MS 35059 e devido processo legislativo

MANDADO DE SEGURANÇA 35.059 DISTRITO FEDERAL
RELATORA : MIN. ROSA WEBER
IMPTE.(S) :GLAUBER DE MEDEIROS BRAGA E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) :ANDRE BRANDAO HENRIQUES MAIMONI
IMPDO.(A/S) :PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
MANDADO DE SEGURANÇA. CÂMARA DOS
DEPUTADOS. SOLICITAÇÃO DE INSTAURAÇÃO
DE PROCESSO Nº 1/2017. QUESTÃO DE ORDEM
INDEFERIDA. IMPETRAÇÃO DEDUZIDA POR
DEPUTADOS FEDERAIS. DEFESA DE
PRERROGATIVA CONSTITUCIONALMENTE
ATRIBUÍDA A AUTORIDADE DISTINTA.
DESCARACTERIZAÇÃO DA VINCULAÇÃO DO
TEMA À DEFESA DO “DEVIDO PROCESSO
LEGISLATIVO”. FALTA DE PARÂMETRO
CONSTITUCIONAL CONCRETO QUE AUTORIZE A
JUDICIALIZAÇÃO DO TEMA. QUESTÃO
SUBSUMIDA À INTERPRETAÇÃO DE NORMA
REGIMENTAL. INICIAL INDEFERIDA (ART. 10
DA LEI Nº 12.016/09).
Vistos etc.
1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida
liminar, impetrado pelos deputados federais Glauber de Medeiros Braga,
Carlos Alberto Rolim Zarattini, Alessandro Lucciola Molon, Alice
Mazzuco Portugal e Júlio César Delgado contra ato do Presidente da
Câmara dos Deputados.
2. Os impetrantes narram terem apresentado à autoridade impetrada
questões de ordem relativas à necessidade de, na sessão deliberativa
extraordinária da Câmara dos Deputados marcada para hoje (02.8.2017),
destinada a discutir e votar parecer da Comissão de Constituição e Justiça
Supremo Tribunal Federal
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MS 35059 / DF
e de Cidadania que concluiu pelo indeferimento da solicitação de
autorização para a instauração de processo criminal em desfavor do
Presidente da República (SIP nº 1/2017), conferir oportunidade de
manifestação ao autor da peça acusatória, o Procurador-Geral da
República, uma vez concedido tempo de fala ao relator do parecer,
Deputado Federal Paulo Abi-Ackel, e ao advogado de defesa do chefe do
Executivo da União.
3. As questões de ordem foram indeferidas pela autoridade
impetrada, com respaldo nos seguintes fundamentos: i) não cabe, na
espécie, aplicar rito similar ao do impeachment, considerada a ausência de
acusador; ii) o Regimento Interno da Câmara dos Deputados prevê a
votação do parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania
e não da denúncia apresentada pelo Procurador-Geral da República; iii)
não há espaço para a aplicação analógica do rito de discussão de projetos
de lei de iniciativa popular (evento 4, e-STF).
4. Os impetrantes argumentam que a decisão indeferitória das
mencionadas questões de ordem afronta o devido processo legislativo,
pois, por injunção do art. 86 da Magna Carta, competiria ao Plenário da
Câmara dos Deputados examinar a admissibilidade da denúncia
apresentada pelo Ministério Público e não o parecer da Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania. Agregam que, ao conceder tempo
de fala ao relator do parecer contrário à solicitação para a instauração de
processo criminal e ao advogado de defesa do Presidente da República,
sem reconhecer igual oportunidade ao autor da denúncia, a autoridade
impetrada vulnerou: “(i) a igualdade entre as partes e o contraditório entre
acusação e defesa, nos termos do art. 5º, inc. LV, da Constituição; (ii) o
pluralismo político, fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º, V, da
Constituição)” (inicial, fl. 5).
5. A par de tais argumentos, endereçados a demonstrar a relevância
dos fundamentos em que se ampara a impetração, consignam:
“O perigo de dano resta evidente do fato de que a votação
da Solicitação de Instauração de Processo (SIP) 1/2017 ocorrerá
no dia de hoje, como única pauta prevista para a Ordem do Dia
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MS 35059 / DF
no plenário.
