Modelo Nota Técnica CNAP

MODELO PARA ENVIO DE CONTRIBUIÇÕES REFERENTE À CONSULTA PÚBLICA Nº 02 /2013
IMPORTANTE: As contribuições que não se tratem apenas de alteração no texto, mas sim de Texto onde
constem as contribuições e respectivas justificativas, deverão ser feitas por meio desta ficha. No item
EXTRATO, deverá constar uma síntese da Nota Técnica, com no máximo 100 palavras. Esta ficha deverá ser
preenchida e enviada para o e-mail cnap.consulta@planalto.gov.br. Todas as contribuições serão avaliadas e
respondidas de forma consolidada em relatório específico.

NOME/IDENTIFICAÇÃO: Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo
CPF/CNPJ: 31.795.685/0001-33
EXTRATO: Atualização à contribuição apresentada com ressalva da inconstitucionalidade dessa
intervenção do Estado no domínio econômico em razão (1) de existir acordo de preços em vigor, e (2) seu
descabimento, antes de esgotada a negociação entre as partes interessadas, encaminhada por este
Sindicato em 13/01/14, em decorrência da ERRATA à metodologia publicada em 16/01/2014.

COMISSÃO NACIONAL PARA ASSUNTOS DE PRATICAGEM- CNAP

CONTRIBUIÇÕES RECEBIDAS- MODELO NOTA TÉCNICA

O Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo, vem atualizar a contribuição originalmente
apresentada em 13/01/2014, em decorrência da publicação de ERRATA à metodologia de estabelecimento de
preços máximos para o serviço de praticagem, através da Resolução no.4 da CNAP, em 16/01/2014, sem
abdicar da arguição da ilegalidade e inconstitucionalidade do Decreto nº 7.860, de 06 de Dezembro de 2012 e
das medidas dele decorrentes, vem, por eventualidade, destacar peculiaridades do processo de estabelecimento
da Metodologia de Regulação de Preços do Serviço de Praticagem, aprovada pela Resolução no 3/CNAP, de
23/09/2013, registrar a necessidade de divulgação de dados adicionais para fornecer justificativas de cálculo,
relatar inconsistências observadas na mencionada metodologia e informar não conformidades de ordem legal,
pelos motivos e razões que passa a alinhar.
Extensão do Prazo da Consulta Pública e Publicação de ERRATA a metodologia
Para surpresa deste Sindicato, após apresentar a sua Contribuição à Consulta Pública no.2 em 13/01/14, dentro
do prazo original, a CNAP tomou duas ações inusitadas:
a) Estendeu o prazo original da Consulta Pública no.2 em 15/01/2014;
b) Publicou uma errata à metodologia divulgada pela Resolução no.3 e homologada pela Portaria 284/13
DPC em 16/01/14.

