Cadernos Gestão Pública e Cidadania - 2016, Número 2

ARTIGO: INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC
ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016
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INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS
MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
O CASO DO TRE-SC
INNOVATION IN THE PUBLIC SECTOR AND THE EVOLUTION OF THE PUBLIC MANAGEMENT MODELS:
THE CASE OF TRE-SC
INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO Y EVOLUCIÓN DE MODELO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
EL CASO DEL TRE-SC
Resumo: Este estudo enfoca o campo de inovação no setor público e suas conexões com a evolução dos modelos de administração
pública. O objetivo é identificar, caracterizar e classificar as inovações ocorridas no Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina
entre 2008 e 2012. Caracteriza-se como um estudo de caso descritivo-avaliativo, de abordagem qualitativa. Utilizou-se a pesquisa
documental como instrumento de coleta de dados. Como resultado, verificou-se que foram implementadas 38 inovações no período,
predominando inovações de processo tecnológico, com destaque para inovações com abrangência interna, focadas na organização e
no aprimoramento dos processos internos do TRE-SC. Inovações em serviços e auxiliares vieram em segundo e terceiro planos. Uma
análise dos resultados sob a ótica da evolução dos modelos de Administração Pública corrobora achados de estudos internacionais
ao indicar que os princípios do Novo Serviço Público e da Nova Governança Pública estão presentes de forma ainda incipiente nas
inovações realizadas no TRE-SC no período.
Palavras-chave: Inovação, setor público, modelos de administração pública, Tribunal Regional Eleitoral, TRE-SC.
Rosangela Klumb - rose.klumb@gmail.com
Mestre em Administração pela Universidade do Estado de Santa Catarina – Florianópolis – SC, Brasil
Micheline Gaia Hoffmann - michelinegaia@gmail.com
Doutora em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina – Florianópolis – SC, Brasil
Artigo submetido no dia 02.08.2015 e aprovado em 07.05.2016.
DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n69.53902
Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons

Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann
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Abstract
This study focuses on the field of public sector innovation and its ties to the evolution of public
management models.It aims to identify,characterize and classify the innovations that took place within
the Regional Electoral Court of Santa Catarina (TRE-SC) in the period 2008-2012.The study’s research
was characterized as a descriptive and evaluative case study of a qualitative approach regarding
the characteristics and mode of investigation, and it used documentary research as a tool for data
collection.As a result of the research, it was found that 38 innovations have been implemented in the
period, primarily involving technological process innovation.These were innovations with an internal
impact and focused on improving the TRE-SC’s internal processes.Services and auxiliary innovations
occurred less frequently. An analysis of the results from the angle of standard Public Administration
models corroborated the findings of a number of international studies, and showed that the principles
of the New Public Service and the New Public Governance are still incipient in the innovations being
carried out at the TRE-SC.
Keywords: Innovation, public sector, public management models, Regional Electoral Court,TRE-SC.
Resumen
El estudio tuvo como objetivo identificar, caracterizar y clasificar las innovaciones que se producidas
en el TRE-SC entre 2008 y 2012. Se caracteriza por ser un estudio descriptivo y evaluativo con un
enfoque cualitativo que utilizó la investigación documental como instrumento de recolección de datos.
Como resultado, se encontró que fueron aplicadas 38 innovaciones. Predominante en el proceso de
innovación tecnológica se centró en la organización y la mejora de los procesos internos TRE-SC.Las
innovaciones en los servicios e innovaciones auxiliares ocuparon el segundo y tercer nivel,respectiva-
mente. Un análisis de los resultados desde la perspectiva de los patrones cambiantes de la admin-
istración pública indica que los principios del Nuevo Servicio Público y del Nuevo Gobierno Público,
están presentes en forma incipiente en las innovaciones desarrolladas en el TRE-SC.
Palabras clave: Innovación, sector público, modelos de gestión pública,Tribunal de Distrito Electoral,
TRE-SC.
INTRODUÇÃO
O modelo mental adotado para pensar sobre
a inovação tem um legado forte do setor pri-
vado, mais especificamente das atividades
de manufatura da indústria (Schumpeter,
1997; Jartley, 2005; Koch & Hauknes, 2005;
Bysted & Hansen, 2013). Todavia, a inova-
ção não é mais percebida exclusivamente
como uma questão para as empresas priva-
das que buscam desenvolver e implementar
novos produtos, processos de produção ou
técnicas de vendas. Os decisores políticos
estão cada vez mais exigentes, incentivan-
do e apoiando não só a inovação no setor
privado, mas também produzindo políticas
públicas e serviços públicos inovadores.
Inovação no setor público pode incluir a pro-
dução de bens materiais ou produtos, mas,
mais frequentemente, implica a aplicação de
produtos já existentes ou a entrega de servi-
ços, acompanhada de mudança organizacio-
nal e desenvolvimento de políticas (Koch &
Hauknes, 2005).
No entanto, segundo Pärna e Tunzelmann
(2007), faltam boas evidências empíricas
sobre inovação em organizações de serviço
público e um quadro sólido de como as anali-
sar. De acordo com Lima e Vargas (2012), tal
fato possibilita um amplo campo de pesqui-
sa com foco em inovação no serviço público,
principalmente em seus resultados.
As organizações públicas atuais possuem
características dos diversos modelos de ad-
ministração pública. Em relação a esse as-
pecto, Thompson (1965) – um dos primeiros
autores a estudar o tema – apontou que as

INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC
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estruturas burocráticas que predominam
nas organizações públicas podem constituir
barreiras à sua capacidade de inovação. A
impessoalidade, a formalidade, a hierarquia
e outros princípios da burocracia limitam o
espaço para a criatividade, o questionamen-
to e a experimentação, fatores necessários
para identificar e explorar novas possibilida-
des. Recentes estudos indicam que as prin-
cipais barreiras para a inovação no serviço
público se relacionam com questões ligadas
à resistência à mudança (Koch & Hauknes,
2005; Micheli, Schoeman, Baxter & Goffin,
2012; Mulgan & Albury, 2003; Stewart-Weeks
& Kastelle, 2015), à aversão ao risco (Koch &
Hauknes, 2005; Micheli et al., 2012; Mulgan
& Albury, 2003;Townsend, 2013), às estrutu-
ras organizacionais (Micheli et al., 2012) ou
à ausência de capacidade de aprendizagem
organizacional (Koch & Hauknes, 2005).
Esses são alguns elementos que tornam a
gestão da inovação no setor público um de-
safio. Por outro lado, a ascensão dos prin-
cípios do Novo Serviço Público (Denhardt,
2004) e da Nova Governança Pública (Os-
borne, 2006) como paradigmas de admi-
nistração pública pode gerar uma série de
oportunidades de inovação. As crescentes
demandas por serviços públicos mais res-
ponsivos, transparentes, sustentáveis e
democráticos requerem das organizações
novos modelos de gestão, novos processos
e formas de comunicação que as tornem
aptas a desenvolver e oferecer à socieda-
de esse novo padrão de serviços. Trabalhos
como os de Jartley (2005), Osborne e Bro-
wn (2011), Amdam (2014) e Ansell e Torfing
(2014) discutem a relação entre os para-
digmas de administração pública, o enten-
dimento sobre a inovação no setor público,
os resultados dela esperados e a forma de
realizá-la. Entretanto, tais estudos mostram
como a busca por novos padrões de gover-
nança e entrega de serviços ao cidadão é
dificultada por processos de inovação ainda
baseados em princípios da administração
pública tradicional e do New Public Mana-
gement.
Ansell e Torfing (2014) explicam que o reco-
nhecimento da necessidade da inovação no
setor público tomou impulso na década de
1980, com o discurso do New Public Mana-
gement, mas que o pressuposto era de que
o setor público deveria não apenas apren-
der com a experiência do setor privado, mas
imitá-lo. Com essa abordagem, a ênfase
passou a ser no incentivo por desempe-
nho, sendo a eficiência o critério central e
a melhoria de processo, o foco. Na opinião
dos autores, é preciso ir além dessa pers-
pectiva gerencialista. Isso implica migrar do
foco em implementação e gerenciamento de
vantagem competitiva para a construção de
colaboração entre múltiplos stakeholders,
conforme apregoa o referencial da Nova
Governança Pública, que enfatiza o fato de
a inovação pública operar em um ambiente
político complexo. Assim, são necessários
estudos dedicados a discutir o tema sob a
ótica desses pressupostos.
Nas últimas décadas, as organizações pú-
blicas brasileiras têm evoluído em termos
de inovação tanto nos serviços prestados à
sociedade quanto em seus processos inter-
nos. Como exemplo, pode-se citar as ações
desenvolvidas pela justiça eleitoral para
aprimorar o processo eleitoral e desenvolver
novas tecnologias.
Em Santa Catarina, o Tribunal Regional Elei-
toral (TRE-SC), instalado em 1945, teve sua

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história marcada pelo pioneirismo e pela
inovação. Em 1982, foram iniciadas as pri-
meiras experiências de informatização de
procedimentos eleitorais. Sete anos mais
tarde, o TRE-SC e o Serviço Federal de
Processamento de Dados (Serpro) desen-
volveram o primeiro processo eletrônico de
totalização dos votos, ocorrendo a primei-
ra votação eletrônica do Brasil, em caráter
experimental, na cidade de Brusque. Em
1995, houve a primeira eleição totalmen-
te informatizada, sendo essa experiência
expandida para oito estados brasileiros. A
partir de 2000, todos os municípios brasi-
leiros realizaram eleições informatizadas
(Tribunal Regional Eleitoral de Santa Cata-
rina [TRESC], 2013). Em 2008, ocorreram
as primeiras iniciativas de implantação do
sistema biométrico de votação, por meio do
Projeto Piloto na cidade catarinense de São
João Batista (Abreu, 2010).
Atualmente, o TRE-SC atende 4.742.202
eleitores, distribuídos em 295 municípios,
agrupados em 105 Zonas Eleitorais (ZEs).
Possui um Catálogo de Serviços de TI com-
posto de 172 serviços prestados aos 911 co-
laboradores da sede e dos cartórios eleito-
rais, bem como ao público externo. Grande
parte das atividades realizadas pela justiça
eleitoral depende de recursos de Tecnologia
da Informação (TI), exigindo, para manter a
qualidade dos serviços prestados, ações
inovadoras (TRE-SC, 2012).
Acrescenta-se que o TRE-SC, assim como
os demais órgãos do Poder Judiciário, está
sujeito ao controle do Conselho Nacional
de Justiça (CNJ), uma vez que a Emenda
Constitucional número 45, de 2004, estabe-
leceu que cabe a ele o controle da atuação
administrativa e financeira do Poder Judiciá-
rio, podendo expedir atos regulamentares ou
recomendar providências. Entre as ações do
CNJ relacionadas à gestão, estão as Metas
Nacionais do Poder Judiciário com foco na
agilidade e na eficiência.
O objetivo deste trabalho é identificar, carac-
terizar e classificar as inovações ocorridas
no TRE-SC no período de 2008 a 2012. Com
base nessas informações, propõe-se discutir
os resultados da pesquisa à luz da evolução
dos modelos de administração pública. Es-
pecificamente, discute-se se as característi-
cas das inovações realizadas no TRE-SC no
período analisado evidenciam a promoção
de princípios do Novo Serviço Público (De-
nhardt, 2004) ou da Nova Governança Públi-
ca (Ansell & Torfing, 2014; Osborne & Brown,
2011).
Evolução dos modelos de administração
pública: oportunidade de inovação?
Segundo Keinert (2007, p. 61), o termo públi-
co pode ser entendido como relativo àquilo
que “é de todos e para todos”, à “coisa públi-
ca” (res publica) e ao “interesse público”. Con-
cerne, ainda, às relações econômicas, políti-
cas e sociais que interferem na produção do
espaço público. Dessa forma, os diferentes
conceitos de “público” envolvem questões de
poder, de legitimidade e de valores.
Keinert (2007) mostra que a administração
pública brasileira evoluiu de um paradigma
patrimonialista, com a primeira reforma,
para o modo de administração burocrático,
baseado nos princípios do modelo ideal de
Max Weber. Para a autora, o foco na eficiên-
cia como valor central enfatiza as dimensões
econômico-financeiras e institucional-admi-
nistrativas do Estado, em detrimento da di-

