Tese de doutorado em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública (CAES 2012, São Paulo). A obra examina os aspectos legais e técnico-operacionais que orientam os mecanismos de autocomposição e os argumentos que podem justificar o funcionamento de um sistema de solução de conflitos na esfera de atuação policial-militar, mediante a mínima formalização de acordos extrajudiciais. Para tanto, comprova a compatibilização do uso de ferramentas de mediação e de conciliação com a atividade de policiamento preventivo, em face da missão constitucional do órgão policial, e explora quais os tipos de conflitos passíveis de solução pela intervenção policial. Desse modo, demonstra a existência de um espaço de consensualidade que pode ser melhor ocupado no esforço pela pacificação social e o alinhamento da proposta com os objetivos estratégicos da Instituição. Por fim, evidencia os benefícios operacionais, com a aceitabilidade social e a valorização profissional, juntamente com a consolidação da cultura de paz. Palavras-chave: Polícia Militar. Mediação. Conciliação. Policiamento preventivo. Pacificador social.

1. ADILSON LUÍS FRANCO NASSARO
O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL
EMPREGO DA MEDIAÇÃO E DA CONCILIAÇÃO
NO POLICIAMENTO PREVENTIVO
São Paulo
2012

2. O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL
Emprego da mediação e da conciliação no policiamento preventivo
Tese apresentada no Centro de Altos Estudos de Segurança “Cel PM Nelson Freire
Terra” (CAES), da Polícia Militar do Estado de São Paulo, no Curso Superior de Polícia
I/2012, como parte dos requisitos para a aprovação no Doutorado em
Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública.
ADILSON LUÍS FRANCO NASSARO
São Paulo
2012

3. Dedico essa obra às minhas mães: Sílvia Franco
Nassaro (in memorian) e Theresinha Francisco Nassaro.
Por seus gestos, palavras, discrição, e até pelo
silêncio, aprendi a importância de valorizar o dom da vida
e de sempre zelar por um conciliador ambiente em família
e na vida social em geral.

4. Agradecimento
A Deus, por mais esta oportunidade de realização pessoal e profissional.
Aos familiares, pela compreensão e incentivo mesmo nos momentos de
minha ausência, em particular à querida esposa Dina Lúcia e filhos Pietro Augusto e
Mariana Arruda.
Ao Coronel PM Lincoln de Oliveira Lima, pelas orientações lastreadas em
sua rica experiência profissional e aos participantes da Banca Examinadora, Coroneis
PM: Benedito Roberto Meira, César Augusto Luciano Franco Morelli, José Vicente da
Silva Filho e João Carlos Sproesser Mathias que, muito além do simples julgamento,
contribuíram com suas ideias para o melhor aproveitamento dessa pesquisa.
Aos oficiais e praças que auxiliaram na coleta e compilação de dados,
especialmente o Capitão PM Nonato, do 9º Batalhão de Polícia Militar do Interior (9º
BPM/I - região de Marília); o Tenente Coronel Marcos César, Major PM Bertão, Cabo
PM Latuffe, Cabo PM Loureiro, Soldados Temporários Marcos, Bruna Wolf e Veiga,
todos do 32º Batalhão de Policia Militar do Interior (32º BPM/I - região de Assis).
Junto a essa importante participação, foi fundamental também o apoio e
interesse dos demais policiais militares do Comando de Policiamento do Interior-4
(CPI-4, região de Bauru) e unidades subordinadas, ora representados na pessoa do
comandante, Coronel PM Maximiano Cássio Soares.
Aos integrantes do Centro de Altos Estudos de Seguraça Pública (CAES),
digna casa de ensino, instrutores, professores e companheiros de turma e de estudos,
pelos conhecimentos adquiridos em tão proveitoso e inesquecível período de
convivência.
Também aprendemos, como comandantes-alunos, que nenhum sucesso se
pode alcançar sozinho!

5. "Não pode haver senão vantagem
num acordo e prejuízo num conflito."
André Gide

6. Resumo
O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL: EMPREGO DA MEDIAÇÃO E DA
CONCILIAÇÃO NO POLICIAMENTO PREVENTIVO examina os aspectos legais e
técnico-operacionais que orientam os mecanismos de autocomposição e os
argumentos que podem justificar o funcionamento de um sistema de solução de
conflitos na esfera de atuação policial-militar, mediante a mínima formalização de
acordos extrajudiciais. Para tanto, comprova a compatibilização do uso de
ferramentas de mediação e de conciliação com a atividade de policiamento
preventivo, em face da missão constitucional do órgão policial, e explora quais os
tipos de conflitos passíveis de solução pela intervenção policial. Desse modo,
demonstra a existência de um espaço de consensualidade que pode ser melhor
ocupado no esforço pela pacificação social e o alinhamento da proposta com os
objetivos estratégicos da Instituição. Por fim, evidencia os benefícios operacionais,
com a aceitabilidade social e a valorização profissional, juntamente com a
consolidação da cultura de paz.
Palavras-chave: Polícia Militar. Mediação. Conciliação. Policiamento preventivo.
Pacificador social.
Abstract
THE SOCIAL PEACEMAKER MILITARY POLICE: WORK OF MEDIATION AND
CONCILIATION IN PREVENTIVE POLICING examines the legal, technical and
operational mechanisms that guide self-composition and arguments that can justify
the system operation for resolving disputes in the field study of policing-military, by
out of court settlement minimal formalization. To do so, proves the compatibility of
mediation and conciliation tools use with the activity of preventive policing, given the
constitutional mission of the police agency, and explores what solvable conflict types
by police intervention. Thus, demonstrates the existence of a consensual space that
can be better employed in the struggle for social peace and alignment of the proposal
with the Institution strategic objectives. Finally, it demonstrates the operational
benefits, with social acceptance and professional development, along with the
consolidation of peace culture.
Keywords: Military Police. Mediation. Conciliation. Preventive policing. Social
Peacemaker.

7. Lista de Abreviaturas
ADR
Alternative Dispute Resolution
Art.
Artigo
BCS
Base Comunitária de Segurança
BO
Boletim de Ocorrência
BO/PM-TC
Boletim de Ocorrência Policial Militar/ Termo
Circunstanciado.
BPM/I
Batalhão de Polícia Militar do Interior
BPM/M
Batalhão de Polícia Militar Metropolitano
Btl
Batalhão
CBAr
Comitê Brasileiro de Arbitragem
CAES
Centro de Altos Estudos de Segurança
CAO
Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais
CAV
Centro de Atendimento à Vítima e Mediação de Conflitos
Cel PM
Coronel
(CAV) PM
Cia
Companhia
CIC
Centro Integrado de Cidadania
CF
Constituição Federal
CGJ/TJSP
Corregedoria Geral de Justiça do Tribunal de Justiça de
São Paulo.
CONSEG
Conselho de Segurança Comunitária
CNJ
Conselho Nacional de Justiça
CP
Código Penal
CPI
Comando de Policiamento do Interior (de 1 a 10)
CPTran
Comando de Policiamento de Trânsito
CSAEP
Antigo “Centro de Seleção, Alistamento e Estudo de
Pessoal” da PMESP.
CSP
Curso Superior de Polícia
Del
Delegado de polícia
DEINTER
Departamento do Interior (Polícia Civil de São Paulo)
EaD
Ensino a Distância
ESSD
Escola Superior de Soldados “Coronel PM Eduardo
Assumpção”.

8. FBI
Federal Bureau of Investigation
GATE
Grupo de Ações Táticas Especiais
Gp
Grupamento policial
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ITS Brasil
Instituto de Tecnologia Social
LCP
Lei das Contravenções Penais
NEC
Núcleo Especial de Conciliação
NECRIM
Núcleo Especial Criminal
OAB
Ordem dos Advogados do Brasil
OPM
Organização Policial-Militar
Maj PM
Major PM
PISC
Programa Integrado de Segurança Comunitária
PM
Polícia Militar
PMERJ
Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro
PMESP
Polícia Militar do Estado de São Paulo
RBA
Revista Brasileira de Arbitragem
RP
Viatura de radiopatrulha (atendimento pelo telefone 190)
RPC
Radiopatrulha Comunitária
SENASP
Secretaria Nacional de Segurança Pública
SSC
Sistema de Solução de Conflitos
Sd PM
Soldado de Polícia Militar
SEDH
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
TAC
Termos de Ajustamento de Conduta
TA-PM
Termo de Acordo (na presença de policial militar)
TC
Termo Circunstanciado
TCP
Termo de Composição Preliminar
TJERJ
Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro
TJES
Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo
UOL
Universe On Line
UPP
Unidade de Polícia Pacificadora

9. Sumário
1
Introdução ........................................................................................................ 11
2
Mediação e conciliação: caminhos para a paz .............................................. 16
2 .1
O conflito......................................................................................................... 16
2 .2
A violência ...................................................................................................... 17
2 .3
A crise ............................................................................................................. 20
2 .4
O espaço da autocomposição.........................................................................21
2.4.1 Negociação......................................................................................................23
2.4.2 Arbitragem.............................. ........................................................................24
2.4.3 Mediação.........................................................................................................25
2.4.4 Conciliação......................................................................................................26
3
Pacificação social: o locus e a praxis do policiamento preventivo ............. 30
3 .1
O locus............................................................................................................ 30
3 .2
A praxis ........................................................................................................... 33
3 .3
O policial militar pacificador social ................................................................. 37
3 .4
Aspectos de formação, treinamento e perfil psicológico..................................40
4
A contemporânea solução extrajudicial de conflitos: experiências de
órgãos públicos...................................................................................................... 46
4 .1
Poder Judiciário .............................................................................................. 46
4 .2
Ministério Público ............................................................................................ 49
4 .3
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ......................................................... 49
4 .4
Polícia Civil em São Paulo .............................................................................. 50
4 .5
Polícias Militares ............................................................................................. 53
5
A oportuna sistematização da mediação e da conciliação para o
o policiamento preventivo......................................................................................64
5 .1
Análise do fundamento legal e das hipóteses de cabimento...........................64
5 .2
Alinhamento aos objetivos institucionais e estratégicos..................................75
5 .3
Um ideal sistema de solução de conflitos para a Polícia Militar......................77

10. 6
Considerações finais ....................................................................................... 91
Referências .............................................................................................................. 93
APÊNDICE A: Quadro geral da legislação ................................................................ 99
APÊNDICE B: Questionário encaminhado para as polícias militares de outras
Unidades da Federação..........................................................................................102
APÊNDICE C: Questionário aplicado ao público externo (para usuários do
serviço de registro em boletim de ocorrência de acidente de trânsito....................104
APÊNDICE D: Termo de acordo na presença de policial militar - TA-PM...............107
APÊNDICE E: Proposta de identidade visual para o "Emprego da mediação e da
da conciliação no policiamento preventivo".............................................................116
ANEXO A: Currículo da Academia de Polícia Militar do Barro Branco..................117
ANEXO B: Currículo do Curso de Formação de Soldados ...................................120
ANEXO C: Currículo do Curso Superior de Polícia (CSP).....................................123
ANEXO D: Currículo do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO).................125
ANEXO E: Perfil psicológico do Aluno Oficial PM..................................................127
ANEXO F: Perfil psicológico do Soldado PM 2ª Classe.........................................131
ANEXO G: Registros de “Reunião de Conciliação” e de “Termo de Acordo”
l a v r a d o s e m 2 0 1 1 p o r p o l ic i a is m il i t a re s e m B a s e s Co m u n i t á r ia s d e S e g u ra n ç a
no Estado de Alagoas..............................................................................................137
ANEXO H: Registros de “Termo Resultante de Mediação Comunitária” lavrados
em 2012 por policiais militares do 26º BPM/M (BCS “Laranjeiras”).........................141

