Financas publicas unidade I

17.997 visualizações

Publicada em

0 comentários
1 gostou
Estatísticas
Notas
  • Seja o primeiro a comentar

Sem downloads
Visualizações
Visualizações totais
17.997
No SlideShare
0
A partir de incorporações
0
Número de incorporações
175
Ações
Compartilhamentos
0
Downloads
236
Comentários
0
Gostaram
1
Incorporações 0
Nenhuma incorporação

Nenhuma nota no slide

Financas publicas unidade I

  1. 1. 1.º Ano - II SemestreFINANÇAS PÚBLICAS Unidade IO FENÓMENO FINANCEIRO Instituto Superior Monitor Fevereiro 2010
  2. 2. CopyrightEste manual é propriedade do Instituto Superior Monitor (ISM), sendo que todos os direitospara o seu uso, por estudantes e docentes, lhe estão reservados. É proibido fazer cópias ouusar este material sem autorização prévia do ISM. Instituto Superior Monitor Avenida Guerra Popular No. 1148 1o Andar Maputo Moçambique Tel. 21 300436 Cel. 82 3055795/84 7696894 Fax: +258 21 323432 E-mail: monitor.ism@gmail.com Website: www.monitor.co.mz
  3. 3. FINANÇAS PÚBLICASÍndiceACERCA DESTA UNIDADE I 3 ESTRUTURA DA UNIDADE I....................................................................................... 3 RESULTADOS DE APRENDIZAGEM.......................................................................... 5 DURAÇÃO ....................................................................................................................... 5 TÉCNICAS DE ESTUDO ................................................................................................ 5 PRECISA DE AJUDA? .................................................................................................... 7 TRABALHOS .................................................................................................................. 7 AVALIAÇÕES ................................................................................................................. 7UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) 9 CAPÍTULO I - CONCEITO DE FINANÇAS PÚBLICAS ............................................. 9 OBJECTIVOS ......................................................................................................... 9 FINANÇAS PÚBLICAS E FINANÇAS PRIVADAS ........................................... 9 ACEPÇOES DE «FINANÇAS PÚBLICAS» ....................................................... 10 O FENÓMENO FINANCEIRO ............................................................................ 11 A ECONOMIA DO FENOMENO FINANCEIRO (ECONOMIA PRIVADA, SOCIAL E PÚBLICA) .......................................................................................... 11 A ACTIVIDADE FINANCEIRA ......................................................................... 18 A OPTIMIZAÇÃO SOCIAL E SEUS CRITÉRIOS TEÓRICOS ........................ 21 CAUSAS DE INCAPACIDADE DO MERCADO .............................................. 28 A PROVISÃO PÚBLICA DE BENS ................................................................... 34 A ACTIVIDADE FINANCEIRA E SEUS CRITERIOS FINALISTAS ............. 41 EXERCÍCIOS PRÁTICOS I ................................................................................. 44 CORRECÇÃO DE EXERCÍCIOS ........................................................................ 45 CAPÍTULO II - FINANÇAS, DOUTRINAS E SISTEMAS ECONÓMICOS ............. 46 2. 0 SISTEMA CAPITALISTA ............................................................................ 49 3. OS REGIMES ECONÓMICOS E AS DOUTRINAS ...................................... 50 4. O LIBERALISMO E AS FINANÇAS NEUTRAS .......................................... 52 5. A TRANSIÇÃO PARA AS FINANÇAS INTERVENCIONISTAS................ 57 6. O INTERVENCIONISMO FINANCEIRO E AS FINANCAS ACTIVAS ..... 60 7. FINANÇAS PÚBLICAS E SISTEMAS COLECTIVISTAS ........................... 67 EXERCÍCIOS PRÁTICOS ................................................................................... 71 CORRECÇÃO DE EXERCÍCIOS ........................................................................ 72 CAPÍTULO III - A ACTIVIDADE FINANCEIRA COMO FENOMENO POLÍTICO 73 OBJECTIVOS: ...................................................................................................... 73 ESTADO E ACTIVIDADE FINANCEIRA ......................................................... 73 ESTADO E OUTRAS ENTIDADES SOCIAIS ................................................... 91 CAPÍTULO IV -FACTOS E NORMAS NA ACTIVIDADE FINANCEIRA............... 93 OBJECTIVOS ....................................................................................................... 93 AS FINANÇAS PÚBLICAS E 0 DIREITO FINANCEIRO ................................ 93 AUTONOMIA E NATUREZA DO DIREITO FINANCEIRO ........................... 95 EXÉRCICIOS PRÁTICOS ................................................................................... 99 CORRECÇÃO DOS EXERCÍCIOS ................................................................... 100 SUGESTÕES DE LEITURA .............................................................................. 102
  4. 4. ii Índice QUADRO SINÓPTICO ...................................................................................... 102 AVALIAÇÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS ............................................................... 104
  5. 5. FINANÇAS PÚBLICASACERCA DESTA UNIDADE I Estas notas de ensino constituem a primeira unidade da disciplina de Finanças Públicas leccionada no primeiro semestre no Instituto Superior Monitor (ISM). É uma disciplina pertencente ao curso de Direito, servindo de ferramenta essencial para a compreensão e melhor abordagem das disciplinas tais como, Direito Fiscal, Finanças Públicas, Direito Comercial, Direito Bancário, Direito Financeiro, Direito Económico, Direito Internacional Económico. Como facilmente poderá se depreender, a Economia Política serve como disciplina vestibular, para o estudo das disciplinas acima referidas. Com efeito, o estudante dificilmente poderá entender a essência da obrigação dos cidadãos em pagar os impostos, a política do Estado na defesa do emprego, nas decisões do governo em agravar as taxas de poluição do meio ambiente, sem que tenhamos abordado a problemática da redistribuição de rendimentos, conceitos que serão tratados na disciplina de Economia Política.ESTRUTURA DA UNIDADE I Presente unidade tem como tema central o fenomeno finaceiro esta dividada em quatro capítulos nomeadamente: o conceito de finanças públicos; finanças, doutrinas e sistemas; a actividade financeira como fenómeno político e os factos e normas da actividade financeira. Com estas matérias pretendemos dotar os nossos esttudantes de conhecimentos necessários para percebeer como é que a economia se encontra organizada e as formas que o Estado optou para ordenar, intervir e actuar no seio da economia de modo a evitar desequilíbrios; Recomendamos que leia atentamente as generalidades desta unidade antes de iniciar os seus estudos.GENERALIDADE DO CURSO Caro Estudante Seja Bem-vindo(a) à Unidade 1- introdução à Economia Política do ISM! 3
  6. 6. 4 Índice Para ter sucesso nesta Unidade I, você precisa de estudar cuidadosamente o material apresentado nesta Unidade, os recursos auxiliares disponíveis e apresentar as suas dúvidas ao tutor. Esta é uma disciplina que apesar de nova em alguns aspectos, muitos aspectos, sendo pressupostos, o estudante deve trazer do ensino geral. Dos que não é preciso ter conhecimento anterior são os ligados com a ciência económica, entretanto, o domínio da história universal, geografia económica, e filosofia, disciplinas leccionadas no ensino geral, constituirá uma base para melhor compreender os conceitos dados na presente unidade, o contrário, constituindo um constrangimento. A dificuldade esperada que o estudante experimentar nesta Unidade poderá ser de natureza filosófica, onde certa terminologia se torna indigesta. É preciso compreender por outro lado que esta a introdução às finanças públicas versa essencialmente parte teórica destacando-se sobre ela o pensamento, concepções, doutrinas económicas.RECURSOS Se você estiver interessado em aprender mais acerca desta matéria, nós providenciamos uma lista de recursos adicionais no fim desta unidade. Estes recursos incluem títulos bibliográficos e de artigos, websites da Internet e a biblioteca virtual do ISM.SEUS COMENTÁRIOS Agradecíamos que após a conclusão desta unidade nos enviasse os seus comentários sobre os seguintes aspectos: Conteúdos e estrutura da unidade; Materiais de leitura e recursos da unidade; Trabalhos da unidade; Avaliações da unidade; Duração da unidade; Apoio ao estudante (tutores atribuídos, apoio técnico, etc.); Outros aspectos que achar pertinente. Os seus comentários ajudar-nos-ão a melhorar e reforçar esta unidade.4
