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                                                        Pura

   •   Amortização, depreciação e
                                                       Obra
       remuneração pela exploração da
                                                   + Manutenção
       infraestrutura
                                                Obra + Manutenção
   •   Necessidade de contratos de longo                +
       prazo                                        Operação

   •   O serviço é operado por quem              Concessão e PPP
       investe na infraestrutura:
                                           Especificação do projeto básico e
        • Incentivo para aumento da        projeto executivo + Financiamento
           eficiência                      + Obra + Manutenção + Operação
        • Fiscalização sobre o “output”
Quanto mais atribuições forem
transferidas para o parceiro privado,
maiores as possibilidades de ganhos


• Supondo que os indicadores de resultado do
  serviço serão claramente estabelecidos
• Quanto mais liberdade, mais espaço para o
  parceiro privado gerar ganhos
• Se a licitação for bem estruturado e competitivo,
  esses ganhos refletirão na relação qualidade/custo
  beneficiando usuários e Poder Público
Algumas vantagens dos
contratos de longo prazo
  •   Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a disponibilização
      e prestação do serviço aos usuários
       –   Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública
       –   O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de equipamentos, manutenção e
           operação, e outros tantos contratos para endividamento do ente governamental para obtenção de recursos no
           mercado ou de transferências estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dos
           funcionários do ente público que vier a operar o serviço


  •   Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto e atraso nas
      obras

  •   Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo público

  •   Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação dos serviços
      focarem seus esforços na definição, regulação e fiscalização dos padrões de
      serviço

  •   Prazo para contratação
       –   PMI
       –   EBP/IFC/BNDES
       –   Contratação tradicional de consultoria pela Lei 8.666/93

  •   Nível de detalhamento dos estudos: anteprojeto (impacta prazo para modelagem)
Ganhos de eficiência, custos de
transação e valor mínimo do contrato

  • Objetivo principal dos contratos é produzir ganhos
    de eficiência que retornem para o usuário e para o
    Poder Público
  • Ganhos de eficiência
     – Elásticos em relação a escala do projeto
  • Custos de transação
     – São altos para estruturação
     – Inelásticos em relação a escala do projeto
  • Vários países estipularam valor mínimo de
    contrato para garantir que ganhos de eficiência
    superem custo de transção
Em que contextos a estrutura econômica da
concessão se justifica?

                  Baixa exigência de capital
                         Ex. serviços de limpeza




                                                          MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
     CONCESSÃO




                     Exigência moderada
                          de capital
                            Ex.: coleta de lixo


                        Capital intensivo
                 Ex.: construção, operação e manutenção
                                 de prisão
Por que os prazos dos contratos
são longos?
 • Teoricamente seria melhor re-submeter os contratos
   Governamentais a novas licitações periodicamente
    – Para adequar o seu valor a valores de mercado
    – É preciso levar em conta os custos de transação

 • Nos contratos que requerem investimento privado:
    – Existe necessidade de diluir a remuneração do custo do
      investimento por prazo longo para trazer a tarifa/preço
      para nível adequado vis a vis a capacidade de pagamento
      dos usuários e do Poder Público

 • Prazo deve ser estabelecido considerando
    – Valor da tarifa/preço
    – Tempo necessário para remunerar o investimento
Diferenças na relação entre o Estado e seus
   parceiros nas obras tradicionais e nas
   concessões e PPPs



              Investimento   O&M       Foco da        Fiscalização            Exigência em relação
                                       qualificação                           aos estudos de
                                                                              engenharia
Obra          Público        Público   Técnica        Insumos                 Detalhados

Concessão/P   Privado        Privado   Financeira     Resultados do serviço   Conceitual/Funcional
PP
Formas de estruturação e
dificuldades reais para implantação
Estudos de viabilidade e formas
de contratação
 •   Estudos
      –   Demanda
      –   Engenharia
      –   Ambiental e social
      –   Modelagem econômico-financeira
      –   Jurídico-Regulatórios