O inusitado da primeira ação decorre do fato de que em diversas ocasiões anteriores, através de documentos
administrativos e judiciais, o Conselho Nacional de Praticagem e a ZP12 haviam solicitado à CNAP que se
estendesse este prazo a fim de se analisarem os dados que levaram a formulação da metodologia e que, apesar
de Mandado de Segurança com liminar promulgada favorável neste sentido, até presentemente não foram
apresentados. Nestes pedidos a resposta foi sempre negativa.
Mas, de acordo com manifestação pública de seu Secretário Executivo, Sr. Luis Cláudio Montenegro, Diretor
do Departamento de Informações Portuárias da Secretaria Especial de Portos, ao veículo de comunicação “O
Globo”, em 17/01/14 “o adiamento visa atender a um pedido dos representantes do setor portuário, que
alegavam problemas para analisar a proposta do governo, pois grande parte do período da consulta pública
ocorreu durante as festas de fim de ano.”.
Reconhecemos que a prorrogação do prazo de Consulta Pública é um ato discricionário da autoridade que a
estabeleceu. Mas tal manifestação traz uma aparente assimetria de tratamento por parte do regulador.
Mais crítica ainda é a questão da publicação da errata da metodologia divulgada e homologada. No ofício
no.119/14 SEP/PR encaminhado em resposta a requerimento de esclarecimentos sobre a metodologia divulgada
apresentado pela Bahia Pilots Praticagem (ZP-12), e endossado por este Sindicato, a CNAP afirma que:
“3. Esclarecemos que a primeira Consulta Pública, aberta entre 7 de março e 5 de abril de 2013,
versou exatamente sobre o estabelecimento da metodologia de cálculo de valores máximos para os
serviços de praticagem, tendo sido aberto na ocasião prazo de 30 dias para o oferecimento de
contribuições por todos os interessados, a fim de que fosse aprimorada a metodologia detalhadamente
exposta nos documentos disponibilizados.” (grifo nosso)
“4. Uma vez superada a fase de definição da metodologia, a presente Consulta Pública versa sobre a
aplicação da metodologia, no que se refere ao estabelecimento dos preços máximos dos serviços,
estando, da mesma forma, disponibilizados os dados necessários para a elaboração das considerações
consideradas pertinentes pelos interessados. (...)” (grifos originais)
Importa ressaltar que tal metodologia que era dita como definida, não foi completamente levada a Consulta
Pública e ademais veio a ser corrigida através de uma errata, dada a conhecer após o término do prazo original
da Consulta Pública de sua aplicação. Não entrando no mérito das inconsistências e incoerências da
metodologia anteriormente apresentadas, que porventura possam ser superadas através de uma errata,
questiona-se o processo como foi definida esta metodologia, seu emprego de forma açodada antes de esgotadas
as discussões para sua definição e, particularmente, a necessidade de erratas e “ajustes para determinadas ZPs”
a uma metodologia cuja fase de definição se diz “superada”.
A luz destas considerações iniciais, passamos a atualizar a nossa contribuição, levando-se em conta o texto da
errata.
Peculiaridades do processo de estabelecimento da metodologia
1. Divergência de práticas regulatórias consagradas:
Preliminarmente, por oportuno, cabe registrar a forma peculiar como se deu o processo de estabelecimento de
preços máximos propostos na presente consulta pública.
Uma proposta de metodologia foi apresentada na Consulta Pública no 1, em 7 de março de 2013. Após meses de
trabalhos internos, a CNAP, através de sua Resolução no 03, de 23/09/13, imediatamente homologada pela
Diretoria de Portos e Costas, através da Portaria no 284/13, de 25/09/13, a qual recebeu diversas contribuições,
seja por parte de práticos, organizações de praticagem e de seu representante nacional, seja de outras partes
2

interessadas que, em sua quase totalidade, não foram incorporadas pela CNAP. Partes importantes da
metodologia divulgada naquela consulta pública, mais especificamente, a forma de cálculo da Remuneração
Liquida (RRR) e o Fator de Correção pela Qualidade (Fator Q), foram apresentados sem nenhum detalhamento.
Após meses de trabalhos internos, a CNAP, através de sua Resolução no 03, de 23/09/13, imediatamente
homologada pela Diretoria de Portos e Costas, através da Portaria no 284/13, de 25/09/13, divulgou oficialmente
a presente versão da metodologia, na qual vários pontos presentes na versão apresentada na Consulta Pública no
1 foram retirados e diversos outros, antes ausentes, foram acrescentados. Nenhuma dessas alterações,
entretanto, foi objeto de contribuições apresentadas por ocasião da mencionada Consulta Pública no 1, conforme
o relatório oficialmente divulgado em 28 de maio de 2013.
Ocorre que, em qualquer processo regulatório, é imprescindível que as partes interessadas, governo, prestadores
e usuários, primeiro entendam a metodologia e esgotem a sua capacidade de contribuição a esta, usualmente
através do instrumento de Consulta Pública, para que, só depois disso, os reguladores possam empregá-la na
função para a qual foi idealizada.
A consulta pública é instrumento situado no âmbito da motivação do ato administrativo, sendo dever do
administrador explicitar as razões pelas quais aceitou ou não as sugestões apresentadas. As questões
consultadas vinculam a administração. Por isso, adotada uma metodologia e solicitadas manifestações e
informações para análise e decisão, outra metodologia não pode ser adotada, salvo retornando-se à fase anterior
do procedimento.
Contrariando essa praxe regulatória, a CNAP surpreendeu ao utilizar uma nova versão da metodologia, que não
foi objeto de consulta pública, para calcular preços máximos “preliminares” para três Zonas de Praticagem
(ZPs) brasileiras, colocando-os nesta Consulta Publica no 2 e solicitando contribuições no prazo de 30 dias.
Os problemas dessa linha de ação, inédita em termos de regulação econômica, adotada pela CNAP, podem ser
resumidos em dois pontos principais, que não são recomendáveis nem observados em qualquer processo
regulatório, a saber:
a) Que uma metodologia ainda não completamente discutida e compreendida pelas partes seja açodadamente,
empregada para cálculo de preços máximos ou tarifas;
b) Que preços máximos ou tarifas, calculados por qualquer metodologia, sejam objeto de consulta pública. O
estabelecimento de preços máximos ou tarifas é um ato administrativo posterior do regulador, que é
normalmente baseado em uma metodologia que tenha sido previamente discutida e assimilada pelas partes.
Seria, assim, recomendável que, antes de sua aplicação, se esgotassem as discussões sobre a metodologia,
normalmente através do instrumento das consultas públicas, sendo considerado temerária sua utilização, como
instrumento de regulação, enquanto ainda não completamente debatida e compreendida.
O exemplo mais ilustrativo da peculiaridade do presente processo de estabelecimento de metodologia é a
fórmula de cálculo para a RRR. Não tendo sido apresentada na Consulta Publica no 1, nem tampouco sugerida
por qualquer contribuição à mesma, essa fórmula surgiu na metodologia de forma autônoma e sem dados que
permitam sua reprodução pelos interessados.
Como não bastassem os problemas apontados nesta linha de ação adotada, a CNAP surpreendeu mais uma vez
neste processo de tentativa de regulação ao divulgar em DOU do dia 16/01/2014 a Resolução No 4 contendo
uma ERRATA à metodologia divulgada e homologada:
ERRATA
Onde se lê: M = número de manobras realizadas na ZP.
Leia-se: M = número de escalas realizadas na ZP.
Para efeito de aplicação na fórmula de cálculo da remuneração - RRR - temos que:
3