A deliberação da referida SIP pelo Plenário da Câmara dos
Deputados gerará consequências de difícil reversibilidade caso
este mandamus seja posteriormente deferido, como grave
ameaça à segurança jurídica.” (peça de ingresso, fl. 8)
6. Eis os pedidos deduzidos:
“a) A concessão da medida liminar, inaudita altera pars,
para que se determine ao Presidente da Câmara dos Deputados,
nos procedimentos de apreciação pelo Plenário da SIP nº 1/2017:
i) que inclua a possibilidade de manifestação oral do
Procurador-Geral da República, autor da peça acusatória, por
tempo idêntico àquele de que disporá a defesa do Sr. Presidente
da República; ii) subsidiariamente, na impossibilidade de
comparecimento do Procurador-Geral da República ou de
representante da Procuradoria-Geral da República por ele
indicado, seja o teor da denúncia lido por parlamentar indicado
pelo Presidente da Câmara dos Deputados, assegurando-se, em
qualquer caso, o mesmo tempo de fala previsto para o Relator
do parecer vencedor e para a defesa do Presidente Michel
Temer; iii) que submeta à votação a acusação apresentada pelo
Ministério Público (conforme determinado pelo art. 86 da
Constituição Federal), e não o parecer da Comissão de
Constituição e Justiça e da Cidadania.
b) No mérito, seja concedida a ordem para reconhecer a
inconstitucionalidade da não possibilidade de manifestação da
parte acusatória, bem como da colocação em votação do parecer
da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania;”
É o relatório.
Decido.
1. Consigno, de início, que a inicial não menciona interposição de
recurso legislativo contra a decisão proferida pela autoridade coatora na
Questão de Ordem. Em consequência, não é possível tecer juízo a respeito
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das eventuais implicações de tal irresignação (se existente) no trâmite da
Solicitação de Instauração de Processo (SIP) nº 1/2017, nem avaliar se a
presente demanda representa intempestiva judicialização da
controvérsia.
2. A inicial adota duas premissas centrais: (i) o Procurador-Geral da
República é titular da ação penal contra o Presidente da República, nos
termos do art. 86 da Constituição Federal; e (ii) parlamentares detêm
direito subjetivo para questionar o devido processo legislativo. Da
conjugação dessas assertivas, extraem os autores pedido para que este
Supremo Tribunal Federal conceda liminar de modo a ser franqueada
àquela autoridade (ou subsidiariamente a quem, na presente situação, lhe
faça as vezes) a possibilidade de manifestação oral no curso do
procedimento de apreciação, pelo Plenário da Câmara dos Deputados, da
Solicitação de Instauração de Processo (SIP) nº 1/2017. Requerem ainda,
no mérito, que se reconheça a inconstitucionalidade da deliberação
atacada.
3. Estabelecidas tais premissas, não é preciso sequer discuti-las
separadamente, no aspecto da validade jurídica de cada qual, porque não
se coordenam da forma pretendida pela inicial e, assim, não são aptas a
fomentar o objetivo a que se destinariam – fundamentar a procedência
dos pedidos deduzidos. Da titularidade da ação penal pelo Procurador-
Geral da República, o que se extrai é que seria dele, e somente dele, o
direito subjetivo a questionar eventual cerceamento às suas prerrogativas.
Não é demais recordar o que dispõe a respeito a Constituição Federal:
são funções institucionais do Ministério Público, entre outras, “promover,
privativamente, a ação penal pública, na forma da lei” (art. 129, I), funções
essas que “só podem ser exercidas por integrantes da carreira” (art. 129, § 2º),
sendo que “o Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da
República” (art. 128, § 1º).
Considerações a respeito do direito subjetivo do parlamentar a
questionar a retidão do devido processo legislativo em nada auxiliam a
pretensão dos autores. Em primeiro lugar, porque desde o inovador MS
nº 20.257/DF, de 1980, que deu início a tal construção jurisprudencial,
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nenhuma extensão até hoje reconhecida a esse direito subjetivo permitiria
conceder aos Deputados Federais posição de substitutos processuais do
Procurador-Geral da República no âmbito do mandado de segurança,
mormente quando a própria inicial parte de ponto de vista que atribui a
este a titularidade privativa da ação penal em curso, conforme visto.
Segundo porque, como tive oportunidade de consignar ao decidir uma
série de mandados de segurança impetrados em 2016 contra o
procedimento de votação adotado no impeachment levado a cabo naquele
ano (como, v.g., o MS nº 34379/DF), a expressão “devido processo
legislativo” tem âmbito próprio de abrangência e se vincula, geralmente,
ao procedimento relacionado a atividades legislativas típicas, como o
relativo à edição de atos normativos. As transposições a situações
peculiares, como a verificada no presente caso, devem ser realizadas com
cautela, justamente para evitar sejam geradas situações como esta, em que
o alargamento da titularidade para impetração do mandado de segurança
parte de premissa que literalmente incorpora prerrogativa de autoridade
diversa, à revelia da Constituição.
