Ms vetos - quorum e cronologia (1)

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EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI, PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
JOSÉ MENDONÇA BEZERRA FILHO, brasileiro, casado, Líder do DEMOCRATAS na Câmara dos Deputados (DEM/PE), RG nº 2.795.746 SSP/PE, CPF nº 405.300.864-68, com endereço funcional no Anexo IV, Gabinete n.º 314, Brasília/DF, RONALDO RAMOS CAIADO, brasileiro, casado, Deputado Federal pelo DEM/GO, Líder da Minoria no Congresso Nacional, RG nº 1.620.586 SSP/GO, CPF nº 264.720.587-68, com endereço funcional no Anexo IV, Gabinete n.º 227, Brasília/DF, brasileiro, casado, ANTONIO IMBASSAHY, brasileiro, casado, Líder do PSDB na Câmara dos Deputados, RG nº 606.343 SSP/BA, CPF nº 023.729.675-68, com endereço profissional na Câmara dos Deputados, Anexo IV, Gabinete 810, Brasília/DF, RUBENS BUENO, Líder do PPS na Câmara dos Deputados (PPS/PR), portador da Carteira Parlamentar nº. 460, RG nº 588.892-1 SSP/PR, com endereço funcional no Anexo IV, Gabinete n.º 623, Câmara dos Deputados, Brasília/DF, vêm, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, por meio de seus procuradores infra-assinados, impetrar, com base na alínea d do inciso I do art. 102 da Constituição Federal, o presente
MANDADO DE SEGURANÇA,
com pedido de medida liminar altera parte,

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contra ato do PRESIDENTE DO CONGRESSO NACIONAL, SENADOR RENAN CALHEIROS, com endereço funcional no Palácio do Congresso Nacional, Praça dos Três Poderes, nesta Capital Federal, praticado na Sessão Deliberativa realizada no dia 25.11.2014, destinada à apreciação em bloco de 38 (trinta e oito) vetos presidenciais que trancavam a pauta do Congresso Nacional, pelas razões de fato e de direito a seguir expendidas:
1. DO ATO IMPUGNADO
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Deputados Federais contra ato do Presidente do Congresso Nacional, consubstanciado na condução de processo legislativo manifestamente contrário às normas constitucionais, em especial às insculpidas no art. 47 e no §§ 4º e 6º do art. 66 da Lei Maior, conforme se esmiuçará a seguir.
Consoante se depreende da documentação anexa, na sessão do Congresso Nacional realizada no dia 25.11.2014, foram votados 38 (trinta e oito) vetos que, nos termos do § 6º do art. 66 da Constituição Federal, trancavam a pauta desde o início do ano em curso.
Esclarecem os impetrantes, por dever de lealdade processual, que o objetivo da autoridade aqui apontada como coatora não era outro senão ―limpar‖ a pauta do Congresso Nacional o quanto antes, a fim de possibilitar a apreciação de outra proposição: o polêmico projeto de lei de iniciativa da Presidente da República que, à beira do término do exercício financeiro de 2014, tenciona alterar o método do cálculo do superávit, desobrigando o Governo Federal de cumprir a atual meta fiscal (PLN 36, de 2014).
Firme nesse propósito, e não obstante as inúmeras questões de ordem suscitadas por diversos parlamentares com o fim de evidenciar os diversos atropelos regimentais e constitucionais que estavam sendo perpetrados, o Presidente do Congresso Nacional deu seguimento à sessão,

