de tributar
com mais vigor que o Monarca. A CF, 1824, enveredou pela mão contrária.
• Período Monárquico – CF, 1824, e Ato Adicional de 1834
– Não discriminou tributos, mas estatuiu que as províncias (Estados) e Municípios não poderiam prejudicar
as imposições gerais do Estado (governo central), cabendo-lhes a porção residual de competências
(conflitos).
– A Lei nº 99, de 31/10/1835, reservou ao Império um longo rol de tributos.
– Desde aquela oportunidade, algumas poucas vozes defendiam uma discriminação rígida de tributos, mas
o que vigorou foi certa “confusão” na repartição das rendas.

9. Marcio Roberto Alabarce
• CF, 1891 (República)
– Em face da experiência acumulada com os “males da flexibilidade”, enveredou-se pela solução contrária,
dividindo os impostos entre a União e os Estados (estes, por Leis Orgânicas, atribuiriam competências
aos Municípios).
– Foi uma época de intensos debates entre os partidários da União (Rui Barbosa) e dos Estados (Júlio de
Castilhos). A preocupação não era, propriamente, os efeitos econômicos mas os arrecadatórios (divisão
do bolo), particularmente com o imposto de importação (federal) e o de exportação (estadual).
– Adentrando nos campos da competência concorrente, bem largo no regime da CF, 1891, a União
apoderou-se de impostos de consumo, renda e sobre as vendas.
• Em 1922 foi criado o “imposto federal de vendas mercantis” no campo de competência
residual da União (0,25%), que hoje pode ser considerado o antecessor do ICMS e IPI, que
respondem por mais de 23% da arrecadação total.

10. Marcio Roberto Alabarce
• CF, 1934
– A evolução da discriminação das rendas deu um passo decisivo, pois logo na CF
foram definidas as competências da União, Estados e, inclusive, dos Municípios.
– O Imposto de Vendas e consignações passou aos Estados.
– Vantagens dessa nova discriminação de rendas:
• Certa preocupação com os efeitos na economia;
• Buscou-se preservar a autonomia dos entes;
• Segurança dos contribuintes quanto à bitributação;
• “Tendência” à simplificação (jamais verificada);
– Desvantagem principal - sujeição do legislador a uma disciplina rígida (constitucional)
que lhe retirou parcela da liberdade de discrição.

11. Marcio Roberto Alabarce
• CF, 1946
– “Consolidação” da discriminação de competências:
• Imposto de Consumo, impostos únicos e de importação – Federal
• Imposto sobre Vendas e Consignações e de Exportação – Estadual
• Imposto de indústrias e profissões e sobre diversões – Municipal
– Não havia, na CF a tributação não-cumulativa, introduzida em nível legal em 1958 no
“imposto de consumo”, cuja tributação havia sido concentrada na fase de fabricação dos
produtos.
– Foi a cumulatividade dos impostos de consumo e sobre vendas que justificou os
impostos únicos sobre combustíveis e carvão mineral, criados pouco antes, em 1940
por Lei Complementar. Só em 1946 tal imposição monofásica foi estendida para a energia
elétrica e demais minerais.

12. Marcio Roberto Alabarce
• EC 18/65 – Ampla Reforma Tributária (“modelo atual”)
– “A multiplicidade e a acumulação das incidências tributárias, a despeito da separação formal dos
impostos, dificultam e oneram a produção. Os empecilhos ao progresso estão se tornando alarmantes”
(Exposição de Motivos da PEC)
• Criação do IPI federal com perfil não-cumulativo, do ICM estadual com perfil não-cumulativo, com adicional
devido aos Municípios, e do ISS municipal
• Extinção do Imposto (estadual) de Exportação.
– Durante a sua vigência foi editado o CTN, Lei nº 5.172/66.
– O imposto sobre consumo era regulado pela Lei nº 4.502/64, ainda hoje em vigor, e foi mantida sua
regulação para o IPI (o nome “Imposto sobre consumo” foi substituído por “IPI” pelo DL nº 34/66). O
ICM e o ISS foram criados pelo DL nº 406/68.
– Quando criado, o ICM(SP) tinha alíquota de 6,6%.

13. Marcio Roberto Alabarce
• EC 18/65 – Ampla Reforma Tributária
– Na época, entendeu-se que a EC 18/65 avançou só até certo ponto na técnica de
discriminação das rendas tributárias.
– A proposta não era conferir figuras tributárias definidas, mas sim campos de atividade
econômica suscetíveis de tributação.
• Mas, ao invés de só mencionar tais campos, a EC 18/65 passou a enumerar os tributos supostamente
incluídos dentro de cada um destes campos.
– Um “avanço”, porém, foi a introdução da não-cumulatividade no sistema tributário nacional em
plano constitucional.
• É um “avanço” que representa debates judiciais até os dias de hoje, com os custos (insegurança jurídica)
inerentes.