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mensão político-cutural.Há, nesse modelo,
portanto, uma despolitização das questões
sociais.
Como resposta ao paradigma burocrático,
desenvolveu-se, a partir da década de 1990,
o modelo gerencial de administração públi-
ca, também conhecido como Nova Gestão
Pública. Seu fundamento _ com o intuito de
construir um novo perfil de Estado cujo cer-
ne está na eficácia e qualificação para am-
pliar a qualidade do serviço público prestado
à sociedade e a redução dos seus custos _
baseou-se na utilização de um novo referen-
cial para as relações políticas e administrati-
vas (Abreu, Helou & Fialho, 2013).
No entanto, esse modelo sofreu críticas no
sentido de que, com a prevalência do ideal
tecnocrático, havia um favorecimento da re-
produção do autoritarismo e do neopatrimo-
nialismo. A formulação de políticas públicas
permanecia como monopólio de uma elite
burocrática que centralizava o poder e, prin-
cipalmente, limitava a participação da socie-
dade na estrutura e na dinâmica governa-
mental (Paula, 2007).
Embora se tenham iniciativas de implanta-
ção de um modelo gerencial, o modo patri-
monialista de gerir e governar o Estado ain-
da faz parte do dia a dia da Administração
Pública em todos os níveis governamentais
(Vieira, 2008).
Surgem, então, propostas como a do Novo
Serviço Público (Denhardt, 2004), cujos
pressupostos promovem a dignidade e o va-
lor do serviço público e reafirmam os valores
da democracia, da cidadania e do interesse
público como valores proeminentes da admi-
nistração pública.
Assim, o Novo Serviço Público renova os in-
teresses pelos valores democráticos, expri-
midos na liderança e na gestão dos órgãos
públicos. Nessa expressão, vários autores,
segundo Denhardt (2004, p. 178) “tentaram
ir ao coração do campo da administração
pública e remodelar sua perspectiva básica,
partindo de uma preocupação tradicional
com eficiência e performance para um inte-
resse equilibrado em favor da responsivida-
de democrática”. Dessa forma, a concepção
do Novo Serviço Público coopera para a re-
formulação do Estado, para uma alteração
de paradigma na busca de uma gestão mais
participativa.
De forma congruente, Keinert (2007) des-
taca que a verdadeira opção para tornar
flexível a gestão pública virá com o efetivo
aumento do controle social, sem deixar de
considerar as questões relacionadas ao po-
der e aos interesses divergentes inerentes a
qualquer projeto público. Para a autora, so-
mente a negociação, a renegociação, a defi-
nição conjunta de prioridades, a construção
de acordos e de coalisões garantirão a auto-
adaptabilidade e a durabilidade de um proje-
to, bem como o ajustamento mútuo (interno
e externo) e o incentivo à inovação. Ansell
e Torfing (2014) destacam que a ideia da
inovação no setor público sob o prisma do
paradigma da Nova Governança Pública en-
fatiza o complexo ambiente político em que
esse tipo de inovação ocorre, exigindo, por-
tanto, a coordenação mediante a interação
entre múltiplos stakeholders para ocorrer de
forma efetiva e sustentável.
Assim, esses novos paradigmas vêm suprir
limitações do modelo gerencialista. Porém,
também resguardam dilemas e limitações,
dentre os quais se destaca a falta de arran-

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jos institucionais para viabilizar sua propos-
ta (Paula, 2007). Dessa forma, o Novo Ser-
viço Público, assim como outros modelos
de gestão pública aqui descritos, apresenta
limitações e carece de mais preparação, es-
pecialmente no que tange à sua implemen-
tação (Salm, Schommer, Heidemann, Ven-
dramini & Menegasso, 2011).Tal espaço em
aberto para a formulação de alternativas de
implementação desses novos princípios re-
presenta um grande desafio e abre um rol
de novas oportunidades para a inovação
nas organizações públicas. Tais inovações
podem estar relacionadas tanto ao desen-
volvimento de serviços públicos mais inclu-
sivos, transparentes e adequados aos no-
vos princípios postos como de modelos de
gestão aptos a suportar um processo deli-
berado e sistemático de outras inovações.
Por outro lado, estudos demonstram que o
entendimento sobre o papel da inovação no
setor público e a forma como esta é rea-
lizada são influenciados pelos paradigmas
de administração pública. Jartley (2005) faz
um resgate desses paradigmas, sob a se-
guinte classificação: administração pública
tradicional, nova gestão pública e gover-
nança em redes. Para o autor, os princípios
intrínsecos a cada um deles podem levar
a diferentes formas de se gerar e adotar a
inovação. Os dois primeiros remetem a mu-
danças incrementais e focadas no proces-
so e nos sistemas de gestão. Já o terceiro
objetiva tanto a capacidade para mudanças
incrementais contínuas quanto para inova-
ções mais transformacionais. Além disso,
uma diferença importante é que nesse pa-
radigma passa a haver mais foco na linha
de frente, ou seja, nos serviços.
De forma similar, Amdam (2014) discute
que o setor público não desenvolveu a ca-
pacidade de se engajar em inovações con-
tínuas. Portanto, é essencial criar sistemas
de inovação nesse setor. Para o autor, as
reformas inspiradas nos princípios do New
Public Management ajudaram nessa tarefa,
à medida que tornaram possível e necessá-
ria a criação de sistemas integrados de pla-
nejamento, aprendizagem e inovação. Para
que esses sistemas promovam a capacidade
de inovar terão que incorporar práticas mais
comunicativas e baseadas em rede, ou seja,
deverão ser sistemas colaborativos, de forma
a atender às reais necessidades da socieda-
de e aos valores do setor público. Contudo,
o que o estudo de Amdam (2014) mostra é
que os princípios do New Public Manage-
ment dificultam tais práticas, conduzindo a
modelos de inovação autocentrados e mais
focados no processo que na oferta de novos
serviços públicos.
Osborne e Brown (2011) apresentam um
framework de apoio à inovação no setor pú-
blico baseado em princípios que procuram
ultrapassar o que consideram lacunas nas
teorias, pautando-se no paradigma do New
Public Management. Por terem como propó-
sito principal a promoção de vantagens com-
petitivas, essas teorias enfocam, segundo os
autores, ganhos em eficiência como resulta-
do esperado da capacidade de inovação das
organizações públicas. Para eles, são teorias
que falham por não considerar as peculiari-
dades dos serviços em relação à manufatu-
ra e, ainda, as especificidades dos serviços
públicos. Os autores destacam, ainda, que
diferentes tipos de inovação podem ser su-
portados por diversos contextos e aborda-
gens. Por isso, identificar o tipo de inovação
desejada é necessário para definir políticas
e estratégias de gestão mais efetivas.

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De forma congruente, Ansell e Torfing
(2014) argumentam que diferentes institui-
ções e partes interessadas, tanto públicas
quanto privadas, possuem alguma respon-
sabilidade ou influência sobre os resultados
públicos importantes, o que favorece a ne-
cessidade de se afastar perspectivas geren-
cialistas limitadas. O ponto destacado não é
que os gestores não são importantes, pelo
contrário, a complexidade normalmente tor-
na a liderança mais importante, vindo muitas
vezes de gestores. Seu papel não é estrita-
mente o de implementar e gerenciar con-
tratos ou medir desempenho. Em vez dis-
so, desempenham um papel importante ao
promoverem a colaboração entre as várias
partes interessadas. Uma implicação impor-
tante é que a inovação será mais do que um
processo emergente _ um impulsionador
adicional para resolver certos problemas
comuns e desejar responder aos incentivos
estreitamente concebidas. O emergente pro-
cesso de unir múltiplas partes interessadas
com o intuito de identificar oportunidades
para criar valor público conduz a uma forte
demanda pelo realinhamento sistemático de
serviços, processos e procedimentos entre
os múltiplos interessados. Essa perspectiva
faz a inovação ser vista como um processo
de design colaborativo _ que pode ser in-
terpretado como uma situação de alto risco
e alto ganho, uma vez que representa uma
dificuldade e um risco organizacional que
move pessoas e grupos a atuarem conjunta-
mente nas instituições, profissões e setores,
sendo o potencial para ganhos significativos
proporcional à dificuldade.
As principais diferenças entre o New Public
Management e a Nova Governança Pública
estão destacados na tabela 1.
Tabela 1. Principais diferenças entre New Public Management e o Novo Serviço Público
New Public Management Nova Governança Pública
Condições macroinsti-
tucionais
Reforma estrutural (corporação e
mercantilização)
Conhecimento e poder distribuído atra-
vés das instituições e setores
Condições críticas para
inovação
Autonomia gerencial e incentivos de
alta potência
Design colaborativo
Mecanismos geradores Gestores empreendedores
Compromisso, sinergia e aprendizagem
de Design-Think
Foco da inovação
Serviços focados no cliente e pes-
quisa por melhores práticas
Cocriação e próximas práticas
Resultados esperados Produção eficiente
Resolução criativa de problemas atra-
vés de fronteiras institucionais
Fonte: Adaptado de Ansell e Torfing (2014).