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arrimando-se, sobretudo, na chancela da maioria governista que se fizera presente durante a malsinada sessão.
De fato, em vários momentos durante o transcurso da sessão do Congresso Nacional aqui adversada (notas taquigráficas em anexo), parlamentares denunciaram por mais de uma vez:
a) o não atingimento do quórum previsto no art. 47 da Lei Maior, que impõe a presença de pelo menos maioria absoluta de Deputados Federais e Senadores, para instalação e continuidade da sessão deliberativa do Congresso Nacional;
b) o desrespeito à apreciação cronológica dos vetos presidenciais, em frontal desrespeito ao que prescrevem os §§ 4º e 6º da Carta Magna.
Cada uma dessas violações será objeto de demonstração específica no corpo deste petitório, não sem antes reforçar a legitimidade ativa dos impetrantes.
2. DA LEGITIMIDADE ATIVA DOS IMPETRANTES
Neste particular, cumpre registrar que esta Suprema Corte já consolidou o entendimento acerca da legitimidade ativa de parlamentares para impetrarem mandado de segurança em defesa do devido processo legislativo constitucional. Nesse sentido, entre muitos outros precedentes, o MS 24.667- AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.2004; e o MS 24.642, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 18.06.2004, cuja ementa restou assim redigida, in verbis:

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―CONSTITUCIONAL – PROCESSO LEGISLATIVO – CONTROLE JUDICIAL – MANDADO DE SEGURANÇA. I – O parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. Legitimidade ativa do parlamentar, apenas. II – Precedentes do STF: MS 20.257/DF, Ministro Moreira Alves (leading case), RTJ 99/1031; MS 21.642/DF, Ministro Celso de Mello, RDA 191/200; MS 21.303-AgR/DF, Ministro Octavio Gallotti, RTJ 139/783; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, "DJ" de 12.09.2003. III – Inocorrência, no caso, de ofensa ao processo legislativo, C.F., art. 60, § 2º, por isso que, no texto aprovado em 1º turno, houve, simplesmente, pela Comissão Especial, correção da redação aprovada, com a supressão da expressão ‗se inferior‘, expressão dispensável, dada a impossibilidade de a remuneração dos Prefeitos ser superior à dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. IV. - Mandado de Segurança indeferido‖.
(Grifos não originais)
Nessa perspectiva, sendo os impetrantes Deputados Federais no regular exercício de seus mandatos, têm eles plena legitimidade ativa para questionar, perante este Supremo Tribunal Federal, atos do Presidente da Câmara dos Deputados que, como ocorre no caso em tela, ―não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional‖.
3. DA VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL
3.1. Da chapada violação ao art. 47 da Constituição de 88 – ausência de quórum para instalação e continuidade da sessão de deliberativa (ordem do dia)

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Como cediço, o art. 47 da Norma Normarum veicula o que se convencionou chamar de regra geral em matéria de quóruns legislativos. Assim se diz porque, como bem explicita o dispositivo constitucional em tela, salvo disposição em contrário, “as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”.
Daqui se extrai, portanto, que, sob pena de incontornável incompatibilidade vertical com a Constituição de 88, cabe ao Poder Legislativo cuidar para satisfazer, em suas deliberações, a exigência de 02 (dois) quóruns distintos, quais sejam:
a) o de MAIORIA ABSOLUTA, exigido para a instalação e continuidade das sessões deliberativas ou, no jargão legislativo, para dar início e prosseguimento à ORDEM DO DIA; e
b) o de MAIORIA SIMPLES, para deliberar as proposições para as quais a Lei Maior não haja requestado quórum qualificado.
Acontece que, na sessão do Congresso Nacional realizada no dia 25.11.14, essa exigência constitucional fora completa e solenemente ignorada pela autoridade aqui apontada como coatora, em que pese as várias provocações originadas de parlamentares que buscavam recolocar o processo deliberativo no trilho constitucional, conforme se extrai das seguintes passagens extraídas das notas taquigráficas da referida sessão, litteris:

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―O SR. SANDRO ALEX (PPS – PR. Para uma questão de ordem. Sem revisão do orador.) – Muito bem. Uma questão de ordem, então, Sr. Presidente. Nós voltamos, então, a debater o que já falamos inicialmente. Para a abertura das sessões, nós precisamos da presença mínima de um sexto da composição de cada Casa do Congresso. O senhor já colocou isso. Agora, para a Ordem do Dia – nós estamos aqui na deliberação de vetos –, é necessário, como o senhor já colocou na mesa, quórum qualificado. Não temos em nenhuma das Casas quórum para isso.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. Bloco Maioria/PMDB - AL) – Para votar.
O SR. SANDRO ALEX (PPS - PR) – Não temos, neste momento, para a Ordem do Dia. Já foi aberta a Ordem do Dia...
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. Bloco Maioria/PMDB - AL) – Nós não começamos a votar. Nós veremos isso daqui a pouquinho, quando fizermos a primeira votação.
SR. SANDRO ALEX (PPS - PR) – Nós já estamos na Ordem do Dia para votação. A abertura da Ordem do Dia para deliberação de vetos...
O SR. PRESIDENTE Renan Calheiros. Bloco Maioria/PMDB - AL) – Mas não estamos deliberando. Estamos na Ordem do Dia encaminhando a votação. Não deliberamos ainda.
SR. SANDRO ALEX (PPS - PR) – Mas a discussão, Sr. Presidente, precisa de quórum qualificado para a abertura da Ordem do Dia.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. Bloco Maioria/PMDB - AL) – Continua a precisar de um sexto. Apenas quando nós realizarmos a votação é que precisaremos do quórum constitucional.

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O SR. SANDRO ALEX (PPS - PR) – Um sexto para a abertura da sessão.
Sem maiores rodeios, d. Julgador, o que se extrai da transcrição acima é o atestado irrefutável de que a deliberação dos 38 (trinta e oito) vetos, realizada pelo Congresso Nacional na sessão do dia 25.11.14, se deu em frontal descompasso com o que prescreve o art. 47 da Lei Maior, sendo, portanto, irremediavelmente nula.
Com efeito, evidencia-se que o Presidente do Congresso Nacional, responsável pelos trabalhos legislativos na sessão em tela e, nessa medida, pela estrita observância do processo legislativo constitucional, confundiu, de maneira propositada ou não, o quórum regimental de 1/6 (um sexto)1 para abertura de sessão — o que, aliás, aqui nem se discute por se tratar que questão interna corporis — com o quórum, previsto no art. 47 da Lei Maior, para deliberar as matérias incluídas na pauta, vale dizer, para abertura e continuidade da ordem do dia.
Ressalte-se que, uma vez suscitada a pertinente questão de ordem pelo Deputado Federal Sandro Alex (PPS/PR) — cujo trecho restou acima transcrito — caberia ao Presidente do Senado Federal, em estrita obediência ao comando constitucional em tela, encerrar a sessão do dia 25.11.14, cancelando automaticamente a ordem do dia, uma vez que a pauta do Congresso Nacional encontrava-se trancada, não sendo, portanto, constitucionalmente permitida a deliberação de nenhuma outra matéria pendente de apreciação.
Todavia, assim não agiu a autoridade responsável pelo ato coator, porquanto, mesmo diante do não atingimento do quórum mínimo a que alude 1 Art. 28. As sessões somente serão abertas com a presença mínima de 1/6 (um sexto) da composição de cada Casa do Congresso. Regimento Comum (Resolução nº 01/70 – CN).