  7. 7. FINANÇAS PÚBLICASRESULTADOS DE APRENDIZAGEM Ao concluir esta unidade você será capaz de: Distinguir dentre várias concepções o objecto da Economia Política; Utilizar numa perspectiva histórica, a génese e evolução daResultados conceito da Economia Política entanto que ciência diferentes das outras ciências; Demonstrar o domínio dos melhores métodos de investigação de fenómenos económicos; Delimitar o âmbito da ciência económica; Argumentar situações económicas de forma clara e lógicaDURAÇÃO Tempo para leitura da unidade: 10 horas Tempo para trabalhos de pesquisa: 14 horas Tempo para a realização de exercícios práticos: 2 horasDuração da unidade: Tempo para a realização de avaliação: 2 horas 28 HorasTÉCNICAS DE ESTUDO Por você ser um estudante universitário as suas técnicas de aprendizagem serão diferentes das que usava nos tempos da escola secundária e na presença de um professor. Neste curso você terá uma grande autonomia, isto é, Técnicas de Estudo RESPONSABILIDADE. Acima de tudo, você fará uma gestão responsável do seu tempo. Faça um programa de estudos realista e cumpra-o rigorosamente. Escolha horas e locais tranquilos para os seus estudos. Faça uso dos demais recursos referenciados na unidade e mobilize a sua motivação profissional e/ou pessoal para 5
  8. 8. 6 Índice adequar as suas actividades de estudo a outras responsabilidades profissionais, sociais e pessoais. Partilhe as suas aprendizagens com os outros. Usufrua das várias formas de apoio disponíveis, mas fundamentalmente, você tomará controlo do seu ambiente de aprendizagem. Recomendamos que consulte alguns sites da Internet, em inglês, com informações importantes sobre a melhor forma de estudar de maneira autónoma: http://www.how-to-study.com/ http://www.ucc.vt.edu/stdysk/stdyhlp.html http://www.howtostudy.org/resources.php Bons Estudos!6
  9. 9. FINANÇAS PÚBLICASPRECISA DE AJUDA? Os materiais deste curso estão na página seguinte da Internet: Www.monitor.co.mz Ajuda Você vai precisar de uma senha para poder ter acesso a estes materiais. No caso de ter problemas de acesso à página que tem materiais desta unidade, por favor contactar o Instituto Superior Monitor pelo e-mail monitor.ism@gmail.com. No caso de dúvidas sobre o material desta unidade, por favor contactar o seu tutor através do e-mail monitor.ism@gmail.com. Também poderá contactá-lo por telefone ou telemóvel cujos números são disponibilizados pelo Departamento de Apoio ao Estudante.TRABALHOS Depois de estudar cada capítulo desta unidade o estudante deve resolver todos os exercícios de aplicação como forma de consolidação das matérias nela vertidas. Os exercícios de aplicação não seram submetidos ao Instituto Superior Monitor. O Instituto Superior Monitor fornece as soluções dos trabalhos de auto- Trabalhos avaliação para lhe ajudar nos estudos. Mas Atenção Caro Estudante, você deve resolver os exercícios de auto-avaliação antes de consultar as soluções fornecidas.AVALIAÇÕES Você deve fazer uma avaliação nesta unidade. A avaliação encontra-se no final da unidade. A avaliação deve ser submetida ao Instituto Superior Monitor até ao 28 de Março de Avaliações 2010. Você pode submeter a avaliação por e-mail, fax, entregar directamente na instituição ou usando outros meios de comunicação. O docente irá corrigir as avaliações e lhe atribuirá uma nota com base no seu desempenho. A média aritmética das avaliações de cada Unidade vai ditar a sua nota de frequência. Depois, você terá que fazer um exame presencial para poder ter a avaliação final da disciplina. São admitidos ao exame presencial, os estudantes que 7
  10. 10. 8 Índice tiverem uma nota de frequência igual ou superior a 10 valores. NÃO HÁ DISPENSAS. Para poder concluir a disciplina, os estudantes devem ter uma média final igual ou superior a 10 valores e com uma classificação igual ou superior a 10 valores no exame presencial.8
  11. 11. FINANÇAS PÚBLICASUNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS ENORMAS)CAPÍTULO I - CONCEITO DE FINANÇASPÚBLICAS OBJECTIVOS Ao concluir este capitulo os estudantes terão o domínio sobre matéria referentes ao: • Ao conceito de Finanças Públicas; • Aos vários sentidos em que as Finanças Públicas podem ser entendidas; • Fenómeno Financeiro, que representa o estado das relações económicas entre as pessoas e instituições sociais, por um lado e o Estado, do outro lado; • Entender o que é a economia privada; • O que é a economia social; • O que é a economia pública; • Terá também a capacidade de entender as causas de incapacidade do mercado, a provisão pública de bens e os princípios doutrinários e políticos da actividade financeira; FINANÇAS PÚBLICAS E FINANÇAS PRIVADAS Uma primeira aproximação ao conceito de finanças públicas exige a sua separação de outra noção com que anda muitas vezes confundido e de que e rigorosamente distinto: as finanças privadas. Enquanto por finanças privadas se entendem os aspectos tipicamente monetários do financiamento de uma economia ou de um agente económico, abrangendo os problemas da moeda e do crédito (ou, mais restritamente, os «mercados financeiros» onde se transaccionam activos representados por títulos a médio e a longo prazo), as finanças públicas designam a actividade económica de 9
  12. 12. 10 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) um ente público tendente a afectar bens a satisfação de necessidades que lhe estão confiadas. Trata-se de uma mera similitude vocabular, com razões históricas, que leva a utilização do mesmo termo para designar duas realidades distintas. Preferimos qualificar de financeiro quanto diga respeito as Finanças Públicas, e de financial o respeitante as finanças privadas, incluídas na teoria económica da Moeda e do Crédito; mas isto não é ainda do consenso. ACEPÇOES DE «FINANÇAS PÚBLICAS» A expressão finanças públicas pode ser utilizada em três sentidos fundamentais: (a) Sentido orgânico - Fala-se de finanças públicas para designar o conjunto dos órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respectiva da Administração Publica) a quem compete gerir os recursos económicos destinados a satisfação de certas necessidades sociais (p. ex. Ministério das Finanças). (b) Sentido objectivo - Designa a actividade através da qual o Estado ou outro ente público afecta bens económicos a satisfação de certas necessidades sociais. (c) Sentido subjectivo - Refere a disciplina cientifica que estuda os princípios e regras que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas. No segundo e no terceiro sentidos, tende-se modernamente a designar por Economia Pública, quer esta forma de actividade económica, quer o ramo da Economia que a estuda, sobretudo quando o faz de uma perspectiva predominantemente dedutiva, teórica ou analítica e em termos reais. Preferimos designar por Finanças Públicas o estudo deste fenómeno, quando e feito numa óptica de economia aplicada, fundamentalmente segundo métodos indutivos e institucionais e em valores monetários (não reais)1 1 A família pode ter uma organização institucional, mas a sua dimensão e forma exterior de actuação não se diferenciam das dos indivíduos em sociedades como a nossa; por isso e aqui tomada como instituição privada.10
  13. 13. FINANÇAS PÚBLICASO FENÓMENO FINANCEIROComo aspecto da realidade e objecto científico das Finanças, háque caracterizar, pois, o fenómeno financeiro. Ele representa, talvezdo modo mais significativo e expressivo, o estado das relaçõeseconómicas entre as pessoas e instituições sociais, por um lado, e oEstado, do outro; como o seu estudo contem a visão mais concretae insofismável das tarefas e das funções que, com prioridade, opoder público concretamente desenvolve numa sociedade, porvezes bem diferente das proclamações políticas, das concepçõesideológicas e, até, de certas visões superficialmente científicas.Poucos campos melhor do que este são um verdadeiro termómetrodas relações concretas entre o poder e a sociedade que o integra,bem como das tarefas e funções que esta leva o poder adesempenhar, e do modo como os grupos, estratos ou classessociais se situam perante o poder, beneficiando dos seus gastos ousuportando o respectivo custo.A ECONOMIA DO FENOMENO FINANCEIRO(ECONOMIA PRIVADA, SOCIAL E PÚBLICA)A actuação económica das pessoas, dos grupos e da sociedade podeser exercida de diversas formas. Em alguns casos, achamo-nos perante indivíduos, famílias ouorganizações de base contratual que, na produção, no consumo, narepartição ou na circulação, actuam como unidades individuais oucomo organizações de mera base contratual, na satisfação dasrespectivas necessidades, segundo critérios predominantementeindividuais.Trata-se da economia privada, em regra contratual2Outras vezes, deparamos com organizações que visam satisfazernecessidades segundo uma lógica cooperativa ou colectiva,recorrendo a disciplina institucional interna do grupo, mas sem apossibilidade de recorrer a mecanismos coactivos externos. Astradicionais formas de comportamento económico comunitário, asnovas modalidades de unidades cooperativas ou autogestionárias,as instituições sociais não contratualistas constituem exemplosdesta economia comunitária, cooperativa ou colectiva (social, «hocsensu»).2 Não se esquece que nem tudo que e hoje publico será politico;toma-se todavia o politico como forma matricial, dirigente epredominante do público 11