 •   Formas de contratação

      –   Tradicional: licitação seguindo Lei 8.666/93
            • Problemas: tempo, facciosidade em direção a preço e dificuldade de
              priorizar qualidade

      –   EBP/BNDES

      –   IFC/BNDES/BID

      –   PMI
           • Grande maioria dos projetos federais
PMI – O que precisa ser
melhorado
 • Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenação
   dos órgãos na solicitação de estudos à iniciativa
   privada

    – Investimento de tempo na realização de termo de
      referencia claro relativo aos estudos

    – Definição a priori de valor de reembolso

    – Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos

    – A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios
PMI – O que precisa ser
melhorado
 •   Escolha dos estudos

      –   Conciliação de estudos inconciliáveis
            • Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc.
            • Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto

      –   Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele

      –   Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos
            • Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos

      –   Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental
            • Foco tem estado na definição do preço de reserva
                  – Análise dos estudos de engenharia e demanda

            •   Foco deveria estar na definição dos
                  – Indicadores de serviço
                  – Sistema de pagamento
                  – Condições de participação do edital

      –   Aproveitar a experiência anterior
O que precisa ser melhorado na
qualidade dos estudos
Estudos de demanda e engenharia
– “optimism bias”
 • Estimativa do crescimento do PIB extremamente
   otimista por todo o prazo do contrato
    – Ajuste fica claro porque estudos de demanda
      aparecem com valores diferentes dos estudos de
      viabilidade

 • Estimativa de CAPEX extremamente otimista
    – Uso do nível de detalhamento dos estudos de
      anteprojeto é decisão correta
    – Deveria, no entanto, haver contingenciamento do
      CAPEX em vista do baixo grau de detalhamento
Erros na distribuição de riscos e
na regulação
 •   Transferir para o parceiro privado risco de eventos que ele não controla
     significa aumentar o custo do usuário e do Poder Público. Muito comum esse
     erro ser cometido em relação aos riscos:
      –   Geológico
      –   Arqueológico
      –   Desapropriação/realocação
      –   Ambiental
      –   Interface com obras públicas

 •   A transferência desses riscos para iniciativa privada pode também causar
     seleção adversa na licitação

 •   Resgatar lógica de distribuição de riscos
      –   Quem pode melhor prevenir eventos gravosos
      –   Quem pode melhor remediar eventos gravosos
      –   Lembrar excesso de transferência e auto-seguro como algo a ser evitado

 •   Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros
Erros na distribuição de riscos e
na regulação
 • O problema da interface com obras públicas
    – Necessidade de “hold harmless”
       • Possibilidade de acidentes
    – Necessidade de clareza quanto à qualidade das obras
    – Necessidade do Poder Público reequilibrar se o
      concessionário tiver que consertar ou refazer as obras
      públicas
    – Necessidade de cláusula que escuse o concessionário
      do não atingimento dos índices de serviço em virtude
      da qualidade das obras públicas, pelo menos até
      corrigí-las
Uso inadequado de instrumentos
regulatórios
 •   Uso do Fator X
      – Indefinição da metodologia
      – Inexistência de padrões internacionais para “hard infrastructure”
      – Insegurança sobre o incentivo para produzir ganhos de eficiência


 •   Equilíbrio econômico-financeiro
      –   Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal ou metodologia
          semelhante
            • Taxa pode ser contratual ou pode ser estabelecida a posteriori
            • Concessionário pode se negar a fazer novo investimento
      –   Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra
            • Não faz sentido que a taxa seja variável
            • Taxa variável cria dúvida sobre a credibilidade da própria matriz de
              riscos
Erros na formatação de licitações
 •   Contexto
      –   falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido
      –   Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles que
          não tem condições de prestar o serviço
 •   Necessidade de exigências financeiras robustas
      –   Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigir
          balanços/demonstrações auditadas
      –   Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato
      –   Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura do
          contrato
      –   Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponte
          ou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinatura
          do contrato
 •   Necessidade de exigências técnicas quando cabível
 •   Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestação
     do serviço)
Instrumental jurídico para
garantias sobre o fluxo
 • Modelo de fundo garantidor da União (copiado
   por vários Estados/Municípios) só funciona
   para entes que têm ativos de boa qualidade
    – São Paulo, Minas, Rio e (?)