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Estudos como estes sugerem análises que
relacionem, portanto, o campo da inovação
no setor público com o da evolução dos mo-
delos de administração pública. Nesse sen-
tido, a próxima seção discute de forma mais
direta os conceitos de inovação no contexto
do setor público.
Inovação no setor público: origens, con-
ceitos e características
A teoria da inovação não é uma teoria for-
mal e estabelecida, mas um amálgama de
várias disciplinas: economia, gestão, psico-
logia organizacional, teoria cognitiva e teoria
dos sistemas (Røste, 2004).
Brandão e Bruno-Faria (2013) argumentam
que os primeiros estudos sobre inovação
procuravam esclarecer a relação entre ino-
vação tecnológica e desenvolvimento eco-
nômico, focando no desenvolvimento de
produtos e processos aplicados ao setor pri-
vado, a exemplo de Schumpeter (1997), um
dos pioneiros nessa área.
Inovação no setor público tem sido definida
como a “criação e implementação de novos
processos, produtos, serviços e métodos de
entrega, que resultam em significativas me-
lhorias na eficiência, eficácia ou qualidade
dos resultados” (Mulgan & Albury, 2003, p.
3). Representa um meio para um fim, e não
um fim em si mesmo, razão pela qual a valo-
rização da importância e da diversidade da
inovação, bem como da forma de alcançá-
-la, deve integrar os conhecimentos, as ha-
bilidades e os comportamentos de cada ser-
vidor público. A inovação ultrapassa, pois,
os limites da criatividade e da geração de
novas ideias, uma vez que constitui um pro-
cesso que pode e deve ser replicado (Aus-
tralian National Audit Office [ANAO], 2009).
A maioria das inovações no setor público não
é radical nem sistêmica, mas sim incremen-
tal, isto é, trata-se de pequenas alterações
ou adaptações dos serviços ou dos proces-
sos, promovidas pelos servidores públicos
para melhorar o desempenho dos serviços
prestados à sociedade (Albury, 2005). Não
estão associadas à noção de descontinuida-
de nem à quebra de paradigmas.
Para responder à questão: “o que é inova-
ção?” no contexto das atividades públicas, é
necessário voltar a questões fundamentais.
Primeiramente, inovação é o cerne da imple-
mentação premeditada e proposital da mu-
dança de comportamento de agentes sociais
no contexto da atividade em questão. Segun-
do, o conceito de inovação é funcional. Não
deve ser entendido como um descritor de
uma realidade objetiva ou de uma categoria
genérica de dimensões comportamentais em
uma realidade empírica. Terceiro, representa
uma ferramenta para analisar atividades so-
ciais e de interação (Koch & Hauknes, 2005).
Røste (2004) defende que a essência da teo-
ria da inovação está no fato de as inovações
ocorrerem dentro do sistema nacional de
inovação, conforme defendido por Freeman
(1995), Lundvall (1992) e Nelson (1993), e
explica que a inovação ocorre dentro de um
modelo interativo, cujo resultado está atrela-
do a vários fatores, mecanismos e relacio-
namentos recíprocos que influenciam o pro-
cesso de inovação. Portanto, todo o sistema
de elementos institucionais, organizacionais
e de processos deve ser estudado para se
compreender o fenômeno da inovação (Røs-
te, 2004).
Para Damanpour e Schneider (2009), líderes

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organizacionais, quer sejam gestores pú-
blicos, quer sejam executivos de negócios,
veem a inovação como fonte de mudança
organizacional, crescimento e eficácia.
Para eles, além dos fatores externos (ca-
racterísticas ambientais, como crescimento
populacional e saúde econômica) e inter-
nos (características organizacionais, como
tamanho e sindicalização da força de traba-
lho), a adoção de uma inovação nas organi-
zações é influenciada pelas características
da inovação em si, como seu custo, comple-
xidade e impacto.
Nesse contexto e tendo em vista os objetivos
deste trabalho, a próxima seção apresenta
tipologias de inovação no setor público.
Tipos de inovação no setor público
Várias são as tipologias que podem ser
adotadas como forma de compreender e
classificar as inovações realizadas no setor
público. Koch e Hauknes (2005) propõem a
seguinte classificação:
a) inovações incrementais e radicais,
que denotam o grau de novidade. As
incrementais proporcionam aperfeiçoa-
mento das características já existentes no
serviço ou processo em questão, ao pas-
so que as radicais propõem a oferta de
um novo valor. Observa-se que no setor
público, assim como na indústria, a maio-
ria das inovações se associa a melhorias
incrementais em produtos, processos e
serviços já existentes;
b) inovações top-down (de cima para
baixo) e inovações bottom-up (de bai-
xo para cima), denotando quem iniciou
o processo de mudança: os gestores do
topo da organização ou os funcionários
da base da organização;
c) inovações lideradas por necessidade
e por eficiência, denotando se o proces-
so de inovação foi iniciado para resolver
um problema específico ou se foi motiva-
do pela oportunidade de tornar produtos,
serviços ou procedimentos existentes
mais eficientes.
Por sua vez, Walker, Avellaneda e Berry
(2011) propõem outra classificação para os
tipos de inovação no setor público, quais se-
jam:
a) inovação de serviço, definida como
novos serviços oferecidos por organiza-
ções públicas para atender um usuário
externo ou a uma necessidade do mer-
cado. Ocorre no componente operacional
e afeta o sistema técnico de uma organi-
zação. Inclui a adoção de bens e serviços
intangíveis, que, muitas vezes, são con-
sumidos no ponto de produção (Walker,
Avellaneda & Berry, 2011). Três tipos de
inovação de serviços foram identificados
e testados pelos autores:
• inovação total: envolve a prestação de
novos serviços para novos usuários;
• inovação expansionista: trata de servi-
ços existentes fornecidos a um novo gru-
po de usuários;
• inovação evolucionista: envolve forneci-
mento de um novo serviço aos usuários
existentes.
b) inovação de processo, correspon-
dente àquela que altera as relações entre
os membros da organização e afeta re-
gras, papéis, procedimentos e estruturas
de comunicação e intercâmbio entre os

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membros da organização e entre estes e
o ambiente (Walker et al., 2011). Subdivi-
de-se em três tipos:
• inovação de mercantilização, que en-
volve a modificação dos processos e sis-
temas operacionais da organização para
aumentar a eficiência ou eficácia em pro-
duzir e distribuir seus serviços aos usuá-
rios;
• inovação organizacional, que consis-
te em mudanças nos processos, estrutu-
ra e estratégia, portanto está preocupada
com a atividade de uma organização no
sistema social;
• inovação tecnológica, que está asso-
ciada a mudanças no equipamento físico,
técnicas de sistemas organizacionais e
de comunicação, incluindo tecnologia da
informação, hardware (equipamento físi-
co) e software (sistemas organizacionais);
c) inovação auxiliar, caracterizada como
aquela que reflete mudanças para a par-
ceria e o trabalho em rede na prestação
de serviços públicos modernos. Este tipo
difere de outras inovações porque está
preocupado com o trabalho através das
fronteiras com outros prestadores de ser-
viços, usuários ou outros órgãos públicos
(Walker et al., 2011).
Por meio de estudo realizado por Brandão e
Bruno-Faria (2013), é possível observar que
os principais tipos de inovação estudados
no setor público compreendem inovação em
serviços e processos e, nesse último, de-
pendendo do autor, podem estar incluídas
inovações em estruturas e sistemas admi-
nistrativos e inovações de cunho tecnológi-
co.
A argumentação apresentada por Jartley
(2005) e Amdam (2014) destaca a predomi-
nância da inovação em processo e enfatiza a
importância de se expandir a capacidade de
realizar inovação em serviços sob princípios
de colaboração, rede, accountability e satis-
fação das necessidades do cidadão.
Nesse sentido, remete indiretamente às ino-
vações auxiliares descritas por Walker et al.
(2011). Em um estudo anterior, Damanpour,
Walker e Avellaneda (2009) destacaram a
importância da coadoção de diferentes tipos
de inovação, afirmando que a capacidade de
uma organização de serviço introduzir e in-
tegrar diferentes tipos de inovação ao longo
do tempo é rara e proporciona competências
distintivas, cria valor e incrementa a perfor-
mance.
Procedimentos metodológicos
Este trabalho originou-se de uma pesqui-
sa caracterizada como um estudo de caso
descritivo-avaliativo, de abordagem predo-
minantemente qualitativa no que diz respeito
às características e ao modo de investigação
do fenômeno pesquisado. Quanto aos objeti-
vos, é caracterizada como exploratória, uma
vez que se procurou identificar, caracterizar
e classificar as inovações ocorridas no TRE-
-SC no interregno de 2008 a 2012.
Adotou-se como categoria analítica o con-
ceito de inovação abordado por Mulgan e Al-
bury (2003, p. 3).
Como variáveis, foram adotadas as tipolo-
gias de inovação definidas por Walker et al.
(2011), conforme segue:
a) inovação de serviço, classificada em
inovação total, expansionista e evolucio-
nista;

94
b) inovação de processo, classificada em
inovação de mercantilização, inovação or-
ganizacional ou inovação tecnológica;
c) inovação auxiliar.
Além da tipologia, foram adotadas como va-
riáveis de estudo:
a) abrangência da inovação, que consiste
em verificar se a inovação atinge o públi-
co interno ou externo do TRE-SC;
b) impacto da inovação, que buscou ve-
rificar a gravidade que a perda de quali-
dade ou indisponibilidade do serviço re-
presenta para o negócio do TRE-SC. Tal
impacto é acordado entre a Secretaria de
Tecnologia da Informação (STI) e as ma-
crounidades do TRE-SC. A determinação
da faixa de impacto baseia-se na catego-
ria do serviço, que reflete, por sua vez, a
prioridade do atendimento e o tempo de
solução. A organização adota por padrão
o menor valor na faixa. Ex.: serviços es-
senciais possuem faixa de impacto de 7 a
10, o que estabelece uma prioridade alta
(6 a 8) ou crítica (9 a 10) para seu resta-
belecimento, que deverá ocorrer em oito
e seis horas, respectivamente, nos casos
de indisponibilidade.
Como instrumento de coleta de dados, utili-
zou-se a pesquisa documental. Foram obje-
to de estudo os relatórios de atividades de-
senvolvidas pelo TRE-SC entre 2008 e 2012
e o catálogo de serviços do TRE-SC. Os da-
dos foram coletados no segundo semestre
de 2013. As etapas da pesquisa documental
estão graficamente representas na figura 1.
Figura 1. Esquema gráfico da pesquisa documental.