  14. 14. 12 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) Enfim, as pessoas podem associar-se em organizações políticas, as quais têm por fim o interesse geral de sujeitos indeterminados, indo assim para além da simples satisfação de necessidades comuns sociais. Para isso se socorrem de poderes de autoridade - no duplo sentido da produção de preceitos sociais obrigatórios, mesmo para quem não participou na respectiva elaboração, e da possibilidade de recorrer, se necessário, a coacção por parte dos órgãos da instituição. Temos então uma economia pública, que iremos estudar primeiramente em referência ao seu sujeito actual mais típico e importante: o Estado. • A economia privada baseia-se no livre comportamento dos agentes económicos e em equilíbrios, parciais e gerais, por eles livremente estabelecidos, de acordo com os seus interesses próprios confrontados com transparência e medidos por referenciais comuns - os preços formados em mercado. Tem como instrumentos fundamentais os contratos e como instituição básica de apropriação dos bens, produtivos ou de consumo, a propriedade privada. • A economia social assenta na solidariedade, organizada em grupos de diversa dimensione nível económico, na liberdade de comportamento das pessoas e dos grupos, na combinação da propriedade privada com a propriedade social e comunitária, na cooperação organizada (mais livremente ou com maior peso dos interesses sociais); ela pode integrar instrumentos de racionalidade e solidariedade orgânica diversificados, que combinam 0 individualismo com o solidarismo, nos seus diversos matizes. Por seu lado, a economia pública assenta, a partida, na existência de uma solidariedade organizada e dotada de poder politico portanto, da coacção social máxima - a escala da colectividade ou de subsistemas do sistema social, numa lógica de direcção económica mais ou menos planeada, com formas de apropriação dos bens pela sociedade através dos seus órgãos políticos e juízos colectivos de utilidade; estes impõem-se do centro (órgãos de decisão politica) para a periferia (membros da sociedade), seja qual for a forma de designação e o critério de funcionamento interno da entidade pública considerada. Até ao presente, não conhecemos sociedades - fora algumas pequenas comunidades primitivas ou, pelo menos, atrasadas - que concretizem a sua organização global segundo princípios comunitários ou solidaristas: este apenas tem vincado em pequenas comunidades ou sectores delimitados das grandes sociedades.12
  15. 15. FINANÇAS PÚBLICASA economia privada e a economia pública até hoje dominantesconstituem dois princípios opostos de estruturação e funcionamentoda sociedade económica, que podem situar-se fundamentalmenteem dois planos distintos;- O da definição do sistema económico, caracterizando assim,consoante seja globalmente dominante um ou outro destesprincípios, diversos tipos de sistemas económicos;O fenómeno financeiro - actos e normasAdopção dos respectivos modelos ou critérios de comportamento,dentro de um ou outro dos sistemas económicos, por sectores,órgãos sociais ou agentes económicos.Embora pudesse ser mais lógica a ordem inversa, vamos começarpor nos situar no plano de um sistema económico dominado pelosprincípios de economia privada: no plano sociocultural (filosofias eideologias individualistas, sistemas sociais e políticos parcialmentedescentralizados), no das instituições e instrumentos económicosfundamentais (propriedade e iniciativa privada dominantes,ajustamentos económicos pelo mercado e pelos princípios damáxima utilidade individual, tomada em si ou reflectida nosgrupos) e no plano dos comportamentos sociais (motivação egoístapredominante, dinamismo competitivo ou conflitual). São estes ossistemas e as estruturas historicamente dominantes atem aopresente, e é no seu modelo que se integra Moçambique, tal comoos países que nos são mais próximos.PODER E A ECONOMIA: ORDENAÇÃO, INTERVENÇÃOE ACTUAÇÃO ECONOMICASa) Noções préviasVejamos então quais os principais tipos de relações entre o poderpolítico - podem tomar como sua forma protótipos de organizaçãoo Estado, sem prejuízo do que adiante se dirá - e a actividadeeconómica, entendida como o processo orgânico de satisfação denecessidades humanas mediante" a afectação de bens materiaisraros a fins alternativos (individuais ou sociais; privados,comunitários ou públicos).Parece-nos que essa relação pode ser de três tipos principais: aordenação económica, a intervenção económica e a actuaçãoeconómica pública. Vejamo-las sucessivamente. 13
  16. 16. 14 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) b) A ordenação Económica 1. Cabe aos poderes públicos estabelecer os quadros gerais em que toda a actividade económica tem de se desenvolver (por mais liberal que seja a sua filosofia económica e Social): da constituição económica e da legislação económica, as próprias directivas e decisões concretas da administração económica... A máquina político-administrativa, em larga parte, procede assim a definição do enquadramento da vida económica, designadamente de natureza jurídica e social; Assim estrutura a actividade económica e condiciona a actuação dos sujeitos económicos. Cumpre desde já acentuar que não e apenas no domínio jurídico que esta forma de actuação do poder político sobre a actividade económica se concretiza. Ela decorre também da modelação, no domínio extra-jurídico, das diversas instituições sociais (hábitos, formas de comportamento, grupos inorgânicos ou organizados de forma não jurídica, etc.). Tal forma de actuação constitui o que pode chamar-se domínio de ordenar; ao da actividade económica (ou ordenação económica)3. II. Um primeiro aspecto desta ordenação resulta naturalmente da definição e execução de uma doutrina ou politico económico-social seguida pelo Estado: abstencionista, liberal, socialista a, comunista, etc. A doutrina económica do Estado explícita ou implícita, constitui uma primeira forma de ordenação genérica da actividade económica e social, a qual há-de conformar-se as suas actuações políticas e as dos sujeitos privados. III. As doutrinas e políticas económicas de índole geral podem especificar-se, tanto em normas como numa prática jurídico- política (com a qual estão, alias, interdependentes). Então formulam-se princípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida económico-social, e também a produção e normas jurídicas ou as situações e relações jurídicas a ela pertinentes. Este conjunto de disposições fundamentais, expressão concretizada de uma doutrina ou filosofia social, que pode designar-se por constituição económica4. 3 Sobre as noções de ordem económica: VITAL MOREIRA, A ordem jurídica do capitalismo, 1973. 4 Note-se que doutrina (como ideologia e politica, decorrentes dela) e constituição são realidades interferentes, mas não hierarquizáveis: diversas constituições podem convergir numa mesma doutrina; e diversas doutrinas podem executar-se a sombra de uma constituição (veja-se o debate entre as interpretações Liberais e as interpretações dirigistas da Constituição de 1933 nos14
  17. 17. FINANÇAS PÚBLICASIV. 0 Estado pode ainda, ao abrigo da sua função ordenadora davida económica, definir normas gerais, que não demarcam Já osquadros fundamentais de toda a vida económica, mas a eles sesubordinam, seja para toda a actividade económica, seja para certossectores, tipos de actividade ou de relações económico-sociaisgerais e permanentes antes referidos, regulando de forma directa,por exemplo, um sector, um tipo ou uma área de actividade: serálegislação ou regulamentação económica. Ela pode abranger asinstituições económicas gerais nas áreas da produção, do consumo,dos instrumentos reguladores - mercados e plano -, da circulação debens - moeda e crédito -, dos mercados de factores de produção, darepartição do rendimento e das relações internacionais) e asespecíficas, nomeadamente sectoriais (agricultura, industria,comercio, outros serviços...).De uma forma jurídica ou por via política, através daAdministração activa ou dos Tribunais, a administração ejurisdição económica constituem ainda, em seus critériosconstantes, uma forma de ordenação jurídica (paredes-meias já coma intervenção): prevalecerá a vinculação na função ordenadora, adiscricionariedade na intervenção. Por elas o Estado desempenhauma função ordenadora da vida económica, definindo e executandopadrões e quadros mais ou menos concretos, no âmbito dos quaistanto o seu próprio comportamento como o dos sujeitoseconómicos vão livremente desenvolver-se. Condiciona-se eordena-se então o comportamento dos diversos sujeitos; mas não sevisa interferir directamente sobre ele.c) A intervenção económicaI. Não se esgotam aqui a relação entre político e a actividadeeconómica. Um seu outro modelo e o que visa alterarConcretamente o que seria a actividade livre e norma dos sujeitoseconómicos. Assim, Suponhamos que o Estado consideraindesejável que se produzam mais tecidos de fibras sintéticas:poderá evitar que abram mais fábricas, poderá baixar os preços dostêxteis, levando algumas unidades a falência e outras a retraírem aprodução, podem restringir o crédito ao sector, poderá fixar quotasde mercado ou limitar por contingentes a produção de cada fábricaou empresa, etc. Em tal caso, o Estado recorre ao seu poder paramodificar o comportamento de sujeitos económicos (embora nãoaltere os quadros gerais da actividade económica); isso poderesultar de disposições directamente limitativas, como de restriçõesfinanceiras, do agravamento de impostos, de simples movimentosde forte persuasão ou coacção psicológica (particularmente usadosanos setenta; ou o debate entre as interpretações socializantes e asliberalistas do texto constitucional de 1976). 15
