Teodoro waty-manual de financas publicas e direito financeiro

1
Nota Prévia
No ano lectivo 2003/2004, a Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane conta
com três turmas de Finanças Públicas e Direito Financeiro, sendo duas em Maputo e outra na sua
Delegação da Beira.
Cometido no encargo de regência da cadeira de Finanças Públicas e Direito Financeiro, para
facilidade de coordenação e maior uniformidade do seu conteúdo, produzi estas lições baseadas
essencialmente nos apontamentos que usava há mais de quatro anos, como assistente.
Dou assim público testemunho do meu magistério.
Espero que esta obra de carácter didáctico se ajuste às exigências dos meus colegas juristas
formados e em formação e que com ela lhes facilite situar-se e dominar os principais problemas das
Finanças Públicas que apesar de sua interdisciplinaridade, que abre coutadas, não pretende ver nas
Faculdades de Direito formados economistas.
Procuramos, na simplicidade de exposição, não enjeitar a clareza e o carácter científico, aqui e
acolá, talvez prejudicado pela falta de obras nacionais de referência e recusar o malthusianismo escolar.
Combina-se um ensino aberto e rigoroso, teórico e prático e massificado, mas sem facilidades
aviltantes.
Sofremos forte influência dos Professores Doutores António Sousa Franco e Eduardo Paz
Ferreira que leccionam esta Disciplina na Universidade de Lisboa sem que amiúde nos socorramos de
outros autores e ajustemos forte condimento do nosso contributo pessoal.

2
Os que possam apodá-lo de insuficiente têm o meu pleno acordo e a promessa de melhorá-lo em
breve oportunidade.
Afinal, já dizia BOCCACIO (Dacameron), mais vale agir na disposição de nos arrependermos
do que arrependermo-nos de nada ter feito.
Não estamos nem satisfeitos, nem resignados, mas dispostos a não desistir e a insistir.
Catembe, 25 de Abril de 2004
Agradecimentos
À Tânia, minha filha,
que aceitou pôr-se na qualidade
dos principais destinatários.
À Dra. Mónica Waty, minha mulher,
para além do mais,
pela paciente revisão e crítica do texto.
PARTE I

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NOÇÕES FUNDAMENTAIS DO DIREITO FINANCEIRO
Capitulo I
Conceito de Finanças Públicas
1. Aspectos preliminares noção de finanças está intimamente ligada à ideia de dinheiro.
Com o desenvolvimento da humanidade a questão das finanças ganhou força tal que hoje
discute-se finanças como uma ciência que visa estudar os aspectos da economia, onde o
processo económico se caracteriza por quatro estágios a saber:
a) Produção,
b) Distribuição,
c) Troca; e
d) Consumo.
O desenvolvimento das sociedades implicou a variação de meios e tipos de produção. O
excedente da produção começou a ser vendido ou trocado. O escambo (troca directa), nas comunidades
primitivas, funcionou como meio regular de troca de produtos que as diversas comunidades faziam.
Este foi o meio usado para a auto-suficiência e atendimento das necessidades. Esta situação
criou novos meios de produção e criou também o acréscimo da produtividade na base da divisão social
do trabalho.
Usando a força produtiva o homem começou a produzir em grande escala, resultando, daí, muita
produção. Criavam, assim, excedentes de produção.
As trocas eram difíceis devido ao facto de haver variedade de produtos. Entretanto, outro
fenómeno está ligado à questão do surgimento de um produto que era mais procurado e, daí, toda a
comunidade usava este produto como “meio padrão”de troca, ou seja, a base frequente de troca.
Por exemplo, o sal, foi largamente e durante vários anos usado como meio padrão de troca.

4
Com a descoberta de metais preciosos o homem evoluiu na definição e no reconhecimento do
“valor”. O ouro, a prata, foram os metais fundamentais usados na troca.
A necessidade de identificação dos valores nas moedas de troca, iniciava o processo de
cunhagem da moeda preciosa.
O dinheiro passa a ser uma unidade de valor, um meio de transacção e de pagamento que, como
princípio, não perde o seu valor no tempo.
O dinheiro, que resulta do processo de trabalho, desenvolve a noção de mercadoria e de troca,
pois sem esta não há dinheiro.
O conceito de dinheiro é abstracto, não sendo já a unidade monetária representativa que, no caso
de Moçambique, é o METICAL.
Estas bases são melhor tratadas na cadeira de Economia Política.
2. Finanças e Estado
As finanças públicas são contemporâneas do Estado e pretendem abranger a problemática de
gestão da coisa pública.
Sabe-se que o Estado, para realizar a sua actividade, carece de dinheiro para pagamento de
despesas nas áreas entre outras, de Saúde, Educação, Segurança, Justiça.
3. Evolução da expressão

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i) Inventário consolidado do património do Estado; e
j) Resumo de receitas, despesas e saldos discriminativos das instituições autónomas.
5. Natureza jurídica do Relatório do Tribunal
Na verificação da regularidade orçamental o Tribunal elabora o Relatório e o Parecer, actos não
jurisdicionais, que são apreciados pela Assembleia da República .
O Relatório e o Parecer constituem um acto típico consultivo do Parlamento, a praticar antes de
este “tomar as contas”212
do Governo.213
Este Relatório e Parecer precedem o juízo que a Assembleia faz das contas do Estado, não
podendo pronunciar-se sobre elas antes de conhecer a apreciação do Tribunal Administrativo.
6. Conta do Estado em Moçambique
6.1. Âmbito da Conta Geral do Estado em Moçambique
De acordo com o artigo 32 da Lei nº. 15/97, de 10 de Julho, a Conta Geral do Estado é um
documento no qual estão apresentadas as receitas arrecadadas e as despesas efectuadas num
determinado ano económico, assim como os devedores e credores existentes no fim do ano, e é baseada
nos princípios e regras da contabilidade pública.
212 Por tomar as contas deve entender-se receber as contas.
213 SOUSA FRANCO, ob.cit, p, 477.

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O resultado da execução orçamental consta da Conta Geral do Estado, a qual tem por objectivo
possibilitar um controlo da execução do Orçamento do Estado, bem como dos devedores e credores do
Estado (artigo 33).
Nos termos do artigo 35 da mesma Lei, a Conta Geral do Estado deve ser elaborada com clareza,
exactidão e simplicidade, de forma a possibilitar a sua análise económica e financeira, devendo dela
constar informação completa sobre:
a) Receitas cobradas e despesas pagas pelo Estado;
b) Financiamento ao défice orçamental;
c) Adiantamentos e suas regularizações;
d) Fundos de terceiros;
e) Caixas do Estado;
f) Activos e passivos financeiros do Estado.
Em termos de composição, a Conta Geral do Estado, refere a mesma Lei (artigo 36),
compreende:
a) o relatório do Governo sobre os resultados da execução orçamental;
b) o mapa das entradas e saídas de fundos do Estado, por cofres, com respectivos saldos
existentes no início e no final do ano económico;

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c) os mapas das receitas e despesas do Estado segundo as classificações económica,
orgânica, funcional e territorial;
d) o mapa do movimento das operações de tesouraria em saldos, credores e devedores
iniciais e finais;
e) o mapa dos activos e passivos financeiros existentes no início e no final do ano
económico.
Adicionalmente, a Conta Geral do Estado deverá ainda integrar a seguinte informação anexa (art.
37):
a) financiamento global do Orçamento do Estado, com discriminação da situação das
principais fontes de financiamento;
b) resumos das receitas, despesas e saldos por cada instituição autónoma, empresa publica e
autarquia.
Quanto ao âmbito (artigo 34), a Conta Geral do Estado abrange as contas de todos os organismos
do Estado que não tenham natureza, forma e designação de instituição autónoma, empresa pública ou
autarquia, que se regem por legislação própria.
Relativamente à estrutura da Conta em apreço, verifica-se que, em termos formais, a mesma
respeita o estipulado nos artigos 36 e 37 da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado e da Conta
Geral do Estado, não se verificando, porém, coincidência entre a informação constante da Conta e
alguns aspectos sobre os quais, por imperativo da Lei nº. 16/97, artigo 10, o Tribunal Administrativo se
tem de pronunciar, como seja:
 o inventário do património do Estado;

131
O Relatório da Conta Geral do Estado é enviado ao Governo para permitir o exercício do
princípio do contraditório216
.
O Relatório e o Parecer são dois documentos diferentes, não obstante sejam apresentados
contemporaneamente.
O Parecer, para além do Plenário do Tribunal Administrativo é rubricado pelo Procurador-Geral
da República, prática que não foi seguida em relação aos Relatórios.
O Relatório submetido à apreciação da Assembleia contém, em cada capitulo, as respostas
consideradas pertinentes pelo Tribunal e sobre as quais emite o seu juízo apreciativo,217
em sede de
constatações sobre o orçamento e suas alterações e execução.
O Parecer é concluído com Recomendações de carácter geral e específico, estas relativas ao
orçamento e suas modificações, à execução das receitas e despesas orçamentais, às operações detesouraria e outras.
216 Ressalve-se o primeiro, o relativo a 1998, não foi enviado ao Governo.
217 A título exemplificativo, veja-se o seguinte trecho do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1998, p. 4: “(...) Porém,
comparando aqueles valores com os constantes da publicação do Orçamento do Estado, da Imprensa Nacional, de Janeiro de
1998, verificam-se diferenças que totalizam o montante de 340 133,22 milhões de meticais.
Questionado o Ministério do Plano e Finanças sobre o assunto, justificou-se nos seguintes termos:
“A diferença de 340 133,22 milhões de meticais refere-se à margem de ajustamento de preços para o
funcionamento interno e externo. Enquanto na Lei nº. 1/98 o limite estabelecido está a preços correntes, a publicação os
limites sectoriais a preços constantes, pelo que entre estes dois montantes existe uma diferença de 340 milhões de contos,
como se demonstra … De salientar que a actualização destes montantes teve em conta a taxa de inflação média anual, para o
caso do financiamento interno, e a taxa de desvalorização cambial média, para o financiamento externo”.
A justificação acima transcrita, embora plausível, não afasta a necessidade de haver uma uniformidade na
apresentação dos valores, sendo que, a publicação orçamental feita através da Imprensa Nacional, como documento onde
estão desagregadas as dotações orçamentais aos vários órgãos/instituições, e por ser um instrumento de controlo orçamental,
deve conter as dotações a preços reais, ou seja, a preços correntes (…)”.