M = número de escalas = (número de manobras) / 2,2
Observação: A mesma correção citada acima deverá ser considerada no texto da Consulta Pública No
2 para manifestação da sociedade civil a respeito das Tabelas Preliminares de Preços Máximos do
Serviço de Praticagem das Zonas de Praticagem: ZP-12, ZP-14 e ZP-16, constante das páginas da
DPC/MB e SEP/PR na internet, cujo extrato foi publicado no DOU no 243, 16 de dezembro de 2013,
seção 1, página 15.
Salientamos que a correção indicada não implica alteração nos resultados da aplicação da fórmula de
cálculo, quais sejam os preços máximos calculados para cada ZP, restando corrigida apenas a
denominação da variável indicada na errata.
Assim, fica evidente, através deste fato, a constatação de que a metodologia não foi devidamente discutida na
Consulta Pública No. 1. No que tange a fórmula de cálculo de RRR, ela sequer foi apresentada, pois, houvesse
sido, teria sido criticada e corrigida antes da divulgação dos preços máximos calculados e colocados para
apreciação na Consulta Pública no 2.
Vários problemas de ordem econômica e econométrica, relativos à geração e ao emprego dessa fórmula,
impedem sua correta análise e o aporte de eventuais contribuições, os quais serão mais adiante apresentados.
Alguns poucos foram corrigidos através da errata. Muitos outros permanecem.
Outro exemplo significativo de peculiaridade da metodologia é o fato de pretender definir preços máximos sem
a contrapartida do estabelecimento dos níveis de qualidade e de serviço. Na presente consulta pública não é
lançada qualquer luz a respeito, ficando apenas sugerido que os níveis de qualidade e de serviço serão
estabelecidos posteriormente, através da avaliação de um Fator Q, cuja forma de cálculo não é dada, como será
também melhor detalhado adiante.
Enfim, não parece haver motivo que justifique estabelecer preços máximos através de consulta pública sem
antes buscar o aperfeiçoamento da própria metodologia que gera tais preços, contrariando práticas regulatórias
consagradas por agências reguladoras do nosso país e pela praxe internacional.
Dito de outra forma, não é boa prática utilizar consulta pública para testar metodologia através da divulgação de
preços máximos ou tarifas, ainda que preliminares. Ou seja, ao se adotar esse procedimento, fica sugerido a
inerente falta de confiança do regulador na própria metodologia.
2. Falta de conhecimento da operação do serviço e das peculiaridades da ZP-14
Contribuição inalterada.
3. Tabela de Preços Máximos baseada em faixas de arqueação bruta (AB)
Necessidade de divulgação de dados adicionais
4. Apresentação de justificativa de cálculos
5. Requerimento apresentado pela Bahia Pilots Praticagem ZP-12
Inconsistências observadas na metodologia
4