  18. 18. 16 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) quando existem crises graves), ou de muitas outras formas indirectas. II. Este tipo de comportamento que se designará, em sentido próprio, por intervenção económica do Estado a qual tem como forma mais racionalizada a política económica. Ela pode ser directa ou indirecta, e representa a relação mais flexível, diversificada e variada entre o Estado e a actividade económica. O que a caracteriza é que o Estado visa alterar o comportamento dos produtores ou dos consumidores (em suma, dos sujeitos económicos) que dispõem de uma certa margem de liberdade: a intervenção estadual tenta modificar a forma natural como esses agentes actuariam, de modo genérico (teremos então politicas económicas) ou em termos casuísticos (por actuações individualizadas). Fá-lo, porem, sem modificar os quadros gerais da actividade económica, e sem tão-pouco tomar ele próprio decisões relativas a utilização de bens e satisfação de necessidades sociais ou estaduais, isto é, sem ser ele próprio sujeito económico). d) A actuação económica do Estado 1. 0 Estado pode, porém, desenvolver ele próprio - como «forma» política da sociedade - uma actividade de sujeito económico colectivo ou social. Sabemos de sistemas sociais em que todas as necessidades económicas, em sociedades primitivas ou integralmente socialistas, são satisfeitas pela própria sociedade política (que terá, para uns, necessidades próprias, como organismo que e; que apenas «interpreta» necessidades individuais; ou que actua num e noutro plano). Em todos os tempos, contudo, zonas da actividade económica, conexas com os fins e as funções do Estado, foram por este exercidas; pois a prossecução de fins de segurança, justiça e bem- estar implica a administração de diversos bens raros, a qual, de per si, e actividade económica. Em tais casos - de actuação económica do Estado - este dispõe de bens económicos, cuja gestão e disposição lhe esta atribuída, para os afectar a necessidades sociais que lhe cumpre satisfazer. Pela disposição ou administração desses bens que ele actua economicamente, fazendo também politica ou administração. II. Todos sabemos que há serviços que o Estado e só ele podem prestar numa sociedade evoluída: a administração da justiça, a defesa e a segurança a interna, certas zonas de administração civil. Para tanto, ele haverá de dispor de bens, de utilizar meios de financiamento, de remunerar o trabalho e outros factores produtivos... Mas sabemos igualmente que há serviços que o Estado, por razões diversas chamou a Se prestar (embora pudesse não fazer; e o faça16
  19. 19. FINANÇAS PÚBLICASnuns países e não em outros): dos correios e telecomunicações, decertas modalidades de crédito da rádio e televisão e certos países(por vezes em concorrência com os particulares)... Também estes bens e serviços têm uma natureza económica bemevidente. O Estado, ao produzi-los, e um produtor como outroqualquer: quer seja monopolista, quer se integre num esquemaconcorrencial; quer aja em regime de preços livres, quer se socorrade preços dirigidos; tanto se tiver organizações de tipo empresarial,como se sujeitar a critérios, as vezes pouco económicos, de gestãodos serviços públicos com carácter estritamente político.É fácil! Compreender a atribuição de carácter intrinsecamenteeconómico a produção deste tipo de bens (coisas como serviços)pelo Estado; já será, contudo, mais difícil compreender O caráctereconómico da polícia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo,também eles constituem serviços, «pagos» pela colectividade, porvia dos impostos (ou das taxas); e ao presta-los, o Estado suportacustos, formulando decisões acerca da afectação de benseconómicos raros a fins específicos de carácter social.Nestas situações, que poderemos designar por actuação económicaem sentido próprio, o Estado age por si mesmo como sujeito ouagente económico, formulando escolhas ou opções económicas nointeresse da comunidade (ou da sua maquina ou aparelho estadual).e) Exemplos; ralações entre estas modalidades Como formas de ordenação, podem referir-se as disposiçõesconstitucionais que se referem a actividade económica; a legislaçãosobre os sectores institucionais de produção; a legislação sobresociedades comerciais... A situação de intervenção corresponde, por exemplo, a realizaçãode compras pelo Estado para facilitar o combate a depressãoeconómica; a constituição de empresas públicas com o fim depromover o desenvolvimento económico; 0 tabelamento de preços,no fito de lutar contra a inflação: a acção psicológica da persuasãodos industriais para estimular o aparecimento de novas indústrias;A aprovação de um plano económico-social pelo Parlamento e peloExecutivo...Na sua actuação económica, o Estado cobra impostos e realizadespesas de edifícios públicos, de parques e de matas; tem acções eobrigações de que e titular; contrai e reembolsa empréstimos;vende o património; etc.Os próprios exemplos demonstram o evidente carácter nãoexclusivo desta tipologia. Nenhum destes tipos de comportamentoexclui, em concreto, o outro; são antes cumuláveis. Assim, a 17
  20. 20. 18 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) actuação do Estado pode ser uma forma de intervenção (mas também pode não o ser); a ordenação da vida económica pode assumir-se como mera forma de intervenção generalizada, e ate pode ser tomada como meio de criação de bens... A ACTIVIDADE FINANCEIRA I. 0 Fenómeno financeiro é um tipo cientificamente definido de fenómeno social. Em concreto, faz parte da vida social e pode ser objecto de uma análise segundo a óptica própria das diversas ciências sociais: do Direito, se for encarado na perspectiva dos valores de justiça e das normas que intentam defini-los; da Economia, se encarado como forma de afecta ao de meios objectivamente raros a fins a alternativos; a ciência Politica ou Politologia, se for toma o como forma de exercício do poder (em geral; ou politico em especial) da psicologia, se for encarado nos aspectos de psicologia individual e social que envolva; da Sociologia, se for concebido na sua essência pura e mais geral de fenómeno social. Não pensamos, pois, que seja adequado distinguir nele elementos - o fenómeno social e uno - nem destacar fenómenos sociais que são financeiros e fenómenos sociais que o não são. II. Parece-nos antes que a actividade financeira corresponde a utilização de meios económicos (meios objectivamente raros susceptíveis de aplicações alternativas) por entidades públicas ou pela própria comunidade, a fim de satisfazer necessidades comuns. A análise destes conceitos que resultará a sua melhor caracterização: onde tais caracteres se verifiquem, sempre haverá finanças públicas. III. Tomemos um exemplo. Imaginemos que há uma praga de mosquitos, portadores de malária, numa colectividade, e que os membros desta pretendem exterminar os insectos. Para isso, as alternativas possíveis são as seguintes (I) Não sair de casa para não ser atingido por nenhum mosquito. Excepto se algum mosquito entrar em casa, a solução será eficiente; tem porém o inconveniente de os habitantes da área não poderem deslocar-se fora de casa. O custo directo desta alternativa e quase nulo; mas ela tem o grande contra de impedir a actividade normal das pessoas, envolvendo assim custos bem maiores. (2) Ficando em casa, seria possível instalar condicionado, e assim ter melhores condições de existência e trabalho. O custo seria mais elevado e o mesmo inconveniente perdura.18
  21. 21. FINANÇAS PÚBLICAS(3) Pode-se sair de casa, usando cremes ou outros processos, maisou menos falíveis, de protecção contra os mosquitos. O incómodopode ser grande, e a eficácia da solução duvidosa, mas ela é baratae permite as pessoas fazerem a sua vida fora de casa.(4) Pode-se utilizar um nebulizador ou extintor no jardim da casade cada um, afastando um pouco mais os mosquitos infectados. Aeficácia e duvidosa e o custo mais elevado:(5) Nenhuma destas soluções elimina o mal na origem: osmosquitos continuarão a existir e a multiplicarem-se. A únicasolução totalmente eficiente será a pulverização aérea dos seusviveiros com pesticidas adequados: ela custará, por hipótese, (fretedo avião e produtos químicos).A escolha entre estas diversas soluções técnicas - que não sãoequivalentes, mas todas resolvem o problema minimamente -depende das possibilidades orçamentais (constrangimentoorçamental) de cada pessoa e dos inconvenientes pessoais de cadauma delas. Para a generalidade, a alternativa e seria desejável, masestaria acima das possibilidades orçamentais de cada um. As outrasquatro alternativas seriam escolhidas consoante o custo e osorçamentos de cada um (que fixaria a parcela dos recursos afectadaa satisfação deste tipo de necessidades, em concorrência comoutras): os mais pobres teriam acesso apenas a alternativa; outrosdisporiam de outras alternativas.A acção individual apenas tem, em regra, acesso as quatroprimeiras soluções. Na verdade, a quinta solução, ainda queestivesse ao alcance dos recursos económicos de algum particularmuito rico, sempre possibilitaria a «boleia» ou a «borla» de todosos outros: estes tirariam o mesmo proveito que o financiador dainiciativa, mas de graça, enquanto este a pagou por inteiro. Ouentão, para ela poderão associar-se os vizinhos, empreendendo umaacção comum: mas quem garante que todos queiram contribuir,admitindo que algum tome por si a iniciativa, de modoparcialmente altruísta? A verdade e que, sem fazer nada, osvizinhos que nada gastarem tiram o mesmo beneficio da extinçãodos mosquitos; mesmo ficando mal vistos, podem não gastar nada,utilizando - por «boleia» ou «a borla» - os benefícios gerados pelasacções dos outros. Pode suceder que os poucos que aceitem pagarou cooperar de outra forma, acabem por achar o custo tão elevadoque os levara a desistir por não poderem financiar a acçãonecessária.Sabendo como é difícil levar o «borlista» a pagar alguma coisa pelobenefício que tira, o rico não estará disposto a custear sozinho umbenefício para todos; alguns poderão querer fazê-lo, mas só com agarantia de que todos contribuirão. A não ser que o façam poraltruísmo (caridade, filantropia, vaidade, ambição social...) ou quetenham forte interesse individual (apesar da aversão as «borlas») 19