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b) Domínio monumental, cultural e artístico (museus, bibliotecas, arquivos, palácios e
monumentos); e
c) Domínio militar: navios, aeronaves, instalações militares, carros de combate, etc..
3.2. Composição do património do domínio privado do Estado
Entende-se do domínio privado do Estado o património constituído, como já se disse, por coisas
integradas no comércio jurídico privado e sujeitos ao regime do Direito Privado, e sobre as quais o
Estado exerce o direito real de propriedade, ou outros direitos, reais, de natureza creditícia ou
obrigacional.
Compreendem-se no domínio privado do Estado:
a) Prédios rústicos e urbanos;
b) Património móvel;
c) Capitais em participações;
d) Capitais mutuados;
e) Títulos em carteira; e
f) Direitos de exploração.
3.3. Outros critérios classificatórios

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O Decreto-Lei nº 4/75, de 16 de Agosto, o Decreto-Lei nº 5/75, de 19 de Agosto, o Decreto 6/75,
de 19 de Agosto, o Decreto n.o 12/75, de 6 de Setembro, que, respectivamente, extingue a actividade de
advocacia privada, nacionalização das instituições de saúde, proíbe o exercício de actividades funerárias
a titulo lucrativo, a nacionalização do ensino privado ou missionário e as nacionalizações de 24 de
Julho de 1974, as dos prédios de rendimento e a reestruturação da Banca e de Seguros, em 1977,
colocaram o Estado com um património incomensurável.
A situação sucintamente descrita no Relatório do Governo sobre o Programa de Reabilitação
Económica e Programa de Emergência (PREPE)244
aprovado pela Resolução nº 15/87, de 22 de
Setembro245
, conduziu à inversão do excessivo estatismo iniciada logo a seguir à independência.
Tratou-se de implementação de um sistema marcadamente intervencionista na vigência 246
da
Constituição de 1975, a do Tofo.
d) No âmbito do Programa de Reabilitação Económica
No âmbito do Programa de Reabilitação Económica, assiste-se a uma reestruturação,
transformação e redimensionamento do sector empresarial do Estado que inclui a privatização e
alienação a título oneroso de empresas, estabelecimentos, instalações e participações sociais de
propriedade de Estado247
, por: concurso público, oferta ou venda pública de acções, negociação
particular, realização de investimentos privados mediante aumentos de capital ou alienação a GTT –
Gestores, Técnicos e Trabalhadores nacionais248
.
244 Mais tarde PRES – Programa de Reabilitação Económica e Social
245 Em apêndice, extraído da “Principal Legislação”, Vol. XIV, Ministério da Justiça, DIL, 1987, pp.. 214 a 249.
246 Preferimos dizer na vigência porque entendemos que o intervencionismo não é facilmente lido na Constituição
formal, embora seja inquestionável na prática constitucional e legislativa, na prática económica e na prática financeira.
247 Art. 1 do Decreto nº 28/91, de 21 de Novembro
248 Este processo sofreu metamorfoses, tendo começado por “trespasses, vendas, cedências por diversas formas pelos
Ministérios e Secretarias de Estado (…) sem regulamentação adequada”; reconheceu-se que porque “os bens em questão
constituem património do Estado (…) a sua alienação tem de ser o mas mais transparente possível”; iniciou -se a
regulamentação do processo de cessação de propriedades do Estado através de alienação a titulo oneroso, dos bens e dos
direitos patrimoniais sobre o capital privado de que o Estado é titular e que deles desejasse prescindir (veja-se preâmbulo do
Decreto nº 21/89, de 23 de Maio).

145
Não importa discutir aqui o processo mas esclarecer que a questão sobre a constitucionalidade
deste processo écontrovertida.
Saber se à luz da Constituição de 1975 o Decreto nº 21/89, de 28 de Maio, podia determinar a
alienação a titulo oneroso de património do Estado.
O ponto de partida será o artigo 3 daquela Constituição249
e, seguidamente saber se, de facto, o
processo era orientado na base da linha politica definida pela FRELIMO.
Um exercício hermenêutico conduzir-nos-á a uma resposta positiva250
.
e) No âmbito da Constituição de 1990
No âmbito da Constituição de 1990 não há duvidas que se privilegia a ordenação de Estado251
.
No que diz respeito aos bens dominais não há qualquer alteração, quanto ao direito de
propriedade, parecendo absoluta a observância do artigo 35 da Constituição252
e dos artigos 46 a 48
sobre a propriedade da terra e os métodos de seu uso e aproveitamento.
249 “A Republica Popular de Moçambique é orientada pela linha politica definida pela FRELIMO, que é a força
dirigente do Estado e da Sociedade. A FRELIMO traça a orientação política básica do Estado e dirige e supervisiona a acção
dos órgãos estatais a fim de assegurar a conformidade da politica do Estado com o interesse do Povo”.
250 Não é o espaço próprio para esgotar esta matéria cuja abordagem iniciámos a propósito da Constituição Económica,
no âmbito da cadeira de Direito Económico. Numa primeira aproximação diríamos que o Presidente da República, que era o
Presidente da FRELIMO (Art. 53 da CRPM) era também o Presidente do Conselhos de Ministros (Art. 59 da CRPM). Pode
concluir-se que nas deliberações do Conselho de Ministros não devia estar ausente a orientação da FRELIMO. Em segunda
aproximação: parece que as Directivas Económicos e Sociais dos Congressos da FRELIMO não afastam uma evolução no
sentido de reduzir a hipertrofia do Estado. É o que pode entender-se, a titulo meramente exemplificativo, das passagens
seguintes do Relatório sobre o PREPE: “Na sequência das Directivas do IV Congresso o Governo elaborou um primeiro
plano de acção para o período l984-1986 …”; e “… por instrução explícita do Bureau Político o Governo elaborou o
Programa de Reabilitação Económica, um programa de quatro anos, até 1990, promover a recuperação da actividade
económica…”
251 “… e na acção do Estaco como regulador e promotor do crescimento e desenvolvimento económico e social
visando a satisfação dos mecanismos básicos da população e a promoção do bem-estar social”. – nº 1 do art. 41 da CRM.
252 “1. Os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas aguas interiores, no mar territorial, na plataforma
continental e na zona económica exclusiva são propriedade de Estado.

147
a) Impenhorabilidade,
b) Inalienabilidade,
c) Regularidade financeira,
d) Economicidade,
e) Eficiência,
f) Eficácia255
.
II. As regras de gestão patrimonial são os seguintes:
a) Avaliação de acordo com critérios específicos;
b) Alienação e aquisição por concurso público; e
c) Amortização e reintegração de acordo com a legislação especifica256
.
4.3. Modos de gestão
255 Art. da Lei do SISTAFE e Art. 122 do seu Regulamento.
256 Art. 122 do Regulamento do SISTAFE.

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A administração dos bens do património do Estado com vista a conservá-los, valorizá-los e
aplicá-los de acordo com os princípios e regras definidas, de modo a melhor afectá-los na satisfação das
necessidades públicas constitui a actividade de administração patrimonial.
A actividade de administração patrimonial pode ser directa, isto é, exercida directamente pelo
Estado através dos seus serviços ou unidades orgânicas ou indirecta, através das seguintes formas:
a) Concessão de exploração;
b) Licenças de uso e aproveitamento;
c) Arrendamento; e
d) Cessão do usufruto257.
4.4. Aquisição
I. Os bens do Estado podem ser adquiridos internamente e no exterior (Art. 129 do
Regulamento do SISTAFE) por concurso, em principio, centralizado pelo órgão coordenador do SPE -
Subsistema do Património do Estado258
.
II. A aquisição pode ser feita, para além da compra, por meio de259
:
a) doação, sucessão legal ou testamentária;
257 Nº 1 do Art. 164 do Regulamento do SISTAFE.

151
III. As unidades orgânicas do Estado elaboram o seu inventário, anualmente, até 31 de
Janeiro, fazendo-se, nos anos múltiplos de 5, uma conferência final de todos os bens mediante
preenchimento de modelo próprio267
.
4.7. Extinção da titularidade
A extinção do carácter dominial de um elemento do Património do Estado pode ser, para além da
alienação268
, pelas seguintes formas presentes na lei:
4.7.1. No âmbito do domínio publico
a) Por desaparecimento; e
b) Por cessação da dominialidade.
4.7.2. No âmbito do domínio privado
a) Pela via privada de alienação e extinção de direitos:
- venda;
- troca; e
266 Note-se que os inventários de base são especiais do inventário geral e podem referir a três grandes grupos que
constituem: inventários de base de bens móveis e de material, inventários de base de automóveis do Estado, inventário de
base de imóveis.
268 Art. 140 do Regulamento do SISTATE

156
Ao definirmos o orçamento falámos de “deve” e “haver”, o que pressupõe a existência de dois
“braços”, um de débito e outro de crédito, correspondentes, respectivamente e em princípio, a despesas
e a receitas.
Não pode, portanto haver despesa pública sem que, em algum momento, no ciclo de execução
orçamental haja uma receita.
As receitas têm como objectivo primordial o financiamento da actividade financeira do Estado,
sem embargo de outras funções extrafinanceiras, e são de uma grande diversidade que advém do
acréscimo das funções do Estado moderno.
Afinal o que é uma receita?
2. Conceito
I. Porque de receitas públicas estamos a falar, podemos dizer que receita pública é um
recurso patrimonial definitivo obtido, num período financeiro, pelo Estado, ou outro entes públicos ou
com funções públicas, para cobrir necessidades públicas.
II. Neste conceito podemos identificar três elementos, de natureza objectiva, subjectiva e
teleológica, a saber:
a) Elementos objectivos:
A receita constitui um recurso patrimonial, obtido num determinado período financeiro.

157
Esta fonte de financiamento da actividade de Estado tem de ser patrimonial, isto é, apesar de
admissíveis casos de ela poder expressar-se em espécie, é sempre calculada de forma monetária272
.
A referência ao período financeiro é importante na medida em que, um determinado fluxo que
constitui-se receita pode, noutro, constituir-se em despesa. Tal será o caso de um empréstimo público. O
período financeiro, já se disse, coincide com o período orçamental, portanto, é de ano civil.
b) Elemento subjectivo
O elemento subjectivo descobre-se na referência aos possíveis beneficiários dos recursos: o
Estado, em primeiro lugar, outros antes públicos ou com funções públicas.
c) Elemento teleológico
A finalidade dos recursos orçados tem de ser a satisfação de necessidades públicas através da
cobertura de despesas públicas.
Estas despesas não têm que estar necessariamente a seu cargo.
Um dos fundamentos que desde já podemos adiantar para alicerçar a exclusão desta condição,
que estão a seu cargo273
, é a existência de recursos que o Estado, no âmbito da descentralização, tem
que encaminhar aos entes descentralizados e aqueles que alguns destes terão a obrigação de encaminhar
ao Tesouro.
3. Figuras semelhantes
272 Para melhor compreensão, ver nosso Introdução ao Direito Fiscal, ob. cit., p. 108
273 O Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit., p. 299) na definição “genérica” que dá de receitas públicas inclui o elemento
“que estão a seu cargo”.

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5.2. Receitas coercivas
Embora se compreenda que todas as receitas são coercivas, são assim denominados aqueles que
têm como base uma obrigação irremovível ou aquelas a que o Estado tem acesso no uso dos seus ius
imperii.
5.3. Receitas srcinárias
Estas receitas, as srcinárias, são as que derivam de uma actividade financeira directa e própria
do Estado.
5.4. Receitadas derivadas
As receitas derivadas são aquelas de que o Estado é beneficiário mas resultam de actividade de
outras entidades públicas ou privadas.
5.5. Receitas efectivas e não efectivas
I. São efectivas as receitas constituídas por recursos definitivos e que não criam imediata
ou mediatamente qualquer encargo.
II. As Receitas não efectivas são aquelas que constituem um recurso imediato e encargo
futuro para o Estado.
6. Tipologia das receitas
As receitas podem ter os seguintes grandes modalidades:

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Em caso de inadimplemento, pode recorrer-se ao pagamento com juros, à cobrança coerciva
(processo de execuções fiscais) e pode conduzir à resolução unilateral, à rescisão ou ao despejo,
conforme aplicável.
6.2. Receitas tributárias
As receitas tributárias são aquelas que mais expressão têm no conjunto das receitas do Estado.
São considerados receitas tributárias:
a) o imposto;
b) as taxas; e
c) as contribuições especiais.
6.2.1. Imposto
Dada a circunstância de o imposto ser objecto do Direito Fiscal, limitar-nos-emos a deixar o
conceito de imposto que melhor explicámos no nosso Introdução ao Direito Fiscal287
.
O imposto é uma prestação patrimonial coactiva, positiva, definitiva, não sinalagmática, sem
carácter de sanção estabelecida por lei, a favor duma entidade pública ou com funções públicas, para
satisfação de necessidades públicas e redistribuição da riqueza independente de qualquer vínculo
anterior288
.
6.2.2. Taxas
287 P. 106
288 Ibidem.