4. Há, ainda, que considerar o teor da fundamentação da autoridade
coatora, ao indeferir a Questão de Ordem. Como dito à ocasião, “não há
um encaminhamento a favor da denúncia porque a CCJ encaminhou contra a
denúncia”. Em outras palavras: o foco da atividade atual da Câmara dos
Deputados se volta ao trabalho anterior da Comissão. É o que diz,
expressamente, o art. 217, IV, do Regimento Interno da Câmara dos
Deputados: “encerrada a discussão [do parecer da Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania], será o parecer submetido a votação
nominal, pelo processo da chamada dos Deputados”. Esta, no caso, aprovou
parecer desacolhendo os termos da denúncia primitiva, apresentada pelo
Procurador-Geral. Para tornar mais claro o panorama relativo à disciplina
do Regimento, transcrevo o art. 217 em sua inteireza (destacando, a bem
da clareza, que o procedimento relativo ao impeachment por crime de
responsabilidade tem seu regramento próprio no próximo dispositivo e
Capítulo do mesmo Regimento – art. 218 – não se tratando precisamente
das mesmas normas):
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“CAPÍTULO VI
DA AUTORIZAÇÃO PARA INSTAURAÇÃO DE
PROCESSO CRIMINAL CONTRA O PRESIDENTE E O VICE-
PRESIDENTE DA REPÚBLICA E OS MINISTROS DE ESTADO
Art. 217. A solicitação do Presidente do Supremo Tribunal
Federal para instauração de processo, nas infrações penais
comuns, contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e
os Ministros de Estado será recebida pelo Presidente da Câmara
dos Deputados, que notificará o acusado e despachará o
expediente à Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania, observadas as seguintes normas: (“Caput” do artigo
com redação adaptada à Resolução nº 20, de 2004)
I - perante a Comissão, o acusado ou seu advogado terá o
prazo de dez sessões para, querendo, manifestar-se;
II - a Comissão proferirá parecer dentro de cinco sessões
contadas do oferecimento da manifestação do acusado ou do
término do prazo previsto no inciso anterior, concluindo pelo
deferimento ou indeferimento do pedido de autorização;
III - o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania será lido no expediente, publicado no Diário da
Câmara dos Deputados, distribuído em avulsos e incluído na
Ordem do Dia da sessão seguinte à de seu recebimento pela
Mesa; (Inciso com redação adaptada à Resolução nº 20, de 2004)
IV - encerrada a discussão, será o parecer submetido a
votação nominal, pelo processo da chamada dos Deputados.
§ 1º Se, da aprovação do parecer por dois terços dos
membros da Casa, resultar admitida a acusação, considerar-se-á
autorizada a instauração do processo.
§ 2º A decisão será comunicada pelo Presidente ao
Supremo Tribunal Federal dentro do prazo de duas sessões.
(Artigo com redação dada pela Resolução nº 22, de 1992)
Disso decorre a inescapável imbricação entre a questão versada e a
disciplina regimental, esta expressão própria da prerrogativa de
autogoverno de um dos Poderes da República que, em tal qualidade,
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jamais deixou de ser prestigiada por este Supremo Tribunal Federal. À
extensa linhagem de precedentes reconhecendo a soberania do
parlamento na organização de seus próprios trabalhos tenho me alinhado
em manifestações uniformes e constantes – em relação às quais cito,
exemplificativamente, os MS de nº 31.388/DF, 31.475/DF e 31.444/DF,
todos do ano de 2012.
5. É certo que os autores buscam entrelaçar a pretensão deduzida ao
art. 86 da Constituição Federal – sob o pálio da autorização que este
Supremo Tribunal Federal concede aos parlamentares para questionar,
por mandado de segurança, o devido processo legislativo quando, na
questão controvertida, é possível vislumbrar, incontestavelmente, tema
de extração constitucional. Esta é, sem dúvida, a grande seara de abertura
judicial para a disciplina legislativa; nesse sentido, menciono, também de
minha relatoria, o MS nº 33.630/DF, em que reconheci legitimidade de
parlamentares para questionar decisão proferida pelo então Presidente da
Câmara dos Deputados, naquela oportunidade sob o parâmetro do art.
60, § 5º, da Constituição Federal (que veda a repropositura de emenda
rejeitada ou havida por prejudicada na mesma sessão legislativa), cujo
âmbito de incidência àquela controvérsia se encontrava claramente
delimitado. Mas tal perspectiva não se encontra presente, no caso.
O art. 86 da Constituição se limita a dizer: “admitida a acusação contra
o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele
submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações
penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade”. A
questão versada nos autos sequer tangencia algum parâmetro útil a ser
diretamente extraído dessa norma. O tema controvertido está, como visto,
inteiramente vinculado ao Regimento Interno e, de modo especial, à
interpretação deste pelos próprios membros da Câmara dos Deputados.
Nesse sentido é que se verifica, aliás, que um dos pedidos advoga
literalmente contra o texto do Regimento Interno, pois, ao invés do que
dispõe expressamente o art. 217, IV, acima transcrito, requer ordem
judicial para que se “submeta à votação a acusação apresentada pelo Ministério
Público (...), e não o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de
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Cidadania” (inicial, fl. 9).
Indefiro a inicial do mandado de segurança (art. 10 da Lei
12.016/09), prejudicado o exame do pedido de liminar .
Publique-se.
Brasília, 2 de agosto de 2017.
Ministra Rosa Weber
Relatora
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