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o art. 47 da Carta Magna, resolveu dar prosseguimento à sessão, a fim de levar a cabo o objetivo dantes mencionado de simplesmente ―limpar‖ a pauta do Congresso Nacional, possibilitando, num segundo momento, a análise do projeto de lei de iniciativa da Presidente da República que altera o método do cálculo do superávit, liberando o Governo Federal de cumprir a meta fiscal prevista da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor.
Como se não bastasse, impõe-se reconhecer, ainda, que, ao invés de encerrar a sessão e cancelar a ordem do dia por não atendimento ao art. 47 da Lei Maior, a Presidência dos trabalhos de tudo fez para alcançar, de forma anti-regimental e bastante criativa, o quórum deliberação, solapando, inclusive, o lídimo direito da minoria parlamentar tantas vezes já resguardada por esse e. Supremo Tribunal Federal.
Assim se diz, i. Ministro, porque a cédula de votação dos vetos, distribuída pela Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, continha as opções ―SIM‖, ―NÃO‖ e ―ABSTENÇÃO‖, valendo notar que o Regimento Interno do Senado Federal2, subsidiariamente aplicado ante o silêncio do Regimento Comum sobre essa matéria, dispõe que o voto ―BRANCO‖ e as abstenções devem se computados para efeito de quórum3.
Diante disso, o Deputado Federal Rodrigo Maia (DEM/RJ) levantou questão de ordem indagando o Presidente do Congresso Nacional sobre a possibilidade de obstruir a votação de determinado veto, ao que a autoridade coatora respondeu que os votos ―BRANCO‖ não seriam contados para quórum, contrariando claramente o dispositivo regimental em tela. Confira-se: 2 Art. 288. As deliberações do Senado serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos seus membros (Const., art. 47), salvo nos seguintes casos, em que serão: (...) § 2º Serão computados, para efeito de quórum, os votos em branco e as abstenções verificadas nas votações. (Regimento Interno do Senado Federal)
3 Os impetrantes anexam, a título ilustrativo, cópia parcial da cédula de votação utilizada.

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O SR. RODRIGO MAIA (DEM - RJ. Sem revisão do orador.) – O art. 288, §2º, do Senado, estabelece: ‗Serão computados, para efeitos de quórum, os votos em branco e as abstenções.‘ Eu quero saber: se eu quiser obstruir o item 3 da pauta, como eu faço? E se o item três da pauta cair por falta de quórum? Caem todas as outras votações ou não? Esse é um direito regimental que me cabe da obstrução em qualquer item da pauta.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. Bloco Maioria/PMDB - AL) – Eu queria dizer ao Deputado Rodrigo Maia e aos Senadores e Deputados que está, mais do que nunca, assegurado, e não poderia ser diferente, o direito da obstrução pela minoria.
O SR. RODRIGO MAIA (DEM - RJ) – Mas, como?
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. Bloco Maioria/PMDB - AL) – V. Exª declara a obstrução e se retira da pauta o item.
O SR. RODRIGO MAIA (DEM - RJ) – Dos três itens, eu quero votar nove. Eu não quero votar os outros. Como eu faço a obstrução em uma parte e não faço na outra? Esse é um direito meu. É óbvio, Sr. Presidente! É óbvio!
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. Bloco Maioria/PMDB - AL) – A isso eu já respondi. V. Exª pode deixar em branco o campo.
O SR. RODRIGO MAIA (DEM - RJ) – Mas aí é abstenção. Eu dei quórum. Eu quero saber onde eu escrevo ‗obstrução‘ para garantir que vou derrubar aquele item. É o meu objetivo. Tem que haver um item para a obstrução.
(...)”

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Dúvidas não há, portanto, d. Julgador, independentemente do ângulo de visada que se eleja, que a sessão do Congresso Nacional realizada no dia 25.11.14 contrariou frontalmente o disposto no art. 47 da Lei das Leis, o que termina por macular as deliberações nela tomadas, cabendo a essa e. Suprema Corte, data vênia, na condição de guardiã do Texto Magno, declarar a sua nulidade.
3.2. Do desrespeito aos §§ 4º e 6º do art. 66 da Constituição de 88 – quebra da ordem cronológica e esvaziamento do processo discursivo
Não há como se ignorar o fato de que a Constituição de 88 prescreve um processo legislativo de deliberação do veto presidencial, o que terminar por minimizar a discricionariedade do parlamento quanto à apreciação de tais proposições.
Com efeito, por meio de uma interpretação conciliatória dos métodos literal, sistemático e teleológico dos §§ 4º e 6º do art. 66 da Constituição-cidadã4, é indubitável que os vetos devem ser apreciados pelo Congresso Nacional seguindo um padrão objetivo, qual seja: a ordem cronológica de recebimento. Logo, a discussão e a votação dos vetos mais antigos devem ser precedidas da dos vetos mais recentes, pena de subversão da mens legis que brota dos dispositivos constitucionais aqui invocados.
De se registrar, ademais, que essa orientação passou a ser expressamente reconhecida por esse e. Supremo Tribunal Federal quando do 4 Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. (...) § 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. (...) § 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.