165
A taxa é uma espécie tributária, que corresponde a uma prestação patrimonial, legal, a favor de
ente público como contraprestação específica e individual de um serviço público ou de remoção de
obstáculo jurídico ao comportamento da actividade de particulares289
.
As taxas podem ser tarifas290
ou licenças291
, administrativas292
ou judiciais293
.
Não há dúvida quanto a taxa ter uma natureza obrigacional, dúvida residindo, apenas, quanto a
qualificar o vínculo obrigacional de legal ou voluntário.
Já nos posicionámos a favor da posição de considerar o vínculo obrigacional voluntário no
entendimento de que a prestação que a taxa pressupõe é feita, com carácter bilateral, exacta e exclusiva
hipótese de que quem a paga:
a) querer utilizar um serviço público;
b) querer utilizar um bem de domínio público; ou
c) querer ver removido um limite jurídico ao seu comportamento ou actividade.
Podemos ainda, conforme o seu destinatário, falar de taxas gerais, taxas consignadas e taxas
emolumentares.
289 Para mais desenvolvimento aconselhamos o nosso Introdução ao Direito Fiscal,, ob. cit., p.p. 114. ss
290 Do Art. 70 da Lei nº.11/97, de 31 de Maio, pode extrair-se a seguinte definição de tarifa: As tarifas são tipo de taxas
cobradas pela prestação directa de determinados serviços públicos numa base de recuperação de custos. Para mais
desenvolvimento veja-se no nosso Introdução ao Direito Fiscal,, ob. cjt., p.. 115.
291 As licenças são uma contrapartida de uma remoção, por acto administrativo, de obstáculos jurídicos a um
comportamento de particulares.
292 As taxas administrativas são aquelas em que se incluem as propinas e os valores pagos pelos actos de registos.
293 As taxas judiciais: incluem-se neste grupo, as custas e o imposto de justiça.

166
Assim, serão gerais as taxas destinadas ao Tesouro; consignadas são as taxas destinadas a
entidades com tesouraria própria; de emolumentares são designadas todas aquelas taxas consignadas ao
pagamento de funcionários, agentes ou entidades intervenientes em certos serviços.
6.2.3. Contribuição especial
A constituição especial pode provir de melhoria ou de causas de despesas acrescidas pelos
particulares às entidades publicas294
e pelos quais há que compensar o sujeito publico.
A contribuição especial decorre de uma actividade estadual que ocasional e indirectamente
produz uma satisfação individual.
O Prof. Sousa Franco295
explica porque não pode ser imposto consignado nem imposto especial,
apesar de, no fim, dada a dificuldade de destrinçar com clareza estes tipos de satisfações [votadas à
prestação de utilidades divisíveis], a ausência de autonomia jurídica e da reduzida importância (…)concluir que “devemos reputá-la verdadeiro imposto”296
6.2.4. Figuras semelhantes
I. Próximas da taxa temos algumas figuras jurídicas semelhantes nomeadamente:
a) imposto,
b) preço.
c) tarifa.
294 WATY, Teodoro Andrade, Introdução ao Direito Fiscal, p. 115
295 Ob. cit., Vol. II, pp. 62 ss.
296 Temos estado a ensinar que não é verdadeiro imposto louvados no facto de haver, particularmente., uma
contraprestação especifica, (b) um vinculo anterior. Mas … Magister dixit!

167
II. A taxa e o imposto distinguem-se essencialmente,
- pela bilateralidade e o carácter especifico da contraprestação da taxa;
- pela unilateralidade e carácter inespecífico da contraprestação feita pelo Estado; e
- criação do imposto por lei em sentido formal.
III. A taxa distingue-se do preço na medida em que este é fixado sempre na base do custo de
produção e com o objectivo de conseguir um lucro (preço económico)297
. A taxa considerada preço
politico298
- normalmente é fixada abaixo dos seus custos de produção.
A hipótese de isenções em relação às taxas não existirá em relação ao preço por força do
princípio de exclusão que lhe está inerente, por não ser aplicável a bens aptos a satisfazer necessidades
de satisfação passiva.
IV. Esta posição continua válida mesmo que estejamos, perante um tipo de taxa especial que
é a tarifa; com efeito, a tarifa sendo fixada com o objectivo de cobrir os custos efectivamente suportados,
mesmo assim, será fixado o valor abaixo do que o mercado fixaria.
6.3. Receitas creditícias
As receitas creditícias resultam da constração de empréstimos.
297 BRAZ TEIXEURA, ob. cit., pp. 250 e ss.
298 Ibidem

168
Delas nos ocuparemos demoradamente mais adiante sobre o título de crédito público.
CAPÍTULO IV
AS DESPESAS PÚBLICAS
1 Conceito e elementos e de Despesa
I. As despesas públicas são um instrumento das finanças públicas.
Elas podem ser definidas como o encargo do Estado ou outro ente público para aquisição de
bens ou prestação de serviços susceptíveis de satisfazer necessidades públicas.299
A despesa pública abrange várias e distintas realidades sendo por isso importante para
compreender o conteúdo da actividade financeira dum Estado.
II. A diversidade das despesas sugere para maior precisão do conceito uma delimitação de
alguns traços comuns a todas as realidades que possam ser definidas como tal.
São os seguintes os elementos de agregação:
a) Tipo de operação
299 Esta definição é próxima da que é adoptada pelo Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit.,p. 297)

169
A despesa é uma afectação de recursos, tipicamente em dinheiro, a um determinado fim.
b) Sujeito da operação
A despesa só será pública se efectuada pelo Estado ou outro ente público ou com funções
públicas.
c) Finalidade
Para que uma despesa seja pública deverá destinar-se a um fim público, isto é, deve destinar-se a
satisfazer necessidades públicas.
2 Despesa Pública e Despesa Nacional
A despesa pública constitui um processo de distribuição de rendimentos e altera a repartição do
rendimento nacional, como veremos nas próximas páginas.
A despesa nacional é constituída pelos consumos dos particulares (consumo privado), das
empresas e do sector público (despesas do sector público administrativo).
Pode, então, ver-se que a Despesa Pública e despesa nacional não são a mesma realidade e que a
despesa pública (relativa ao sector público administrativo) é parte da despesa nacional.
3. Aumento da despesa e suas causas.

170
3.1. A Lei de Wagner300
Adolfo Wagner, financista alemão, dá nome a uma lei – a lei de Wagner - segundo a qual
em sociedades modernas há uma tendência para o aumento das despesas públicas que não pode
ser interpretada como significando, em absoluto, uma crescente actividade financeira do Estado.
Este aumento nem sempre é real, podendo ser aparente, quando se refere às despesas
nominais cuja subida pode dever-se a vários factores, dentre as quais, há que dar lugar de
destaque à subida de taxas de câmbio acompanhadas de desvalorização da moeda, subida de
preços e ao aumento demográfico.
O aumento das despesas públicas pode ser em termos relativosou absolutos.
Entende o Prof. Teixeira Ribeiro que por não haver ainda demonstração cabal a Lei de
Wagner permanece sempre com laivos de índole de uma Lei empírica
301
.
3.2. Causas do aumento das despesas
As causas imediatas do aumento das despesas públicas podem assim ser identificadas:
a) Correlativa expansão das actividades do Estado
A expansão das actividades do Estado pode derivar do melhoramento.
300 Para maiores desenvolvimentos, ver
I. SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. II, 4.a ed., Almedina, 1993, pp. 7 e ss.
II. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit, pp. 133 a 138, MUSGRAVE, Public Finance, in Theory and practise, 5a. ed., p.
114 e ALBANO SANTOS, A Lei de Wagner e a realidade das despesas públicas em Estudos de Economia, VI (1986) pp.
161 e ss.
301 Ob.ct., p. 138.

171
Afora a solidariedade que as perturbações criam produz-se uma maior consciência relativamente
às necessidades. É aqui que reside o efeito apreciação.
Resumindo diremos:
As despesas podem ter um aumento aparente e real.
As causas aparentes mais importantes são:302
a) Desvalorização monetária;
b) Aumento da população; e
c) Crescimento do Produto Nacional Bruto.
Entre as causas reais do crescimento das despesas públicas, as mais importantes são as seguintes:
a) Progresso técnico e acumulação de capital;
b) Transformação dos sistemas sociais;
c) Aumento do custo dos serviços;
d) Influência das guerras303
;
e) Alterações do papel do Estado304
; e
302 Seguimos aqui os ensinamentos do Prof. SOUSA FRANCO, ob.cit. Vol. II, pp. 8 e ss
303 Em economia de guerra há um forte estatismo, perfeitamente tolerado pelos contribuintes. Retomada a normalidade
em paz armada e sob o efeito de deslocação, as despesas continuam em níveis elevados.
304 Afora o intervencionismo, já tratado, o Estado-Providência, fácil de entender, a democracia é um custo crescente
nos Estados.

172
f) Causas financeiras305
.
Pode dar-se o desenvolvimento de actividades ou de empreendimentos em novas actividades por
via de intervenção ou actuação.
Na primeira situação falaremos de expansão intensivae, na segunda, de uma expansão
extensiva.
A explicação dos dois tipos de expansão, isto é, saber porque há, nas despesas públicas essa
tendência, não tem resposta definitiva. Pensar na intervenção e a na actuação como causa suficiente não
colhe, pois, em situações de mera ordenação a Lei de Wagner parece também verificar-se.
O efeito deslocação ou efeito de deslocação-apreciação ou efeito de apreciação são apontados
como podendo justificar esta tendência do crescimento das despesas.
Expliquemos um e outro fenómeno.
A solidariedade perante perturbações sociais leva a que os contribuintes sejam tolerantes a uma
maior carga fiscal que não é aliviada quando a normalidade retorna. Como se vê, as despesas deslocam-
se para um ponto alto donde não descem impondo às receitas consignadas em altura de crise. Este é o
efeito-deslocação.
4. Efeitos económicos das despesas
4.1. Aspectos introdutórios
305 A dicotomia decisão política e decisão financeira ajudará a compreender como as despesas podem subir por causas
financeiras pelas quais, por exemplo, o equilíbrio orçamental pode ser subalternizado.

173
Definidas as despesas como uma operação de dispêndio para aquisição de bens ou prestação de
serviços e visto que elas têm uma tendência a crescer, fácil será compreender que elas têm efeito na
economia.
Importa, agora, saber quais são esses efeitos que as despesas criam na economia.
4.2. Despesas produtivas e meramente produtivas
O efeito das despesas na economia varia consoante o seu fim.
Desde lodo todas as despesas públicas criam utilidades e como tal são produtivas.
A produtividade das despesas, igualmente é variável. Haverá aquelas despesas cujo fim é
produzir bens que aumentam a quantidade de bens de produção duradouras, isto é, despesas em
investimento em capital fixo306
que garante, seguramente, a capacidade produtiva instalada. Estas
despesas públicas são reprodutivas, pois, para além de criarem utilidades, como acontece com as
despesas produtivas307
, aumentam o capital material e humano apto a produzir em novos ciclos.
4.3. Despesas-compra e despesas-transferência
As despesas produtivas ou meramente308
ou simplesmente309
produtivas, como dispêndios que
sempre são, têm efeito sobre o rendimento nacional.
306 No capital fixo incluímos não só os investimentos em património mas também no capital humano (saúde, instrução
e cultura).
307 Pois, já se vê, a simples produção destas utilidades torna incorrecto classificar essas despesas públicas de
improdutivas.
308 Esta é opção do Prof. TEIXEIRA RIBEIRO, ob.cit., p. 144.
309 Termo usado pelo Prof. SOUSA FRANCO na sua obra Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume II, 4.a
Edição, Almedina, 1993, p. 4.