  22. 22. 20 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) em conseguir os benefícios individuais resultantes da solução 5... O vizinho rico ou o pequeno grupo promotor normalmente proporão ao conjunto dos vizinhos uma acção colectiva: se todos pagarem uma parcela igual, a iniciativa far-se-á. Estão então sujeitos a recusas e, ou assumem o encargo de preencher as faltas, ou não haverá obra comum... Os indivíduos juntar-se-ão em grupo ou clube - com fins temporários e permanentes - se o custo de se associarem for inferior aos benefícios que tiram do «clube» C). Da associação em «clube» podem mesmo advir economias de escala ou a cobertura de outras utilidades imprevistas (sinergia). Ou pode suceder que a acção colectiva seja oligárquica: apenas alguns dos beneficiários - e não todos - se associarão para conseguir o efeito social pretendido. Neste caso, o custo individual será superior -- mas o benefício de cada um pode ainda ser maior do que se não se empreendesse a iniciativa. IV. A acção colectiva mais elaborada e a acção pública - a que e empreendida por entidades públicas: entidades dotadas de poder de autoridade, obrigadas a prossecução de fins gerais da colectividade e representativas dos seus membros, com base institucional que não e necessariamente a da voluntariedade de associação (embora possa sê-lo em associações publicas livres). Este conjunto de actividades que constitui o cerne da economia pública (em sentido amplo, abrangendo as actividades de ordenação, intervenção ou actuação económica publica); ou, em sentido restrito, abrangendo apenas esta ultima (ou tão-só o seu lado de obtenção de recursos - finanças públicas estrito senso -, ou a sua expressão monetário-financial- finanças publicas em sentido institucional). A natureza das formas não publica de acção colectiva e diversa da das formas públicas. Nas primeiras, o indivíduo põe abandonar o grupo; nas segundas só pode deixa-lo se fizer sacrifícios pessoais muito onerosos (deixa de ser sócio de um clube escrevendo uma carta: mas só cessa de ser munícipe se deixar de residir no território do concelho). Nas primeiras, o indivíduo participa na elaboração do estatuto e tem acesso directo aos órgãos; nas segundas, aceita uma constituição preestabelecida e põe não ter controlo dos órgãos (autocracia), ou tem-no só de forma indirecta (democracia indirecta). Nas primeiras não existe em princípio (com muitas restrições históricas e actuais) o uso potencial da coacção para impor as decisões tomadas e o cumprimento das normas (embora possam existir sanções privadas judicialmente executórias); nas segundas, todo o comportamento social é marcado pela possibilidade de recurso a coacção para impor as decisões por via de autoridade. Podem a este respeito fazer-se várias perguntas. Porque são certas actividades prosseguidas pela acção colectiva privada e outras pela acção colectiva pública? Como se decide sobre a quantidade do20
  23. 23. FINANÇAS PÚBLICASbem colectivo público a produzir e sobre a quantidade de recursos aafectar-lhe? Como distribuir os custos da provisão de benscolectivos entre os membros da colectividade? Como são tomadasas decisões colectivas, a partir das preferências individuais? Comosão distribuídos os benefícios e os custos? Estes os problemas-chave da decisão financeira - que estudaremos, primeiro, quanto aoconteúdo, e depois na forma e nos órgãos.A OPTIMIZAÇÃO SOCIAL E SEUS CRITÉRIOSTEÓRICOSa) Critérios geraisI. Porque e que há necessidades que são satisfeitas pelacomodidade (ou pelo Estado), ao passo que outras o são pelaspessoas e pelos grupos?O problema central da economia pública prende-se com os critériosde satisfação das necessidades dos indivíduos e da comunidade.Numa economia baseada no principio da liberdade decomportamentos descentralizados, que princípios e critériosdeterminam ai as necessidades que são satisfeitas pelos indivíduose pela colectividade? Fundamentalmente, o mercado. Nele aspessoas confrontam entre si as respectivas possibilidades enecessidades: oferecem aquilo de que dispõem, procuram aquilo deque necessitam e confrontam o valor relativo através da licitaçãoem público, mediante critérios que resultam na formação deequilíbrios de mercado (preços e quantidades), de equilíbriosinternos do consumidor e do produtor, em relação a certos tipos debens, bem como nos equilíbrios por sectores ou da economia emgeral (equilíbrios parciais, equilíbrio económico geral).Num sistema de economia de mercado a existência de bensproduzidos fora do mercado resulta daquilo a que pode chamar-seincapacidade ou falha do mercado (market failure). Trata-se dosbens que, ou não são produzidos, ou para o serem em condiçõeseficientes necessitam de uma actuação não movida pela lógica domercado.II. O Estudo teórico dos critérios de provisão pública de bens parte,como toda a teoria, de um certo número de pressupostos de base:(a) Que nos encontramos numa sociedade politicamente organizada- isto e, na qual existe o Estado (ou outras entidades dotadas depoder politico);(b) Que essa sociedade e constituída por indivíduos e grupos cujospadrões culturais são essencialmente competitivos (isto e, livres e 21
  24. 24. 22 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) rivais, buscando a satisfação individual e a eficiência), e não cooperativos, comunitários, solidários ou de outros tipos; (c) Que, por isso, a atitude fundamental do Estado em relação a provisão de bens disponíveis será passiva e não activa; (isto e, tratar-se-á de uma sociedade e uma economia descentralizada, cujas normas e instituições hão-de garantir a apropriação privada dos bens, a liberdade individual e as decisões descentralizadas (ao invés dos sistemas totalmente centralizados, em que toda a actividade seria - ou tenderia a ser - pública, integrando-se no publico o social, e no social o pessoal); (d) Que nessa sociedade a afectação dos recursos se faz através dos mercados livres - tendencialmente em concorrência pura e perfeita, ou com formas de concorrência limitada -, e ainda que o mercado assegura a melhor satisfação possível dos consumidores (equilíbrio óptimo do produtor). A melhor afectação dos recursos materiais raros susceptíveis de aplicações alternativas (bens económicos, incluindo coisas, realidades imateriais apropriáveis e serviços) resultará da liberdade de motivações dos agentes e do confronto livre dos seus interesses em mercado. Pressupõe-se ainda que os preços se fixem em níveis tais que o ajustamento da oferta a procura e feito automaticamente em cada momenta para todos os mercados, e que os agentes económicos oferecem os factores de produção (trabalho, recursos naturais, capital, factores imateriais) e obtêm assim um rendimento aplicável no consumo dos bens finais produzidos ou na aquisição de factores para novas produções futuras. Admitindo as leis técnicas da produção, uma dada estrutura de repartição dos recursos entre as pessoas e padrões de comportamento moderadamente, egoístas e racionais, e possível demonstrar que do funcionamento dos mercados resulta um conjunto de afectações de recursos - a produção e ao consumo pelo menos tão satisfatório para todos (se não mais) como qualquer outro conjunto de aplicações. Isto e, demonstra-se que o mercado tende a optimizar a afectação dos recursos - ou, o que e o mesmo, realiza a satisfação geral de todos e cada um, com o melhor nível possível de utilidade, nas condições e com os bens disponíveis (I). III. Poderá dizer-se que esta teorização só e aplicável as economias de mercado: mas não se esqueça que, se estas condições de algum modo sintetizam a essência de capitalismo, delas também fluem as regras do planeamento e a lógica colectiva de um socialismo hedonista, inteiramente racional e industrial (I): o essencial da teoria e mais a sociedade hedonista do que o capitalismo. A sua estrutura pressupõe um sistema de economia de mercado - que não pode confundir-se com um qualquer sistema livre, em que o Estado se limita a mera garantia da ordem social e). Ora, este sistema tem, como se sabe, diversas limitações:22