11. 11
1 Introdução
A presente pesquisa demonstra que não existem obstáculos jurídicos ou
técnico-operacionais para avançar com emprego de ferramentas de mediação e de
conciliação no policiamento preventivo, inclusive mediante a formalização de
acordos envolvendo bens disponíveis. Também, defende o argumento de que
iniciativas nessa seara significam ganho operacional, valorização e reconhecimento
profissional, com foco no atendimento ao cidadão.
O objeto e a natureza do trabalho das polícias militares podem ser
representados pela permanente busca de pacificação nas relações sociais, por meio
da resolução de conflitos diversos e pela promoção de acordos ainda que informais,
com suporte no exercício da missão constitucional de “polícia ostensiva” e
“preservação da ordem pública”, conforme parágrafo 5º, do artigo 144, da
Constituição Federal (CF)1.
De fato, a atuação policial precipuamente na prevenção da prática criminal
envolve esforço ininterrupto de solução de divergências, o que evita a evolução de
um quadro de conflito para um cenário mais grave caracterizador de infração penal
com maior impacto na sensação de segurança. Sem desmerecimento dessa ação
centrada na prevenção (âmbito da “dissuasão” ou presença), ao ver-se diante de um
conflito que configura crime ou contravenção penal - dos chamados delitos de ação
pública incondicionada - o policial militar detém o autor e provoca os registros e
providências na esfera de polícia judiciária, atuando na repressão imediata (âmbito
da “contenção”)2.
Ocorre que muitos dos conflitos geradores de ocorrências e também de
cotidianas intervenções realizadas por iniciativa policial-militar não chegam a
caracterizar infração penal ou, se a caracterizam, ficam circunscritos no contexto das
infrações de ação penal privada ou pública condicionada à representação.
1
A Constituição Federal vigente foi promulgada em 15 de outubro de 1988. Diversas são as normas
relacionadas direta ou indiretamente à mediação e à conciliação, bem como os dispositivos que
legitimam o seu emprego no âmbito do trabalho policial; em razão disso, apresenta-se na parte final
do trabalho um quadro geral da legislação referenciada - incluindo atos administrativos relevantes por ordem cronológica, junto com breve descrição do objeto de normatização (Apêndice A).
2
A classificação das esferas da dissuasão e da contenção, com a repressão imediata, é apresentada
com destaque em: LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: RT,
1999, p. 97.

12. 12
Constituem exemplos a chamada “desinteligência”3 e as desavenças entre vizinhos
por incômodos diversos; a lesão corporal leve do caput do artigo 129, do Código
Penal (CP)4; e o dano simples, do caput do artigo 163, também do CP.
Ainda, na esfera civil, ocorrem no cotidiano da atividade policial-militar
inúmeros registros de acidentes de trânsito sem vítima, que resultam prejuízos
materiais aos envolvidos, passíveis de composição relativamente fácil pela presença
das partes na mesma oportunidade do primeiro e mais importante atendimento
público prestado.
Entre outras situações comuns, o policial de radiopatrulha que finaliza o
atendimento de uma ocorrência de desinteligência com o registro de “resolvido pelo
local” ou que tranquiliza as partes em uma ocorrência de trânsito sem vítima,
orientando sobre a elaboração dos registros devidos e evitando tensões em razão
dos danos materiais causados, desempenha um serviço de extraordinário valor para
a segurança coletiva, preservando a ordem pública como um informal mediador e
até conciliador.
Ao contrário do que se pode imaginar, a modificação dos ambientes pela
simples presença ou pela pronta intervenção do patrulheiro - ainda em ação de
prevenção - é mais importante do que a ocorrência encaminhada ao distrito policial
(e, por esse mesmo motivo, não resolvida).
Apesar da frequência com que policiais militares agem como pacificadores,
naturalmente em razão de serem os primeiros a chegarem ao local do conflito e
impedirem o seu agravamento pelo imediato contato com os envolvidos, a Instituição
não ocupa, de forma plena e sistematizada, o espaço da mediação e da conciliação na
área da chamada autocomposição. Não existe ainda um registro padronizado, mesmo
de uso opcional, que permita um mínimo de formalização aos acordos alcançados pela
intervenção policial. E, embora desenvolvendo diuturnamente ações de pacificação em
harmonia com a doutrina já consolidada de Polícia Comunitária, o profissional de polícia
ostensiva e de preservação da ordem pública ainda não é reconhecido como um
“pacificador social”.
3
Emprega-se o vocábulo “desinteligência”, comum no meio policial, para identificar uma ocorrência
de falta de acordo ou de compreensão, de desentendimento, de divergência ou inimizade entre as
partes, porém, sem configurar crime.
4
Decreto-lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940.

13. 13
Essa pesquisa foi dirigida, portanto, à análise de possível sistematização
de intervenções voltadas à solução de conflitos, sem necessidade de mudanças na
estrutura organizacional da Polícia Militar. Nesse contexto, sugere ainda a
viabilidade de núcleo especial em formato matricial (por convocação) quando
conveniente a pessoal intervenção do comandante da fração policial-militar.
Defende-se que a disponibilização de mais um instrumento de pacificação,
como opção ao patrulheiro, poderá significar economia de recursos e o aumento do
tempo de patrulhamento com as viaturas de radiopatrulha (RP) - atendimento pelo
telefone 190. Enfatiza-se que as várias ocorrências genericamente nominadas
“perturbação do sossego” e “desinteligência” consomem várias horas de insistente
atendimento, por reiteradas solicitações em horários distintos, pela circunstância de
sua reincidência nos mesmos locais.
A pesquisa parte de uma base doutrinária sólida desenvolvida em quatro
trabalhos monográficos por oficiais em cursos de pós-graduação no âmbito da
Polícia Militar de São Paulo, constituindo importante referencial teórico. No primeiro,
de 2006, Cauzzo defendeu a possibilidade de exploração da atuação do policial
comunitário - imbuído das prioridades e sob a filosofia de Polícia Comunitária - em
orientação e mediação, com estudo de caso da região de Guarulhos/SP 5. No
segundo, de 2009, Reis trata da necessidade de capacitação de policiais militares
mediadores para as ações comuns no patrulhamento6. No terceiro, de 2010,
Santana defende a ação policial-militar promotora da justiça restaurativa por meio do
desenvolvimento do “Programa Psicomediar” no Centro de Integração da Cidadania
(CIC) - Oeste, na cidade de São Paulo, para atendimento de pessoas envolvidas em
ocorrências com quebra de harmonia e da paz social, buscando o seu
restabelecimento pela mediação7. O último, de Paulino, em 2010, propõe como
estratégia institucional a mediação envolvendo órgãos públicos, privados e
5
CAUZZO, Ítalo. A atuação do policial comunitário na orientação e mediação em Guarulhos.
Dissertação de mestrado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES.
2006.
6
REIS, Helena dos Santos. Polícia e mediação de conflitos: capacitação de policiais militares
mediadores. Dissertação de mestrado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São
Paulo: CAES. 2009.
7
SANTANA, Marcelo Miranda de. A Polícia Militar do Estado de São Paulo como órgão promotor
da justiça restaurativa. Dissertação de mestrado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem
Pública. São Paulo: CAES. 2010.

14. 14
lideranças de comunidade em conflitos em áreas sensíveis, com base nos Direitos
Humanos8.
O estudo aborda em sua parte inicial as formas de autocomposição e
aspecto de legitimidade do emprego de ferramentas de mediação e de conciliação
no policiamento preventivo. Como objetivo específico, enfrenta o exame dos
aspectos jurídicos que orientam os mecanismos de autocomposição e os
argumentos que dão suporte à potencialização do seu emprego em atividade
policial. No desenvolvimento, apresenta em análise minuciosa a identificação de
quais os tipos de conflitos passíveis de solução nos níveis propostos. A partir desse
ponto, apresenta um modelo de documento (padronizado) para o fim pretendido,
com instruções de preenchimento. Ainda, demonstra o alinhamento da proposta aos
objetivos
institucionais e estratégicos da Polícia Militar e também os aspectos
positivos relacionados à imagem institucional decorrentes do funcionamento do
sistema no padrão proposto, em função de sua aceitabilidade.
Quanto à metodologia utilizada na coleta de informações, incluiu-se no
trabalho a pesquisa descritiva - Survey - visando determinar informações sobre
práticas ou opiniões atuais de uma população específica, com finalidade de análise
quantitativa. Aplicou-se o método hipotético-dedutivo, com coleta de material
bibliográfico e pesquisa descritiva, com valorização baseada na premissa de que os
problemas podem ser resolvidos e as práticas podem ser melhoradas por meio de
descrição e análise das observações registradas.
Constituem dados de fonte primária o resultado de coleta de opinião em
forma de questionário apresentado aos usuários dos serviços de registro em boletim
de ocorrência de acidentes de trânsito sem vítimas no período de janeiro a maio de
2012 na área do 9º BPM/I (região de Marília) e do 32º BPM/I (região de Assis)
quanto à aceitabilidade da atuação policial-militar no campo da mediação e da
conciliação. Também, incluíram-se como fonte primária as manifestações de oficiais
de outras Unidades da Federação sobre experiências correlatas em polícias militares
brasileiras, diante do tema pesquisado.
8
PAULINO, Carlos Alberto. Mediação de conflitos: proposta de uma estratégia institucional,
com base nos direitos humanos, para a gestão de conflitos em áreas sensíveis. Tese de
doutorado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES. 2010.

15. 15
No campo de conhecimento delimitado, caracterizado e formulado pelos
assuntos pesquisados na área de concentração das Ciências Policiais de Segurança
e Ordem Pública - entendida como resultado da evolução técnica da atividade
policial, provocada pela ampliação da complexidade da atividade de controle criminal
e de preservação da ordem pública -, a presente obra insere-se na linha de pesquisa
identificada pelo Centro de Altos Estudos de Segurança (CAES) como Polícia
Ostensiva e Direitos Humanos.

16. 16
2 Mediação e conciliação: caminhos para a paz
Para subsidiar estudo sobre as específicas formas extrajudiciais de
composição nominadas mediação e conciliação, importa compreender a distinção
entre conflito, violência e crise, bem como seus significados no campo de pesquisa
de interesse policial. As definições são fundamentais para dar suporte teórico às
propostas desta tese.
Definindo-se melhor os cenários de atuação policial, tornar-se-á possível,
neste capítulo, a identificação dos tipos de intervenção adequados e a análise das
ferramentas que podem ser utilizadas com sucesso no propósito de se alcançar
sempre a solução pacífica.
2.1 O conflito
É correto afirmar que não existe vida em sociedade sem conflitos, pois a
aproximação de duas pessoas produz a experiência de compartilhamento de gestos,
palavras, emoções e tensões manifestas em posições e relações convergentes ou
divergentes. Essa é uma realidade conhecida desde a Antiguidade na medida em
que se concluiu, pelo pensamento de Aristóteles, que o homem é naturalmente um
ser social9.
Ao analisar conceitos de diversos autores, Reis apresentou sua definição
de conflito como uma “situação envolvendo duas ou mais pessoas que se encontram
em estado de discordância, normalmente oriunda de interesses diversos, o que
acarreta
uma
disputa,
um
desentendimento
ou
mesmo
uma
agressão”.
Aperfeiçoando o raciocínio, identificou um possível aspecto positivo do conflito, na
medida em que:
Deve ser compreendido como algo intrínseco às relações humanas,
sendo presença permanente nos relacionamentos e um importante
fato social. O conflito resulta das características da organização
9
“É evidente, pois, que a cidade faz parte das coisas da natureza, que o homem é naturalmente um
animal político, destinado a viver em sociedade, e que aquele que, por instinto, e não porque
qualquer circunstância o inibe, deixa de fazer parte de uma cidade, é um ser vil ou superior ao
homem” (ARISTÓTELES. A Política. Trad. SILVEIRA, Nestor. São Paulo: Folha de São Paulo, 2010, p.13).