95
Por meio da leitura dos relatórios de ativi-
dades, foi possível identificar as inovações
desenvolvidas pelo TRE-SC em cada ano.
Posteriormente, realizou-se a busca das
inovações ocorridas nesse interregno no
catálogo de serviços, com o intuito de iden-
tificar as seguintes variáveis: abrangência e
impacto da inovação.Ao contrastar a descri-
ção da inovação com o referencial teórico,
realizou-se a classificação das inovações
segundo os tipos e subtipos definidos por
Walker et al. (2011).
Por fim, procedeu-se à análise desses re-
sultados à luz dos trabalhos de Denhardt
(2004), Jartley (2005), Osborne e Brown
(2011), Ansell e Torfing (2014) e Amdam
(2014). Especificamente, verificaram-se os
tipos de inovação predominantes (processo,
serviço ou inovação auxiliar) na medida em
que os autores anteriormente referenciados
enfatizam a importância do avanço de ino-
vações em serviço e auxiliares em relação
ao tradicional foco na melhoria da perfor-
mance por meio de ganhos em eficiência
nos processos.
Discussão e análise dos resultados
Ao buscar responder ao objetivo desta pes-
quisa, verificou-se, mediante a análise dos
relatórios de atividades do TRE-SC de 2008
a 2012, que foram implementadas 38 inova-
ções no período.
Das inovações identificadas, seis foram
classificadas, segundo suas características,
como inovação de serviço, 28, como inova-
ção de processo, quatro, como inovação au-
xiliar, segundo as definições estabelecidas
por Walker et al. (2011). Dentre as inovações
de processo, predominam as tecnológicas,
seguidas das de mercantilização. Com ex-
pressão menos significativa, há as inovações
organizacionais.
Constatou-se que as inovações tecnológicas
ocorridas – todas com abrangência inter-
na – relacionam-se, em sua maioria, com a
automatização de atividades-meio da orga-
nização, por intermédio de sistemas desen-
volvidos pelo TRE-SC, e o aprimoramento da
infraestrutura tecnológica. Um exemplo é o
sistema orçamentário módulo-proposta que
automatizou o processo de elaboração da
proposta orçamentária desde as unidades
solicitantes até o envio e consolidação pelo
TSE. Apenas 31% das inovações tecnológi-
cas identificadas no período foram aplicadas
em atividades de negócio da organização,
ou seja, naquelas relacionadas ao processo
eleitoral. Esse foi o caso da rede de comuni-
cação de dados direta, que possibilitou ge-
renciar usuários e a comunicação de dados
entre os cartórios eleitorais e o TRE-SC, bem
como entre este e o TSE.
Já as inovações de mercantilização (cujo
foco está na modificação dos processos e
sistemas operacionais da organização para
aumentar a eficiência ou eficácia em produ-
zir e distribuir seus serviços aos usuários)
centraram-se em melhorar a qualidade dos
serviços prestados, mediante a adoção de
melhores práticas consolidadas no mercado,
seguindo as recomendações dos órgãos de
controle, como o Conselho Nacional de Jus-
tiça (CNJ) e o Tribunal de Contas da União
(TCU), a todo o Poder Judiciário brasileiro.
Dentre as inovações desse tipo, um exemplo
foi a melhora no desenvolvimento de softwa-
re por meio da adoção de práticas estabele-
cidas pelo MPS.Br, solução brasileira com-
patível com o modelo CMMI.

96
Da mesma forma, as inovações de proces-
so organizacional desenvolvidas no período
ocorreram com o intuito de estruturar a or-
ganização para atender às recomendações
dos órgãos de controle, visando a aprimo-
rar as práticas de governança corporativa
e de Tecnologia da Informação (TI). Nesse
sentido, são inovações que demonstram a
preocupação de a organização inovar com
o intuito de melhorar ou, ao menos, manter
seu nível de desempenho, como explicam
Damanpour e Schneider (2008). Contudo,
de fato, não vislumbram atender os anseios
do cidadão-usuário dos serviços da organi-
zação, conforme destaca Denhardt (2004).
As inovações de serviços desenvolvidas no
período tratam de serviços oferecidos pela
organização diretamente a seu público-alvo
(o cidadão) e demonstram que o TRE-SC
vem disponibilizando novos serviços à so-
ciedade, como emissão de certidões de
quitação eleitoral (inovação evolucionista),
transmissão ao vivo das sessões plenárias
(inovação expansionista), disponibilização
do serviço de ouvidoria (inovação total), en-
tre outros. Para isso, faz uso especialmente
da Internet como recurso.
Já as inovações auxiliares refletem a ten-
dência de as organizações públicas copro-
duzir o bem público por meio do desenvolvi-
mento de parcerias com outros prestadores
de serviços (sejam públicos ou não) e o
próprio cidadão. Tais inovações são refle-
xo da estratégia do TRE-SC que, em 2010,
estabeleceu como objetivo relacionado ao
tema alinhamento e integração comparti-
lhar soluções e serviços de tecnologia da
informação e comunicação (TIC) com en-
tidades públicas, visando à cooperação e
ao intercâmbio de soluções entre as áreas
de TIC. Uma das motivações para isso foi
proporcionar economia de recursos e agili-
dade no atendimento das demandas. Como
exemplos de inovações auxiliares promovi-
das pelo TRE-SC pode-se citar a extração
automática, diretamente da base de dados
do Tribunal Regional Federal da 4a região
(TRF4), sediado no estado do Rio Grande
do Sul, das certidões criminais necessárias
à instrução de processos de registro de can-
didatura em todo o estado de Santa Catari-
na. Outro exemplo é a parceria estabelecida
entre o TRE-SC e a Corregedoria Geral de
Justiça do estado de Santa Catarina para
automatizar a transferência de informações
relativas a condenações criminais e extin-
ções de punibilidade entre os dois órgãos
por meio do Sistema de Informações Eleito-
rais (SIEL).
Paralelamente, o processo decisório do
TRE-SC sofreu alterações com a instituição
do Conselho de Gestão Estratégica e de In-
tegração da Justiça Eleitoral (CGEI). Esse
conselho é composto de 11 membros gesto-
res e possui duas comissões permanentes
a ele vinculadas: uma de gestão operacional
e outra de comunicação e integração. Essa
comissão conta com a participação efetiva
dos servidores do TRE-SC, tanto da sede
quanto das zonas eleitorais. A finalidade
do CGEI é planejar, coordenar, promover,
orientar e avaliar as estratégias e linhas de
ações institucionais, com poderes para es-
tabelecer diretrizes e ações destinadas ao
gerenciamento estratégico da administra-
ção, à aprovação e implementação de proje-
tos para ampliar a modernização da Justiça
Eleitoral catarinense e à efetiva integração
das zonas eleitorais com a administração
central.
Ao tratar da variável impacto, verificou-se

97
que, com exceção das inovações de pro-
cesso, cujo impacto não consta no catálogo
de serviços do TRE-SC, pelo fato de não se
tratar de um serviço ofertado aos usuários,
79,16% das inovações apresentavam im-
pacto médio (3 a 5) e 20,84%, impacto alto
(6 a 8).Tal fato significa que a perda de qua-
lidade ou a indisponibilidade em aproxima-
damente 20% dos serviços disponibilizados
pela organização proporcionaria um grande
impacto a seus usuários.
No que tange à abrangência, constatou-se
que 79% das inovações possuem abran-
gência apenas interna, 10,5% possuem
abrangência externa e 10,5%, abrangência
interna e externa, o que demonstra uma ten-
dência de o TRE-SC, ainda que incipiente,
organizar e aprimorar seus processos inter-
nos para, de acordo com eles, atender a seu
objetivo mais amplo, que é prestar serviços
de excelência, conforme estabelece o pla-
nejamento estratégico da organização.
Ao confrontar as inovações ocorridas no
período com os modelos de administração
pública, verifica-se que o TRE-SC possui
preocupação em atingir as metas definidas
pela organização e pelos órgãos superio-
res à justiça eleitoral e uma gestão voltada
à melhoria dos processos internos, visando
a atingir os resultados propostos. Há, por-
tanto, uma perspectiva bastante evidente do
modelo gerencial de administração pública,
corroborando os estudos de Jartley (2005) e
Amdam (2014).
Por outro lado, identificou-se, também, a
existência de iniciativas de desenvolvimento
de inovações em serviço e inovações auxilia-
res que possuem, respectivamente, tendên-
cia a um foco mais voltado ao atendimento
das demandas da sociedade e ao estabele-
cimento de parcerias com outras organiza-
ções, quer sejam publicas, quer não. Tal fato
reflete uma gestão preocupada não somente
com a eficiência e eficácia dos processos in-
ternos, mas também com as demandas so-
ciais, com o processo decisório participativo
e a responsividade, pressupostos do Novo
Serviço Público (Denhardt, 2004) e da Nova
Governança Pública (Osborne, 2006). Não
se pode deixar de reconhecer, contudo, que
tais inovações ainda representam minoria no
contexto estudado.
Considerações finais
Por meio desta pesquisa, foi possível ampliar
os conhecimentos sobre inovação no setor
público brasileiro, cujos estudos ainda são
incipientes se comparados com aqueles de-
senvolvidos sobre o tema no setor privado,
segundo Lima e Vargas (2012).
Entre 2008 e 2012, verificou-se que houve
um predomínio de inovações de processo
no TRE-SC, seguido por inovações de ser-
viço e auxiliares. As inovações de processo
tecnológico foram as mais comuns.Além dis-
so, constatou-se que a abrangência dessas
inovações foi interna na maioria dos casos
e esteve relacionada à automatização de
atividades-meio da organização, por meio de
sistemas desenvolvidos pelo TRE-SC, e ao
aprimoramento da infraestrutura tecnológica
_ fato que indica a preocupação de o TRE-
-SC ser eficiente e eficaz em produzir e dis-
tribuir seus serviços aos usuários.
Não obstante, observa-se a ocorrência de
inovações em serviços no TRE-SC, reconhe-
cida como uma organização pioneira e arro-
jada, com histórico de inovações de abran-