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julgamento do AgR-MS 31.816-MC, do qual se pode extrair a ratio segundo a qual é dever de Congresso Nacional proceder à apreciação dos vetos segundo a ordem cronológica de sua comunicação.
Não se pode olvidar, ademais, que, malgrado esta c. Corte Suprema haja dado provimento do agravo regimental interposto contra a decisão que deferira a medida liminar pleiteada, o Congresso Nacional passou a adotar os fundamentos da decisão tomada no referido MS 31.816-MC, exceção feita à sessão de ontem, dia 25.11.14.
Isso porque, ao responder questão de ordem formulada pelo Líder do DEM na Câmara dos Deputados, o Presidente do Congresso Nacional negou postulação daquele parlamentar no sentido de que a apreciação dos vetos fosse operacionalizada individualizadamente, obedecendo-se, justamente, a ordem cronológica de comunicação, impedindo, assim, que vetos mais recentes fossem deliberados antes de proposições mais antigas.
A postulação do impetrante Mendonça Filho, portanto, foi denegada pelo Presidente do Congresso Nacional, que, no entanto, de maneira sui generis, permitiu que a discussão dos vetos fosse feita durante o transcurso processo de votação (esvaziando a sua própria razão de ser), o que terminou ocasionando, de maneira indireta, a discussão cronologicamente desordenada e, por isso inconstitucional, dos vetos presidenciais.
Digno de nota, d. Julgador, é o fato de que, do ponto de vista lógico-constitucional, o processo deliberativo é, em síntese, composto por discussão e votação. Aquela como ato preparatório desta. Por isso é que somente ao se encerrar a discussão, é que se deve passar à votação. Inverter essa ordem ou permitir que a discussão de proposições ocorra concomitantemente com o próprio processo de votação é, em última análise, conspurcar o processo constitucional de deliberação de proposições, tisnando,

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por que não dizer, o próprio princípio democrático, porquanto inviabilizada a possibilidade de acompanhamento, pela cidadania, do processo deliberativo por seus representantes eleitos às inteiras.
Nesse diapasão, além de haver subvertido por completo a lógica do processo deliberativo, somente autorizando a discussão dos vetos quando já iniciado o processo de votação, a autoridade responsável pelos trabalhos desenvolvidos pelo Congresso Nacional no dia 25.11.14 permitiu a sua discussão de forma inconstitucional, uma vez que não obedeceu a ordem cronológica de seu recebimento pelo Poder Legislativo.
Em suma, não bastasse a inconstitucionalidade já tratada no item 3.1. desta petição — a qual se revela por si só suficiente para desaguar na anulação das deliberações ocorridas no dia 25.11.14 —, também não se pode olvidar o frontal desrespeito perpetrado pela autoridade apontada como coatora aos ditamos dos §§ 4º e 6º da Carta Magna, a demandar urgente intervenção por parte deste e. Supremo Tribunal Federal.
4. DO PEDIDO CAUTELAR
A concessão da tutela de urgência pauta-se, como se sabe, na conjugação, primo ictu oculi, dos requisitos do “periculum in mora” e do “fumus boni juris”.
Ao respeitoso ver dos impetrantes, o “fumus boni juris” está, no caso dos autos, sobejamente demonstrado pela argumentação explicitada no item antecedente.
O mesmo, aliás, pode-se dizer em relação ao “periculum in mora”, porquanto a autoridade apontada como coatora, partindo da premissa de que as deliberações ocorridas na sessão de ontem foram