14. Marcio Roberto Alabarce
• CF, 1967 e EC 1/69
– A repartição das competências pouco se alterou.
– Em 1970 foi criado o PIS/Pasep.
– Em 1975 foi editada a LC 24/75 para coibir a
guerra fiscal estadual no tocante ao ICM

15. Marcio Roberto Alabarce
• CF, 1988 - as principais alterações foram:
– transferência da competência para tributar os serviços de transporte e
de comunicação, e as operações com combustíveis e energia elétrica
aos Estados (ICMS)
– Fim dos “Impostos Únicos”
– Possibilidade de os Estados cobrarem o AIR e os Municípios cobrarem
o IVCV (retiradas p/ EC 3/93)
– Contribuições Sociais (sobre o lucro, sobre o faturamento, CIDE´s e
outras) passaram a estar inseridas no “Capítulo Tributário”

16. Marcio Roberto Alabarce
Evolução da CF,88 até os
dias atuais...

17. Marcio Roberto Alabarce
• Estamos vivendo 21 anos de initerrupta “Reforma Tributária”. Já vivenciamos 17 EC versando, no todo ou em
parte, matéria tributária, além de medidas infraconstitucionais. Entre outras:
– Criação da CSLL (1988)
– Criação da COFINS (1990)
– Lei de Informática – IPI (1991)
– Mercosul (Tratado de Assunção) (1991)
– Alteração do perfil do PIS/Pasep para “faturamento” (1992)
– Criação da IPMF, seguida da CPMF (1993)
– Constitucionalização da Substituição Tributária (1993)
– Novos modelos de documentos fiscais (1994-1995)
– Declarações e serviços eletrônicos (1994~)
– Atualização de débitos pela taxa SELIC (1995)
– Retenções Federais – Fornecimentos Governamentais (1996)

18. Marcio Roberto Alabarce
• Preços de Transferência (1996)
• Nova disciplina das compensações (1996)
• Lei Kandir – ICMS (1996)
• Criação do “Simples” Federal (1996)
• Vendas equiparadas às exportações – IPI (1997)
• Ampliação de bases de cálculo e alíquotas de PIS/COFINS (1998)
• Créditos de IPI nas saídas isentas e alíquota zero (1999)
• Adicionais do ICMS, IPI e ISS aos fundos de pobreza (2000)
• Criação da CIDE-Serviços (2000)
• ISS s/ locações – STF, RE 116121 (2001)
• Norma geral antielisiva (2001)
• Definição de “importação por conta e ordem” (2001)
• Ampliação do ICMS-Importação para PF e PJ Serviços (2001-2002)

19. Marcio Roberto Alabarce
• Redefinição do ICMS-Combustíveis (2001-2002)
• Criação da CIDE-Combustíveis (2002)
• Disciplina da Guerra Fiscal no ISS – EC 37 (2002)
• PIS não-cumulativo (2002~) e COFINS não-cumulativo (2004~)
• Inconstitucionalidade do Ressarcimento ICMS-ST – STF (2003)
• Nova política de retenções federais sobre serviços (2003)
• Novo ISS e nova Lista de Serviços (2003)
• Criação do PIS/COFINS-Importação (2004)
• Guerra Fiscal do ICMS – Com. CAT 36/04 (2004)
• Novos prazos de “decadência” – CTN (2005)
• Definição da “importação por encomenda” (2006)
• Criação do SimplesNacional e do “Comitê Gestor” (2006)

20. Marcio Roberto Alabarce
• NF-e, cadastro sincronizado, SPED e ECD (2007~)
• Sanções premiais no ISS e ICMS (2007~)
• Cadastro de contribuintes de ISS de outros Municípios (SP - 2007)
• Ampliação do regime de ICMS-ST (2007~)
• Fim da CPMF (2008)
• Revogação do ressarcimento do ICMS-ST em SP (2008)

21. Marcio Roberto Alabarce
3Perspectivas para a Reforma
Tributária da imposição de consumo no
Brasil.

22. Marcio Roberto Alabarce
• Reforma Tributária de 2003 - EC 42/2003 – poucos
avanços em comparação com a proposta original.
• A tônica era “arrecadar o mesmo, mas de forma mas justa”
• O apoio inicial dos Governadores não foi suficiente para a pretensa
“revolução no ICMS”
• Debitou-se ao sistema de direito positivo uma parcela significativa da
culpa por diversos problemas nacionais, atribuindo-se-lhe a
responsabilidade pela solução desses mesmos problemas.
• Não eliminou expectativas de “Reforma”

23. Marcio Roberto Alabarce
• PEC 233/2008 – Nova tentativa – Ainda em tramitação
– Proposta da “bonança” – excessiva exposição na mídia
– Principais Propostas:
• IVA-F (substituição a PIS, COFINS e CIDE-Combustível)
• Regime de Destino para o ICMS
• Regulamento único, com cobrança descentralizada do ICMS
• Modificação da “não-cumulatividade” do ICMS
• Isenções heterônomas em razão de acordos internacionais
• PEC 31/07 – recentemente apensadas (Rel. Sandro Mabel)
– Partiu da PEC 233/08, adaptando-a à nova realidade econômica
– Pragmática
– Busca consensos
– Sem alterações bruscas ou revolucionárias

24. Marcio Roberto Alabarce
Diferentes perspectivas em torno da “Reforma” da imposição
sobre o consumo
• 01 - Procedimento
• 02 - Beneficiários
• 03 - Objetivos
• 04 – Complexidades inerentes aos impostos de consumo

25. Marcio Roberto Alabarce
Obrigado!
Marcio Roberto Alabarce
Sócio de Machado Associados Advogados e Consultores. Mestre e Doutorando em
Direito tributário pela PUC-SP. Juiz do TIT/SP. Professor do FGV-Law e do CEU.
marcioalabarce@Hotmail.com