174
O mesmo não se dirá, por exemplo, nos casos de despesas-compra, e das despesas-transferência.
No primeiro tipo de despesas, despesas-compra, feitas na compra de bens ou serviços, cria-se
rendimento contribuindo para o rendimento nacional.
No caso da despesa-transferência, que se opera através de subvenções, subsídios, juros e
reembolso de empréstimos, o que se assiste é a uma transferência de rendimento ou, porque não, a uma
diminuição310
desta.
Falaremos, portanto, dum efeito positivo para as finanças no caso das despesas-compra
porquanto criam rendimento nacional.
O efeito será neutro no caso de despesa-transferência, quando domestica e de efeito negativo –
quando despesa-transferência externa por desfalcar o rendimento nacional.311
4.4. Propensão ao Consumo.
Já se compreendeu que certo tipo de despesas – as despesas reprodutivas é apto a aumentar o
rendimento nacional, já explicado.
310 Tal será o caso das despesas-transferência efectuadas para o exterior.
311 Entende-se por rendimento nacional o valor dos bens finais obtidos durante certo período, menos o valor dos bens
intermediários importados ou provindos de períodos anteriores e as quotas de amortização dos capitais fixos, mais o valor
dos bens intermediários produzidos durante o período e existentes no fim dele e mais o saldo positivo ou mesmo o saldo
negativo, do balanço internacional de rendimentos.
Rendimento Nacional = [(salário + juros + lucros de residentes) + remunerações de funcionários + Impostos de
Consumo)] - . subvenções.
O Rendimento Nacional (a preços de mercado) é igual ao PNL e à Despesa Total que equivale à soma do consumo
privado e à poupança privada.
Para mais desenvolvimentos, TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit,, pp. 141 e ss.

175
Compreende-se que o rendimento disponível, isto é o rendimento depois de deduzidos os
encargos fiscais, tem uma forte relação com o consumo de tal modo que podemos dizer, citando o Prof.
Teixeira Ribeiro312
que “o consumo depende primacialmente do rendimento disponível”.
Essa relação de causa-efeito é designada propensão ao consumo que pode ser média313
ou
marginal.
314
Servirá para reflectir e compreender se dissermos que quanto mais pobre maior será a propensão
para o consumo, isto é, os rendimentos disponíveis mais servirão exclusivamente para o consumo
mínimo. Aos ricos acontecerá que por maior que seja o consumo os rendimentos não se ressentirão.
Não se vá concluir que os ricos e, por multiplicação, as nações ricas tenham a sua propensão ao
consumo crescente. A indicação que há é de que os ricos, com menos propensão ao consumo, têm as
respectivas nações mais ricas e consomem percentagens constantes da sua riqueza.
Há que pensar, em procura de uma explicação, que há um efeito- imitação que demonstrou que a
par de procura de elevação das condições de vida, há um esforço de viver ou mostrar que se vive como
os outros315
.
Existe uma relação directamente proporcional entre o rendimento e o consumo no aumento
daquele. Quando o rendimento reduz não é certo que vá automaticamente reduzir também o consumo,
sendo a tendência de fazer o esforço de manter os níveis já atingidos; é o efeito-cremalheira.
312 Ob.cit., p. 146
313 Segundo o mesmo autor, a propensão media ao consume é a relação entre o consumo e o rendimento com que ele se
fez.
314 A propensão marginal ao consumo é a relação entre o aumento do consumo e o aumento do rendimento.
315 Entre nós temos muitos exemplos do efeito-imitação: os faustosos casamentos e as grandes festas do Dia da Família
e do Ano Novo, em que se tem de gastar para se manter a cotação junto de vizinhos, dos amigos e colegas… Depois há que
manter o nível!

176
4.5. Propensão ao aforro e ao investimento.
A incerteza, principalmente nas famílias de rendimentos mais humildes tem aconselhado a que
parte do rendimento seja destinado ao aforro – propensão ao aforro que pode ser investido ou
entesourado, consoante seja transformado em bens produtivos ou reprodutivos, ou seja constituído em
saldos líquidos316
.
4.6. Efeito multiplicação
O investimento particular depende do rendimento que dele se espera – investimento induzido. O
investimento público não está absolutamente vinculado aos níveis de rendimento – investimento
autónomo.
Qualquer que seja o tipo de investimento, ele é útil à economia na medida em que a despesa feita
para a sua constituição transforma-se em rendimento acrescido e aumento de consumo.
É o efeito multiplicação que pode verificar-se com maior ou menor rapidez, isto é, do período
do multiplicador.
Nem sempre, porém, o aumento do consumo é consequência directa do efeito multiplicador,
podendo ser derivado dos estrangulamentos ou engarrafamentos317
.
4.7. Princípio da aceleração
316 Um sentido mais bancário entende o entesouramento como a manutenção dos saldos líquidos fora do circuito
bancário, fenómeno frequente em muitas zonas do nosso país onde não existe ainda a bancarização.
317 Os estrangulamentos dão-se por o aumento da procura que não acompanhado pelo correspectivo aumento da oferta,
provoca a subida dos preços que, sem corresponder ao aumento dos rendimentos reais, provoca um aumento dos rendimentos
monetários. Compreensivelmente, numa situação de pleno emprego, dá-se também o pleno emprego.

177
Pelo efeito multiplicador compreendemos que o investimento influi no consumo. Este pode, por
sua vez, influenciar o investimento.
A maior procura para satisfazer o consumo explica a necessidade de aumento da produção, para
a qual não será suficiente o aumento da produtividade da capacidade instalada.
Impor-se-á o aumento do investimento. Temos o princípio da aceleração, pois assiste-se a uma
aceleração de procura de bens de capital (investimento), ainda que instável, derivada do aumento do
consumo de bens ou serviços.
4.8. Efeito propulsão
A acção combinada do efeito multiplicador e do princípio da aceleração traduz-se no efeito
propulsão, que prova que o aumento do investimento tem, em regra, efeito multiplicador sobre o
consumo que, aumentando, produz um efeito-aceleração sobre o investimento.
O efeito propulsão pode ser explosivo ou apenas produzir efeitos nos períodos iniciais, o que
contribuirá para o consumo de bens importados, a inflação, engarrafamento e a obsolescência dos
equipamentos industriais.
5. As finanças públicas e o efeito propulsão
I. As despesas-compra do Estado actuam como se destinassem ao investimento na medida
em que podem multiplicar o consumo, não obstante não aumentem, na sua totalidade, o rendimento
nacional; sabido que parte delas, despesas-compra, resultam de transferências de rendimentos ou de
emissão monetária.
As receitas tributárias, em especial as provindas de particulares ou pequenos empresários,
constituindo um desvio ao consumo ou à poupança, entesourada ou investida, têm um diminuto efeito-

178
propulsão, o mesmo acontecendo com as despesas públicas financiadas com crédito público que
provocam a exclusão parcial do investimento privado.
As despesas-compra financiadas por crédito contraído junto do sistema bancário, consoante
prejudicando ou não a concessão de empréstimos aos particulares, traduzir-se-ão ou não em igual
aumento do rendimento nacional.
II. As despesas-compra têm influência nos orçamentos, apesar do seu diminuto efeito-
propulsão, uma vez que elas substituem as despesas privadas.
As despesas financiadas com impostos criam, em valor igual, um rendimento. Se o equilíbrio das
despesas-compra tiver que ser conseguido à custa de crédito ou da criação monetária, despesas efectivas
cobertas com receitas não efectivas, o efeito-propulsão será maior.
Se tiver que manter a sua expansão, não podendo ser pela actuação e tendo que manter oequilíbrio orçamental, terá que recorrer a crédito bancário.
6. Tipologia de despesas públicas
Feita a digressão pelo conceito e, particularmente, pelas suas características e seus efeitos
económicos, podemos com menor esforço concluir pela classificação das despesas. Assim, as despesas
públicas podem ser:
a) Despesas de investimento e despesas de funcionamento;
b) Despesas em bens e serviços e despesas de transferência;
c) Despesas produtivas e improdutivas.
Algumas destas despesas já foram explicadas. Concentremo-nos nas que podem exigir algum
aprofundamento.

179
6.1. Despesas de investimento
Embora não haja total correspondência entre despesas de investimento e despesas de capital, em
regra os conceitos substituem-se.
A diferenciá-los está o facto de poder ser feita uma despesa com o reembolso dum crédito, que
será uma despesa de capital, que não será, necessariamente, uma despesa de investimento que exigiria
que a despesa tivesse sido destinada a formação de capital técnico do Estado.
6.2. Despesas de funcionamento
As despesas de funcionamento, também impropriamente designadas de correntes, são aquelas
que se destinam a suportar os custos relativos ao normal funcionamento da actividade da máquina
administrativa do Estado.
O pagamento de juros – despesa corrente, não corresponde a uma despesa de funcionamento.
6.3. Despesas em bens e serviços
Estas despesas correspondem a despesas-compra que asseguram a criação de serviços.
6.4. Despesa de transferência
Estas despesas foram já devidamente trabalhadas havendo apenas que acrescentar que elas
podem subclassificar-se em:
a) Transferências de rendimento

180
Correspondendo àquelas que não alteram o património duradouro da Nação,
b) Transferência de capital
Em contrapartida, de capital serão as transferências que alteram o património duradouro da
Nação
c) Transferências directas
São transferências directas aquelas que aumentam directamente os rendimentos disponíveis.
d) Transferências indirectas
São aquelas que aumentam o rendimento disponível, de modo indirecto, por exemplo, através da
possibilidade do aumento do consumo; será o caso de um subsídio aos preços.
e) Transferências internas e externas (para o exterior)
O primeiro tipo não altera o rendimento nacional, enquanto o segundo, as transferências externas,
o diminuem por beneficiarem economias externas.
7. Limite das Despesas
Está vista a tendência do aumento das despesas em sociedades de liberalismo político e
económico.

181
A questão é saber se este crescente aumento é ilimitado.
Sem ser possível definir um plafond, isto é, definir um limite global, social, política e
economicamente adequado para as despesas públicas, parece ser necessário produzir critérios para
estancar seu crescimento elástico:
a) Travar o crescimento das despesas quase-improdutivas 318
como as despesas de
funcionamento;
b) Travar transferências improdutivas, em perfeita posição individualista de minimização do
papel do Estado;
c) Travar as substituições de gastos deixando o sector privado operar, seguramente com
mais eficácia e eficiência.
O resultado não é perfeito.
A dívida deverá ser limitada em função dos seus efeitos na economia. Então podemos dizer que
o limite da dívida deve corresponder à capacidade da geração presente, de renúncia ao consumo e, das
gerações futuras, de obter rendimento e de suportar o serviço da dívida (amortização do capital e juros).
A dívida quando externa é um ónus para as gerações futuras.
A dívida interna pode ser um ónus para a geração presente319
e para as gerações futuras320
.
A dívida contraída para investimento é melhor do que a dívida em consumo.
318 Partindo do entendimento de que todas as despesas, como já visto, criam utilidades, não teríamos despesas
absolutamente improdutivas. As despesas quase-improdutivas, corresponderão às despesas meramente produtivas. Parece ser
melhor e afasta a errónea posição de designá-las improdutivas.
319 Ónus para a geração presente quando decorre de empréstimos que provocam a subida de juros.
320 A dívida é ónus para as gerações futuras quando suportada por empréstimos não usados para investimentos públicos.