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constitucionalmente válidas, convocou para o dia de hoje, 26.11.14, ao meio- dia, sessão deliberativa do Congresso Nacional tendo como item único da pauta justamente o antes mencionado PLN 36/2014, que altera a Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 20145.
Nesse sentido, aliás, até mesmo com o propósito de evitar que se perpetue uma inconstitucionalidade flagrante — sabido que, se acolhido a arrazoado aqui deduzido, inválido terá sido o destrancamento da pauta do Congresso Nacional, o que acarretará, consequentemente, a invalidade das sessões subsequentes — é que se recomenda o deferimento da cautela aqui pleiteada.
Ademais, não há como se ignorar que o caso dos autos retrata, em boa verdade, um “periculum in mora” extremamente potencializado, a reforçar o pedido de concessão de medida liminar, a fim de suspender os efeitos da sessão do Congresso Nacional realizada no dia 25.11.14, mantendo- se o trancamento da pauta ante a pendência de 38 (trinta e oito) vetos presidencial não apreciados no prazo de 30 (trinta) dias a contar do seu recebimento6.
5. DOS PEDIDOS FINAIS
Ante o exposto, com base nas razões de fato e de direito anteriormente expendidas, REQUEREM os impetrantes:
a) a concessão da medida liminar inaudita altera parte, a fim de suspender os efeitos da sessão do Congresso Nacional realizada no dia 25.11.14, convocada para a
5 Sessão em andamento. 6 Doc. anexo.

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leitura de expedientes e apreciação dos Vetos Presidenciais nºs 47 a 57, de 2013, e nºs 1 a 27, de 2014, e dos Projetos de Lei do Congresso Nacional nºs 5, 2, 9 e 31, de 2014, bem como das sessões a ela subsequentes, mantendo-se o trancamento da sua pauta pela não deliberação dos vetos aqui referidos, até o julgamento de mérito deste writ;
b) alternativamente, a concessão da medida liminar inaudita altera parte, a fim de suspender os efeitos da sessão do Congresso Nacional realizada no dia 25.11.14, convocada para a leitura de expedientes e apreciação dos Vetos Presidenciais nºs 47 a 57, de 2013, e nºs 1 a 27, de 2014, e dos Projetos de Lei do Congresso Nacional nºs 5, 2, 9 e 31, de 2014, bem como das sessões a ela subsequentes, mantendo-se o trancamento da sua pauta pela não deliberação dos vetos aqui referidos, sem prejuízo de que o Congresso Nacional, a seu critério, possa convocar nova sessão deliberativa para, agora em estrita observância do processo legislativo constitucional, apreciar os vetos pendentes;
c) a notificação da autoridade apontada como coatora para que preste informações no prazo de 10 (dez) dias;
d) seja dada ciência à Advocacia-Geral da União, para, querendo, ingressar no feito, como prevê o inciso II do art. 7º da Lei nº. 12.016/09;
e) seja intimado o Ministério Público para manifestar-se no prazo de 10 (dez) dias, a teor do art. 12 da Lei nº 12.016/09;

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f) a concessão em definitivo da segurança, com a procedência total do pedido, reconhecendo-se a nulidade da sessão deliberativa do Congresso Nacional realizada no dia 25.11.14, convocada para a leitura de expedientes e apreciação dos Vetos Presidenciais nºs 47 a 57, de 2013, e nºs 1 a 27, de 2014, e dos Projetos de Lei do Congresso Nacional nºs 5, 2, 9 e 31, de 2014, bem como das sessões a ela subsequentes, mantendo-se o trancamento da sua pauta pela não deliberação dos vetos aqui referidos.
Dá à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), para fins processuais e fiscais.
Termos em que pedem deferimento.
Brasília/ DF, 26 de novembro de 2014.
Carolina Cardoso Guimarães Lisboa
OAB/DF nº 24.511

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