98
gências nacional e internacional. O estudo
ampara essa assertiva ao evidenciar a pre-
dominância de inovações totais e evolucio-
nistas em relação às expansionistas.
Novos estudos poderiam explorar como se
configuraram os ambientes em que ocorre-
ram essas inovações. Seguindo a orienta-
ção de Osborne e Brown (2011), uma vez
identificadas e classificadas as inovações
realizadas pelo TRE-SC no período em
questão, seria importante compreender o
contexto e a abordagem por meio das quais
foram desenvolvidas. Como destacam os
autores, são necessários contextos e abor-
dagens específicos para os diferentes tipos
de inovação e, conforme instruem Daman-
pour et al. (2009), é importante a coadoção
de diferentes tipos de inovação pelas orga-
nizações.
Dessa forma, recomenda-se um próximo
estudo no próprio TRE-SC relativo a esse
tema.
Adicionalmente, o baixo índice de inovações
auxiliares evidenciado nesse estudo pode
também representar oportunidades para
pesquisas mais aprofundadas. Todo o cam-
po de conhecimento recente sobre inovação
reconhece-a como um fenômeno colabora-
tivo, que resulta de interações internas e,
também, da inserção da organização em
redes externas, compostas de atores com
vocações e competências complementares.
Os novos paradigmas de administração pú-
blica também enfatizam que o design e a im-
plementação de novas políticas e serviços
públicos dependem de complexas redes de
governança, formadas por uma pluralidade
de atores (Denhardt, 2004; Ansell & Torfing,
2014). Complementarmente, a literatura no
campo da inovação no setor público apre-
senta estudos que remetem a modelos de
administração pública com tais característi-
cas (Jartley,2005; Amdam, 2014).
Assim, o desenvolvimento da capacidade
para realizar inovações auxiliares, caracte-
rizadas como mudanças para a parceria e
o trabalho em rede na prestação de servi-
ços públicos modernos, pode ser um fator
estratégico para promover a capacidade de
inovação não apenas do TRE-SC, mas tam-
bém de outras organizações públicas.
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ARTIGO: MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS
101
MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA
AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS
PÚBLICAS
ENVIRONMENT AND THE PUBLIC ARENA: ENVIRONMENTAL GOVERNANCE AND ITS IMPLICATIONS FOR PUBLIC
POLICIES
MEDIO AMBIENTE Y ARENA PÚBLICA: GOBIERNO AMBIENTAL Y SUS IMPLICANCIAS PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Resumo: O quadro institucional da sociedade contemporânea se alterou, uma vez que a fronteira entre a esfera do público e do privado
se torna cada vez mais fluida, isto é, o Estado não é mais o único ator a regular o comportamento dos agentes sociais, muito menos
a desenvolver questões sobre o que é público. Isso não é diferente quando se trata de questões ambientais. Nesse contexto, este
artigo tem o objetivo de apontar uma abordagem sobre as ações públicas para o meio ambiente com base no exame das experiências
do banco de dados do programa Gestão Pública e Cidadania e das ações recentes da Rede Amigos da Amazônia. Concluiu-se que tal
abordagem deve considerar pelo menos três elementos: transversalidade, uma vez que os impactos ambientais envolvem diferentes
áreas do conhecimento e da ação governamental; não neutralidade, considerando que a compreensão dos impactos ambientais passa
por uma negociação na arena pública; governança, haja vista que a temática ambiental requer a articulação e o relacionamento de
diferentes atores.
Palavras-chave: Meio ambiente, sustentabilidade, governança, arena pública, políticas públicas.
Maria Lucia Villela Garcia - maluvillela@gmail.com
Doutoranda em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo – São
Paulo – SP, Brasil
Marcus Vinicius Peinado Gomes - mvpgomes@gmail.com
Professor da University of Exeter, Business School – Exeter – Reino Unido
Artigo submetido no dia 13.02.2016 e aprovado em 22.07.2016.
DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n69.59390
Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons

Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes
102
Abstract
The institutional framework of contemporary society has changed since the boundary between public
and private spheres became increasingly fluid, with the State no longer the only actor to regulate the
behaviour of social actors,nor indeed,the only actor to problematize what is public.Other actors have
also begun to develop their own initiatives in relation to public matters, and this also applies to the
environmental agenda.In this context,this article aims to develop an approach to public sector initiatives
aimed at the environment by examining the experiences of the Public Management and Citizenship
program database and the recent activities of the Friends of the Amazon Network. The conclusion
is that such an approach should consider at least three elements: Transversality - environmental
impacts involve different areas of knowledge and governmental action; No Neutrality - understanding
environmental impacts involves negotiation in the public arena; Governance - environmental issues
require coordination and relationships between different actors.
Keywords: Environment, sustainability, governance, public arena, public policies.
Resumen
El marco institucional de la sociedad contemporánea ha cambiado debido a que el límite entre la
esfera pública y privada se ha vuelto fluido, es decir, el Estado ya no está solo para regular el com-
portamiento de los actores sociales, y mucho menos es el actor que está para desarrollar acciones
acerca de lo que es público y no es distinto en los temas ambientales. En este contexto, el presente
trabajo pretende trazar una aproximación de la acción pública sobre el medio ambiente a partir del
examen de las experiencias de la base de datos del programa Gestión Pública y Ciudadanía y las re-
cientes acciones de la Red de Amigos de Amazon.Llegamos a la conclusión que este enfoque debe
considerar al menos tres elementos: transversal, ya que los impactos ambientales involucran diferen-
tes áreas del conocimiento y de la acción gubernamental; que no hay neutralidad, se sugiere que la
comprensión de los impactos ambientales sea consecuencia de una negociación en la arena pública;
y gobierno, los problemas ambientales requieren la coordinación y la relación de diferentes actores.
Palabras clave: Medio ambiente; sostenibilidad; gobierno; arena pública; políticas públicas.
Introdução
Sustentabilidade é um tema instigante e oni-
presente na agenda da sociedade contem-
porânea. Apesar da falta de clareza de seu
significado, em razão de o conceito de de-
senvolvimento sustentável também ser vago
e impreciso (Lélé, 1991; Williams & Milling-
ton, 2004; Hopwood, Mellor & O’Brien,
2005; Marshall & Toffel, 2005), o tema tem
cada vez mais chamado a atenção de es-
tados, movimentos sociais e empresas. Em
meio às imprecisões de sua definição, tem
sido apropriado muitas vezes de manei-
ra equivocada. Segundo Gro Brundtland,
responsável pelo relatório Nosso futuro co-
mum, da Organização das Nações Unidas
(World Commission on Environment and
Development, 1987), em que foi cunhado o
termo ‘desenvolvimento sustentável’ (Nobre,
2002), a palavra ‘sustentabilidade’ foi captu-
rada pelas empresas: “(...) Acho que há mais
abuso quando se fala de sustentabilidade.
Essa palavra foi introduzida depois, como
se entregasse aquilo que o desenvolvimento
sustentável significa” (Angelo, 2012).
Adicionalmente, na sociedade contemporâ-
nea, é possível encontrar uma grande diver-
sidade de atores negociando, influenciando
e agindo sobre questões públicas. Isto é, o
quadro institucional se alterou e a frontei-
ra entre a esfera do público e do privado se
tornou fluida – o Estado não é mais o único
ator a regular o comportamento dos agentes
sociais (Djelic & Sahlin-Andersson, 2006; Ri-
chard & Rieu, 2009), muito menos o único a
desenvolver questões sobre o que é público.
Essa configuração permite a emergência de
novas formas de ação pública. São inúmeros
os exemplos de organizações não governa-

MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS
103
mentais criando certificações e normas que
passam a regular o comportamento e as
práticas empresariais. Mesmo sem o poder
de criar leis, tais certificações cumprem um
papel de regulação que antes era exclusivo
do Estado.
Não é diferente no campo ambiental: a com-
preensão sobre quais são os impactos am-
bientais e como devem ser contornados não
é resultado unicamente do exercício de um
governo central, mas de uma negociação
entre diferentes atores e interações com go-
vernos locais, organizações da sociedade
civil e também o setor privado (Richard &
Rieu, 2009).
Dessa maneira, este texto tem o objetivo de
oferecer uma abordagem para compreender
as políticas públicas na área ambiental, por
meio da análise de dois projetos reconhe-
cidos como exitosos, identificando a emer-
gência de novas práticas de ação pública.
Foram analisadas diferentes ações públicas
na área ambiental, por meio da trajetória do
Centro de Estudos em Administração Públi-
ca e Governo da Fundação Getulio Vargas
(GVceapg) que congrega uma base sobre
políticas públicas inovadoras e exitosas, o
que se configura como uma ótima fonte de
dados para capturar e compreender a emer-
gência de novas práticas sobre a ação pú-
blica, uma vez que oferece informações so-
bre práticas reconhecidas por sua inovação,
em diferentes áreas do país, influenciando
o campo das políticas públicas por meio da
sua disseminação.
Durante a trajetória de mais de 25 anos
do GVceapg, a pauta do meio ambiente e
políticas públicas se transformou. Diversos
eventos contribuíram para o seu desenvol-
vimento; no cenário internacional, o já men-
cionado Relatório Nosso futuro comum, pu-
blicado em 1987, dois anos antes da criação
do GVceapg, consagra o termo “desenvol-
vimento sustentável” e definitivamente traz
a temática ambiental às discussões sobre
desenvolvimento. Em 1992, o Rio de Janeiro
recebeu a Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimen-
to, a Rio 92. Vinte anos depois, a mesma
cidade recebeu novamente a conferência, a
Rio +20. Cada uma à sua maneira, as duas
conferências introduziram diferentes temáti-
cas e propiciaram acordos que justificaram
o desenvolvimento de diversas políticas pú-
blicas e práticas organizacionais.
Ainda no âmbito da Organização das Na-
ções Unidas (ONU), as Conferências das
Partes da Organizações (COP) chamaram
a atenção mundial para temas como des-
matamento das florestas tropicais, perda da
biodiversidade e mudanças climáticas. Do
ponto de vista da sociedade civil, o movi-
mento ambientalista também se fortaleceu
e profissionalizou, gerando grandes organi-
zações globais, como Greenpeace e WWF,
dedicadas ao tema do meio ambiente e da
sustentabilidade e que empregam as mais
diversas táticas – de ataques diretos a em-
presas e governos, a consultorias e parce-
rias com esses mesmos atores – para im-
pulsionar a agenda ambiental. Por sua vez,
as empresas não ficaram de fora e cada vez
mais introduzem o tema da sustentabilidade
em suas estratégias e práticas.
O conhecimento sobre os impactos do ho-
mem no meio ambiente também se transfor-
mou – o próprio desenvolvimento das políti-
cas públicas sobre o assunto e os temas que
se consolidam nesses espaços transnacio-