182
O rendimento futuro diminui com a redução do investimento privado provocado pelos
empréstimos públicos e seu uso em despesas meramente produtivas ou quase-improdutivas.
8. As despesas em Moçambique.
8.1. Generalidades
O aspecto mais saliente das despesas públicas nos últimos anos tem sido o seu aumento muito
acentuado a partir de 1975.
O aumento das despesas públicas poderá ser estudado, aliás, não só a partir do aumento das
despesas do Estado – Orçamento Geral do Estado, mas do conjunto do sector público, abrangendo os
restantes sectores e sub-sectores não incluídos no Orçamento Geral do Estado.
As razões que determinaram esse acréscimo de despesas públicas em Moçambique são múltiplas
e variam bastante de ano para ano, podendo-se neste domínio distinguir dois períodos distintos, um
primeiro que vai até 1987 e um segundo que se verifica a partir desse ano. Este caracteriza-se por
tentativa de travagem do crescimento das despesas públicas, que passam a acusar uma progressão algo
mais lenta, se se fizer a sua análise em termos de preços constantes. A taxa de inflação anual determina,
em cada ano, um crescimento nominal bastante forte.
O aumento das despesas públicas prende-se essencialmente, para além da própria desvalorizaçãomonetária (que não traduziria por si só um real aumento do peso), com a alteração do papel do sector
público na economia e com as transformações ocorridas no Aparelho do Estado.
8.2. Causas do aumento
Estudos recentes demonstram que as despesas públicas em

184
A participação dos doadores garante melhor enquadramento e controlo dos financiamentos além
de garantir o aumento da eficiência e eficácia da despesa dada a simplificação de rotinas e
procedimentos de desembolso, aprovisionamento, auditoria, acompanhamento e avaliação.
A eficiência das despesas está também a ser conseguida por um alargamento da abrangência do
sistema de centralização, o que facilitará o encerramento das contas do Estado no termo de cada
exercício económico.
CAPITULO V
Crédito Público
1. Generalidades
Ao estudar o Tesouro falámos de operações de tesouraria que, quando passivas, correspondem à
entrada de fundos na Tesourara do Estado ou a operações de natureza idêntica e, entre outros fins, os
movimentos financeiros que pressupõem, destinar-se a assegurar “a antecipação de receitas que o
Estado espera cobrar durante o ano económico e devidamente previstas”321
.
Estas operações passivas de tesouraria representam crédito, crédito público.
Quais são as causas e os objectivos do crédito?
2. Causas e função do crédito público
2.1. Funções financeiras
321 Alínea d) do n¦º. 3 do Art. 91 do Regulamento do SISTAFE .

185
A divida pública refere-se às situações passivas que resultam do recurso ao crédito público por
parte do Estado.
Uma questão importante em qualquer discussão introdutória sobre a dívida pública consiste em
saber quais as razões que levam o Estado a endividar-se. Por outras palavras, porque motivo é que o
Estado contrai empréstimos? Que funções desempenham os empréstimos públicos?
Uma primeira razão para o endividamento público são os défices de tesouraria.
O Estado enfrenta por vezes carências na sua tesouraria. Tal sucede quando, ao longo do ano
económico, as suas cobranças são inferiores aos montantes dos pagamentos a efectuar. Mas por tratar-se
de um défice passageiro ou transitório, uma vez que o orçamento prevê receitas suficientes para cobrir
as despesas, os empréstimos contraídos para este efeito constituem uma antecipação de receitas que irão
ser cobradas no curto prazo (ao longo do ano económico) e destinadas ao pagamento ou reembolso do
empréstimo.
Por esta razão, quando o Estado se endivida para financiar o seu défice de tesouraria, ele recorre
aos empréstimos a curto prazo – a empréstimos que serão reembolsados no próprio período financeiro
em que foram contraídos.
Esta primeira função dos empréstimos públicos assume uma especial importância para a gestão
orçamental, já que evita a ocorrência de atrasos na realização das despesas públicas por falta de fundos
de tesouraria. Garante-se, assim, uma melhor execução do orçamento.
Um segundo motivo, e talvez o mais importante, para o recurso ao crédito público é,
naturalmente, a necessidade de cobertura do défice global no Orçamento do Estado. São frequentes as
situações em que as receitas públicas não são suficientes para fazer face às despesas do Estado. Nestes
casos, torna-se necessário cobrir o défice orçamental através dos empréstimos. Uma vez que estes não
poderão ser reembolsados durante o próprio ano económico, mas apenas nos anos seguintes, é imperioso
que eles tenham uma maturidade superior a um ano.

186
Os empréstimos contraídos para financiar o défice orçamental serão por isso, empréstimos a
médio ou longo prazo.
O pensamento liberal, dominante nos séculos XVIII e XIX, considerava o recurso ao crédito
público como algo de intrinsecamente negativo:
- Ele possibilitava o crescimento exagerado das despesas públicas e o desvio de capitais do
sector privado, que os aplicaria de forma produtiva, para o sector público, considerado como
improdutivo;
- Apontava-se também o facto do recurso ao crédito gerar uma indisciplina financeira por
parte dos governos, podendo dar srcem a fenómenos inflacionários, especialmente quando estamos na
presença de empréstimos do Banco Central, que se traduzem na criação de moeda;
- Por último, destacava-se o encargo que os empréstimos representavam para as gerações
futuras uma vez que seriam estas a suportar, através do pagamento de impostos, a amortização dos
empréstimos públicos e o pagamento dos respectivos juros.
Esta visão negativa do endividamento público para efeitos de cobertura dos défices orçamentais
veio a ser revista ao longo do presente século. Tal revisão do pensamento clássico resultou, antes de
mais, do reconhecimento de que também o Estado desenvolve actividades produtivas, tais como o
investimento em capital físico e humano. Quando tal sucede, justifica-se o recurso a poupanças privadas
– a empréstimos públicos – para financiamento das despesas do Estado.
Por outro lado, e no que se refere aos encargos que a dívida pública representa para as gerações
futuras, começou-se a tomar em consideração o facto de estas beneficiarem dos aumentos no rendimento
nacional derivados das aplicações produtivas dos empréstimos públicos. O investimento em
infraestruturas económicas e sociais, e as despesas correntes em educação e saúde, por exemplo, têm um
impacto notório na capacidade produtiva de uma economia e no bem-estar das gerações futuras.

187
Por último, se o Governo não recorrer ao Banco Central para financiar os défices no orçamento,
o endividamento público deixa de ter um impacto forte na taxa de inflação.
2.2. Funções Extra-Financeiras
Quando o Estado recorre ao crédito para financiamento dos défices de tesouraria e do orçamento,
os empréstimos cumprem uma função financeira.
Contudo o crédito público pode também ser utilizado com fins extra-financeiros. Por exemplo,
como instrumento de estabilização macroeconómica, de intervenção nos mercados de capitais e de
promoção do desenvolvimento económico.
Comecemos por analisar a utilização dos empréstimos públicos com objectivos de estabilização
macroeconómica, ou seja, como forma de influenciar a taxa de inflação e o nível de desemprego na
economia.
O Banco Central pode fazer uso dos empréstimos públicos tendo em vista o controlo da massa
monetária, a qual tem um impacto no nível de procura agregada e, por conseguinte, nos níveis de
inflação e desemprego.
Através das chamadas operações de mercado aberto (open-market), o Banco Central poderá criar
ou absorver meios de liquidez na economia. Para tal, amortiza (paga) ou emite títulos de divida pública
a curto prazo. Desta forma, ele provoca um aumento ou uma diminuição das disponibilidades bancárias,
expandido ou contraindo a massa monetária.
Por exemplo, se o governo quiser reduzir a taxa de inflação através de uma contracção da
quantidade de moeda em circulação, ele colocará Bilhetes do Tesouro (títulos de dívida a curto prazo)
no Banco Central, que os vende às instituições bancárias ou parabancárias. Estas passarão a dispor de
uma menor quantidade de meios monetários para a concessão de crédito aos agentes económicos,
reduzindo-se assim a oferta monetária. A contracção da oferta de moeda na economia conduzirá a uma
subida das taxas de juro e, consequentemente, a uma redução do investimento e da procura agregada.
Tal terá um impacto positivo na redução da inflação.

188
O êxito deste tipo de operações no controlo da inflação dependerá, em última análise, da
eficácia da política monetária e do efeito agradado da subida das taxas de juro nos preços:
- Vimos anteriormente que um aumento das taxas de juro tem um efeito de travão na
procura agregada e, consequentemente, no crescimento do nível geral de preços. Contudo, nas
economias com um mercado de capitais desenvolvido e aberto, a subida das taxas de juro poderá
implicar uma entrada de capitais externos, a qual se traduzirá numa expansão da massa monetária,
contrariando, desta forma, o objectivo inicial de redução da oferta monetária. Neste caso, a politica
monetária restritiva seria ineficaz, não tendo o efeito pretendido nas taxas de juro, na procura agregada e
na inflação;
- Nos casos em que a política monetária restritiva é eficaz, traduzindo-se numa efectiva
redução da oferta monetária, o aumento das taxas de juro provoca um agravamento dos custos
financeiros das empresas, o qual se poderá traduzir num incremento dos preços. Este efeito pode ser
particularmente importante naquelas economias em que as empresas recorrem com frequência ao crédito
bancário. Em certas situações, este efeito poderá ser predominante, pondo em causa os objectivos de
redução da inflação através da contracção da oferta monetária.
Se o Governo pretender estimular o emprego na economia, poderá recorrer à amortização de
Bilhetes do Tesouro anteriormente emitidos, provocando desta forma uma expansão da oferta de moeda,
uma redução da taxa de juros e um aumento do investimento e da procura agregada.
O aumento consequente da oferta de emprego traduzir-se-á, em princípio, numa diminuição da
taxa de desemprego.
O Governo poderá igualmente contrair empréstimos de médio e longo prazo com o intuito de
promover a criação de postos de trabalho e reduzir o desemprego. Neste contexto, utilizará os
empréstimos para financiar despesas públicas com um impacto significativo no emprego, tais como as
obras públicas.

189
Para além da utilização dos empréstimos públicos para efeitos de estabilização da conjuntura, o
Estado poderá recorrer ao crédito público como instrumento de intervenção e dinamização dos mercados
de capitais.
Para tal, utilizará os empréstimos a médio e longo prazo. Através da emissão de dívida pública –
por exemplo, Obrigações do Tesouro –, o Estado poderá influenciar a taxa de juro de mercado. Fá-lo-á
através da fixação das taxas de juro dos empréstimos por ele emitidos e do aumento da oferta de títulos,
que se traduz numa diminuição das taxas de juro.
Por último, o endividamento público pode traduzir objectivos de desenvolvimento económico.
Os bens públicos (infra-estruturas de transporte, saúde, educação, barragens, saneamento básico,
etc.) assumem uma importância vital para o desenvolvimento do sector privado e da economia, bem
como para o bem-estar da população. Cabendo ao Estado o papel de provisão destes bens, pode
justificar-se o recurso ao crédito público para financiamento das despesas que lhe estão associadas.
Contudo, dever-se-á tomar sempre em consideração os efeitos perversos do excessivo recurso ao
crédito por parte do Estado no nível de investimento privado. Ao absorver poupanças privadas, o Estado
está a limitar o volume de recursos disponíveis para o financiamento dos investimentos do sector
privado. Quando tal acontece, estamos na presença do chamado efeito de crowding-out: o aumento do
consumo ou investimento públicos traduz-se numa redução do investimento privado.
Resumindo, podemos dizer, sobre as funções do crédito público:
a) Cobertura de défice de tesouraria
O défice de tesouraria, que pode ocorrer várias vezes num exercício de orçamento equilibrado,
acontece sempre que num dado período de execução orçamental haja mais despesas a pagar do que
receitas cobradas, provocando-se um défice transitório proveniente de falta de sincronismo entre as
cobranças e os pagamentos.
A solução mais frequente para a cobertura a défices momentâneos de tesouraria é o recurso a
crédito de curto prazo.