17. 17
social e do próprio indivíduo e nem sempre é um fato negativo. Se for
corretamente administrado, pode ser um importante propulsor de
mudanças e de aprimoramento das relações10.
Nesse mesmo sentido e em uma atitude progressista, convém encarar o
conflito com naturalidade, como fator que, de certa forma, permite o crescimento de
uma sociedade, como destacou Paulino:
O conflito e a insatisfação são naturais do ser humano, mesmo
porque sem haver conflito as situações permaneceriam constantes e,
em razão disso, não haveria progresso, estagnando-se as relações
sociais. Assim, pode-se afirmar que o conflito é necessário para o
aprimoramento das relações interpessoais e sociais11.
O efeito de pacificação obtido na resolução de conflitos pela intervenção
da polícia, mesmo diante da compreensão do embate como algo natural, é
fundamental para prevenir graves desavenças e inconformismos. Essa mudança do
ambiente inicialmente vulnerável ocorre pela construção de uma responsabilização
mútua pelo sucesso de uma solução viabilizada por parâmetros que tornam possível
uma negociação12.
Assim, interessam ao estudo, no âmbito das ciências policiais, as
possibilidades de resolução de conflitos, na medida em que, no campo da
prevenção, evitam-se o agravamento da insatisfação e a manifestação da violência,
bem como outros conflitos potencialmente violentos decorrentes do primeiro. Além
de um “fato social” tal como o crime o é na acepção de Durkheim13, também o
conflito consiste em um “fato policial”.
2.2 A violência
Muitos autores de diversas áreas do conhecimento discorreram sobre a
violência, buscando explicar suas origens e suas implicações na vida em sociedade. Em
comum, identificam a voluntariedade do agente como elemento essencial do fenômeno e a
contrariedade da vítima, neste último caso como regra que comporta exceção:
10
REIS, op. cit., p. 16.
PAULINO, op. cit., p. 42.
12
RODRIGUES JÚNIOR, Walsir Edson. A prática da mediação e o acesso à justiça. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 79.
13
DURKHEIM, Émile. As regras do método sociológico. São Paulo: Martins Fontes, 2004, p. 82.
11

18. 18
Por violência entende-se a intervenção física de um indivíduo ou
grupo contra outro indivíduo ou grupo (ou também contra si mesmo).
Para que haja violência é preciso que a intervenção física seja
voluntária: o motorista implicado num acidente de trânsito não exerce
a violência contra as pessoas que ficaram feridas, enquanto exerce
violência quem atropela intencionalmente uma pessoa odiada. Além
disso, a intervenção física, na qual a violência consiste, tem por
finalidade destruir, ofender e coagir. É violência a intervenção do
torturador que mutila sua vítima; não é violência a operação do
cirurgião que busca salvar a vida de seu paciente. Exerce violência
quem tortura, fere ou mata; quem, não obstante a resistência,
imobiliza ou manipula o corpo de outro; quem impede materialmente
outro de cumprir determinada ação. Geralmente a violência é
exercida contra a vontade da vítima. Existem, porém, exceções
notáveis, como o suicídio ou os atos de violência provocados pela
vítima com finalidade propagandística ou de outro tipo14.
Surge, então, um diferencial: a presença da “agressão”, que caracteriza a
violência mais perceptível no aspecto físico ao tocar o que é mais próximo à pessoa.
E a violência distante não incomoda tanto, obviamente, quanto àquela que nos
atinge diretamente:
Quando nós falamos e nos preocupamos com a violência, sua
primeira imagem, sua face mais imediata e sensível, é a que se
exprime pela agressão. Agressão física que atinge diretamente o
homem tanto naquilo que possui, seu corpo, seus bens, quanto
naquilo que mais ama, seus amigos, sua família15.
A atuação policial moderna e organizada, nos moldes que conhecemos
desde 1829 no ocidente, sempre esteve associada ao enfrentamento do fenômeno
da violência, seja pela sua contenção, seja pelo esforço de evitá-lo16. Reflexamente,
o uso da força legítima para esse encargo estatal, quando em excesso ou com
desvio, também configura outra manifestação de violência: a policial. Por esse
raciocínio, quanto mais eficiente é o emprego do órgão policial, maior a capacidade
de soluções negociadas, o que sugere menor uso da força e, por consequência,
também menor violência policial na construção do caminho para a paz.
14
STOPPINO, Mario. Violência. In: Dicionário de Política. BOBBIO, Norberto, org. Dicionário de
Política, vol. 2, 11. ed. Brasília: UnB. 1998, p. 1291.
15
ODALIA, Nilo. O que é Violência. São Paulo: Brasiliense, 1985, p. 09.
16
No início do século XIX, o aumento da criminalidade representava uma ameaça ao comércio de
Londres, exigindo a atuação de uma força policial profissional, que foi organizada sob a direção de Sir
Robert Peel, em setembro de 1829 (BRANDÃO, Ailton Araujo. Polícia comunitária: da prática à
teoria. Monografia apresentada no Curso Superior de Polícia I/2004. São Paulo: CAES, 2004).

19. 19
Mas existem grandes dificuldades na atuação do órgão policial que busca
se antecipar à violência, com seu precioso caráter de prevenção. Ocorre que nem
sempre as verdadeiras razões são expostas pelas partes envolvidas e, por isso, os
conflitos podem ser separados em conflitos aparentes e conflitos reais. Quando não
se consegue desvelar os motivos verdadeiros, permite-se o seu agravamento e o
advento do componente violência. Nesse sentido, a prática policial sugere a
recorrência de algumas situações envolvendo conflitos aparentes, como descreveu
Reis:
Em alguns casos de ocorrências de perturbação da tranquilidade
alheia, por exemplo, ainda que aparentemente esteja sendo discutida
a poluição sonora, a verdadeira causa é a inimizade entre vizinhos,
nascida de uma disputa comercial. Outro exemplo é o do pai que
deixa de pagar pensão alimentícia para o filho, alegando falta de
recursos financeiros, quando na verdade está com ciúmes da excompanheira, que iniciou uma nova relação. São muitas as situações
em que apenas os conflitos aparentes são relatados. Quando não se
consegue aprofundar a discussão e chegar-se ao motivo real, à
verdadeira razão do conflito, corre-se o risco de solucionar a situação
apenas superficialmente, agravando o conflito, o que poderá levar à
violência17.
Nem todo conflito evolui para um quadro de violência, mas é justo afirmar
que os atos violentos como o homicídio doloso são de alguma forma evitáveis
enquanto resultantes da vontade humana. Para o mesmo exemplo, nota-se que o
homicídio com manifestação de vontade não é necessariamente premeditado, ao
emergir de uma situação de conflito.
O desafio da polícia legalista e voltada à proteção do cidadão é enfrentar
a violência sem excessos ou desvios, com técnica, conhecimento e preparo,
preferencialmente antecipando-se à sua manifestação ou a seu agravamento (pelo
adequado tratamento do conflito). Desse modo, ela poderá evitar crimes e infrações
diversas e, em um nível mais complexo, impedir o surgimento de uma crise.
17
REIS, op. cit., p. 17.

20. 20
2.3 A crise
O componente violência já instalado em um conflito pode gerar uma situação
extrema conhecida por crise, o que representa uma grave ruptura na ordem. Essa
circunstância impõe práticas policiais de caráter extraordinário para restabelecimento da
normalidade. Por esse motivo, não se confundem as técnicas de resolução de conflitos,
no espaço da mediação e da conciliação, com as técnicas de “gerenciamento de crises”
em um cenário conceitualmente diverso.
Outras graves rupturas da ordem não originadas em conflitos podem ocorrer,
de modo aleatório e não desejado, o que reforça a tese de diferentes formas de
tratamento policial em casos de conflitos e de crises, que são eventos diversos.
Confirma essa interpretação a ocorrência de um acidente ou uma emergência que
represente um grave prejuízo ou ameaça para a coletividade, envolvendo pessoas,
suas organizações e seu patrimônio, além do próprio meio ambiente.
Além dos casos de acidentes de grandes proporções, um exemplo clássico
de crise que impõe técnicas e conhecimentos policiais específicos para o seu
gerenciamento é a ocorrência com reféns. Essa é uma situação em que a violência e a
grave ameaça integram a ação criminosa com risco à vida submetida à fator de
“negociação”, um eufemismo para a chantagem do infrator da lei.
Dois oficiais da Polícia Militar de São Paulo, especialistas em gerenciamento
de crises, desenvolveram pesquisas monográficas sobre o
tema, que merecem
referência: citando a definição da Academia Nacional do Federal Bureau of Investigation
(FBI), Souza descreveu crise como “um evento ou situação crucial que exige uma
resposta especial da polícia, a fim de assegurar uma solução aceitável”18 e Lucca
discorreu sobre as
características principais de uma crise que seriam a
imprevisibilidade, a ameaça de vida, a compressão do tempo (urgência) e a
necessidade de uma postura organizacional não rotineira, planejamento analítico,
18
SOUZA, Wanderley Mascarenhas de. Gerenciamento de crises: negociação e atuação de
grupos especiais de polícia na solução de eventos críticos. Monografia (Curso de
Aperfeiçoamento de Oficiais). São Paulo: CAES, 1995, p. 19.

21. 21
capacidade de implementação, bem como consideração de questões legais
específicas19.
Ao lidar com conflito convencional, um policial encontra-se atuando
precipuamente na esfera da prevenção criminal; quando gerencia uma crise não
caracterizada por um acidente ou emergência coletiva, sempre agirá na esfera da
repressão imediata20.
2.4 O espaço da autocomposição
Em uma perspectiva histórica, identificam-se três formas de solução de
conflitos: a autotutela, a autocomposição e a jurisdição. Na primeira delas
(autotutela), ainda de modo primitivo as partes solucionavam suas diferenças
diretamente, sem intervenção de um terceiro não envolvido na lide; então qualquer
meio poderia ser utilizado, inclusive a força bruta derivada do poder bélico ou
econômico21. No mundo civilizado, a autotutela é vedada e, contemporaneamente, o
artigo 345 do Código Penal brasileiro prevê como crime o chamado “exercício
arbitrário das próprias razões”, permitindo-se excepcionalmente ação em legítima
defesa22.
A autocomposição veio a substituir a autotutela como indicativo de
civilização, evidenciada, por exemplo, pelo concurso de um terceiro imparcial e
desinteressado, escolhido ou aceito pelos contendores, como acontece na atual
arbitragem. Com o desenvolvimento da noção de Estado e, posteriormente com a
compreensão do Estado de Direito, a tarefa de solução de lides entre os cidadãos
19
LUCCA, Diógenes Viegas Dalle. Alternativas Táticas na Resolução de Ocorrências com Reféns
Localizados. Monografia (Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais) - Centro de aperfeiçoamento e
Estudos Superiores da Polícia Militar do Estado de São Paulo, São Paulo, 2002.
20
O eminente administrativista Álvaro Lazzarini, Desembargador e Professor aposentado da
Academia de Polícia Militar do Barro Branco, em São Paulo, possui ampla bibliografia a respeito das
competências policiais, destacando-se os seus estudos nas seguintes obras publicadas: Direito
Administrativo da Ordem pública, 2ª ed, Rio de Janeiro, Forense, 1987; Estudos de direito
administrativo, 2ª ed, São Paulo, RT, 1999 e Temas de direito administrativo, São Paulo, RT, 2000,
entre outras valiosas produções. A sua obra é referência para as pesquisas sobre o exercício do
chamado “poder de polícia”, especialmente na área de polícia de segurança. Acompanhamos a sua
doutrina com ênfase na representação gráfica do ciclo de polícia e o ciclo da persecução criminal,
demonstrando os espaços da prevenção e da repressão imediata (“Ordem pública e segurança
pública”, in Estudos de direito administrativo, 2ª ed, São Paulo, RT, 1999).
21
MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 26.
22
“Art. 345 - Fazer justiça pelas próprias mãos, para satisfazer pretensão, embora legítima, salvo
quando a lei o permite: pena - detenção, de 15 (quinze) dias a 1 (um) mês, ou multa, além da pena
correspondente à violência” e “Art. 25 - Entende-se em legítima defesa quem, usando
moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito seu ou
de outrem”.