104
nais são evidências dessa transformação.
Se, na década de 1990, o desmatamento
da Floresta Amazônia era prioritariamente
associado à perda da biodiversidade e à
exploração comercial da madeira de origem
ilegal; no Brasil do século XXI, o desmata-
mento é a maior fonte de emissão de gases
de efeito estufa (GEE) brasileira, tendo no
agronegócio o seu principal driver, intrinsi-
camente ligado à regularização fundiária
(Gomes, 2014).
Assim, por meio da análise de dois proje-
tos importantes do GVceapg, reconhecidos
no campo de políticas públicas por congre-
garem ações públicas exitosas – o Prêmio
Gestão Pública e Cidadania e a Rede Ami-
gos da Amazônia –, este texto se propõe a
elaborar uma agenda para compreender as
ações públicas na área ambiental. A abor-
dagem proposta sugere que três elemen-
tos devem ser considerados nessa análise:
transversalidade, uma vez que os impactos
ambientais envolvem diferentes áreas do
conhecimento e sua resolução também de-
verá envolver diferentes áreas do governo
e organizações; a não neutralidade da sus-
tentabilidade, assumir que a compreensão
dos impactos ambientais e, consequente-
mente, da sustentabilidade passa por uma
negociação na arena pública, sendo, por-
tanto, necessária uma compreensão políti-
ca sobre a sustentabilidade; por fim; gover-
nança, uma vez que a temática ambiental
requer a articulação e o relacionamento de
diferentes atores.
Além dessa introdução, este texto está di-
vidido da seguinte forma: a próxima seção
discute a relação entre ação pública e meio
ambiente; em seguida, será apresentado o
GVceapg e as duas iniciativas discutidas
neste trabalho, o Programa Gestão Pública
e Cidadania e a Rede Amigos da Amazônia,
que serão analisadas a fim de elaborar uma
agenda de pesquisa para compreender as
políticas públicas na área ambiental; por fim,
a conclusão reflete sobre os elementos te-
óricos identificados – transversalidade, não
neutralidade da sustentabilidade e gover-
nança – à luz dos casos analisados e sugere
que tais elementos devem embasar o desen-
volvimento da ação pública no âmbito da te-
mática ambiental.
Ação pública e meio ambiente: emaranha-
dos pela sustentabilidade
Desde 1988, com a Constituição brasileira,
a gestão do meio ambiente passou a ser
descentralizada, alinhando competências
entre os diferentes entes federativos. No
processo de descentralização no federalis-
mo brasileiro, sabe-se que as competências
e atribuições nem sempre foram claramen-
te definidas, deixando por vezes estados e
municípios a reboque das diretrizes federais
(Scardua & Bursztyn, 2003). Nesse contexto,
fica claro pela análise das ações públicas en-
volvidas na trajetória do GVceapg que o tema
ambiental é complexo e precisa também ser
abordado pelo prisma da governança, outro
conceito de difícil definição, mas que sugere
a articulação e o engajamento fluido de or-
ganizações, trazendo novas maneiras de se
relacionar e cooperar (Evans, 2012; Spink,
2013).
Do ponto de vista da complexidade do tema
ambiental, muitas pesquisas se dedicaram a
explorá-la (Dryzek, 2005; Marshall & Toffel,
2005; Abranches, 2010; Franklin & Blyton,
2011; Evans, 2011; Valente, 2012; Gomes,
2014) e três elementos podem ser identifica-

105
dos na trajetória do GVceapg: transversali-
dade; não neutralidade da sustentabilidade;
governança.
A temática ambiental é transversal, uma vez
que pode ser analisada e desenvolvida de
diferentes lugares (Spink, 2000). Pode-se
discutir políticas de desenvolvimento, pro-
cessos produtivos agrícolas e industriais,
destinação de resíduos sólidos, acesso à
água, clima, florestas, entre outros. Pode-se
argumentar, também, que o tema do meio
ambiente é parte importante na construção
da cidadania e equidade (Jacobi, 1999). Se,
de um lado, temas transversais produzem
ótimos campos para pesquisa e desenvolvi-
mento de ações públicas, de outro há sem-
pre o risco de que, por estarem em diferen-
tes lugares (Spink, 2001), não estejam em
lugar nenhum. Em suas disputas e relações,
os atores jogam a responsabilidade e a com-
petência de seu desenvolvimento uns para
os outros, o que pode, até mesmo, propiciar
um contexto de falta de recursos – financei-
ros e políticos–, para os atores envolvidos
(Gomes, 2009).
O senso comum costuma contemplar a ideia
de sustentabilidade como um conhecimento
neutro e técnico (Lélé, 1991; Nobre, 2002;
Milne, Kearins & Walton, 2006; Valente,
2012; Dryzek, 2005; Gomes, 2014), impelin-
do o uso de indicadores que possam medi-
-la, como se resumissem e qualificassem os
impactos ambientais e a boa gestão do meio
ambiente. Porém, indicadores não apenas
medem, mas também avaliam (Jannuzzi,
2001; Teles, 2003; Spink, Teixeira, Gomes
& Kozonoi, 2010). Como afirma Teles (2003,
p. 3, grifos no original): “Os indicadores não
medem a realidade, algo que estaria lá,
pronto para ser descrito; mas participam da
construção social da realidade”.
Nesse contexto, toda avaliação é participa-
tiva, mas é importante saber quais temas e
atores dela participam e quais não partici-
pam (Spink, 2001; Spink et al., 2010).Assim,
pode-se afirmar que há indicadores mais
“sustentáveis” e outros menos, sendo pre-
ciso compreender os atores, interesses e
temas incluídos e excluídos nesses indica-
dores. Portanto, em um campo no qual há
atores com diferentes interesses, disputando
recursos, o significado de sustentabilidade e
da relação do homem com o meio ambiente
passa a ser político, construído socialmen-
te por meio das relações entre esses atores
(Gomes, 2014). Como aponta Jacobi (1999),
a compreensão dos problemas ambientais
deve passar por uma mudança da ótica cen-
trada nas ciências naturais para um escopo
que inclua também o elemento social.
Assim, surge o terceiro elemento, a gover-
nança, uma vez que a temática ambiental
sugere a articulação e o relacionamento de
diferentes atores. Jacobi (1999, p. 42) apre-
senta a questão:
Assim, a ideia de sustentabilidade impli-
ca na prevalência da premissa de que é
preciso estabelecer uma limitação defini-
da nas possibilidades de crescimento e
um conjunto de iniciativas que levem em
conta a existência de interlocutores e par-
ticipantes sociais relevantes e ativos atra-
vés de práticas educativas e de um pro-
cesso de diálogo informado, o que reforça
um sentimento de co-responsabilização
e de constituição de valores éticos. Isto
também implica em que uma política de
desenvolvimento na direção de uma so-
ciedade sustentável não pode ignorar nem

106
as dimensões culturais, nem as relações
de poder existentes e, muito menos, o re-
conhecimento das limitações ecológicas,
sob pena de apenas manter um padrão
predatório de desenvolvimento.
O conceito de governança é vago e impre-
ciso, podendo significar diferentes proces-
sos sociais conforme o contexto em que é
utilizado (Ezzamel & Reed, 2008). Neste
trabalho e na área ambiental de maneira
geral, a governança está associada ao pro-
cesso pelo qual os atores sociais regulam
o ambiente em que estão imersos, criando
ordem e continuidade nos sistemas sociais
(Ezzamel & Reed, 2008; Rasche & Gilbert,
2012).A regulação exercida por meio da go-
vernança não é resultado da imposição de
um único ator. Os mecanismos de gover-
nança são resultado da negociação e con-
senso entre os atores sobre as normas e
regras que regularão o seu comportamento
(Djelic & Sahlin-Andersson, 2006; Rasche &
Gilbert, 2012).
No emaranhado discursivo dos impactos
ambientais, é possível observar sua apro-
priação também pelo mundo corporativo
(Dauvergne & Lister, 2013; Gomes, 2014b),
caracterizada por uma abordagem que bus-
ca garantir vantagens competitivas. Marca-
da por uma “neutralidade técnica”, em vez
de reordenar os processos produtivos e
mercados segundo uma lógica da susten-
tabilidade (Abramovay, 2010; Abramovay,
2012; Gomes, 2014), é a lógica do mercado
e da acumulação capitalista que determina
os caminhos do discurso hegemônico da
sustentabilidade (Banerjee, 2003; Gomes,
2014a). Ao mesmo tempo que o capitalismo
contemporâneo tem como característica o
desenvolvimento de comunidades transna-
cionais de autorregularão e governança (Du
Gay & Morgan, 2013), esses espaços são
também apropriados por uma lógica pró-
-mercado.
Consequentemente, a ação pública, espaço
tradicionalmente preenchido pelos governos,
vem encontrando diferentes atores agindo
politicamente para influenciar instituições
e recursos em prol de interesses privados
(Scherer & Palazzo, 2011; Scherer, Palazzo
& Seidl, 2013).
Nesse sentido, torna-se necessário construir
um olhar político sobre a sustentabilidade,
jogando luz sobre a atuação política das or-
ganizações na arena pública, de forma a ir
além da dicotomia público e privado, cujo
risco é o aprisionamento do meio ambien-
te pelo mercado, transformando-o em uma
mercadoria a ser devidamente consumida
(Banerjee, 2003; Abramovay, 2012).
Assim, as políticas públicas e os movimentos
sociais que atuam na área da sustentabilida-
de precisam se articular com o setor produ-
tivo, não apenas para garantir um desen-
volvimento sustentável, mas também para
compreender o seu papel nesses espaços
organizacionais.
É por meio desse contexto que podemos
compreender o campo do meio ambiente a
partir de um escopo mais amplo do agir pú-
blico, complexo e permeado de contradições
(Thoenig, 1997; Spink & Best, 2009; Spink,
2013). A noção de “ação pública” aponta que
nem tudo o que é público está na esfera do
governo. Logo, outros atores sociais promo-
vem ações sobre o que é público. Assim, a
sustentabilidade pode ser compreendida
como ação pública, jogando luz sobre os di-

107
ferentes atores que se engajam nesse cam-
po de forças. Portanto, é necessário pensar
além da gestão ou coordenação dos ato-
res, mas em como os sentidos da susten-
tabilidade são construídos, reconstruídos e
transformados por meio das relações des-
ses atores na arena pública, impactando as
diferentes ações e políticas públicas susten-
tadas por essa ideia.
O Centro de Estudos em Administração
Pública (GVceapg) e o campo de estudo
das políticas públicas
O GVceapg foi criado em 1989 pelo profes-
sor Luiz Carlos Bresser Pereira com o objeti-
vo de gerar sinergia entre os pesquisadores
da área de administração pública da Escola
de Administração de São Paulo da Funda-
ção Getulio Vargas (FGV/Eaesp). Em 1995,
o centro teve uma guinada em sua atuação,
passando a documentar, examinar e disse-
minar práticas inovadoras em administração
pública.
A convite da Fundação Ford, o GVceapg
passou a editar um prêmio anual para o re-
conhecimento de políticas e ações públicas
subnacionais (estaduais e municipais, con-
gregando os Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, e organizações de povos indí-
genas) que inovavam na prestação de ser-
viços públicos que promovessem a constru-
ção de uma democracia inclusiva.
Entre 1996 e 2005, o prêmio Gestão Pública
e Cidadania (GPC) foi financiado pela Fun-
dação Ford e o Banco Nacional de Desen-
volvimento Econômico e Social (BNDES)
e documentou mais de 8.200 experiências
inovadoras, sendo mais de 200 premiadas.
Tratava-se de um prêmio aberto, no qual os
responsáveis pela política ou ação pública
realizavam a sua inscrição e também jus-
tificavam o caráter inovador da sua expe-
riência. Portanto, as experiências do GPC
constituem uma valiosa fonte de dados para
pesquisas, pois “dá voz aos gestores” (Pi-
nho, 2004), permitindo que os autores e de-
senvolvedores das práticas expressem sua
opinião e possibilitem ao público, assim,
conhecer as motivações, processos e cami-
nhos pelos quais a política pública ambiental
se constrói e os produtos e resultados que
dela emergem. Portanto, as experiências do
GPC, além de abordarem diversas áreas da
ação governamental, se tornaram fonte im-
portante de referência e evidência sobre o
que ocorreu de mais inovador em práticas e
políticas públicas no período de vigência do
projeto (Spink, 2006).
É justamente por essa experiência que o
centro passou a integrar importantes redes
de debate e disseminação de inovação no
Brasil e ao redor do mundo. Em 2005, de-
cidiu suspender a premiação, uma vez que
muitas das experiências premiadas haviam
ganhado também reconhecimentos nacio-
nal e internacional, sendo disseminadas em
diversas áreas do país.Assim, o centro pas-
sou a focar na produção de conhecimento
em áreas de pesquisa que emergiram do
trabalho e das redes abrangidas pela pre-
miação.
Nesse contexto, em 2008 o centro assumiu
a secretaria executiva da Rede Amigos da
Amazônia (RAA) e passou a articular e a
fomentar uma rede de governos subnacio-
nais – estados e municípios – em prol da
preservação da Floresta Amazônica, ado-
tando como instrumento o desenvolvimento
de compras públicas sustentáveis no âmbito