190
b) Cobertura de défice orçamental
O défice orçamental é coberto por receitas não efectivas arrecadadas por via de crédito de médio
ou longo prazo.
c) Esterilização do poder de compra
Aqui o crédito funciona como um instrumento de politica económica, num clima inflacionista
duma baixa oferta não correspondente a uma grande pressão de procura.
O crédito aqui drena a poupança da procura o entesouramento.
3. Conceito e elementos de crédito público
3.1. Conceito
O Crédito Público é uma receita não efectiva provinda de uma relação jurídica com dilação
temporal em que o Estado, como beneficiário de activos financeiros, se assume na obrigação de
reembolsar o capital e juros ou rendas.
3.2. Elementos do crédito público
São três os elementos que podemos identificar neste conceito:
3.2.1. Elemento subjectivo
No crédito público podemos identificar dois sujeitos que, tomando de empréstimo a terminologia
da relação jurídica fiscal, qualificaremos de passivo e activo: será passivo o Estado que é devedor. O

191
sujeito activo pode ser um sindicato de crédito, uma instituição financeira, ou público em geral. O
sujeito activo, o credor, não está investido de poderes de autoridade.
Se o sujeito activo tem poderes de autoridade designamos esta operação de tesouraria de crédito
inter público; em boa verdade, não se trata de uma operação de tesouraria nem activa nem passiva, mas
neutra, uma simples transferência interna.
3.2.2. Elemento objectivo
O elemento objectivo permite identificar o tipo de crédito ou a forma em que o Estado se
apresenta devedor.
Assim:
a) Crédito principal
O crédito principal ou efectivo “hoc sensu” torna o Estado devedor em determinada quantia em
virtude de certo facto anterior.
b) Crédito acessório
É acessório o crédito quando o Estado não é devedor directo mas quando, de forma subsidiária,
responde pelos créditos de outras entidades.
c) Crédito com reembolso de encargos
Este tipo de crédito acontece quando o Estado se assume em crédito acessório como se fosse o
devedor principal mas com garantia de reembolso

192
d) Aval do Estado
O Aval do Estado, que é o regime-regra, dá-se quando o Estado se compromete a pagar apenas
nos casos de incumprimento do devedor.
e) Crédito efectivo
Quando o credor é uma entidade estranha ao sector público.
f) Crédito fictício
O crédito é fictício quando o Estado é devedor de fundos autónomos ou de entidades públicas
fora do sector empresarial do Estado.
g) Crédito vitalício
O crédito é vitalício quando o Estado atribui a certas entidades o direito a prestações sem base
financeira por serviços excepcionais, relevantes ou distintos.
h) Crédito empresarial
O crédito empresarial decorre de actividade empresarial de pessoas colectivas públicas.
i) Crédito monetário e cambial
É o crédito que resulta da prática de operações monetárias e cambiais pelos agentes públicos do
Estado.
Como já se viu, o crédito público pressupõe uma transferência efectiva de liquidez pela qual o
Estado fica vinculado a deveres de natureza pecuniária.

193
3.2.3. Elemento teleológico
O fim do crédito terá sempre de ser a cobertura de despesas públicas.
4. Figura semelhantes
Podem ser considerados figuras próximas as seguintes:
a) Crédito público não estadual
Operações de crédito praticadas por entidades de direito público diferentes de Estado.
b) Crédito monetário e cambial
É um crédito externo normalmente não sujeito a autorização e controlo politico.
c) Criação monetária
A criação monetária apesar de ser apta a mobilização poupanças forçadas não implica relações
com qualquer credor específico.
d) Imposto reembolsável
Fora do conceito que deixamos atrás registado admitem-se impostos reembolsáveis que se
caracterizam por a prestação ser coactiva, podendo o Estado reembolsar quando se mostre possível.

194
e) Crédito forçado
O crédito forçado é uma prestação feita coactivamente e que reveste-se de natureza de
empréstimo normal na sua vigência.
5. Empréstimos públicos
5.1. Empréstimo e crédito
A questão que tem sido amiúde colocada é se o empréstimo público e o crédito são figuras
semelhantes ou se são conceitos sinónimos.
Muitos autores falam indistintamente de crédito público e empréstimos públicos
322 323
.
O Prof. Sousa Franco parece usar os dois termos distintamente, quando no seu Vol. II, tem o §4.
subordinado a “Receitas de Crédito Público”324
que em 6.14 fala de ”Crédito Público” e em 6.17 de
“Empréstimos Públicos”.
5.2. Conceito
322 O Prof. BAZ TEIXEIRA, no seu Manual (ob. cit.) na p. 303 tem o capítulo IV dedicado aos Empréstimos Públicos
e no seu §1.o, sobre as Noções Gerais, aborda “o recurso ao crédito público”( n.o 65) e diz que “para concluir a análise das
receitas públicas cabe-nos agora considerar os empréstimos públicos … e, mais à frente, na mesma página, pergunta: “Sendo
assim, quais as razões que levam o Estado a recorrer ao crédito?” Este autor parece usar os dois termos sem preocupação de
saber se eles têm qualquer diferenciação.
323 O Prof. TEIXEIRA RIBEIRO, no seu Lições de Finanças Públicas (ob.cit.) tem uma III Parte (p. 183) destinada
ao Crédito Público cujo §1.o, consagrado aos Empréstimos Públicos, fala do recurso ao crédito (n.o 17), das espécies dos
empréstimos (n.18) e emissão dos empréstimos (n.o 19). Não parece pretender fazer forte distinção entre o crédito e o
empréstimo.
324 Ob. cit, p. 80.

195
O empréstimo público é um acto pelo qual, através de várias operações financeiras, o Estado
beneficia de uma transferência de meios de liquidez, constituindo-se na ulterior obrigação de os
reembolsar e/ou pagar juros.
O empréstimo é, pois, um conjunto de operações financeiras que conduzem ao Crédito Público.
Assumimos que não haverá Crédito Público sem que estas operações (de empréstimo) sejam
desencadeadas.
5.3. Espécies de Empréstimos
Dada a natureza instrumental do empréstimo em confronto com o Crédito, compreender-se-á a
similitude das espécies do Empréstimo e das do Crédito, já estudadas.
5.3.1. Considerando a posição dos credores
Tendo em conta a posição dos credores os empréstimos podem ser voluntários e forçados:
a) Empréstimos voluntário
O empréstimo voluntário é um acto jurídico bilateral pelo qual o prestamista empresta ao Estado
ou outra pessoa colectiva mediante um pedido por estes formulado e compromisso de reembolsar o
capital e pagar juros ou rendas.
São desta espécie os chamados empréstimos patrióticos, emitidos em situações excepcionais de
crise motivadas por calamidades ou guerra ou outras “socialmente prementes de quase coação
psicológica”325
.
b) Empréstimos forçados
325 SOUSA FRANCO, ob. cit., Vol. II , p. 92.

196
O empréstimo forçado distingue-se do voluntário por não depender da vontade do prestamista,
sendo feito por cumprimento de um acto autoritário unilateral impondo ao prestamista um sacrifício
patrimonial.
5.2. Quanto ao local de emissão
Considerando o lugar de emissão do empréstimo público este pode ser externo ou interno:
a) Empréstimo externo
Considera-se externo o empréstimo emitido no estrangeiro, independentemente da moeda de
empréstimo e da nacionalidade dos seus subscritores.
b) Empréstimo interno
Será interno o empréstimo público que seja emitido no país, não sendo relevante a qualidade da
moeda e dos subscritores.
5.3.3. Quanto à duração
Tendo em consideração a duração, o empréstimo pode ser temporário ou perpétuo:
a) Empréstimo temporário
É temporário o empréstimo em que o Estado se constitui na obrigação de pagar juros e de
reembolsá-lo (capital) num determinado prazo que pode ser certus an, ou incertus quando ou certus an,
certus quando.
Os empréstimos certus an, incertus quando podem revestir a forma de:

197
1o. Empréstimos reembolsáveis à vista
O reembolso deste tipo de empréstimo temporário reembolsável à vista, é feito na data em que o
credor o solicitar.
2o. Empréstimos amortizáveis por sorteio
O empréstimo temporário amortizável por sorteio tem o seu reembolso feito todos os anos a um
número constante ou variável de títulos sorteados, garantindo-se o reembolso total ao fim de certo prazo.
Os empréstimos certus an, certus quando podem, por seu turno, revestir a forma de:
3o. Empréstimos amortizáveis em data fixa
São empréstimos temporários amortizáveis em data fixa aqueles cujo pagamento integral do
capital se efectua numa data certa previamente fixada.
4.o. Renda Vitalícia
Apesar de as rendas vitalícias serem reembolsadas até ao falecimento do prestamista, podemos
dizer tratar-se de pagamentos com vencimento em determinado dia sendo apenas a extinção daobrigação que está condicionada à morte do credor.
Os empréstimos temporários assim agrupados, podem ser a curto, médio ou longo prazo.
b) Empréstimos perpétuos

198
São classificados de perpétuos aqueles empréstimos em que o Estado apenas se obriga a pagar
juros sem reembolso do capital.
Os empréstimos perpétuos podem ser remíveis ou irremíveis.
1o. São remíveis quando o Estado tem a faculdade de efectuar o reembolso, querendo e
podendo.
2o. São irremíveis os empréstimos perpétuos que o Estado, mesmo podendo, não tem a
faculdade de efectuar o reembolso do capital recebido de empréstimo.
5.4. Natureza jurídica do Empréstimo Público
5.4.1. Razão da ordem
A natureza jurídica do empréstimo público é controvertida.
São várias as posições:
1.a. A dos que pretendem ver no empréstimo público um acto unilateral de soberania do
Estado.
2.a. A posição dos que, contrariamente aos da primeira posição, consideram o empréstimo
público um acto que consubstancia uma relação de estrutura bilateral, com a natureza de contrato
público.
3.a. E a posição que se aproxima da 2.a. e dela se distingue por defender tratar-se de um
contrato de direito privado.

199
Analisemos as diversas posições.
5.4.2. Empréstimo público como contrato
Os que sustentam que o empréstimo público é um contrato defendem que tem, antes de mais,
uma estrutura bilateral e que a sua natureza é contratual.
Acentua-se que apesar de não existir a faculdade de fixar, em negociação com Estado, o
conteúdo da obrigação, é indiscutível a sua liberdade de celebrar ou não o contrato.
5.4.3. Empréstimo como contrato unilateral
Esta posição suporta-se ma convicção de que o empréstimo, como veremos adiante, constitui
uma obrigação assumida pelo Estado, de modo unilateral, nas condições e termos que ele define por lei
e as quais os subscritores – prestamistas – aderem por confiança na honorabilidade do Estado e semexigência de garantias específicas.
Entende-se ser um raciocínio correcto este da “doutrina Drago”326 327
no que aos empréstimos
internos diz respeito. Com efeito, se estes podem ter as suas condições alteradas sempre que o Estado
decida ou entenda, o mesmo não deverá ser equacionado em relação aos empréstimos externos. Seria
uma grave violação do Direito Internacional, análoga à da violação de um Tratado.
5.4.4. Empréstimo público como contrato de direito privado
Quanto a definir de que tipo de contrato se trata, se de Direito Público ou Privado, as posições
assumidas quanto a ser contrato de Direito Privado suportam-se no facto de se entender que ao
empréstimo público se aplicam as regras do Direito das Obrigações.
326 LUÍS MARIA DRAGO é o jurista que dá nome à doutrina. Veja-se Les empreents d‟Etat et leurs rapports avec la
politique internationale, in Revue Génerale de Droit International Public, 1907, p. 251.
327 Braz Teixeira, ob. Cit. pg. 311.