22. 22
passou a constituir função do Estado por meio do Poder Judiciário, sendo este o
único órgão capaz de impor a decisão (do juiz) independentemente da aceitação das
partes, ou seja, de forma coercitiva.
Note-se, todavia, que o Poder Judiciário não detém o monopólio da
solução dos pequenos conflitos em algumas formas previstas no próprio
ordenamento jurídico. Particularmente quando se tratarem de “direitos disponíveis”,
os interessados podem adotar um meio não jurisdicional para solução das lides, ou
seja, sem a participação do Poder Judiciário e mesmo sem o concurso do Ministério
Público. Portanto, podem os interessados optar por contratar a arbitragem ou utilizar
algum serviço público disponibilizado para esse fim de forma gratuita. Nesse caso, a
presença de advogados das partes - mesmo aventada a sua formal desnecessidade
- representa a garantia de que não haverá vício ou erro na manifestação das
vontades.
De fato, diante de um tradicional monopólio do Poder Judiciário - para
decisões impositivas - cuja estruturação caracterizou a própria formação do Estado
Moderno23, cresceram na segunda metade do século XX as chamadas “soluções
alternativas de conflito”, ou Alternative Dispute Resolution (ADR), como foram
identificadas nos Estados Unidos, país em que surgiram com grande força no
referido período, para diminuição de custos e em contraposição à demora do
processo judicial, facilitando o acesso à justiça. Spengler descreve essa fase recente
como verdadeira mudança do paradigma de solução vinculada à autoridade
judiciária:
O contexto cultural contemporâneo fomentou e, principalmente,
determinou o surgimento de outras práticas de tratamento de
conflitos de modo responsável por indivíduos, organizações e
comunidades, possibilitando o diálogo e promovendo uma mudança
de paradigmas. Essas práticas se conduzem em caminho diverso
daquele até então privilegiado pela cultura jurídica que funcionava
em torno de uma lógica determinista binária, na qual as opções
estavam limitadas a “ganhar” ou “perder”. Essas práticas passam a
observar a singularidade de cada participante do conflito,
considerando as opções de “ganhar conjuntamente”, construindo em
comum as bases de um tratamento efetivo, de modo colaborativo e
consensuado.
23
“O Estado moderno europeu cresceu a partir do século XIII num movimento de implosão política
sobre cujas características gerais há concordância entre autores de distintas persuasões. Assim, para
Weber, no resumo de Bendix, ‘A ordem legal, a burocracia, a jurisdição compulsória sobre um
território e a monopolização do uso da força são as características essenciais do Estado moderno’”
(CARVALHO, José Murilo de. A construção da ordem: a elite política imperial. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 2003, p. 18).

23. 23
Tais práticas tiveram origem nos Estados Unidos sob o nome de
Alternative Dispute Resolution (ADR), cuja expressão foi reservada
para designar todos os procedimentos de resolução de disputas sem
a intervenção de uma autoridade judicial. Conceitualmente, trata-se
de vários métodos de liquidação de desajustes entre indivíduos ou
grupos através do estudo dos objetivos de cada um, das
possibilidades disponíveis e da maneira como cada uma percebe as
relações entre os seus objetivos e as alternativas apresentadas.
As práticas de ADR possuem inúmeros pontos positivos, dentre
os quais aliviar o congestionamento do Judiciário, diminuindo os
custos e a demora no trâmite dos casos, facilitando o acesso à
justiça; incentivando o desenvolvimento da comunidade no
tratamento de conflitos e disputas, e possibilitando, principalmente,
um tratamento qualitativamente melhor dos conflitos, no qual reside a
sua importância24.
Importante perceber que as soluções alternativas de conflito no espaço da
autocomposição também são chamadas de “formas não-violentas de resolução de
conflitos”. Em oposição ao uso de força ou violência que caracteriza a primitiva
autotutela, em que sempre “um ganha e outro perde”, as formas não-violentas
privilegiam o uso de técnicas de aproximação entre partes, buscando o ideal de que
“todos ganhem”25.
Várias são as possibilidades de solução alternativa de conflitos, mas os
estudiosos têm apresentado como principais quatro delas: a negociação, a
arbitragem, a mediação e a conciliação26. No campo das atividades policiais,
interessa-nos particularmente as duas últimas que, por esse motivo, serão objeto de
oportuna e acurada análise.
2.4.1 Negociação
Trata-se do procedimento mais comum e natural para a solução de
conflitos. Todas as pessoas negociam e, se houver possibilidade de comunicação
24
SPENGLER, Fabiana Marion. Mediação: um retrospecto histórico, conceitual e teórico. In
Mediação enquanto política pública: a teoria, a prática e o projeto de lei. Org. SPENGLER, Fabiana
Marion e NETO, Theobaldo Spengler. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2010, p. 29.
25
A Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) da Presidência da República, em parceria
com o Instituto de Tecnologia Social (ITS Brasil) promove curso de capacitação de lideranças
comunitárias em mediação, empregando a expressão “formas não-violentas de resolução de
conflitos” (SEDH. Mediar conflitos: você é capaz? São Paulo: ITS-SEDH, 2009, p. 124).
26
CAUZZO, REIS e PAULINO (op. cit.) abordam as quatro principais formas de solução alternativa de
conflitos, referenciando diversos autores. Além dessas formas, são encontradas na bibliografia
especializada: a “med-arb” e a “arb-med” (combinações de mediação e arbitragem), a “facilitação” e a
“avaliação neutra de terceiros”, porém pouco utilizadas no Brasil.

24. 24
entre si, provavelmente será esta a primeira tentativa para os envolvidos chegarem
espontaneamente a um acordo, por sua própria iniciativa.
É importante ressaltar que, na negociação, não existe a participação de
uma terceira pessoa (o que ocorre nas demais formas não-violentas de resolução de
conflitos). Na negociação, existem apenas as partes envolvidas que buscam a
solução por elas mesmas, por meio do diálogo, que pode ser incentivado por
recursos diversos. Bons exemplos são as chamadas mesas de negociação, que
ocorrem durante as greves: os trabalhadores de um lado e empresários de outro se
reúnem e buscam solução que atenda e satisfaça o interesse dos dois lados.
Na verdade, todo esforço e técnica empenhados na mediação e na
conciliação - com a presença de um terceiro neutro em relação às partes - busca
abrir a possibilidade de negociação. Evita-se, com esses instrumentos, a ascensão
de violência em um ambiente de disputa.
2.4.2 Arbitragem
Trata-se de um procedimento em que as partes escolhem um árbitro para
resolver o problema: um litígio relativo a direito patrimonial. Diferentemente do que
acontece na mediação e na conciliação, o poder de decisão é transferido pelas
pessoas envolvidas no conflito para o árbitro. A decisão - ou sentença arbitral - terá
o mesmo valor de uma sentença judicial. A arbitragem foi regulamentada pela Lei
Federal nº 9.307, de 23 de setembro de 1996, e os conflitos resolvidos desse modo
são sempre aqueles de caráter patrimonial27.
Arbitragem, mediação e conciliação são procedimentos com certa
semelhança na medida em que se voltam à solução de conflitos de modo
extrajudicial, como exposto. Por isso, é comum a tentativa de mediação - ou mesmo
de conciliação - antes de se partir para o nível da arbitragem por convenção entre as
partes, que confiarão a decisão a um terceiro (o juiz arbitral). Essa iniciativa sinaliza
a disposição das partes em uma solução do conflito de modo extrajudicial. Todavia,
a arbitragem já constitui procedimento com certo nível de formalidade, com
semelhanças aos ritos comuns do âmbito do Poder Judiciário.
27
O artigo 1º da Lei nº 9.307/96 estabelece que: “As pessoas capazes de contratar poderão valer-se
da arbitragem para dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis”.

25. 25
A grande diferença entre os procedimentos é a capacidade de decidir. Na
mediação e na conciliação, o terceiro apenas auxilia na busca conjunta de uma
solução, enquanto o árbitro dá a palavra final com base na confiança nele
depositada pelas partes.
A partir da promulgação da Lei nº 9.307/96, a arbitragem vem evoluindo
no Brasil de maneira crescente em função do respaldo legal alcançado, com grande
envolvimento de advogados que se habilitam às funções de juiz arbitral pela
afinidade com as questões do ambiente da iniciativa privada, especialmente no meio
empresarial. Nesse quadro, especialistas se reuniram em 2001 e criaram o Comitê
Brasileiro de Arbitragem (CBAr), que é associação sem fins lucrativos e tem como
finalidade o estudo acadêmico da arbitragem e dos métodos não judiciais de solução
de controvérsias, mediante a difusão de conhecimentos em congressos e
seminários, bem como a publicação da Revista Brasileira de Arbitragem (RBA)28.
2.4.3 Mediação
A mediação é um procedimento voluntário e envolve a participação de um
terceiro imparcial que coordena o processo, estimulando as partes envolvidas por
intermédio do diálogo. Desse modo, representa uma alternativa para resolução de
conflitos em que as pessoas envolvidas buscam atingir seus interesses e suas
necessidades.
Conforme descrição de Lia Sampaio e Adolfo Braga Neto:
A mediação é um processo pacífico de resolução de conflitos em que
uma terceira pessoa, imparcial e independente, com a necessária
capacitação, facilita o diálogo entre as partes para que melhor
entendam o conflito e busquem alcançar soluções criativas e
possíveis29.
O propósito desse recurso é despertar a consciência sobre as
necessidades e avaliações sob o ponto de vista da outra parte, como um exercício
de alteridade que caracteriza o processo de comunicação e, a partir dela, a possível
negociação. Trata-se de uma garantia de que o indivíduo continuará como
28
Disponível em: <www.cbar.org.br>. Acesso em: 22 fev. 2012.
SAMPAIO, Lia Regina Castaldi; BRAGA NETO, Adolfo. O que é mediação de conflitos (Coleção
Primeiros Passos). São Paulo: Brasiliense, 2007.
29

26. 26
protagonista das decisões que influirão no seu futuro com um forte sentido de
autodeterminação associado a um compromisso pessoal.
Nesse sentido, o mediador apenas facilita o diálogo e propicia um
ambiente favorável à solução pacífica de controvérsia. Muskat descreveu
apropriadamente o sentimento resultante dessa simples intervenção:
Quando alguém nos escuta com atenção, abstendo-se de
julgamentos, críticas e opiniões, pode despertar em nós algo
surpreendentemente novo, capaz de transformar uma situação
aparentemente impossível numa nova possibilidade, despertando
nossa disposição e coragem de negociar possíveis interesses e
necessidades30.
Sem a formalidade da arbitragem, a mediação pode ser estimulada por
qualquer pessoa que possua certo equilíbrio emocional e que usufrua da confiança
das partes, assumindo a condição de mediador. Notam-se cotidianamente cidadãos
que desenvolvem alguma liderança comunitária e que acabam exercendo
legitimamente a atribuição de mediadores; são religiosos, professores, policiais,
diretores de associações, representantes de entidades diversas e outros.
A Polícia contemporânea voltada precipuamente à prevenção deve
preparar seus agentes para intervenções básicas que viabilizem a negociação,
quando em ocorrências que envolvam bens jurídicos disponíveis, como informais
mediadores - e até conciliadores, como será visto - de modo que alcancem a
solução pacífica de conflitos.
2.4.4 Conciliação
A conciliação é mecanismo para resolução de desavenças, buscando-se
um consenso entre as partes envolvidas. O procedimento pode dar-se tanto na
esfera judicial31 quanto extrajudicialmente e, nesse último caso, assemelha-se com a
mediação, ressalvada a atuação da terceira pessoa, o conciliador.
30
MUSZKAT, Malvina Ester. Guia prático de mediação de conflitos: em famílias e organizações.
São Paulo: Summus, 2005, p. 93.
31
No Código de Processo Civil (CPC), Lei Federal nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, é prevista
a conciliação tanto no rito sumário, quanto no ordinário: “Seção II, Da Conciliação: Art. 447 quando o litígio versar sobre direitos patrimoniais de caráter privado, o juiz de ofício determinará o
comparecimento das partes ao início da audiência de instrução e julgamento. Parágrafo único: em
causas relativas à família, terá lugar igualmente a conciliação, nos casos e para os fins em que a lei