6. Cálculos e valores de Dm das ZPs e localizações de referência dentro das ZPs
7. Equação de regressão para cálculo de RRR
8. Vício metodológico da equação de regressão para cálculo de RRR
No item anterior desta contribuição discorremos sobre alguns dos problemas da fórmula de cálculo de RRR.
Independentemente da já discutida ausência de divulgação dos dados utilizados para se chegar a tal regressão,
um grave vício já se apresenta na parcial explicação sobre a própria utilização dos elementos considerados para
sua obtenção.
Nas notas explicativas à metodologia, divulgada em seu site, a CNAP afirma que “Como na base de dados
americana acessada as informações eram dadas por escala realizada, a equação de regressão dividiu os
resultados por dois, considerando que cada navio realiza, em média, duas manobras (entrada e saída).”.
Entretanto, esta simplificação, a de que a cada escala correspondem apenas duas manobras, está longe da
realidade, como podemos observar na tabela a seguir, extraída de Dibner 2006 1:

Nesta tabela pode-se observar que na amostra de Zonas de Praticagem dos Estados Unidos, coincidentemente
quase todas elas sendo parte da amostra apresentada nesta Consulta Publica no 2, as entradas e saídas
representam em média 88% das manobras, com desvio padrão de 14%. Em algumas ZPs americanas chegam a
representar 64% das manobras. As demais são manobras intermediárias. A tabela abaixo explica melhor este
cálculo:

1

DIBNER, B. Assesment of bridge hours required and net revenue per bridge hour and per mile for Florida and Gul Coast pilot
organizations. Crescent River Port Pilots Association . September, 2008

5

Ou seja, não seria aceitável, estatisticamente falando, assumir a simplificação de que a cada escala de navio
correspondem duas manobras (uma de entrada e uma de saída), pois, na verdade, existem manobras
intermediárias em percentual significativo que tornam estas duas variáveis (número de escalas e número de
manobras) independentes entre si.
Neste caso, em qualquer uma das duas hipóteses a seguir, possivelmente assumidas nesta situação, estaria sendo
cometido erro conceitual:
a) Se foram utilizados os dados de número de escala ao invés de número de manobras para se chegar aos
coeficientes da equação de regressão, como informado na nota explicativa, a mesma variável (número de
escalas) deveria ser usada na extrapolação de valores para as ZPs brasileiras, bem como, Dm e Tm deveriam
referir-se não a distância e tempo médios de manobras, mas de escalas, sob pena da regressão não ter validade
para a extrapolação de valores; ou
b) Por exclusão, se foram utilizados os dados de números de manobras das ZPs norte americanas e chegou-se à
equação de regressão para cálculo de RRR, então não haveria que se dividir o resultado por 2 para chegar ao
valor de RRR por manobra, uma vez que os coeficientes da equação já estariam corretos para a situação em que
M representa o número de manobras.
Assim, em qualquer um dos casos, simplesmente dividir por dois o resultado final, como justificado na Nota
Explicativa, jamais garantiria uma aderência à equação de regressão definida, uma vez que as variáveis
utilizadas para sua geração (número de escalas) e extrapolação (número de manobras) são independentes entre
si. Utilizar um conjunto de variáveis para obter equação de regressão e posteriormente, empregar outro
conjunto independente daquele para extrapolação de valores, pode gerar resultados que não guardem qualquer
aderência entre si.
De acordo com a errata divulgada, a CNAP aparentemente percebeu este erro e corrigiu-o dividindo esta
variável por 2,2. Mas daí surge o seguinte questionamento: porque dividir por 2,2 e não por 2,5 ou 3? Entendese que o número de escalas possa ser obtido dividindo-se o número de manobras por 2 mais um percentual de
manobras intermediárias. Mas por que este percentual foi estabelecido em 10% e não em outro valor? Isto
variaria de acordo com amostra de ZPs que deram origem a equação de regressão, mas como estes dados
permanecem indisponíveis, não há como criticarmos de forma construtiva.
Cabe mais uma vez destacar que a equação de cálculo do RRR, alvo de tantas dúvidas e questionamentos, não
foi objeto da Consulta Publica no 1 da CNAP, nem tampouco foi apresentada nas contribuições a esta, sendo
colocada como uma inovação cuja gênese se deu de forma completamente hermética dentro do âmbito da
CNAP e sem possibilidade de reprodução por outras partes interessadas.
6