108
da produção de formas de regulação sobre
a produção e o consumo de madeira de ori-
gem amazônica. Portanto, a experiência da
RAA também se constitui em uma rica fonte
de dados para compreender as ações públi-
cas na área ambiental, pois também permite
conhecer experiências inovadoras e trans-
versais sobre o meio ambiente.
Dessa maneira, é possível traçar um pano-
rama das ações públicas na área ambiental
por meio desses programas do GVceapg,
compreendendo como se alteraram ao lon-
go dos anos, e perceber como novos assun-
tos e temas entraram tanto na agenda públi-
ca como também em sua prática. Algumas
experiências desses dois programas serão
analisadas a seguir.
Prêmio Gestão Pública e Cidadania e o
meio ambiente
Em seus dez anos de existência, o Progra-
ma Gestão Pública e Cidadania (GPC) ado-
tou uma premiação como mecanismo para
promover experiências inovadoras, possi-
bilitando, assim, a documentação e disse-
minação de 8.200 experiências espalhadas
pelo Brasil. Em cada ciclo de premiação, os
responsáveis pela experiência faziam a ins-
crição para a premiação de forma voluntá-
ria, por meio de uma ficha de inscrição que
requisitava diversas informações, inclusive
uma justificativa quanto ao caráter inovador
da experiência. As experiências passavam
por fases de avaliação até chegar às vinte
experiências finalistas, que recebiam uma
visita prévia de pesquisadores do centro e
possuíam não apenas a ficha de inscrição,
mas também informações mais detalhadas e
relatórios de visitas técnicas.
Este trabalho não tem o objetivo de construir
uma perspectiva histórica sobre como o GPC
percebia o tema do meio ambiente, muito me-
nos resgatar todas as experiências finalistas
sob esse grande guarda-chuva. Seu intuito
é permitir ao leitor uma abordagem sobre
como o meio ambiente foi retratado durante
os dez anos dos ciclos de premiação.
Para os leitores que gostam de números,
considerando a categoria 2 – Infraestrutura
e meio ambiente, e suas dez subcategorias,
e a categoria 5.4 – Desenvolvimento regio-
nal e local em bases sustentáveis, o GPC
documentou 647 experiências relacionas ao
tema do meio ambiente (aproximadamente
7,9% do total de experiências catalogadas).
Embora as categorias sejam amplas, o que
permite que experiências de Telecomunica-
ções (categoria 2.4) ou Trânsito e vias públi-
cas (2.3) sejam contabilizadas, o número é
expressivo, como mostra a tabela 1. De certa
maneira, as categorias refletem a preocupa-
ção com a construção da cidadania, como
discutiremos mais adiante.

109
Tabela 1. Categorias do Prêmio GPC relacionadas ao tema de meio ambiente
2 Infraestrutura e meio ambiente 36
2.1 Saneamento (água e esgoto) 74
2.2 Energias e recursos minerais 7
2.3 Trânsito e vias públicas 35
2.4 Telecomunicações 4
2.5 Urbanismo, uso e ocupação do solo 40
2.6 Prevenção de acidentes em áreas de risco 31
2.7 Recursos hídricos, irrigação e drenagem 19
2.8 Controle de poluição 22
2.9 Limpeza pública e sistemas de coleta, tratamento e destinação final do lixo 123
2.10 Preservação de ecossistemas e reflorestamento 85
5.4 Desenvolvimento regional e local em bases sustentáveis 171
Total 647
Fonte: elaborada pelos autores com dados do Banco de Experiências Inovadoras do GPC. Disponível em:
http://ceapg.fgv.br/programas.
Do ponto de vista dos finalistas, houve 31 experiências premiadas relacionadas diretamente
ao tema do meio ambiente, o que representa aproximadamente 15,5% dos finalistas, um
número expressivo. Todos os ciclos de premiação contaram com pelo menos três experiên-
cias finalistas. A figura 1 sumariza esses números.
Fonte: elaborada pelos autores com dados do Banco de Experiências Inovadoras do GPC. Disponível em: http://
ceapg.fgv.br/programas.
3
1
3
4 4
3
4
3 3 3
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Númerodefinalistas
Ciclo de premiação
Finalistas
Figura 1. Finalistas por ciclo de premiação.

110
Entretanto, o mais relevante é que já no
primeiro ciclo de premiação, em 1996, ha-
via três finalistas relacionados à temática
ambiental com as seguintes experiências:
Reforma agrária municipalizada: polo de
produção agroflorestal de Rio Branco; Mo-
delo de gestão de resíduos sólidos de Belo
Horizonte; Câmbio verde – Curitiba: um pro-
grama social de coleta de lixo (Spink & Cle-
mente, 1997).
Assim, percebe-se que desde o início do
Programa GPC a preocupação com o meio
ambiente estava presente e muito se avan-
çou também em razão da fundamental pre-
sença do professor Pedro Jacobi, da Facul-
dade de Educação da Universidade de São
Paulo.
Pela importância e destaque na mídia que a
Floresta Amazônica recebe, muitos pensam
que os impactos ambientais não ocorrem no
contexto urbano, uma vez que as cidades
já modificaram o seu ambiente “natural”. No
entanto, o que os dados do GPC mostram,
desde o primeiro ciclo, é o desenvolvimento
de iniciativas no contexto urbano que tratam
de questões de saneamento, coleta seletiva
e destinação de resíduos sólidos, problemas
presentes em praticamente todas as gran-
des cidades brasileiras, com impactos de di-
mensões sociais – principalmente na saúde
da população – e ambientais.
Nesse contexto, destacam-se as experiên-
cias de coleta seletiva finalistas de Curitiba
(Carvalho, 1997), Belo Horizonte e a emble-
mática Associação de Catadores de Papel,
Papelão e Material Reaproveitável – Reci-
clando a Vida (Asmare) (Teixeira, 1997; Sil-
va & Ventura, 2001), Porto Alegre (Andrade
& Guerrero, 2001) e Santo André (Filho &
Oliveira, 2001). Todas essas experiências
relacionam o problema da destinação dos
resíduos sólidos nos grandes centros urba-
nos à inclusão social e à geração de renda.
Nos quatro casos, o poder público se articu-
lou com organizações da sociedade civil de
modo a ressignificar a atividade de grupos
de “catadores” que desenvolvem sua princi-
pal atividade econômica em torno do lixo.
O elemento social na temática do meio am-
biente é também muito forte (Jacobi, 1999)
e, portanto, orientador de políticas públicas
– ações públicas voltadas ao meio ambiente
também abarcam a construção da cidada-
nia, vislumbrando um desenvolvimento com
equidade. Nesse contexto, a influência do
relatório Brundtland (World Commission on
Environment and Development, 1987) e da
Rio 92 são cruciais, uma vez que buscam,
por meio da preocupação com o desenvol-
vimento sustentável, garantir mudanças so-
ciais e políticas que possibilitem uma nova
relação do homem com o meio ambiente e a
sociedade (Jacobi, 1999; Nobre, 2002).
Rede Amigos da Amazônia
A Rede Amigos da Amazônia (RAA) se cons-
tituiu após a junção de dois programas do
Greenpeace Brasil, uma organização não
governamental transnacional que chegou
ao Brasil com a Rio 92 e é reconhecida por
organizar campanhas de intensa exposição
midiática que cobram atitudes de governos
e empresas quanto aos seus impactos am-
bientais negativos. A origem da RAA está
associada aos graves índices de desmata-
mento da Amazônia no início do século XXI,
acompanhados pelos alto grau de ilegalida-
de na cadeia produtiva da madeira tropical
amazônica. Na época, segundo pesquisas

111
internas do Greenpeace, dois terços da
madeira amazônica produzida ficavam no
Brasil (Smeraldi & Veríssimo, 1999; Pereira,
Santos, Vedoveto, Guimarães & Veríssimo,
2010), sendo majoritariamente consumidos
pelo poder público em suas diferentes esfe-
ras (Villela, et al., 2011; Uehara et al., 2011).
Nesse contexto, surge em 2003 o programa
Cidade Amiga da Amazônia, cujo objetivo
era pressionar o poder público municipal,
por meio de manifestações públicas, para
que adotasse uma legislação que vedasse
à administração pública municipal a compra
de madeira amazônica de origem ilegal e
de desmatamento criminoso. Uma vez que
o Greenpeace havia identificado as regi-
ões Sul e Sudeste como as principais con-
sumidoras de madeira tropical de origem
amazônica (Pereira et al., 2010), o progra-
ma Cidade Amiga da Amazônia concentrou
esforços nessas regiões. O objetivo geral
do programa era criar condições para o es-
tabelecimento de um mercado de madeira
produzida de maneira responsável na Ama-
zônia, por meio da regularização da sua ca-
deia produtiva (Villela et al., 2011; Uehara et
al., 2011).
Embora o programa tenha conseguido a
adesão de vários municípios, o Greenpeace
percebeu que, com a descentralização das
atribuições sobre o meio ambiente, a com-
petência de regulamentação (i.e., ações e
legislação de comando e controle) na Fe-
deração brasileira se tornou de responsabi-
lidade estadual e estados e municípios pas-
saram a ter papéis complementares. Diante
desse diagnóstico, o Greenpeace criou, em
2006, o programa Estado Amigo da Amazô-
nia, cujo foco era pressionar os governos
estaduais a criar políticas de compras e de-
senvolver seu arcabouço de fiscalização do
transporte e comércio de madeira (Villela et
al., 2011; Uehara et al., 2011).
Nesse processo, é interessante notar que o
Greenpeace Brasil passou a ocupar um pa-
pel de regulador, ate mesmo pressionando
os governos a mudarem seus processos de
compra e o desenvolvimento de novas le-
gislações para que a tarefa de comando e
controle, de competência do poder público,
fosse exercida de maneira mais eficiente e
eficaz. Ao mesmo tempo, é evidente que o
Greenpeace passou também a exercer a go-
vernança sobre o mercado madeireiro, uma
vez que ambos os programas tinham como
premissa criar um mercado para madeira
de origem legal por meio da qualificação da
demanda, esperando que, assim, a cadeia
produtiva se organizasse para ofertar esse
produto de acordo com a demanda.
Em 2006, São Paulo foi o primeiro estado
a se tornar um Amigo da Amazônia. Essa
foi uma adesão simbólica para o progra-
ma, pois São Paulo era (e ainda é) o maior
consumidor de madeira tropical de origem
amazônica do mundo e tinha capacidade
financeira e técnica para aprimorar a fisca-
lização e o monitoramento da madeira. Em
2008, três estados e 37 municípios haviam
aderido aos respectivos programas (Villela
et al., 2011; Uehara et al., 2011).
Na maioria das vezes, os governos muni-
cipais e estaduais eram pressionados pelo
Greenpeace a aderirem ao programa, uma
vez que a ONG realizava manifestações
e campanhas para persuadir a adesão do
governo. Muitas vezes, esse processo era
apoiado por uma ONG local e o resultado,
que selava a adesão do governo ao progra-