27. 27
A principal diferença em relação à mediação consiste no fato de que a
pessoa que conduz o procedimento, sempre imparcial e neutra, manifesta sua
opinião e aponta possíveis soluções para o conflito. Na mediação, o mediador evita
expor opiniões e dar sugestões para induzir o acordo, limitando-se a viabilizar o
diálogo, enquanto na conciliação sua participação é bem mais ativa. Não significa,
todavia, que a solução sugerida pelo conciliador seja impositiva, mas será encarada
como opinião de uma pessoa neutra, porém bem informada, diante de uma situação
conflituosa.
Nessa linha de compreensão, Braga Neto identifica as principais
características da conciliação:
Conciliação constitui-se em um método de resolução de conflitos,
considerado pela doutrina jurídica brasileira como a autocomposição
indireta ou triangular, posto existir um terceiro que as auxilia na
composição. É um instrumento antigo que remonta ao Direito Romano.
O termo é proveniente do latim “conciliabulum”, que significava nos
tempos da antiga Roma um local para se buscar um acordo.
Na conciliação existe a intervenção de um terceiro de maneira não
impositiva e não vinculante, cujo objetivo é auxiliar na resolução do
conflito enfrentado pelas partes. Este método utiliza a negociação
como ferramenta básica para sua realização. É um procedimento
muito célere. Na maioria dos casos se restringe a apenas uma única
reunião entre as partes e o conciliador. É muito eficaz para conflitos
onde não existe relacionamento significativo no passado ou contínuo
entre as partes a futuro, que preferem buscar um acordo de forma
imediata para por fim a controvérsia ou ao processo judicial. Possui
fortes laços com o Judiciário, pois existem determinações legais de
consente a transação. Art. 448 - Antes de iniciar a instrução, o juiz tentará conciliar as partes.
Chegando a acordo, o juiz mandará tomá-lo por termo. Art. 449 - O termo de conciliação, assinado
pelas partes e homologado pelo juiz, terá valor de sentença”.
Ainda, a lei que dispôs sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais: Lei Federal nº 9.099, de 26
de setembro de 1995, previu a obrigatória e preliminar fase da tentativa de conciliação. Nas
questões cíveis, a etapa é regulada pelos artigos 21 e 22 e, quanto às infrações penais (“de menor
potencial ofensivo”, nos termos dos artigos 60 e 61 da mesma lei), a etapa é regulada pelos artigos
72 a 74, como segue: “Art. 21 - Aberta a sessão, o Juiz togado ou leigo esclarecerá as partes
presentes sobre as vantagens da conciliação, mostrando-lhes os riscos e as consequências do litígio,
especialmente quanto ao disposto no § 3º do art. 3º desta Lei. Art. 22 - A conciliação será conduzida
pelo Juiz togado ou leigo ou por conciliador sob sua orientação. Parágrafo único. Obtida a
conciliação, esta será reduzida a escrito e homologada pelo Juiz togado, mediante sentença com
eficácia de título executivo”. (...) “Art. 72 - Na audiência preliminar, presente o representante do
Ministério Público, o autor do fato e a vítima e, se possível, o responsável civil, acompanhados por
seus advogados, o Juiz esclarecerá sobre a possibilidade da composição dos danos e da aceitação
da proposta de aplicação imediata de pena não privativa de liberdade. Art. 73 - A conciliação será
conduzida pelo Juiz ou por conciliador sob sua orientação. Parágrafo único. Os conciliadores são
auxiliares da Justiça, recrutados, na forma da lei local, preferentemente entre bacharéis em Direito,
excluídos os que exerçam funções na administração da Justiça Criminal. Art. 74 - A composição dos
danos civis será reduzida a escrito e, homologada pelo Juiz mediante sentença irrecorrível, terá
eficácia de título a ser executado no juízo civil competente. Parágrafo único. Tratando-se de ação
penal de iniciativa privada ou de ação penal pública condicionada à representação, o acordo
homologado acarreta a renúncia ao direito de queixa ou representação”.

28. 28
seu emprego pelo Juiz togado, ou seus auxiliares, conforme
previsões do Código Civil e do Código de Processo Civil vigentes.
A conciliação não requer o conhecimento aprofundado da interrelação das partes em conflito, já que é inexistente. É o caso de um
abalroamento de veículos, uma relação de consumo, onde as
pessoas não possuem vínculos afetivos, profissionais ou sociais e
não conviveram e não irão conviver após aquele ato, somente
necessitam de um terceiro que as ajude a refletir qual seria a melhor
solução para a controvérsia e se valeria a pena enfrentarem-se em
um processo judicial32.
Em razão da sutil diferença com a mediação, muitas vezes os dois
procedimentos são confundidos, especialmente na linguagem comum. Todavia, para
fins de sistematização do conhecimento, é importante destacar a diferença
conceitual exposta, em razão dos claros níveis de interferência em relação às partes
para a busca da solução pacífica da divergência estabelecida. Por esse motivo,
justifica-se a colação de opinião de outros estudiosos sobre o tema para reforçar a
compreensão ora defendida.
Também Coutinho e Reis explicam apropriadamente a diferença entre a
mediação e a conciliação, pontuando que:
Normalmente, a conciliação se dá dentro de um processo judicial.
Podemos citar como exemplo as ações movidas nos Juizados Especiais
Cíveis, onde primeiramente é marcada uma audiência de conciliação,
com conciliador indicado pelo Judiciário. Havendo acordo entre as
partes, este será homologado pelo Juiz togado. Em caso negativo, será
marcada audiência de instrução e julgamento. Ressalte-se que antes do
magistrado iniciar a audiência de instrução e julgamento propriamente
dita, possibilitará, novamente, às partes a faculdade de realização de
um acordo para resolução do conflito.
A atuação do conciliador é mais direta e objetiva. Ele, apesar de não ter
poder decisório, influencia diretamente na decisão das partes, visto que
pode dar palpites e sugestões. O objetivo da conciliação é que as partes
cheguem a um acordo, o qual será homologado pelo Juiz togado, e
colocará um fim no processo judicial. A conciliação é utilizada para
resolver situações onde, normalmente, as partes não possuem vínculos
de relacionamento, ou seja, o único vínculo existente é o litígio.
Já a mediação se preocupa com a preservação dos vínculos existentes
entre as partes envolvidas no conflito. Neste método o mediador é
neutro e imparcial, não pode dar palpites ou sugestões. Sua função é
levar às partes a se desarmarem das mágoas provenientes do conflito,
para poderem dialogar e chegarem a uma solução aceitável. Frise-se
que a decisão final é unicamente das partes33.
32
BRAGA NETO, Adolfo. A mediação de conflitos e suas diferenças com a conciliação. Artigo
disponível no site do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) em: <http://www.cnj.jus.br/>. Acesso em: 23
fev. 2012.
33
COUTINHO, Patrícia Martins Rodrigues; REIS, Marcos Aurélio. A prática da mediação e o acesso
à Justiça: por um Agir Comunicativo, 2011, p. 08. Disponível em: <http://gajop.org.br/justicacidada/
?p=922>. Acesso em 16 jan. 2012.

29. 29
Pelo aspecto formal, compreende-se que a conciliação ainda se dá com
maior frequência na esfera de atuação do Poder Judiciário, não necessariamente
integrando o processo judicial. Como visto, o modelo comum e com boa aceitação
dos jurisdicionados é o próprio rito nos Juizados Especiais Cíveis, em que
inicialmente agenda-se uma audiência de conciliação, oportunidade em que o juiz
não atua diretamente, mas sim um conciliador; em havendo acordo entre as partes,
este será homologado pelo juiz togado, caso contrário, será marcada audiência de
instrução e julgamento e, ainda assim, o juiz novamente facultará pessoalmente às
partes a realização de um acordo.
Não obstante, com a sobrecarga de ações, inclusive nos Juizados
Especiais Cíveis e Criminais34, vem crescendo a demanda pela autocomposição em
núcleos que oferecem a conciliação extrajudicial, nesse caso, tanto na estrutura
oferecida pelo próprio Poder Judiciário (em procedimento anterior ao formal início de
ação) quanto nas estruturas oferecidas por outros órgãos que viabilizam solução
rápida de conflitos independente dos trabalhos realizados pelos juízes e pelos
servidores e voluntários a serviço da Justiça.
34
Verifica-se atualmente em cartórios de Varas de Juizados Especiais que o agendamento da
primeira seção (para tentativa de conciliação) tem superado facilmente o prazo de seis meses em
razão da grande procura pelos serviços desses Juizados cuja competência abrange número
expressivo de casos de conflitos passíveis de rápida conciliação.

30. 30
3
Pacificação social: o locus e a praxis do policiamento preventivo
3.1 O locus
O policiamento preventivo ainda é carente de bibliografia especializada,
não proporcional à sua relevância. Apresenta-se como um recurso do Estado para
garantia da ampla ordem pública, situação de normal legalidade representada
constantemente por sua faceta mais comum, a segurança pública, como condição
para o desenvolvimento de todas as demais áreas do crescimento humano, na vida
em sociedade35.
No Brasil, trata-se do cerne da atividade das instituições policiais-militares
que, por sua presença ostensiva, em postura neutral, em posicionamento territorial
estratégico, ou em postura pró-ativa, em intervenções igualmente estratégicas,
previnem a incidência de práticas anti-sociais. De fato, esses órgãos estaduais, por
definição da Constituição Federal, no parágrafo 5º do seu artigo 144, são os
responsáveis pelo exercício da “polícia ostensiva e a preservação da ordem pública”.
Esse é o locus da atividade policial-militar.
Importa, na presente análise, separar os conceitos “polícia ostensiva” e
“polícia de preservação da ordem pública”, levando em conta a complexidade
dessas missões de lastro constitucional. Nota-se, preliminarmente, que em 1988 foi
estendido o espectro da atuação das polícias militares, então definida no Decreto-Lei
nº 667, de 02 de julho de 1969, como simples policiamento ostensivo (limitada à
fiscalização de polícia), evoluindo para o amplo e atual conceito de polícia ostensiva,
que pressupõe o exercício do poder de polícia lato sensu na modalidade ostensiva,
portanto, eminentemente preventivo e imediatamente identificável, além de
associado à “preservação da ordem pública”36. Também o texto constitucional
35
LIMA, Lincoln de Oliveira; NASSARO, Adilson Luís Franco. Estratégias de policiamento
preventivo. Triunfal: Assis, 2011, p. 17 a 21.
36
O artigo 3º do Decreto-Lei 667/69, que reorganizou as polícias militares e os corpos de bombeiros
militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, estabelecia que: “Instituídas para a
manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal,
compete às Polícias Militares, no âmbito de suas respectivas jurisdições: a) executar com
exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo,
fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a
manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos (...)” (grifo nosso; o dispositivo