200
Entende-se que o Estado vincula-se com os prestamistas, em deveres não só definidos pela lei
mas também nos decorrentes de contratos privados.
Seria então um contrato colectivo entre o Estado com o conjunto dos subscritores.
Há os que o consideram um contrato de adesão que se constitui pela subscrição do empréstimo
que é uma manifestação de concordância com as condições em que o Estado quer constituir-se devedor.
Dada a hipótese, em empréstimos internos, do Estado reformular as cláusulas contratuais,
entende-se que o empréstimo tem a natureza jurídica de contrato sob a condição protestativa.
5.4.5. Empréstimo público como conjunto de Direito Público
Mais fonte é a posição defendendo o Empréstimo Público como um contrato de Direito Público
que uns o consideram de natureza administrativa, outros de natureza especial, regulamentar, financeira,mista ou sui-generis.
a) Contrato público administrativo
Os próceres desta orientação entendem que o empréstimo público funciona no âmbito dum
serviço público e que os subscritores têm direitos e garantias próprias do Direito Público.
b) Contrato público especial
Os defensivos desta posição suportam-se no facto de o empréstimo ser uma declaração unilateral
através de cláusulas contratuais gerais da vontade de contratar e das condições em que o Estado quer
contratar.
c) Contrato público financeiro

201
Defende-se que não sendo nem contrato administrativo nem legislativo, é um contrato financeiro,
celebrado no âmbito das finanças públicas e subordinadas a normas do Direito Financeiro.
d) Contrato misto
Entende-se que o empréstimo é um contrato misto ou regulamentar, porque nele confluem
elementos próprios do Direito Privado e do Direito Público resultantes, estes, da lei.
Pelas mesmas razoes, entendem outros que não seria um contrato misto mas um contrato sui-
generis.
5.4.6. Posição a adoptar
Não pode contestar-se a natureza contratual do empréstimo público.
Analisando a posição realativa dos sujeitos na relação jurídica subjacente, não há dúvidas que o
devedor Estado, sujeito público, apresenta-se munido de seu imperium.
Pelo critério de interesses, não parece ser de discutir que o empréstimo tem como objectivo
cumprir uma das funções do Tesouro Público, a antecipação de receitas para financiar as despesas.
Em termos teleológicos, não há qualquer dúvida que o empréstimo público visa cobrir despesas
aptas a satisfazer necessidades públicas, no interesse público.
As cláusulas contratuais são de fixação legal, como também são as condições de administração
do empréstimo; o que faz do empréstimo público “um acto autorizado e vinculado legalmente, quanto
ao conteúdo e quanto à forma de celebração”328
.
328 SOUSA FRANCO, Vol. II, p. 113.

202
Provado está tratar-se de contrato de Direito Público.
Exactamente porque no empréstimo público falta a liberdade de estipulação e que aos
prestamistas está apenas reservada a liberdade de celebração e, ainda, que do empréstimo emerge uma
única relação jurídica entre o Estado e uma multiplicidade de subscritores, podemos concluir que o
Empréstimo Público tem a natureza jurídica de contrato colectivo de adesão de direito público, isto é,
que o “empréstimo público é um contrato de direito público, do tipo dos contratos colectivos … e de
adesão…”329
.
5.5. Relação jurídica do empréstimo público
5.5.1. Constituição da relação jurídica do empréstimo público de médio e longo prazo
A emissão do empréstimo é um processo complexo em que se integram as seguintes fases:
- Autorização legislativa,
- Publicação da obrigação geral,
- Titulação,
- Subscrição.
a) Autorização legislativa
A Assembleia da República, através da Lei do Orçamento, tem vindo a autorizar o Governo a
“adoptar as providências necessárias que assegurem a realização das receitas fixadas bem como a
329 BRAZ TEIXEIRA, ob. cit,, p. 321.

203
captação e canalização de outros recursos extraordinárias para o orçamento do Estado, incluindo a
mobilização de recursos externos…”330
.
A Assembleia da República, como se diz no estudo do orçamento, tem a competência, nos
termos da alínea h) do art. 135 da Constituição, de deliberar sobre o Plano e Orçamento do Estado.
É neste comando que se encontra o poder srcinário da Assembleia da República autorizar
empréstimos públicos. Esta autorização ao Governo, como pode ver-se, é genérica, podendo utilizá-la
para empréstimos internos e externos para cobrir o défice orçamental sendo o montante fixado,
implicitamente, no valor do défice fixado.
Quanto às demais condições do empréstimo não fixadas em Decreto. A lei de autorização, para
além de não ser específica, não o é em sentido material, uma vez que entendemos não ser revestida da
generalidade, abstracção e inovação.
Deve, pois, ser entendida como um acto politico através do qual a Assembleia da República
autoriza indirectamente o Governo a recorrer ao crédito público, podendo lançar empréstimos públicos
da espécie e nas condições que ele próprio fixará.
É uma lei meramente formal, condição essencial para a válida emissão do empréstimo e cuja
falta conduz à nulidade do empréstimo.
Na situação actual do nosso Orçamento do Estado cujo equilíbrio é garantido por receitas não
efectivas, teremos a Lei de autorização necessariamente coincidente com a Lei do Orçamento.
Sendo a autorização parlamentar genérica, compete ao Governo, por Decreto, concretizá-la. É o
Decreto que fixa os objectivos e as condições gerais de cada empréstimo público, e consiste na definição
de:
a) Denominação do Empréstimo;
330 Este extracto do Artigo 2 da Lei n.o. 7/93, de 28 de Dezembro, repete-se em todos e quase invariavelmente quanto
ao conteúdo.

204
b) Montante máximo global;
c) Formas de titulação;
d) Mecanismos de colocação;
e) Prazo e forma de amortização;
f) Potenciais tomadores;
g) Natureza do Empréstimo;
h) Juros e outros encargos;
i) Taxa de Juro;
j) Direitos inerentes do empréstimo;
k) Garantias; e
l) Mandato de Emissão ao Ministro do Plano e Finanças .
É este o entendimento que deve ter-se do Decreto n.o 5/2002, de 26 de Março331
que constitui,
em nosso entender, um exemplo de Autorização legislativa (delegada) de emissão.
331 Decreto n.o 5/2002,

205
De 26 de Março
A promoção de condições para um crescimento económico sustentável que conduza à redução da pobreza, é
um dos objectivos principais da política do Governo. Não obstante o empenho do Governo no sentido de aumentar o volume
de receitas arrecadadas, verifica-se que estas continuam abaixo das necessidades do Estado para o alcance deste objectivo
fundamental, o que tornam necessário o recurso a diversas fontes de financiamento do défice do Orçamento do Estado.
Assim, pretendendo promover a captação de poupança na economia nacional, e a sua reorientação para a
realização dos objectivos da política económica do Governo, a emissão de Obrigações do Tesouro desempenha um papel
importante, não só para o financiamento do défice do Orçamento do Estado, como também contribui para a estabilização da
moeda, o equilíbrio da produção e do consumo e consequente funcionamento normal do Mercado.
Nestes termos, no uso das competências atribuídas pelo artigo 5 da Lei nº 2/2002, de 2 de Janeiro, o
Conselho de Ministros decreta:
Artigo 1
1. É autorizada a Ministra do Plano e Finanças a contrair um empréstimo interno, amortizável, denominado
«Obrigações do Tesouro – 2002», até à importância total de dois mil trezentos e noventa biliões de meticais.
2. O empréstimo «Obrigações de Tesouro-2002», será representado por vinte e três milhões e novecentas mil
obrigações, que serão emitidas em moeda nacional, com o valor nominal de cem mil meticais cada.
3. O serviço da dívida das «Obrigações do Tesouro –2002», nomeadamente o pagamento de juros e reembolso de
capital, compete ao Ministério do Plano e Finanças.
4. As «Obrigações do Tesouro –2002», serão emitidas por um prazo de pelo menos dez anos.
Artigo 2
1. As «Obrigações do Tesouro-2002» serão representadas por valores mobiliários escriturais, não havendo por isso
lugar à emissão física de títulos.
2. Por despacho da Ministra do Plano e Finanças, as «Obrigações do Tesouro-2002» poderão ser colocadas através
de um sindicato de instituições financeiras.
3. A organização do sindicato de instituições financeiras e a colocação da emissão poderá ser efectuada por um
intermediário financeiro seleccionado para o efeito.
Artigo 3
As ««Obrigações do Tesouro –2002» serão admitidas à cotação na Bolsa de Valores de Moçambique, de forma a
serem transaccionadas em mercado secundário entre investidores institucionais e /ou particulares.
Artigo 4
Na data de liquidação da subscrição da emissão, o Banco de Moçambique, como Caixa do Estado, debitará a conta
de cada uma das instituições subscritoras/colocadoras pelo valor das respectivas subscrições/colocações e creditará o Estado.
Artigo 5
O regime da taxa de juros da emissão das «Obrigações do Tesouro–2002» será estabelecido no diploma ministerial a
que se refere o artigo 9 do presente decreto.

206
b) Emissão da obrigação geral
A emissão da obrigação geral é feita por Diploma Ministerial do Ministro do Plano e Finanças
no exercício do poder que o Conselho de Ministros em si delega de contrair um determinado
empréstimo interno ou externo.
A Obrigação Geral é um acto constitutivo da relação abstracta do empréstimo público que
configura numa oferta pública, vinculada mas revogável até à aceitação representada pela subscrição
efectiva (realização) pelos prestamistas.
Artigo 6
1. As «Obrigações do Tesouro-2002» gozam da garantia de reembolso integral, incluindo o capital e os juros.
2. O Banco de Moçambique, como Caixa do Estado, creditará a conta de cada uma das instituições financeiras onde os
valores mobiliários representativos das «Obrigações do Tesouro-2002» se encontrem registados pelos montantes
necessários ao serviço da dívida.
3. Os titulares das «Obrigações do Tesouro–2002» serão creditados pelos montantes de juros e/ou capital a reembolsar,
através das instituições financeiras onde os respectivos valores mobiliários se encontrem registados.
Artigo 7
Serão inscritas no Orçamento do Estado as verbas necessárias ao serviço da dívida pública regulada pelo presente
decreto.
Artigo 8
As obrigações representativas deste empréstimo gozarão dos seguintes direitos:
a) Pagamento integral dos juros e reembolso do capital subscrito;
b)Isenção de todos os impostos sobre o rendimento (Contribuição Industrial e Imposto Complementar) e Imposto de
Selo.
Artigo 9
A Ministra do Plano e Finanças regulamentará, por diploma ministerial, as condições específicas da emissão, os
mecanismos do processo de emissão e do respectivo mercado secundário, bem como outras questões de índole técnica.
Aprovado pelo Conselho de Ministros.
Publique-se.
O Primeiro-Ministro, Pascoal Manuel Mocumbi.

207
A obrigação geral no nosso direito, é representada por um Diploma Ministerial que regulamenta
o Decreto de autorização do empréstimo, nomeadamente pela fixação de:
a) Tipo de títulos, se materializados ou desmaterializados, se ao portador se nominativos;
b) Modalidades de colocação, se pública ou particular, se admitindo ou não tomada firme;
c) Instituições colocadoras; e
d) Ficha técnica.
A ficha técnica contém a concretização de todos os aspectos constantes da Autorização e da
Emissão geral de que faz parte integrante, nomeadamente332
:
332 Mais explícito é o Diploma Ministerial no. 118/2002, de 24 de Julho:
“Diploma Ministerial n.o 118/2002
De 24 de Julho
O Decreto nº, 5/2002, de 26 de Marco, atribui competências à Ministra do Plano e Finanças para contrair em nomedo Estado, um empréstimo interno amortizável denominado «Obrigações do tesouro-2002».
O referido decreto delega ainda à Ministra do Plano e Finanças a regulamentação por diploma ministerial dos
mecanismos do processo de emissão e do respectivo mercado secundário das «Obrigações do Tesouro-2002».
Nestes termos, no uso da faculdade atribuída pelo artigo 9 do Decreto nº 5/2002, de 26 de Março, determino:
Artigo 1. O empréstimo, cujo lançamento foi autorizado pelo Decreto nº 5/2002, de 26 de Março, será representado
por valores, mobiliários desmaterializados e ao portador, que serão admitidas à cotação no mercado de cotações oficiais da
Bolsa de Valores de Moçambique.
Artigo 2. A emissão será colocada em mercado primário através de uma emissão pública e com tomada firme,
conforme definida na ficha técnica em anexo.