112
ma, era a assinatura do termo de compro-
misso pelo futuro da floresta. Esse termo
firmava o compromisso do poder público
municipal ou estadual proibir a compra de
produtos feitos de espécies ameaçadas de
extinção, com exceção da madeira produ-
zida por manejo florestal sustentável. Os
governos também se comprometiam a criar
um grupo de trabalho para realizar um diag-
nóstico sobre seu consumo de madeira, a
fim de estudar e propor a construção e apri-
moramento de legislação específica deter-
minando os procedimentos para a aquisição
(compra direta) e contratação de serviços
que envolvessem madeira no âmbito do
município ou estado em questão. Por fim,
o termo apresentava o plano de ação e os
critérios de avaliação adotados pelos gover-
nos na elaboração das políticas (Villela et
al., 2011; Uehara et al., 2011).
Nesse contexto, o Greenpeace considerou
unir os dois programas e gerar ganhos em
sua interação. Entre as possibilidades co-
gitadas nessa interação, havia a ideia de
promover a troca entre governos e organiza-
ções em um formato de rede. Para tanto, o
Greenpeace Brasil considerou que à época
não possuía condições de gerenciar nem fi-
nanciar a iniciativa de uma rede e buscou a
FGV-EAESP para essa empreitada. Assim,
a partir de 2 de dezembro de 2008, o GVce-
apg passou a comandar os dois programas
– Cidade e Estado Amigos da Amazônia,
que foram unificados sobre a Rede Amigos
da Amazônia (RAA), passando a exercer a
secretaria executiva da rede. Com a reestru-
turação, a RAA continuou a expandir a parti-
cipação de estados e municípios membros,
focando não apenas regiões consumidoras
de madeira e produtos florestais, mas tam-
bém estados e municípios produtores des-
ses insumos na região amazônica.
A função de secretaria executiva da RAA fi-
cou inicialmente a cargo da parceria entre o
GVceapg e o Centro de Estudos em Susten-
tabilidade (GVces), tendo esse último, pos-
teriormente, deixado a secretaria executiva
e focado sua atuação no conselho da RAA.
Atualmente, a secretaria executiva da RAA é
apoiada por seu conselho consultivo formado
por diferentes atores, como representantes
de governos, empresas e da sociedade civil,
incluindo o próprio Greenpeace. Além disso,
a adesão dos governos passou a ser volun-
tária e a RAA assumiu o papel de produzir
pesquisas sobre políticas públicas e práticas
organizacionais relacionadas ao contexto da
Amazônia e meio ambiente.
Ao assumir um formato de rede, a RAA al-
tera sua missão e se organiza como um es-
paço de cooperação entre governos, empre-
sas e sociedade civil. Desse modo, tornar-se
um membro da rede não se resume apenas
a assinar um termo, mas a promover um
aprendizado por meio de troca de experiên-
cias referentes às políticas públicas e ações
para incrementar a sustentabilidade tanto no
consumo como na produção de produtos flo-
restais.
Diferentemente do contexto ativista no âmbito
da organização Greenpeace, em que nasce-
ram os programas Cidade e Estado Amigos
da Amazônia, os quais originaram a RAA, a
vocação política da Secretaria Executiva da
rede na FGV-EAESP, mais precisamente no
GVceapg, foi estudar, embasar e fomentar
mudanças por meio de seus eixos de atu-
ação, ou seja, fornecendo conhecimento e
ferramentas de gestão, monitorando resulta-
dos e articulando atores a fim de fortalecer

113
suas atuações individuais e contribuir para
mudanças mais profundas e duradouras. De
acordo com esses conhecimentos sistema-
tizados, a RAA passa a disseminá-los por
meio de workshops com gestores de esta-
dos e municípios membros, possibilitando
não apenas a disseminação do conheci-
mento, mas também a articulação e a for-
mação técnica desses gestores.
Desse modo, pode-se afirmar que o exercí-
cio de governança está imerso na origem da
RAA. Mudar e fomentar práticas e políticas
públicas que criassem uma demanda de
madeira tropical amazônica legal e, assim,
organizar uma cadeia produtiva sustentável
– e, portanto, influenciar atores produtivos
e outras organizações da sociedade civil –
é resultado de ações do Greenpeace que
visavam influenciar governos e empresas
a não fomentarem o desmatamento ilegal.
Essa origem se mantém na constituição da
RAA, que, além de continuar a fomentar
uma rede de estados e municípios Amigos
da Amazônia, passa também, como estraté-
gia de governança, a produzir e disseminar
conhecimento sobre a cadeia produtiva da
madeira e as compras públicas sustentá-
veis.
Nesse processo de produção e dissemina-
ção de conhecimento, duas grandes pesqui-
sas (Adeodato, Villela, Betiol & Monzoni, et
al., 2011; Uehara et al., 2011) foram impor-
tantes para compreender a necessidade de
se expandir o olhar para além dos meca-
nismos de regulação e regulamentação do
mercado que se revelavam perversos e per-
niciosos, até mesmo favorecendo a própria
ilegalidade. O maior catalisador desse pro-
cesso é o próprio Sistema DOF (Documento
de Origem Florestal) ou Sisflora, dependen-
do do estado, que está sujeito a fraudes e ir-
regularidades nas suas brechas de controle,
possibilitando que a madeira proveniente de
fontes ilegais seja “esquentada” ao longo da
cadeia e chegue aos mercados consumido-
res com documentação “legal” que mascara
a sua origem. Na prática, o resultado disso
é que os próprios sistemas de comando e
controle da legalidade acabam se tornando
instrumentos para a ilegalidade se “legalizar”.
Por fim, pode-se adicionar a importância da
capacitação técnica dos gestores públicos,
empresas e produtores locais como elemen-
to fundamental para o avanço de uma go-
vernança sobre a temática ambiental (Villela
et al., 2011).
Considerações finais
A trajetória do GVceapg destaca uma mu-
dança na agenda ambiental das políticas
públicas. Durante o prêmio Gestão Pública
e Cidadania, a temática ambiental já tinha
destaque e expressão, tanto no número de
experiências inscritas como nas finalistas.
Entretanto, a agenda ambiental estava muito
associada à cidadania, isto é, as experiên-
cias destacavam como os impactos no meio
ambiente estavam relacionados à constru-
ção da cidadania e ao acesso aos direitos.
Já com a Rede Amigos da Amazônia a te-
mática ambiental ganha outros contornos.
Embora a consolidação da cidadania ainda
estivesse presente, as ações da RAA focam
as relações entre o homem e a natureza,
visando diminuir os impactos ambientais
negativos, resultado da ação do homem,
especialmente a extração ilegal de madei-
ra nativa amazônica. A RAA nasce da ação
de uma ONG com o objetivo de influenciar,
inicialmente, o desenvolvimento de políti-

114
cas públicas e, posteriormente, de exercer
governança também sobre atores do mer-
cado. Assim, destaca-se que não apenas a
agenda ambiental se alterou, mas também
a atuação do centro, uma vez que passou a
exercer governança na área ambiental.
Do ponto de vista dos três elementos identifi-
cados, a transversalidade já emergia duran-
te o prêmio GPC, uma vez que destacava a
relação entre impacto ambiental e cidadania.
Essa transversalidade se expande com a
RAA, passando a compreender as relações
sociais que produzem impacto ambiental ne-
gativo, como as publicações sobre a rota da
madeira ilegal.
Destaca-se a não neutralidade da susten-
tabilidade quando se passa a compreender
as relações sociais que produzem o impac-
to ambiental em questão e, ao mesmo tem-
po, as possíveis soluções. No caso da RAA,
essa postura já estava presente quando o
Greenpeace começou a buscar explicações
para as origens da madeira ilegal e a solu-
ção proposta pela ONG. Ainda como Cida-
de Amiga da Amazônia, acreditava-se que o
poder público seria suficiente para criar uma
demanda qualificada de madeira, como tam-
bém exercer a regulação sobre essa ativida-
de ilegal. Ao se constituir como RAA, fica
clara a expansão da compreensão desse
problema regulatório e ambiental, passando
a incluir outros atores, tanto na compreensão
do problema como no desenho da solução.
É exatamente a partir desse ponto que
emerge o terceiro elemento: a governança,
que está na origem da RAA. Assumindo a
governança como um processo de negocia-
ção sobre as soluções possíveis, permite-se
a construção de soluções com mais equida-
de e inclusão de atores que talvez não tives-
sem voz.
Tal governança ganha ainda mais comple-
xidade à medida que os arranjos produtivos
passam a incluir diferentes formatos e mode-
los de negócios, com atores dos mais varia-
dos portes e de diferentes setores, criando
conexões entre territórios, cadeias produti-
vas – muitas vezes globais –, seus impactos
ambientais e consumidores. Nesse contexto,
a temática ambiental requer articulações de
governança entre políticas públicas, socieda-
de civil e empresas, uma vez que, por meio
de tais relações, é possível controlar, admi-
nistrar e mudar o rumo de setores e o desen-
volvimento de práticas que lidem com o meio
ambiente. Nesse emaranhado de conexões
temáticas (exs.: impacto ambiental, objetivos
econômicos) e transnacionais (exs.: envol-
vendo territórios locais, relações comerciais
entre países), o Estado e as políticas públi-
cas devem assumir um papel central (Villela,
2013).
Referências
Abramovay, R. (1999). O tortuoso caminho
da sustentabilidade: tendências recentes da
agricultura na região Sul. Agricultura Susten-
tável-Agenda 21.
Abramovay, R. (2010). Desenvolvimento sus-
tentável: qual a estratégia para o Brasil? No-
vos Estudos, 87, 97-113.
Abramovay, R. (2012). Muito além da econo-
mia verde. São Paulo: Abril.
Abranches, S. (2010). Copenhague: antes e
depois. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira.
Adeodato, S., Villela, M., Betiol, L. S. & Mon-

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