31. 31
anterior a 1988 estabelecia como competência das polícias militares a “manutenção
da ordem pública”, denotando pouca amplitude no espectro da intervenção policial37.
Assim, compreende-se que as ações de “preservação” atualmente
permitem iniciativas de maior alcance, prevenindo-se circunstâncias e situações
antes mesmo de se “manter” um determinado nível ou estado de ordem pública e,
ainda, abrangem o imediato restabelecimento dessa ordem, quando turbada. De
fato, com base na premissa de que não se produz norma por redundância de
terminologias, a expressão “preservação da ordem pública” deve significar inclusive
a sua restauração (da ordem pública turbada), ou seja, o “poder-dever de intervir
imediatamente no fato que causa quebra da ordem e restaurá-la pela sua cessação”,
como entende a doutrina amplamente difundida e acolhida pelo organismo policial 38.
Enquanto a antiga expressão “manutenção da ordem pública” favorecia
interpretações que privilegiavam o aspecto da repressão às práticas ilegais, a
“preservação da ordem pública” não deixa dúvidas quanto à maior importância dada
às ações de prevenção, a partir da Constituição de 1988, em um contexto mais
amplo de atuação policial. A evolução dessa força policial em nível de
profissionalização
deu-se,
acompanhamento
às
com
rápidas
ênfase,
mudanças
nas
últimas
sociais
e
quatro
políticas
décadas
do
país
em
e,
consequentemente, às atualizações do ordenamento jurídico para atender às
crescentes expectativas de uma sociedade que hoje vive a consolidação de um
Estado Democrático de Direito.
Para compreensão dessa transformação, faz-se necessário voltar os
olhos ao processo histórico e aos fatos sociais marcantes no país de ainda jovem
democracia. Em 1973, a socióloga Heloisa Rodrigues Fernandes identificava a
característica repressiva da Força Pública de São Paulo (Polícia Militar do Estado de
São Paulo - PMESP, após 1970), analisando a Instituição desde a origem da milícia
teve sua redação complementada pelo Decreto-lei nº 2010, de 1983, mantendo a mesma
competência das polícias militares). A partir do parágrafo 5º, do artigo 144, da Constituição Federal
de 1988, compreende-se que a competência das Polícias Miiltares foi ampliada: “às polícias militares
cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares,
além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil” (grifo nosso).
37
A então vigente Constituição Federal de 1967 também estabelecia que: “As polícias militares,
instituídas para a manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no
Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares são considerados forças auxiliares reserva do
Exército (...)." (grifo nosso, fragmento do parágrafo 4º, do artigo 13, com redação do Ato
Complementar nº 40, de 1968).
38
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 97.

32. 32
criada em 1831 e registrando que: “ao nível jurídico-político, a criação desta força
repressiva relaciona-se ao processo mais amplo de reconstituição do próprio
aparelho estatal na fase de autonomização política da classe dominante” e, também,
“a análise desta instituição específica deveria ser referida às relações de produção,
que devem ser asseguradas (reproduzidas) pelo aparelho repressivo do Estado”39.
Não se pode discordar da visão de que o aparelhamento do Estado, que
se relaciona com o uso legítimo da força, tem imanente natureza repressiva nos
termos indicados (monopólio do uso da força). Todavia, a Polícia Militar adotou,
especialmente a partir da década de 1990 - orientada nos princípios da Constituição
Cidadã - uma postura de privilegiar a filosofia de Polícia Comunitária40, de promover
os Direitos Humanos e de apresentar-se como polícia de defesa do cidadão41. Essa
Nova Polícia não rejeita sua história, mas apresenta contraste com uma anterior
acepção de polícia de defesa do Estado, avançando significativamente na
especialização em segurança pública.
No propósito de defesa do cidadão, em seu compromisso maior, a
Instituição tem buscado alcançar o principal e original significado da expressão
“força pública”42, sem deixar de constituir uma força militar (estadual), aprimorando-
39
FERNANDES, Heloisa Rodrigues. Política e segurança. São Paulo: Ed. Alfa-Omega, 1973, p. 18.
Dissertação de mestrado em sociologia, USP.
40
Trojanowicz e Bucqueroux apresentaram uma definição objetiva de Polícia Comunitária: “É uma
filosofia e uma estratégia organizacional que proporciona uma nova parceria entre a população e a
polícia. Baseia-se na premissa de que tanto a polícia quanto a comunidade devem trabalhar juntas
para identificar, priorizar e resolver problemas contemporâneos tais como crime, droga, medo do
crime, desordens físicas e morais, e em geral a decadência do bairro, com o objetivo de melhorar a
qualidade geral da vida na área” (TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento
Comunitário: como começar. RJ: POLICIALERJ, 1994, p. 04). No Estado de São Paulo, em
05.10.1993 a Nota de Instrução CPM-005/3/93 regulou o serviço de Radiopatrulha Comunitária (RPC)
na área da região metropolitana (em torno da Capital); em 23.02.1995 a Diretriz 3EM/PM-002/02/95
definiu no âmbito da Polícia Militar de São Paulo os procedimentos para implantação do Programa
Integrado de Segurança Comunitária (PISC); ainda em 1995, o Plano Diretor da Polícia Militar para o
período 1996 a 1999 estabeleceu como meta a disseminação da doutrina de Polícia Comunitária; e
em 10.12.1997 a Nota de Instrução PM3-004/02/97 regulou a implantação da Polícia Comunitária
como filosofia e estratégia organizacional.
41
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 resultou de um processo de transição democrárica e foi
fortemente influenciada pelos instrumentos internacionais de proteção aos direitos individuais,
o
particularmente no seu artigo 5 . Na verdade, os cidadãos do mundo conheceram uma “era de
direitos” descrita por BOBBIO (obra: A era dos direitos. 14. ed. Rio de Janeiro: Campos, 1992, p.
49) e o envolvimento de representações de todos os povos pela primeira vez na história, em 1948,
significou um marco logo após a Segunda Guerra Mundial, com a Declaração Universal dos Direitos
Humanos. Por esse motivo, a Carta de 1988 é conhecida como “Constituição Cidadã”.
42
O nome “Força Pública”, que acompanhou a história da Milícia Paulista por mais da metade de sua
existência desde 1831, tem origem na França revolucionária. A Declaração Francesa dos Direitos do
Homem e do Cidadão, de 1789, com seus dezessete artigos, foi votada e aprovada no mês seguinte
à Tomada da Bastilha, respectivamente nos dias 20 e 26 de agosto. Tendo por redatores principais
Mirabeau e Sieyès, trouxe uma indicação muito especial para que fosse sustentada a garantia dos

33. 33
se quanto ao emprego da técnica propriamente policial e, desse modo,
aperfeiçoando-se no desenvolvimento do policiamento preventivo, no espaço de sua
competência.
Conclui-se, portanto, que as ações policiais no universo da “preservação
da ordem pública” previnem e reprimem prontamente as condutas ilegais, criminosas
ou não, que interferem no equilíbrio da vida em sociedade. Relevante o fato de que
a Polícia Militar acionada por solicitante constitui o primeiro órgão público a interferir
em conflito com o propósito de viabilizar uma solução, se possível, ou ao menos
providenciar o correto encaminhamento da ocorrência; o mesmo acontece com a
equipe policial que age de ofício ao se deparar com situação que exige pronta
intervenção do Estado nas relações entre pessoas.
Esse primeiro filtro estatal é visível e reconhecível, de imediato, pela
apresentação visual uniforme (farda, grafismo de viaturas e fachadas de sedes,
todos padronizados) em função da própria natureza de sua ostensividade, que é
marca original de sua existência e que qualifica o policiamento preventivo.
3.2 A praxis
Um detalhe fundamental que demonstra o grau de responsabilidade dos
órgãos policiais e de seus agentes é a circunstância de que “policiais” são os únicos
agentes públicos que têm autonomia para usar a força em nome da segurança
coletiva, excluídos os casos de legítima defesa do cidadão em particular, o que
implica desde uma coativa restrição de direitos individuais em busca pessoal, no
exercício do poder de polícia, até o apoio em uma reintegração de posse
determinada em juízo: trata-se do monopólio do uso da força pelo Estado, na defesa
da segurança coletiva.
Superada a primitiva autotutela em que cada qual defendia por conta
própria e pela violência seus interesses e subjetivos direitos, o Estado se estruturou,
direitos do homem e do cidadão: a necessidade da criação de uma chamada "força pública" (force
publique), incluída em seu artigo 12 (TRINDADE, José Damião de Lima. Anotações sobre a história
social dos direitos humanos, in Grupo de Trabalho de Direitos Humanos. Direitos Humanos: construção
da liberdade e da igualdade. São Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 2000, p. 58).

34. 34
conforme o raciocínio hobbesiano, como garantia de que um poder superior tornasse
possível a vida em comum43.
Na sociedade contratualista, o policial também é obrigado a agir em
própria defesa ou em defesa de terceiros, se necessário com emprego de força para
contenção de um agressor, sempre de forma progressiva alcançando até o grau
extremo conforme o caso, quando alguém, ou ele próprio, se encontre em
circunstâncias que exijam reação, que será proporcional ao risco, ameaça ou
agressão iminente. Enquanto ao cidadão cumpre submeter-se ao pacto social e às
condições dele decorrentes44, ao policial caberá - além de sua submissão às mesmas
regras, igualmente como cidadão - a responsabilização pelos eventuais excessos
praticados em sua intervenção ou simples reação no exercício do munus público e até
pelo resultado de uma eventual omissão. Essa condição especial exige do profissional
de segurança pública um nível diferenciado de treinamento e o equilíbrio emocional
para lidar com situações de tensão e em condições imprevisíveis, na medida em que
se insere em um ambiente de manifestações de divergentes vontades que
caracterizam irremediavelmente a ocorrência policial como um quadro conflituoso.
Em contrapartida a tal nível de confiança depositada na imediata intervenção
em conflitos de toda sorte, como representação do Estado, o agente policial-militar
presta um compromisso solene de proteger a sociedade, se necessário, com o sacrifício
da própria vida. O juramento que é proferido por ocasião da formatura dos policiais
confere ao seu serviço público uma dimensão maior que um simples trabalho
43
Referência à obra do cientista político e jusnaturalista britânico Thomas Hobbes, de 1651
(HOBBES, Thomas. Leviatã. São Paulo: Martin Claret. 2006), considerada uma das mais antigas e
influentes da teoria do contrato social. Ainda, a introdução do seu livro De Cive (do cidadão) traz a
célebre frase em latim que resume o pensamento do autor: Ostendo primo conditionem hominum
extra societatem civilem quam conditionem appellare liceat statum naturae aliam non esse quam
bellum omnium contra omnes (“Mostro primeiramente que a condição dos homens fora de uma
sociedade civil, condição que pode ser chamada estado de natureza, nada mais é que uma guerra de
todos contra todos”); “Hobbes estava convencido de que somente uma possível condição mais forte e
autoritária do homem poderia garantir a paz e a segurança” (POPPELMANN, Christa. Dicionário de
máximas e expressões em latim. São Paulo: Escala, 2010, p. 23).
44
“Limitemos tudo isso a termos fáceis de comparar. O que o homem perde pelo contrato social é sua
liberdade natural e um direito ilimitado a tudo o que lhe diz respeito e pode alcançar. O que ele ganha é
a liberdade civil e a propriedade de tudo o que possui... De qualquer modo que remontemos ao começo,
chegaremos sempre à mesma conclusão, a saber: que o pacto social estabelece entre os cidadãos tal
igualdade, que todos se obrigam sob as mesmas condições e devem gozar dos mesmos direitos.
Assim, pela natureza do pacto, todo ato de soberania, isto é, todo ato autêntico da vontade geral, obriga
ou favorece igualmente a todos os cidadãos”. (ROUSSEAU, Jean-Jacques. O Contrato Social:
Princípios de Direito Político. Tradução: Antônio de P. Machado. São Paulo: Tecnoprint, 1995. p. 39).