  25. 25. FINANÇAS PÚBLICAS(a) Desigualdade na distribuição da riqueza;(b) instabilidade no conjunto de economia e em sectoresespecíficos;(c) custo crescente dos serviços públicos;(d) situações monopolísticas abundantes e crescentes;(e) actividades económicas que por reflexo beneficiam ouprejudicam outras (exterioridades: «externalidades»);(f) provisão inadequada (insuficiente ou incorrecta) de benspúblicos (nomeadamente colectivos);(g) ma distribuição dos recursos entre presente e futuro (3).A afectação de recursos neste sistema e dominada pelo principio deque os sujeitos não produzem nem obtêm por troca bens cujo custode produção (desutilidade da sua obtenção) seja superior a utilidadeque auferem. É possível demonstrar que a mais eficiente afectaçãode recursos e, como regra, a que tendencialmente se situa no pontode igualdade entre o preço de cada bem e o seu custo marginal. Afixação de preços afastados deste nível terá como consequênciaque, se o preço for inferior ao custo marginal, isso maximizara obenefício do consumidor - mas a consequência e que a procuraaumentará e fará subir os preços. Ao invés, se o preto for superiorao custo marginal, isso tendera a maximizar o benefício doprodutor - mas a procura diminuirá e, sendo a oferta excessiva, opreto tendera a descer. Esta simples regra que explica oajustamento das quantidades e dos valores, definindo o equilíbriodo produtor, o do consumidor e os dos mercados dos vários bens, edai o equilíbrio económico geral5b) A economia de bem-estar1. A esta luz, a economia de bem-estar (com seus pressupostos deindividualismo, racionalismo e hedonismo) fornece a melhor basede analise das situações em que o mercado não e capaz desatisfazer o melhor possível os interesses de todos os membros deuma comunidade. Ela explica teoricamente as regras para a5 O quadro teórico do raciocínio e o da economia neoclássica,como se recordara do estudo da Economia; ele constitui 0 melhorquadro de racionalidade nos sistemas de economia de mercado: cf.O nosso artigo Neoclássica (escola), em Polis - EnciclopédiaVerbo da Sociedade e do Estado, vol. IV, S.V., 1986. 23
  26. 26. 24 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) formulação de juízos de valor (que nunca podem derivar directamente e apenas de juízos de realidade: regra de Hume) sobre situações globais e finais de economia. Não se trata de dizer que «e melhor aumentar os impostos, porque...», ou que «estas despesas deve subir, senão...»; trata-se de dizer que uma certa situação global, para a colectividade ou para os seus membros - numa concepção de equilíbrio que não e mecanicista nem moralista (Rawls 6chamou-lhe de equilíbrio reflexivo e) - e, segundo critérios de bem-estar, melhor do que aquela outra situação. Nesse sentido, ao integrar fins, estas teorias chamar-se-ão normativas (ou melhor: teleológicas), em contraste com as meras análises descritivas, explicativas ou de «economia positiva». II. A. C. PIGOU 7aplicou critérios de bem-estar ao estudo da distribuição de recursos entre sector publico e sector privado - como entre os sujeitos da economia em geral, partindo do principio de que cada individuo recebe utilidades da utilização (consumo) dos bens público, e que o pagamento de impostos para financiar esses Esses bens e uma desutilidade para os indivíduos (pois e medido, em tem os de «custo de oportunidade», pelo consumo privado que ele e obrigado a sacrificar para pagar o imposto). Para cada pessoa, o ponto óptimo de oferta de bens públicos é o ponto em que a utilidade marginal dos bens públicos e igual a hostilidade marginal do imposto: se pagasse mais impostos, a sua utilidade marginal implicava mais sacrifício de que o beneficio obtido dos bens públicos; se pagasse menos impostos, então a utilidade do último bem privado corresponderia a desutilidade marginal do bem público que obtinha. Este princípio, aplicado - a todos os indivíduos, regera a afectação óptima dos recursos individuais entre bens privados e públicos: até ao equilíbrio imposto-bem público, há interesse em pagar mais impostos; depois, em receber menos bens públicos e não pagar mais impostos... Esta concepção tem limitações. Toma a utilidade em termos cardinais e não apenas ordinais. Admite que as apreciações subjectivas são comparáveis. Não fornece nenhum mecanismo de agregação dos óptimos individuais para determinar um óptimo social. Ora, se a sociedade for tratada como se tratasse de um indivíduo, a igualdade entre a utilidade social do total dos bens públicos e, a desutilidade social de todos os impostos será o ponto da sua maior utilidade social - mas pode ou não coincidir com o 6 J. RAWLS, A theory of Justice, 1971, § 4. 7 A. C. PIGOU, The economy of welfare (antes com o titulo Wealth and Welfare), J.a ed., 1912; 4." ed., 1940; A study inpublicjinance, I." ed., 1928; 3." ed., 1930.24
  27. 27. FINANÇAS PÚBLICASponto de maior utilidade (igualdade marginal individual) de cadaindivíduo. Pode haver equilíbrio na sociedade sem que hajanecessariamente equilíbrio individual.Então, para PIGOU, a distribuição do sacrifício entre os indivíduosassentaria em duas ideias: o máximo de bem-estar social resultariada igualdade entre todos, porque só então seriam iguais todas assatisfações marginais de todos os indivíduos; mas tal igualdade nãopode existir, pois colocaria em risco a liberdade e tornariaimpossível a manutenção de níveis elevados de poupança, que sãoessenciais para prolongar o bem-estar económico pelo crescimentoe pela estabilização das flutuações económicas e). A distribuição dacarga fiscal deve basear-se nos princípios de que os desiguaisdevem ser tratados desigualmente e que a redução dasdesigualdades aumenta o bem-estar geral: dai que o sacrifício fiscaldeva ser repartido de acordo com a capacidade de cada um parapagar e que as despesas devam ser usadas pelo estado pararedistribuir o bem-estar de forma mais igualitária.III. PIGOU forneceu as bases para a tentativa, algo ambiciosa, detentar definir os critérios de um óptimo social (máximo de bem-estar social), precisando em que condições e que da perda deutilidades para alguns membros da sociedade resultava umamelhoria de bem-estar social do conjunto. Menos ambiciosamente,iria construir-se (a partir da pesquisa de V. PARETO) umaexplicação para a mera definição de critérios de melhoria do bem-estar (eficiência económica) em relação a situações anteriores,como efeito de decisões económicas pontuais (óptimo relativo ouóptimo de Pareto).A definição de critérios de eficiência, analisando as situações daeconomia a luz dos critérios de bem-estar, e o campo próprio daeconomia de bem-estar. Para os clássicos, o bem-estar comum era amera soma das utilidades individuais: quanto maiores estas fossem,maior seria o bem-estar. Na falta de um critério de medição comumdas utilidades e desutilidades ou de comparação intersubjectiva dassatisfações - inevitável escolho das concepções subjectivistas daeconomia, V. PARETO8 e E. BARONE e) formularam uma8 Pela ordenação do bem-estar social Bergson-Samuelson. Cf. emgeral: PARETO, Manual dEconomie Politique, ·I909; A.BERGSON, «A reformulation of certain aspects of welfareeconomics», em Quarterly Journal of Economics, vol. 66 (1938),pp. 366--384; P. SAMUELSON, Foundations of economic analysis,1947, «Reaffirming the existence of «reasonable» Bergson-Samuelson social welfare funcctionsf>, em Economic Journal,1960, pp. 197-265; R. SUGDEN, The political economy of publicchoice, 1981, cap. 3. 25
  28. 28. 26 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) concepção de bem-estar relativo, segundo a qual, numa situação dada, a determinação do bem-estar assentaria nos seguintes pressupostos: - Cada pessoa é o melhor juiz possível do seu próprio bem-estar; - O bem-estar social (Ug) e função apenas do bem-estar de cada um dos membros da sociedade: Ug = f (U1,U2, U3)... Un); - Se o bem-estar de uma pessoa (i) É melhor na situação x do que na situação y, e se o bem-estar de todos os outros não é menor em nenhuma das duas, então 0 bem-estar social e maior na situação x do que na y. Generalizando este critério, pode dizer-se que e «Pareto-efficient» - relativamente eficiente em termos paretianos - qualquer melhoria de bem-estar que não afecte a situação dos restantes membros da sociedade; uma situação (que correctamente não pode dizer-se «óptima») e eficiente quando não for possível/ nenhuma melhoria na situação de qualquer dos membros sem prejudicar os restantes C). IV. As melhorias de bem-estar paretianas baseiam-se em dois teoremas fundamentais, que enunciaremos apenas: 1.0 – Se: a) as famílias e empresas actuarem de forma perfeitamente competitiva, tomando os preços como dados; b) houver um conjunto completo de mercados; c) houver perfeita informação: então um equilíbrio competitivo será eficiente em termos paretianos. 2.° - Se: a) as famílias e as curvas de indiferença; a dos consumidores e das empresas forem normais (convexas); b) houver um conjunto completo de mercados; c) houver perfeita informação; d) os impostos de soma fixa (isto e, aqueles que não podem sofrer qualquer influencia do comportamento dos contribuintes) e as transferências forem realizadas sem custos: então, qualquer afectação de recursos os eficiente em termos paretianos pode ser realizada em equilíbrio competitivo, com impostos e transferências adequadas e). Nestes termos, uma melhoria paretiana e qualquer transformação que me/hora o bem-estar de pelo menos um individuo sem diminuir o dos demais; e uma situação é eficiente (óptimo relativo ou óptimo de Pareto) se não forem possível qualquer melhoria em termos paretianos.26