9. Incoerência dos RRR calculados
Esta contribuição, aparentemente parece ter sido superada pela divulgação da errata. Entretanto, sem a
divulgação dos dados de Dm e dos dados que deram origem a equação de regressão para cálculo de RRR, a
credibilidade dos resultados apresentados a Consulta Pública no.2 fica comprometida.
10. Fator multiplicador para manobras com dois ou mais práticos
11. Estrutura Inicial de Referência (EIR)
12. Dificuldade em indicar a EIR adequada sem estabelecer o nível de serviço
13. Divergência entre os custos da EIR estimados e utilizados no cálculo de PM
14. Omissão de itens de custo componentes da EIR relativos aos práticos
15. Custos Fixos apresentados como Custos Variáveis
16. Custos Variáveis como função do Número de Práticos e não do Número de Manobras
17. Itens idênticos com valores distintos nas diferentes ZPs
Não conformidades de ordem legal.
18. Custo de Oportunidade
19. Interferência em relação de trabalho estabelecida através de ato jurídico perfeito com amparo
constitucional
20. Falta de base legal para exigência de apresentação dos custos da EIR
7

Conclusão
O serviço de praticagem envolve uma relação onde as possibilidades de competição são remotas ou
indesejáveis e a atividade econômica possui interesse econômico e espaço, por sua relevância, na operação dos
porto. O fato de o ordenamento jurídico prever a regulação estatal dessa atividade, inclusive fixando preços de
serviços no caso de ausência de acordo entre os interessados que ponha em risco sua continuidade, não exclui o
caráter privado da relação entre os tomadores e prestadores desses serviços. Por isso, a livre negociação das
condições de sua prestação, que em seu cerne são condições de trabalho deve ser estimulada e respeitada. A
regulação, nos moldes como foi exercida pela Autoridade Marítima Brasileira há mais de dois séculos,
observando esse paradigma, ou seja, seu caráter privado e a livre negociação, ao longo das décadas, permitiu o
desenvolvimento da atividade de forma a haver alcançado, em nosso país, patamares de eficiência comparáveis
aos melhores de seus congêneres entre as nações marítimas.
A inovação compreendida no bojo da criação da Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem – CNAP pelo Decreto nº 7.860/12, a qual tem entre suas atribuições propor preços máximos para o serviço de
praticagem em cada Zona de Praticagem, assim como, a intervenção da Autoridade Marítima, sob tutela dessa
Comissão, na fixação de tais preços, sem que haja ocorrido interrupção da permanente disponibilidade do
serviço, suscita relevantes questões de índole constitucional, assim como, do direito de partes privadas
contratarem livremente, direito ao sigilo fiscal e ao livre exercício profissional, todos garantidos em lei, além de
criar potencial e desnecessária ameaça à desestruturação do serviço.
Ademais, ao adotar uma metodologia não totalmente submetida à consulta pública, cuja gênese opaca impede
sua reprodução, fato associado à relutância em divulgar dados que a sustente, a regulação pretendida perde
força e credibilidade diante das partes envolvidas.
Dessa forma, este Sindicato, tendo a prerrogativa de resguardar direitos inalienáveis de seus representados
defende que:
a) As condições de trabalho dos práticos podem e devem continuar sendo negociadas entre as categorias
interessadas, como já vem ocorrendo há cerca de 20 anos na ZP-14, sendo incabível a intervenção do Estado, se
existente acordo.
b) Os acordos de preços em vigor, firmados entre legais representantes, não podem ser afetados por eventual
norma intervencionista superveniente, sem ofensa à garantia constitucional do respeito ao ato jurídico perfeito
celebrado entre partes privadas e da irretroatividade das leis.
c) O direito à informação por parte do regulado deve ser preservado, assim como, sua participação negocial
ativa em qualquer processo regulatório, como forma de colaborar com as autoridades constituídas.

ERNESTO CONTI NETO
Presidente
Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo

8

Modelo Nota Técnica CNAP

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Destaque

Destaque (11)

Semelhante a Modelo Nota Técnica CNAP

Semelhante a Modelo Nota Técnica CNAP (20)

Mais de Federação Nacional de Práticos

Mais de Federação Nacional de Práticos (20)

Último

Último (8)

Modelo Nota Técnica CNAP