35. 35
remunerado, alçando-o à condição de exercício de uma missão de defesa da vida,
da integridade física e da dignidade da pessoa humana45.
Também, no atendimento de uma ocorrência tipicamente policial, esse
“juiz do fato” reúne imediatamente os elementos da notícia: quem, quando, onde,
como e por que, para alcançar a síntese, sob o prisma da legalidade, que deve
direcionar a sua conduta profissional, a fim de adotar um dos caminhos possíveis a
partir de quatro níveis básicos: conclusão sobre inexistência de ato ilícito; verificação
da prática de ilícito em conduta não incidente na esfera penal; verificação de indícios
ou fundada suspeita da prática de ilícito penal; constatação da situação de flagrante
delito (prática de crime).
Por essas especificidades, o policial militar recebe nos cursos de
formação e nas instruções periódicas para atualização profissional conhecimentos
jurídicos suficientes para que possa atuar com desenvoltura no policiamento
preventivo. Assim, instruído e submetido à prova do cotidiano, o policial em serviço
naturalmente exerce atividades de um prático operador do direito46 e é muito
requisitado por pessoas diversas para fins de orientações, circunstância que
comprova essa sua capacitação.
Em vista da atuação imediata da força policial diante do caso concreto,
com poder de decisão no exercício de autoridade policial, Lazzarini observou que o
policial militar é encarregado da aplicação da lei, ou “law enforcement”, na alocução
que inclui “todos os agentes da lei, quer nomeados, quer eleitos, que exerçam
poderes policiais, especialmente poderes de prisão ou detenção” de acordo com o
Comitê Internacional da Cruz Vermelha, a propósito do artigo 1o do Código de
Conduta para os Encarregados da Aplicação da Lei 47.
Por via reflexa, aquele que exerce poder policial de aplicação da lei e
pode prender ou deter, pode igualmente deixar de fazê-lo por identificar inexistência
de delito e também pode - e, entendemos, deve em alguns casos - viabilizar a
resolução de conflitos em que se disputam bens ou direitos disponíveis, de modo a
45
O compromisso institucional é consignado, por esse motivo, em todos os documentos oficiais da
Polícia Militar: “Nós policiais militares, sob a proteção de Deus, estamos compromissados com a
preservação da vida, da integridade física e da dignidade da pessoa humana”.
46
NASSARO, Adilson Luís Franco. O policial militar operador do Direito. Polícia Militar de São
Paulo: Revista “A Força Policial”, nº 42, 2004.
47
LAZZARINI, Álvaro: Poder de Polícia e Direitos Humanos, A Força Policial, nº 30, São Paulo,
2001, p. 16.

36. 36
evitar a ascensão da violência que, no mais das vezes, em quadro exponencial
significará a ausência do Estado a deixar espaço para ocupação da primitiva
autotutela.
Uma das razões de existência do próprio ente estatal, tendo por seu
objeto a busca do chamado bem comum, é o provimento do equilíbrio da vida em
sociedade, o que se pode nominar estado de “ordem pública”, expressão que
compreende amplo conceito no qual se incluem as esferas da segurança pública, da
salubridade pública e da tranquilidade pública48.
Historicamente, onde há sociedade organizada, haverá atuação policial: o
próprio nome da instituição - Polícia - tem origem na palavra “cidade”, do grego
politeia, no sentido de grupamento organizado de pessoas, advindo um “conjunto de
instituições necessárias ao funcionamento e à conservação da cidade-estado”49.
Enfim, o lema universal “para servir e proteger”, que identifica órgãos
policiais com a mesma estética das polícias militares em vários países do mundo,
traduz o sentido amplo de sua atuação, que deve ir além do “controlar” pela
fiscalização. Nesse prisma, também a presença identificada pela marca da
ostensividade e as intervenções planejadas dos agentes policiais promovem a
proteção (o proteger) e, sem prejuízo dessa primeira dimensão, suas iniciativas
cotidianas no largo espectro da prevenção - inclusive em ações urgentes e
supletivas à deficiência de outros órgãos públicos - compõem um conjunto de
serviços (o servir) de inestimável valor para a sociedade.
48
Ainda Álvaro Lazzarini, no seu valioso estudo “Polícia da Manutenção da Ordem Pública e a
Justiça” (em Direito Administrativo da Ordem Pública, 2ª edição, ed. Forense, 1987) cita vários
autores da doutrina francesa para consolidar a noção de que a ordem pública abrange os aspectos
de segurança pública, de tranquilidade pública e de salubridade pública, conforme acentuou: “Louis
Rolland, Professor de Direito Público Geral da Faculdade de Direito de Paris, ao cuidar da política
administrativa (1947), enfatizou ser a noção de ordem pública extremamente vaga. Mas partindo de
textos legais, diz ter a policia por objeto assegurar a boa ordem, isto é a tranquilidade pública, a
segurança pública, a salubridade pública, concluindo, então, por assegurar a ordem pública é, em
suma, assegurar essas três coisas, pois a ordem pública é tudo aquilo, nada mais do que aquilo. Paul
Bernard, na sua clássica “la notion d´ordre public em Droit Administratif” (1962), atesta ser tradicional
o entendimento de que a ordem pública é a ausência de desordens (“l´absence de troubles”),
chamando, porém, atenção para o fato de essa noção, mais recentemente, estar se alargando, como
parece consagrar a jurisprudência, à vista dos seus três elementos citados por Louis Rolland”.
Todavia, inquestionável que a “segurança” é o aspecto mais evidente do universo da chamada
“ordem pública”.
49
BOVA, Sergio. Polícia. In: Dicionário de Política. BOBBIO, Norberto, org., vol. 2, 11. ed. Brasília:
UnB. 1998, p. 944.

37. 37
3.3 O policial militar pacificador social
Buscando o ideal cumprimento de sua missão constitucional, como visto,
a Polícia Militar presta legitimamente serviços em diversas áreas de atendimento,
muito além da simples fiscalização50.
Na interface com o cidadão de modo ostensivo, como ponto central dos
seus serviços, destaca-se o atendimento aos pedidos de emergência pelo telefone
190 e também o atendimento pessoal ao cidadão diante de suas urgentes
necessidades e expectativas. O que a Instituição procura alcançar com toda a sua
força de trabalho, com a logística e com as informações disponíveis é a viabilização
de um nível de convivência pacífica em condição próxima das melhores definições
doutrinárias de ordem pública.
Nesse sentido, interessa ao trabalho policial preventivo não somente
afastar fatores de risco à segurança - individual e coletiva - relacionados ao indivíduo
em si mesmo considerado, mas levar em conta os importantes fatores emergentes
das relações sociais, como observou João Carlos Sproesser Mathias:
Constitui prevenção toda e qualquer providência que vise a afastar
aquilo que, ainda que potencialmente, represente risco à ordem
pública e à incolumidade das pessoas e do patrimônio; esses fatores
de risco podem ser endógenos, nascidos do interior do indivíduo,
predispondo-o à pratica de atos ilícitos, ou exógenos, originários das
relações sociais mantidas pelo indivíduo ao longo de sua vida51.
Na verdade, o policial militar sempre foi um mediador e mesmo um
conciliador por excelência, apesar da pequena difusão de conhecimentos e
treinamentos específicos nessa esfera de ação. Em seu primeiro contato com as
partes, ele já pode conseguir, pela presença, palavra, argumentação e até
aconselhamento, evitar situações que certamente se agravariam e configurariam
prática criminal.
50
A afirmação tem por base, como já explorado, a diferença de significado da expressão
“policiamento ostensivo”, que é limitado à fiscalização de polícia, em relação à “polícia ostensiva”,
esta de maior amplitude.
51
MATHIAS, João Carlos Sproesser. Gestão de polícia: a participação da Polícia Militar nas
políticas públicas de prevenção primária adotadas pelos municípios. Tese de doutorado em
Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES, 2009, p. 23.
.

38. 38
O próprio serviço cotidiano de atendimento ao público é capaz de
desenvolver qualidades pessoais que tornam a intervenção dos policiais
fundamental para a prevenção criminal, como enfatizou José Vicente da Silva Filho:
A repetida experiência com variados conflitos humanos tende a
desenvolver nos policiais sensibilidade e habilidade para intervenção
em variadas crises pessoais e sociais, o que permite antecipar
situações que levam ao crime, como uma discussão de vizinhos ou
uma disputa num bar 52.
O bom policial “não se envolve na ocorrência” como preconizam os
manuais e confirma a experiência profissional, adotando postura neutral como um
árbitro ao ouvir a versão das partes, e busca uma solução equilibrada mediante seu
poder de argumentação, desde que possível um desfecho no local dos fatos.
Também é notório que a maioria dos registros de ocorrências em
delegacias de polícia resulta do encaminhamento das partes por policiais militares
quando não é mais possível a chamada “solução pelo local”, pela caracterização de
uma infração penal que impõe outros registros. Por isso não há exagero na
afirmação de que o policial militar no primeiro atendimento de uma ocorrência
constitui mesmo o “juiz do fato”, antes de eventual invocação da tutela jurisdicional53.
Nesse ponto, poder-se-ia desavisadamente afirmar que a mediação e a
conciliação “seriam tarefas afetas ao Poder Judiciário e não à Polícia”; todavia,
defendemos posição diversa. Em sua essência, esses instrumentos compõem
exatamente o conjunto de meios de solução extrajudicial de conflitos e o trabalho
policial antecede o trabalho jurisdicional particularmente no âmbito da Justiça
Criminal. Mesmo nos crimes de ação privada ou condicionada à representação do
ofendido, e ainda nos conflitos patrimoniais, o agente policial invariavelmente é
acionado como um primeiro recurso de solução por um dos interessados que se
sente prejudicado.
Reforça nossa tese o argumento de que, tecnicamente, a relação
estabelecida entre as partes no Judiciário é adversarial (litigiosa), enquanto que na
mediação e na conciliação, a relação entre os interessados é consensual (solução
52
SILVA FILHO, José Vicente da. O papel da polícia na redução dos homicídios. Disponível em:
<http://www.coroneljosevicente.com.br/pesquisas/pesq_01.htm>. Acesso em: 10 jan. 2012.
53
Note-se que os mecanismos de mediação e de conciliação, em qualquer nível, não afastam o
controle jurisdicional por força da garantia constitucional para o acesso ao Poder Judiciário como
dispõe o inciso XXXV, do art. 5º, da Constituição Federal: “A lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

39. 39
não imposta, mas que atende as duas “partes”), o que, por sinal, evita a ação judicial
e os custos dela decorrentes.
Em uma análise do fator temporal, o Poder Judiciário essencialmente
trabalha com foco na reconstrução processual, ou seja, na análise do ocorrido, no
que se deu no tempo passado, enquanto o policiamento preventivo atua
precipuamente para a contenção da violência no tempo presente e para evitar a
manifestação próxima da violência, que é o próprio sentido da prevenção, ou seja,
mantém seu foco no futuro, que certamente será menos violento com o sucesso de
uma mediação ou de uma conciliação, mesmo informais, viabilizadas de imediato
pelos policiais.
Nessas reflexões, identificamos também uma diferença marcante entre as
manifestações da tutela jurisdicional e da “tutela policial” do espaço do policiamento
preventivo. Não obstante o caráter universal e abrangente das duas dimensões
protetivas - igualmente importantes para a pacificação social - aquela em regra é
invocada, enquanto esta (a policial) é dinâmica em sua essência e caracterizada
pelas intervenções de ofício ou pelo atendimento imediato ao chamado de qualquer
interessado (sempre legítimo, em princípio) independente de formal condição de
ação policial, respeitados os princípios que regem os atos da Administração
Pública54. Não seria um erro afirmar, portanto, que a tutela policial está mais próxima
e acessível ao cidadão, sem prejuízo da tulela jurisdicional sempre presente no
Estado Democrático de Direito.
Ainda quanto à fundamentação legal das intervenções de polícia militar no
campo da mediação e da conciliação, convém destacar a complexidade do conjunto
de suas ações desenvolvidas nos termos constitucionais. Citando Mário Mazagão,
Álvaro Lazzarini lembra que, entre as quatro atividades de natureza jurídica do
Estado (1º Declaração do Direito; 2º Aplicação do Direito aos casos concretos; 3º
manutenção da ordem interna; 4º defesa do País contra a invasão do território), o
terceiro setor é aquele em que o Estado procura impedir quanto possível a violação
da ordem pública - tratamento acurado da “ordem interna” no Direito Administrativo atuando na tarefa chamada polícia preventiva55. Diferente do sentido restrito de
atividade jurisdicional, a atividade jurídica citada “é toda ação desenvolvida pelo
54
Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência: princípios previstos no art. 37 da
CF/88.
55
MASAGÃO, Mário apud LAZZARINI, Álvaro em Estudos de Direito Administrativo, Estudos de
direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 168.