  29. 29. FINANÇAS PÚBLICAS0 Estado tem para a teoria neo-clássica uma função própria deutilidade ou de preferência, da qual pode deduzir-se uma função decomportamento racional (função de reacção para a teoria dosjogos); Pareto veio estabelecer que aquela função de preferênciacolectiva se baseia exclusivamente nas funções de utilidadeindividuais, dando assim uma solução sua ao problema das relaçõesentre o individual e o colectivo (problema da agregação).É ainda possível definir as condições necessárias para um óptimode Pareto. Tomemos como conceito prévio o de taxa marginal desubstituição de um bem X por um bem Y, que e a quantidade de Yque um consumidor tem de sacrificar para compensar o ganho deuma utilidade (unidade marginal) de X, substituindo X por Y, demodo a manter o mesmo nível de satisfação do conjunto dos doisbens (o conceito e generalizável a n bens). As condições de Paretosão: Iº a taxa marginal de um dado par de bens deve ser idênticapara todos os consumidores que consomem esses bens: 2.° - a taxamarginal de substituição de um dado par de factores de produçãodeve ser a mesma para todos os bens em que esses factores sãoempregues; 3." - a taxa marginal de substituição de um dado par debens para qualquer consumidor e a mesma que a taxa marginal detransferência desses dois bens na produção (isto e, a quantidade deum bem que e necessária para produzir uma unidade marginal deoutro bem). Em concorrência perfeita, estas três condições devemverificar-se, existindo então um «óptimo de Pareto em 1.0 grau».Fala-se, designadamente na elaboração da política económica, deóptimos de segundo grau (second best): quando, por virtude de umconstrangimento, limitação ou dado de politica económica, não epossível realizar uma das condições de Pareto, então a melhorposição que pode atingir-se poderá determinar também a violaçãode outra ou todas as condições: estas, ainda que possam seratingidas, podem deixar então de ser desejáveis9.9 Podem distinguir-se diversos critérios de aferição do bem-estarigualitário (definindo condições mais restritivas, mas em termosbem diversos das de Pigou), dos quais o mais generalizado e o domaximin de Rawls, que define o nível óptimo, em cada situação,pela melhor situação possível para o menos favorecido dos sujeitosem confronto. Cf. RAWLS, A theory of Justice, 1972; R. NOZICK,Anarchy, State and Utopia, 1974; J. BUCHANAN, The limits ofliberty, 1975; Para uma critica e mais bibliografia, SUGDEN, Thepolitical economy of public choice, 1981. A teoria do bem-estar efrequentemente omissa nos cursos de economia professados nasFaculdades de Direito: por isso se remete a exposição feita emMFP, I, 1974. Por outro lado, ela também o aspecto processual datomada de decisões, desembocando então num terreno próximo daciência politica: cf. inira § 4.°, p. 53. 27
  30. 30. 28 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) V. Com base nas concepções dos paretianos, tem sido possível avançar mais, integrando na definição do bem-estar, em simples termos de eficiência, a determinação das condições de justiça social. Assim, sem abandonar os pressupostos individualistas da analise de Pareto, e possível defender que 0 bem-estar depende, não apenas das preferências reveladas por cada um dos membros da sociedade, mas também da visão que ele tem das condições gerais de bem-estar, em consequência de a posição social das pessoas e dos grupos resultar como que de um novo contrato social, em que as pessoas negoceiam a sua entrada na sociedade em condições de desconhecimento concreto das condições sociais (véu de ignorância: Rawls), mas pressupondo uma certa ordenação da sociedade. Em termos paretianos, e possível dizer que a situação w e melhor do que x, e y melhor do que z; mas não e possível comparar as restantes, o que significa que nenhuma solução e em absoluto a melhor de todas. Admitindo critérios de comparação intersubjectiva, que levam a projectar no bem-estar a concepção que cada um tem da melhor distribuição - entendida esta como a mais igualitária -, e possível então entender que w e melhor do que x, que e melhor do que y, que e melhor do que z. Passa-se então a considerar que não interessa apenas a afectação dos bens, mas também a sua distribuição óptima (logo, igualitária), para medir 0 bem-estar C). CAUSAS DE INCAPACIDADE DO MERCADO a) Razão de ordem A esta luz que podem pesquisar-se os casos em que o mercado não e eficiente para criar a optimização em certas áreas. Importa, então, ou prescindir da respectiva utilidade, ou buscar outras formas de produzir os bens em causa. A primeira alternativa tomaria impossível a vida em sociedade; pois renunciaria as normas jurídicas, a defesa, a segurança, a ordem social bens sem os quais todos os outros não poderiam ser produzidos. Antes de ver como podem eles ser oferecidos, vejamos melhor quais as situações mais típicas de incapacidade de mercado e observemos que, muito provavelmente, as categorias mencionadas não se excluem, podendo cumular-se, em algum caso concreto, características de virias delas (). b) Os bens colectivos O primeiro caso é o dos bens colectivos (ou bens «puramente públicos» ou «públicos por natureza»), que são aqueles em que, para um determinado nível de existência ou provisão de bens, a28
  31. 31. FINANÇAS PÚBLICASutilização por uma pessoa não prejudica minimamente a utilizaçãopor qualquer outra: e 0 caso de um farol, da defesa nacional, doserviço de patrulha costeira, do funcionamento geral dos órgãos desoberania. Ao invés, os bens individuais - ou «puramente privados»- se são consumidos por uma pessoa em determinada quantidade,não podem ser consumidos por outra: o pão que A come não podeser comido por B.Podem enunciar-se assim as características típicas dos benscolectivos:1. ° - Prestam, pela sua própria natureza, utilidades indivisíveis eproporcionam satisfação passiva (independente da procura emmercado: esta caracteriza a satisfação activa).2.° - São bens não exclusivos, já que não é possível (em regra; podehaver, com maior ou menor custo, exclusão ou limitação artificial)privar alguém da sua utilização.3. - São bens não emulativos: os utilizadores não entram emconcorrência para conseguir a sua utilização.Por força deste conjunto de circunstâncias pode afirmar-se que osbens colectivos nunca serão oferecidos em mercado por umparticular: só serão criados, sustentados e oferecidos por sujeitosdesinteressados e tendencialmente dotados de autoridade, quedefinam e imputem as utilidades que eles prestam e possam cobrarcoactivamente o respectivo montante. Na verdade, se não for assim,quem custeia a provisão do bem não pode impedir que qualqueroutro beneficie dele, e de graça (a «boleia», de «borla»: «freerider». Só um benemérito ou alguém que possa excluir os outros doacesso, ou forçar todos a pagar, já que todos podem beneficiar, opoderão oferecer.c) Os custos decrescentes e o efeito de monopólioA produção dos bens é normalmente regida pela lei das proporçõesdefinidas, segundo a qual existe um ponto óptimo nas combinaçõesde factores produtivos em que o custo de produção por unidade é omais baixo possível (exceptuados casos de melhoria por alteraçãoda própria combinação produtiva ou de melhor técnica e/ ouprodutividade, como as economias de escala). Até ao ponto óptimo,os custos de produção são normalmente decrescentes: isto é, oaumento de uma unidade de um factor de produção diminui orespectivo custo (marginal e médio). Alcançado ele, entra-se nafase dos custos crescentes, isto é, o custo da unidade marginal - eportanto o custo médio de cada unidade - vai aumentando com aadição de novas unidades do factor de produção. Existem, todavia, certos tipos de actividades produtivas em que ascoisas se não passam assim. Neles os custos diminuem sempre - 29
  32. 32. 30 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) uniformemente ou não, consoante a função de produção respectiva -, tornando-se assim mais eficiente ter uma empresa a produzir 100 unidades do que 10 empresas produzindo 10 unidades. Assim sendo, o número de empresas no sector tende a diminuir – porque a empresa maior pode sempre oferecer os bens a custo inferiores aos das restantes; as empresas tendem então a possuir um poder de monopólio ou oligopólio, que pode levar a situação de mercado a identificar-se com a própria situação de monopólio (de facto, se resultar simplesmente da falta de acesso das demais; legal, se resultar de obstáculos legais a entrada de outros competidores; ou natural, se resultar de só a empresa que oferece dispor do bem natural ou da tecnologia que condiciona a sua oferta). Havendo vários produtores, as empresas menos eficientes ver-se-ão obrigadas a descer o seu preço ate ao nível da mera cobertura do custo médio de produção (e, a médio prazo, tenderão a retirar-se do mercado por falta de poder competitivo, se o preço descer abaixo do custo médio, ou menor poder financeiro, se as perdas se prolongarem). Então, se houver poucos produtores concertados ou um só produtor - a situação estável final tendera a ser esta -, os preços tenderão a situar-se acima do nível normal do preço em concorrência (a diferença é o que teoricamente se chama «renda do monopolista»); e as empresas farão um