 • Necessidade de desenvolvimento de legislação e
   estrutura contratual adequada para usar fluxo de
   receitas em garantia/pagamento de PPP

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Concessões e PPPs - estrutura econômico-jurídica, vantagens e dificuldades de implantar

  • 1.
  • 2. PPPs, suas vantagens e as dificuldades atuais Mauricio Portugal Ribeiro Infra-Finance – LATAM - 2013 12 de março de 2013
  • 4. Estrutura econômica interna • Investimento na implantação/melhoria da infraestrutura pelo setor privado Obra Pura • Amortização, depreciação e Obra remuneração pela exploração da + Manutenção infraestrutura Obra + Manutenção • Necessidade de contratos de longo + prazo Operação • O serviço é operado por quem Concessão e PPP investe na infraestrutura: Especificação do projeto básico e • Incentivo para aumento da projeto executivo + Financiamento eficiência + Obra + Manutenção + Operação • Fiscalização sobre o “output”
  • 5. Quanto mais atribuições forem transferidas para o parceiro privado, maiores as possibilidades de ganhos • Supondo que os indicadores de resultado do serviço serão claramente estabelecidos • Quanto mais liberdade, mais espaço para o parceiro privado gerar ganhos • Se a licitação for bem estruturado e competitivo, esses ganhos refletirão na relação qualidade/custo beneficiando usuários e Poder Público
  • 6. Algumas vantagens dos contratos de longo prazo • Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a disponibilização e prestação do serviço aos usuários – Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública – O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de equipamentos, manutenção e operação, e outros tantos contratos para endividamento do ente governamental para obtenção de recursos no mercado ou de transferências estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dos funcionários do ente público que vier a operar o serviço • Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto e atraso nas obras • Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo público • Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação dos serviços focarem seus esforços na definição, regulação e fiscalização dos padrões de serviço • Prazo para contratação – PMI – EBP/IFC/BNDES – Contratação tradicional de consultoria pela Lei 8.666/93 • Nível de detalhamento dos estudos: anteprojeto (impacta prazo para modelagem)
  • 7. Ganhos de eficiência, custos de transação e valor mínimo do contrato • Objetivo principal dos contratos é produzir ganhos de eficiência que retornem para o usuário e para o Poder Público • Ganhos de eficiência – Elásticos em relação a escala do projeto • Custos de transação – São altos para estruturação – Inelásticos em relação a escala do projeto • Vários países estipularam valor mínimo de contrato para garantir que ganhos de eficiência superem custo de transção
  • 8. Em que contextos a estrutura econômica da concessão se justifica? Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONCESSÃO Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão
  • 9. Por que os prazos dos contratos são longos? • Teoricamente seria melhor re-submeter os contratos Governamentais a novas licitações periodicamente – Para adequar o seu valor a valores de mercado – É preciso levar em conta os custos de transação • Nos contratos que requerem investimento privado: – Existe necessidade de diluir a remuneração do custo do investimento por prazo longo para trazer a tarifa/preço para nível adequado vis a vis a capacidade de pagamento dos usuários e do Poder Público • Prazo deve ser estabelecido considerando – Valor da tarifa/preço – Tempo necessário para remunerar o investimento
  • 10. Diferenças na relação entre o Estado e seus parceiros nas obras tradicionais e nas concessões e PPPs Investimento O&M Foco da Fiscalização Exigência em relação qualificação aos estudos de engenharia Obra Público Público Técnica Insumos Detalhados Concessão/P Privado Privado Financeira Resultados do serviço Conceitual/Funcional PP
  • 11. Formas de estruturação e dificuldades reais para implantação
  • 12. Estudos de viabilidade e formas de contratação • Estudos – Demanda – Engenharia – Ambiental e social – Modelagem econômico-financeira – Jurídico-Regulatórios • Formas de contratação – Tradicional: licitação seguindo Lei 8.666/93 • Problemas: tempo, facciosidade em direção a preço e dificuldade de priorizar qualidade – EBP/BNDES – IFC/BNDES/BID – PMI • Grande maioria dos projetos federais