208
Artigo 3. Na data de liquidação da subscrição da emissão, o Banco de Moçambique, como Caixa do Estado, debitará
a conta de cada uma das instituições subscritoras/colocadoras pelo valor das respectivas subscrições/colocações e creditará o
Estado.
Artigo 4. As condições da emissão constam da ficha técnica anexa ao presente diploma ministerial.
Artigo 5. O presente diploma ministerial entra imediatamente em vigor.
Ministério do Plano e Finanças, em Maputo, 23 de Julho de 2002. – A Ministra do Plano e Finanças, Luísa Diogo
Ficha Técnica
Emissão de Obrigações do tesouro 2002 – 2.ª Série
Entidade Eminente – República de Moçambique.
Modalidade – Emissão de Obrigações de Tesouro.
Montante – 100 mil milhões de Meticais.
Categoria – Obrigações ao portador.
Representação – Títulos desmaterializados, meramente escriturais, registando-se a sua colocação e transacção de
acordo com a legislação em vigor.
Número de Obrigações – 1 000 000 (um milhão).
Valor nominal – 100 mil Meticais.
Preço de subscrição e de emissão – 100 mil meticais.
Valor de reembolso – 100 mil meticais.
Subscrição – Pública, através de instituições financeiras autorizadas a exercer a actividade de intermediação em
valores mobiliários.
Período de subscrição – 29 de Julho a 5 de Agosto de 2002.
Data de liquidação financeira – 9 de Agosto de 2002.
Taxa de juro – A taxa de juro que remunera semestralmente cada obrigação resulta da adição de uma margem
percentual a um indexante, arredondada para1/16 superior. A taxa de juro é determinada até às 8:30 horas
do segundo dia anterior à data de início do novo período de contagem de juros.
Indexante : taxa média ponderada pelo montante e pela maturidade das últimas seis emissões de Bilhetes do
Tesouro de prazo igual ou superior a 60 dias, mas inferior ou igual a 182 dias. Margem: 0.75 por cento
Prémio de fidelidade – Consiste no acréscimo à taxa de juro, de um valor igual a 0.25 por cento, a partir do 7º cupão
inclusive.

209
a) Denominação do Empréstimo e sua série ;
b) A entidade emitente, a República de Moçambique;
c) Modalidade;
d) Montante;
e) Categoria: se normativo ou ao portador;
f) Representação: se materializados, desmaterializados ou escriturais;
Pagamentoo de juros – Os juros serão pagos semestralmente e postecipadamente, em 9 de Fevereiro e em 9 de
Agosto de cada ano, até ao reembolso total da emissão, com contagem a partir da data da subscrição. Caso essas datas não
sejam um dia útil (definido como um dia em que os bancos estão abertos e a funcionar em Maputo), a data de pagamento de
juros será ajustada para o dia útil (ou seja, na convenção 30/360).
Cálculo dos juros – O cálculo dos juros será feito numa base de 360 dias, correspondentes a 12 meses de 30 dias
cada (ou seja, na convenção 30/360).
Prazo – 5 anos.
Data de reembolso final – No dia 9 de Agosto de 2007, ou seja, no final do prazo da emissão, caso não haja
reembolso antecipado por vontade da Eminente. Caso essa data não seja um dia útil (definido como um dia em os bancos
estão abertos e a funcionar em Maputo), a data de reembolso será ajustada para o dia útil imediatamente seguinte.
Opção de reembolso antecipado por vontade da Eminente – Por vontade da Eminente, poderá o empréstimo ser
reembolsado total ou parcialmente, neste último caso por redução ao valor nominal da emissão, a partir do segundo cupão
inclusive, nas datas de cupão, e mediante um pré-aviso de 30 dias úteis.
Reembolso de capital – Em quatro prestações da seguinte forma:
- a primeira juntamente com o 7.º cupão e por um valor igual a 12,5 por cento do montante de capital em
divida;
- a segunda juntamente com o 8.º cupão e por um valor igual a 12,5 por cento do montante de capital em
dívida;
- a terceira juntamente com o 9.º cupão e por um valor igual a 25,0 por cento do montante de capital em
divida;
- a quarta juntamente com o 10.º cupão e por um valor igual à totalidade do montante de capital em dívida.
Garantias – As OT gozam dos privilégios e garantias reconhecidas aos títulos da divida pública. Serão inscritas no
Orçamento do Estado as verbas indispensáveis para acorrer ao serviço da divida.
Admissão à cotação – Será solicitada a admissão à cotação das obrigações na Bolsa de Valores de Moçambique no
cumprimento do estipulado no artigo 35.º do Regulamento dos Mercado de Valores Mobiliários.
Tomada firme – Os bancos locais serão convidados a constituir um sindicato de tomada firme que garanta a
colocação integral da emissão.
Regime fiscal – As obrigações, enquanto cotadas na Bolsa de Valores de Moçambique, beneficiarão do regime fiscal
atribuído a esses títulos, ou seja, presentemente, encontram-se isentas de todos os impostos sobre o rendimento (Contribuição
Industrial e Imposto Complementar) e do Imposto do Selo.
Agente de calculo e pagador – Direcção Nacional do Tesouro.
Organização e liderança – Banco Standard Totta de Moçambique, SARL.

210
g) Qualidade da obrigação;
h) Valor nominal;
i) Valor de reembolso;
j) Subscrição: pública ou particular;
k) Período de subscrição;
l) Data da liquidação financeira;
m) Taxa de juro;
n) Prémio de fidelidade;
o) Cálculo e pagamento de juros;
p) Prazo e data de reembolso final e opção de reembolso antecipado de capital;
r) Garantias: normalmente as próprias reconhecidas para títulos de dívida pública e
inscrição no orçamento;
s) Tomada firme;
t) Regime fiscal – isenção de taxas o impostos sobre o rendimento;
u) Agente de cálculo e pagador; e
v) Organização e liderança.
Esta descrição não é vinculativa, como pode ver-se de uma opção diferente no Empréstimo
denominação Obrigações do Tesouro–2002, cuja Obrigação Geral é constituída pelo Diploma
Ministerial n.o. 52/2002, de 17 de Abril.
Neste empréstimo a ficha técnica é mais lacónica333
.
333 Anexo
Ficha Técnica
Emitente: República de Moçambique

211
c) Titulação
A tribulação corresponde ao desdobramento da obrigação geral em títulos representativos do
empréstimo.
Quando não desmaterializados estes título podem distinguir-se entre provisórios334
ou definitivos.
Os títulos podem ser nominativos ou ao portador. Nos títulos ao portador diferentemente dos
títulos nominativos, não figura o nome do seu titular; a tradição é suficiente para a sua transmissão.
A transmissão dos títulos nominativos envolve um averbamento ou assentamento.
Modalidade: Emissão de Obrigações do Tesouro.
Montante: 1.393,0 biliões de meticais
Representação: 13.930.000 Obrigaçoes desmaterializadas e ao portador, registando-se a emissão, subscrição e
subsequentes translações de acordo com a legislação em vigor.
Subscrição: Particular e directa com tomada firme
Valor nominal: 100 mil meticais
Preço de emissão e subscrição: 100 mil meticais por obrigação
Data de subscrição e liquidação financeira: 29 de Mar de 2002.
Prazo máximo: 10 anos, a, contra do dia 31 de Março de 2002.
Taxa de juro: A taxa de juro que remunera cada obrigação será mensalmente com base na “ultima taxa infracção
homóloga resultante do índice de preços no consumidor da cidade de Maputo («IPC»), tal como determinado pelo Instituto
Nacional de Estatística de Moçambique, utilizando a formula {[«IPC»]},, tal como determinado pelo Instituto Nacional de
Estatística de Moçambique, utilizando a formula {[(IPC do mes A do ano n/ IPC do mês A do ano n-1) – 1] *100}, acrescido
de margem de 7,5%.
334 Também designados de cautelas.

212
Os títulos nominativos podem ser integrados, quando englobados noutros de idêntica natureza,
sujeitos a desdobramento, quando parcelados noutros de idêntica natureza, ou sujeitos a inversão,
reversão ou substituição.
d) Subscrição
A subscrição corresponde à colocação para a venda pública.
A subscrição poderá ser pública, em Bolsa ou por negociação com a Banca.
A negociação com a Banca tem a vantagem de corresponder, quase sempre, a uma tomada firme
da emissão.
Assim, o Tesouro tem sempre a certeza de que o empréstimo está sempre totalmente subscrito
(e realizado) cabendo ao Banco de tomada firme ou sindicato de Bancos recolocá-lo junto do grande
público.
Os empréstimos subscritos podem ter sido colocados acima ou abaixo do par. Será abaixo do par
quando o valor da subscrição é inferior ao valor nominal do título; acima do par será o caso dos títulos
estarem com valor superior ao da subscrição.
5.5.2. Empréstimos Públicos a Curto Prazo
No nosso ordenamento jurídico temos como empréstimos de curto prazo as obrigações de caixa
e as obrigações do tesouro.
As obrigações do tesouro, cujo regime jurídico é definido pelo Decreto n.o 24/2003, de 20 de
Maio, constituem-se em instrumento privilegiado para o funcionamento e gestão da tesouraria do Estado,
assegurando o equilibro dos fluxos de receitas e despesas e para a dinamização do mercado financeiro.

213
A razão desta regulamentação geral encontra-se no facto de, tratando-se de dívida flutuante, não
exige autorização do Parlamento nem da fixação de condições gerais pelo Governo no exercício da sua
competência de concretizar a autorização legislativa genérica.
Os Bilhetes do Tesouro são títulos desmaterializados representativos da dívida pública emitidos
por prazos de 28, 63, 91, 182 e 364 dias, abaixo do par, pelo montante correspondente à diferença entre
o valor nominal e a importância dos juros correspondente a cada subscrição.
Cabe ao Banco de Moçambique emitir e colocar os Bilhetes de Tesouro até ao valor máximo
fixado pelo Ministro que superintende a área das finanças em cada ano, até 31 de Março335
ou até 30 de
Setembro; nesta data quando se trata de Orçamento rectificativo336
.
Deve, porém, entender-se que o Ministro deve, por cada emissão, fazer uma solicitação dirigida
ao Banco de Moçambique, o que se explica pelo facto de ser o Ministério que superintende o subsistema
do Tesouro e competir-lhe garantir, no quadro das políticas fiscal e orçamental, a arrecadação e
afectação de recursos financeiros do Estado337
.
Feita a solicitação, o Banco de Moçambique por Aviso do Governador do Banco aprova o
Regulamento sobre a Emissão dos Bilhetes de Tesouro que estabelece o valor nominal mínimo de cada
Bilhete de 10 milhões de meticais.
5.5.3. Objecto da Relação Jurídica do empréstimo público
335 Art. 5 do Decreto n.o. 24/2003.
336 No. 2 do Art. 5 do Decreto n.o 24/2003, de 20 de Maio.
337 Alínea g) do art. 3 do Decreto Presidencial no. 2/96, de 21 de Maio, que define as competências do Ministério do
Plano e Finanças

220
A dívida fundada pode ser, tanto quanto o respectivo empréstimo, perpétua, consolidada ou
temporária.
Será consolidada quando a dívida não tenha prazo de reembolso e seja reembolsável sob
determinadas circunstâncias – dívida perpétua remível - , ou não, - dívida perpétua irremível.
A dívida temporária pode ser amortizável em momento incerto, ou amortizável em condições
predeterminadas, incluindo as de prazo.
IV. A dívida flutuante, de curto prazo, é representada, usualmente, por Bilhetes de Tesouro
de que atrás se falou, a propósito de empréstimos de curto prazo.
V. A dívida pública pode ser titulada ou não titulada conformeos direitos e deveres dela
emergentes estejam ou não incorporados em certos títulos documentais nas condições definidas na lei.
A dívida titulada pode ser por títulos nominativos (com a designação de titular), ao portador
(susceptíveis de circulação por simples traditio manu ou por endosso, por não conterem o nome do
titular) ou mistos sendo nominativos em relação ao direito às prestações de capital e ao portador em
relação aos cupões destacáveis, representativos de elementos acessórios – os juros.
3. Gestão da dívida pública.
I. A gestão da dívida é feita no âmbito do subsistema do Tesouro e corresponde a um
conjunto de operações necessárias à dinâmica do crédito e que pode ter em vista a sua amortização
regular348
ou irregular349
e reembolso final (gestão normal) ou a sua modificação (gestão anormal).
348 A amortização é regular quando é feita de acordo com um programa escalonado de reembolso
349 Diz-se irregular a amortização da dívida variável de ano para ano, de acordo com as variações de conjuntura.

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