40. 40
Estado, para a tutela do Direito” conforme ensinamento de Cretella Júnior56. Ainda
lembrando Mazagão, Lazzarini destaca que “a atividade policial-preventiva, em
especial a que tem por objetivo prevenir a prática de ilícitos penais (Polícia de
Segurança), é multiforme e inúmeros são os meios de que se lança mão para bem
exercê-la”57, naturalmente, desde que não vetados por lei.
Em nossa avaliação, o policial militar tem condições legais e habilidades de acordo com a complexidade do assunto e a sua posição funcional - de se
envolver em três patamares de ação que contribuem para a resolução de conflitos
diversos, para a pacificação social: a orientação, aplicável em diversas hipóteses no
cotidiano da atividade policial e que induz à negociação; a mediação, envolvendo
pessoas e também órgãos públicos e privados; e a conciliação, em casos pontuais
com maior nível de participação nas propostas de solução.
O reconhecimento dessa capacidade legal e fática, o fortalecimento da
doutrina operacional que prestigie sempre a construção de uma cultura de paz e a
sistematização dessa pouco explorada dimensão de trabalho na interface com o
cidadão constituem fatores que podem firmar a imagem do policial militar como
pacificador social, contribuindo para a sua valorização profissional, representando
uma justa e positiva marca institucional.
3.4 Aspectos de formação, treinamento e perfil psicológico
Convém um senso crítico quanto às condições normalmente encontradas
pelo policial pacificador em sua idealizada atuação e a necessidade do
aperfeiçoamento de conhecimentos específicos nas áreas de formação e de
treinamento, além do exigível perfil psicológico para o eficaz desempenho
profissional.
As dificuldades surgem e nem tudo acontece de forma harmoniosa, tanto
no campo da ação policial na resolução de conflitos, quanto na avaliação do cidadão
envolvido que vê no policial acionado a possibilidade de solução sem qualquer custo
pessoal e de forma imediata, expectativa que poderá ser frustrada total ou
parcialmente na medida em que ela afronte outros interesses.
56
CRETELLA JÚNIOR, José apud LAZZARINI, Álvaro, Estudos de direito administrativo. 2. ed.
São Paulo: RT, 1999, p. 169.
57
MASAGÃO, Mário apud LAZZARINI, Álvaro, Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo:
RT, 1999, p. 213.

41. 41
Nessas questões são relevantes as conclusões de Reis, apontando as
expectativas e frustrações comuns da população e defendendo específica
capacitação de policiais militares para a mediação de conflitos, que deve ir além do
preparo para a simples “aplicação da lei” no exercício de sua missão:
Quando um cidadão solicita a interferência da Polícia Militar em
algum conflito no qual esteja envolvido ou apenas presenciando, ele
“terceiriza” o problema, colocando-se como mero espectador e não
como co-responsável na solução do conflito. A polícia para muitos é
a última instância, o ente que irá solucionar rapidamente conflitos
que se construíram e se estabeleceram ao longo do tempo. Na maior
parte das vezes sequer é considerada a existência de soluções
negociadas, segundo o interesse dos envolvidos. Ainda falta na
população o entendimento de que ela mesma poderia agir para
solucionar suas demandas, já que a polícia possui uma série de
limitações em sua atuação.
Também por parte dos policiais falta o entendimento da
impossibilidade de resolver os conflitos através da simples aplicação
da lei, que por si só não trás nenhuma garantia de soluções
duradouras. O sentimento de impotência, aliado à pressão social é
um dos fatores que, por vezes, levam o policial a agir com
arbitrariedade ao tentar impor, através da força, soluções não
pacificadoras e que poderão transformá-lo em parte do conflito ou
mesmo levá-lo ao abuso de autoridade.
Certo é que as instituições policiais não resolvem os conflitos sociais,
mas promovem a administração destes, não permitindo que evoluam
para o caos e a violência. Porém, ainda não há uma formação
institucionalizada para pacificar conflitos. Em um contexto social
repleto de carências e conflitos, a Polícia Militar deve pensar em uma
formação diferente, em que as intervenções policiais não sejam
vistas como enfrentamento, mas como ponte de acesso à cidadania
e à dignidade humana58.
Nesse ponto, convém lembrar que devem ser distinguidas, na ação policial,
as intervenções típicas de gerenciamento de crises, igualmente voltadas à pacificação
social, das intervenções de mediação e de conciliação, com diferentes abordagens
doutrinárias e procedimentais que se aperfeiçoam a partir dos currículos do processo
de formação e de treinamento policial em constante atualização. Em uma análise
temporal mais recente, a Polícia Militar desenvolveu seu ensino e instrução já no final
da década de 1980 por meio de cursos e de outras formas de difusão de
conhecimentos e técnicas privilegiando o campo do gerenciamento de crises que, na
58
REIS, op. cit., p. 46.

42. 42
prática policial, volta-se principalmente à ação de efetivo especializado59. Não
significa, por óbvio, que o pessoal de emprego convencional se veja livre de
enfrentar crises; porém, sua missão principal e cotidiana é exatamente evitar
situações críticas, atuando preventivamente em conflitos diversos que caracterizam
ocorrências policiais.
Deve-se reconhecer que, diante das necessidades operacionais e da
crescente expectativa dos usuários do serviço público, a Instituição vem
paulatinamente aperfeiçoando os currículos dos cursos de formação (de alunosoficiais e de soldados 2ª classe) para contemplar conhecimentos essenciais no nível
de atuação defendido. Todavia, essa adaptação poderá ainda ser melhor centrada
na resolução de conflitos, para privilegiar a difusão de técnicas apropriadas,
respeitados os níveis gerencial e operacional da estrutura funcional da Polícia
Militar60.
Notou-se, também, um recente avanço na composição dos currículos do
Curso Superior de Polícia (CSP) e do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO),
pois em ambos foi incluída a matéria “Teoria de Ciências Policiais”, com a específica
unidade didática “Mediação e resolução de conflitos” contando vinte horas-aula61.
Todavia, as grades curriculares dos cursos básicos de formação (de alunos-oficiais e
de soldados) ainda precisam ser aperfeiçoadas para a introdução de técnicas
desenvolvidas na referida área de conhecimento, mediante elaboração de um
conteúdo programático atualizado.
A importância da capacitação de policiais em mediação de conflitos já foi
reconhecida pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), órgão do
Ministério da Justiça, que incluiu a matéria nos projetos sobre policiamento
59
A partir da década de 1990, importantes estudos monográficos foram registrados na área de
gerenciamento de crises, em face da consolidação da doutrina do recém-criado Grupo de Ações
Táticas Especiais (GATE), como Companhia do 3º Batalhão de Polícia de Choque, com sede em São
Paulo. Citam-se, como exemplo, as obras já referenciadas de Wanderley Mascarenhas de Souza, de
1995 e de Diógenes Viegas Dalle Lucca, de 2002. Por outro lado, mais recentemente foram
desenvolvidas pesquisas sobre o enfoque da “orientação” e da “mediação” na solução de conflitos
com enfoque diverso, destacando-se os trabalhos já referenciados de Ítalo Cauzzo, 2006; Helena dos
Santos Reis, 2009; e Carlos Alberto Paulino, 2010.
60
O Anexo A e o Anexo B trazem, respectivamente, os currículos atualizados do Curso de Formação
de Oficiais (para alunos-oficiais da Academia de Polícia Militar do Barro Branco) e do Curso de
Formação de Soldados da PMESP, em que se destacam conhecimentos jurídicos e técnicoprofissionais que contemplam nos dois níveis, ainda que indiretamente, a resolução de conflitos para
a pacificação das relações sociais. Defende-se, no entanto, um aperfeiçoamento curricular, como
será abordado.
61
Anexos C e D, respectivamente.

43. 43
comunitário, em curso por sistema de Ensino à Distância (EaD) disponível pela rede
mundial de computadores (Internet) a todos os policiais interessados. O oficial da
PMESP Azor Lopes da Silva Júnior, hoje Coronel PM, foi um dos primeiros
instrutores dos cursos que treinaram policiais militares de diversos Estados nessa
área de conhecimentos profissionais62.
Quanto ao funcionamento de curso próprio para policiais militares de São
Paulo, verificou-se uma experiência bem sucedida em São José do Rio Preto, área
do 17º BPM/I, em 2008, mesmo sem a formalização de módulo específico de
especialização63. Naquela unidade, e por iniciativa do Comando de Policiamento do
Interior-5 (CPI-5), desenvolveu-se um curso de mediação de conflitos voltado aos
policiais do Centro de Operações da Polícia Militar (COPOM) regional e a policiais
atuantes na 1ª Companhia, área de maior população e de maior índice criminal da
região.
Com 16 horas-aulas, o referido curso contou com instrutores voluntários
formados em Psicologia, com conhecimentos na área de Análise Transacional, que
transmitiram informações sobre o comportamento humano, agregadas à formação
corporativa, com treinamento para solução de conflitos mediante uso de ferramentas
dialéticas eficazes. Divulgaram-se técnicas como o “Judô Verbal” ou “Comunicação
Tática” empregada por algumas polícias do mundo, especialmente na cidade de
Nova York (baseado no trabalho de George J. Thompson) para que os policiais
vejam com criatividade todas as situações de conflito e se encorajem na utilização
de táticas que alcancem resoluções pacíficas em um conjunto de comunicações
estratégicas que geram cooperação, sob o ponto de vista da outra pessoa
envolvida64.
62
Além de pesquisa no portal do Ministério da Justiça, na internet, o autor entrevistou o Cel PM Azor
Lopes da Silva Júnior, em 08 fev. 2012, obtendo as citadas informações. Entre os sessenta e seis
cursos oferecidos por EaD em 2012 (em três ciclos), com inscrição disponível no próprio portal do
Ministério da Justiça na Internet, destacam-se os de números: 37. “Mediação de Conflitos 1” e 38.
“Mediação de Conflitos 2”, além do curso de número 36. “Mediação Comunitária” o de número 25.
“Gerenciamento de Crises”, também mantidos. Fonte: <http://www.portal.mj.gov.br>. Acesso em: 12
jun. 2011.
63
Na PMESP, em regra os cursos regulares são desenvolvidos em dois módulos, um para oficiais e
outro para praças (curso de especialização de oficiais e curso de especialização de praças).
64
A Nota de Instrução Nº CPI5-001/50/08, de 07 de agosto de 2008, regulou o desenvolvimento do
citado curso. A obra referida de George J. Thompson é “Verbal Judo: The Gentle Art of Persuasion”,
com Jerry B. Jenkins (New York: Harper Paperbacks, 2004) ainda sem tradução disponível em
português.