  • 13. PMI – O que precisa ser melhorado • Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenação dos órgãos na solicitação de estudos à iniciativa privada – Investimento de tempo na realização de termo de referencia claro relativo aos estudos – Definição a priori de valor de reembolso – Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos – A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios
  • 14. PMI – O que precisa ser melhorado • Escolha dos estudos – Conciliação de estudos inconciliáveis • Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc. • Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto – Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele – Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos • Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos – Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental • Foco tem estado na definição do preço de reserva – Análise dos estudos de engenharia e demanda • Foco deveria estar na definição dos – Indicadores de serviço – Sistema de pagamento – Condições de participação do edital – Aproveitar a experiência anterior
  • 15. O que precisa ser melhorado na qualidade dos estudos
  • 16. Estudos de demanda e engenharia – “optimism bias” • Estimativa do crescimento do PIB extremamente otimista por todo o prazo do contrato – Ajuste fica claro porque estudos de demanda aparecem com valores diferentes dos estudos de viabilidade • Estimativa de CAPEX extremamente otimista – Uso do nível de detalhamento dos estudos de anteprojeto é decisão correta – Deveria, no entanto, haver contingenciamento do CAPEX em vista do baixo grau de detalhamento
  • 17. Erros na distribuição de riscos e na regulação • Transferir para o parceiro privado risco de eventos que ele não controla significa aumentar o custo do usuário e do Poder Público. Muito comum esse erro ser cometido em relação aos riscos: – Geológico – Arqueológico – Desapropriação/realocação – Ambiental – Interface com obras públicas • A transferência desses riscos para iniciativa privada pode também causar seleção adversa na licitação • Resgatar lógica de distribuição de riscos – Quem pode melhor prevenir eventos gravosos – Quem pode melhor remediar eventos gravosos – Lembrar excesso de transferência e auto-seguro como algo a ser evitado • Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros
  • 18. Erros na distribuição de riscos e na regulação • O problema da interface com obras públicas – Necessidade de “hold harmless” • Possibilidade de acidentes – Necessidade de clareza quanto à qualidade das obras – Necessidade do Poder Público reequilibrar se o concessionário tiver que consertar ou refazer as obras públicas – Necessidade de cláusula que escuse o concessionário do não atingimento dos índices de serviço em virtude da qualidade das obras públicas, pelo menos até corrigí-las
  • 19. Uso inadequado de instrumentos regulatórios • Uso do Fator X – Indefinição da metodologia – Inexistência de padrões internacionais para “hard infrastructure” – Insegurança sobre o incentivo para produzir ganhos de eficiência • Equilíbrio econômico-financeiro – Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal ou metodologia semelhante • Taxa pode ser contratual ou pode ser estabelecida a posteriori • Concessionário pode se negar a fazer novo investimento – Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra • Não faz sentido que a taxa seja variável • Taxa variável cria dúvida sobre a credibilidade da própria matriz de riscos
  • 20. Erros na formatação de licitações • Contexto – falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido – Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles que não tem condições de prestar o serviço • Necessidade de exigências financeiras robustas – Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigir balanços/demonstrações auditadas – Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato – Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura do contrato – Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponte ou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinatura do contrato • Necessidade de exigências técnicas quando cabível • Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestação do serviço)
  • 21. Instrumental jurídico para garantias sobre o fluxo • Modelo de fundo garantidor da União (copiado por vários Estados/Municípios) só funciona para entes que têm ativos de boa qualidade – São Paulo, Minas, Rio e (?) • Necessidade de desenvolvimento de legislação e estrutura contratual adequada para usar fluxo de receitas em garantia/pagamento de PPP