sobre-lho, teoricamente apenas limitado pela sua capacidade de produção e pelas condições de elasticidade da procura. Ora, esse nível de produção é ineficiente, no sentido de não corresponder aos critérios de optimização geral da economia (que são definidos pela estrutura concorrencial do mercado), pois limita anormalmente o consumo. E em termos políticos, o prejuízo causado aos consumidores e a posição tendencial de monopólio exprimem essa ineficiência, concretizando-a em situações privadas que se não pautam pelas regras normais do mercado. Estas situações ilustram uma concreta incapacidade do mercado: para restabelecer as regras do óptimo no mercado o Estado deve intervir, ou chamando a si a actividade, para baixar os preços em relação aos de um monopolista privado, ou limitando o preço por intervenção administrativa (fazendo-o baixar tendencialmente ao nível do custo marginal, definidor do equilíbrio em mercado concorrencial)·. d) As exterioridades e a actividade pública A interdependência entre as pessoas em sociedade gera situações difíceis de regular: na verdade, as decisões de um consumidor ou de um produtor reflectem-se por vezes - positiva ou negativamente sobre outras pessoas que com elas nada têm que ver: ora proporcionando-lhes utilidades externas (benefícios resultantes de comportamento alheio), ora impondo-lhes desutilidades externas (custos resultantes de comportamento alheio). Se eu ouvir musica muito alto em casa, tanto posso proporcionar aos vizinhos o30
  33. 33. FINANÇAS PÚBLICASbenefício de me ouvirem (se tiverem 0 mesmo gosto que eu...),como impor-lhes o custo de renunciarem aos bens do silêncio e dosossego. Os tais efeitos chamam exterioridades (externalidades).10Estes efeitos externos da interdependência social são bemdiversificados. Eles assumem importância porque não podemlimitar-se a definição dos limites do direito de propriedade e daliberdade individual, se não forem eles próprios objecto de umanegociação entre particulares (caso em que se tornam bensmercantis) e se não houver um processo legal e abstracto de regulara produção e apropriação de certos efeitos externos (no casoreferido, pode haver direitos pessoais de intimidade a respeitar).Seria impossível estabelecer uma regulamentação social tãominuciosa que tentasse disciplinar todas as formas de efeito externo- ela suprimiria, na prática, a própria liberdade e diversidadehumana.Vejamos melhor.Algumas actividades de consumo ou produção podem ter efeitospositivos (proporcionarem utilidades) sobre pessoas diversas dasque as desenvolvem (benefícios externos); outras podem ter efeitosnegativos (imporem sacrifícios), traduzindo-se então em custosexternos e é claro que tanto podem afectar relações entre doisagentes sociais - pessoas ou grupos - como podem envolvermúltiplas relações externas. Se a função de utilidade do senhor i forUi e se A, B, etc., representarem actividades de produção ouconsumo diversas, haverá uma exterioridade quando:Ui X f (Ai, Bi, Aj)Porque a utilidade de independe de actos seus. (Ai, Bi) de actos dosenhor j (Aj).Estes fenómenos de interdependência, extremamente frequentes,são fonte de desperdício para o seu produtor e criam bens mistos(em parte próprios, em parte de utilidade partilhada com outrem,10 I) As exterioridades podern ainda ser tecnológicas (quando aprodução ou o consumo de um agente económico se ref1ectem naprodução ou no consumo de outro agente económico) oupecuniárias (quando um comportamento influencia os preços e,por via destes, o bem-estar de outros produtores ou consumidores:a subida dos preços de uma empresa sobe os custos das outras oualtera o rendimento real dos consumidores): cf. BROWN eJACKSON, Public sector economics, cap. 2, por urna sintese. 31
  34. 34. 32 UNIDADE I – FENÓMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS) determinado ou indeterminado); assim geram benefícios sociais ou custos sociais. Estes benefícios ou custos apenas redundam num problema de incapacidade do mercado quando não São tornados como objecto de negócio entre particulares, porque as pessoas envolvidas entendem que tal negociação seria excessivamente custosa para os intervenientes: os benefícios que resultariam de formar um mercado não seriam equivalentes aos custos de o formar. Perante esta situação, tanto pode suceder que a comunidade nada decida e os produtores da exterioridade tenham de resignar a vê-la aproveitada por outrem (um espectáculo que é observado de graça pelos vizinhos) como que os seus pacientes tenham de a suportar (o ruído de uma fábrica suportado pelos vizinhos). Ou pode suceder que o Estado ou a comunidade as tentem regular, estabelecendo regras gerais (é o caso das normas de Direito Civil em situações de vizinhança, por exemplo), regulações específicas (intervenção estadual) ou actuações estaduais (tributações do impositor do custo externo ou do beneficiário do proveito externo, despesa compensatória do paciente do custo extremo ou do produtor do beneficio extremo). E porque deve o Estado ou a comunidade intervir? Porque pode suceder que sem a sua intervenção se não realizem as condições do óptimo social: se a fábrica que polui não for tributada, em compensação do custo extremo da deterioração do ambiente que ocasiona a colectividade, produzirá a um nível que não é óptimo (produz demais, porque não contabiliza o custo social da poluição). E assim por diante... A comunidade, ou o Estado, podem pois resolver estas situações de diversas formas: quando o fazem, não pela simples regulação de interesses entre os intervenientes, mas pela socialização da exterioridade (impondo custos compensadores do beneficio apropriado ou apropriando proveitos gerados), então tem cabimento a actividade financeira: financiando a educação de todos, que dá proveitos a sociedade, e não só ao próprio; impondo contribuições à empresa poluidora, que tira benefícios do custo que impõe a comunidade (quem polui, paga). São as exterioridades fortes, que tendem a tomar-se públicas. e) Incerteza e risco na actividade económica Não é apenas nas exterioridades puras que se geram caracteres não mercantis indesejáveis (1). Também em situações de risco e incerteza deparamos com casos deste tipo. Os riscos previsíveis da vida podem ser objecto das transacções mais diversas. Com efeito, quase não há contrato sem uma dose de risco (risco contratual, de crédito, cobertura do risco: seguro), ou em que o risco é elemento essencial (contratos aleatórios) ou importante (especulação financeira). Em todos estes casos, o risco é integrado pelos mecanismos do mercado. Todavia, há casos em que os riscos se32
  35. 35. FINANÇAS PÚBLICAStomam tão elevados, ou tão desproporcionados com ascompensações ou os prémios pagos para segurar o risco, que nãoserve o método normal dos comportamentos livres: apesar de haverna população «arrisca dores» e «generosos do risco»; apesar de osriscos poderem ser assumidos individual ou colectivamente,reduzindo assim a probabilidade e o custo da compensação(fenómenos de mutualidade, por exemplo); apesar de ascompanhias de seguros poderem, com base no cálculo daprobabilidade de riscos estatisticamente aferidos, aceitar assumir,em contrapartida de prémios de seguro, riscos objectivos (isto é,previsíveis por critérios de cálculo de probabilidades; querassumindo os riscos na totalidade, quer partilhando-os com ossegurados, para aumentar a sua atitude de responsabilidade eprevenção do risco)...Há casos em que podem acorrer em massa à seguradora pessoascujas condições objectivas são tão más que, pela multiplicação dosriscos, a forçam a elevar os prémios: então, os bons seguradospodem fugir da companhia, assumindo por si os riscos; isto podereduzir de tal maneira a procura que a companhia desistirá desegurar esse risco. É o caso, por exemplo, do seguro de reformageneralizado. Em outros casos, poderá haver uma incerteza, cujaprobabilidade de verificação não pode ser aleatoriamente prevista:ela na será coberta pelas empresas seguradoras.Sucede assim que as incertezas não cobertas pelo mercado; ou queo mercado apenas cobre por prémios muito elevados os riscos maisfortes para muitos membros da colectividade, que não podem ounão querem pagar esses prémios (doença, invalidez, velhice)cobrindo por prémios baixos os riscos menores. Existe aquiclaramente incapacidade do mercado: e então - para alem dasrazoes distributivas e de justiça - a optimização só e possível se forassumida a cobertura dos riscos por entidades estranhas ao mercado(pense-se nas pensões de reforma da segurança social: quantomaior e a necessidade, maior será o preço das seguradoras: e osmais necessitados, que são os mais pobres, não poderão pagar esseseguro).Hipótese análoga poderá ser a de um empreendimento produtivosocialmente útil, mas tão arriscado que nenhuma empresa ousaenfrentar a sua elevada incerteza: é esta a razão por que o Estadoassume, só ou em associação, a iniciativa produtiva em muitasempresas de rendibilidade extremamente aleatóriasf) Outras situaçõesPodem conceber-se outros tipos de incapacidade do mercado, Umdeles é a incapacidade macroeconómica. O equilíbrio económicogeral não é sempre alcançado pelo simples funcionamento dosmercados em sociedades concretas; ainda que o fosse, não estaprovado que o equilíbrio económico realize sempre o óptimo 33

×