Contribuição conapra 001 cnap

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CONTRIBUIÇÃO CONAPRA No 001 REFERENTE À CONSULTA PÚBLICA. COMISSÃO NACIONAL PARA ASSUNTOS DE PRATICAGEM - CNAP

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Contribuição conapra 001 cnap

  1. 1. CONTRIBUIÇÃO CONAPRA Nº 001 REFERENTE À CONSULTA PÚBLICA Nº 02 /2013 IMPORTANTE: As contribuições que não se tratem apenas de alteração no texto, mas sim de Texto onde constem as contribuições e respectivas justificativas, deverão ser feitas por meio desta ficha. No item EXTRATO, deverá constar uma síntese da Nota Técnica, com no máximo 100 palavras. Esta ficha deverá ser preenchida e enviada para o e-mail cnap.consulta@planalto.gov.br. Todas as contribuições serão avaliadas e respondidas de forma consolidada em relatório específico. NOME/IDENTIFICAÇÃO: CONSELHO NACIONAL DE PRATICAGEM CPF/CNPJ: 42.467.738/0001-03 EXTRATO: Inconsistências e incoerências no Processo de Estabelecimento de Metodologia para Regulação de Preços dos Serviços de Praticagem. Necessidade de esgotar-se a discussão da metodologia proposta antes de seu uso para divulgação de preços máximos ainda que preliminares. COMISSÃO NACIONAL PARA ASSUNTOS DE PRATICAGEM - CNAP CONTRIBUIÇÕES RECEBIDAS - NOTA TÉCNICA Em 07 de março de 2013 a Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem – CNAP, apresentou para consulta pública uma proposta de Metodologia de Regulação de Preços de Serviço de Praticagem. Ao longo do prazo estabelecido para essa consulta (de 30 dias), contribuições e críticas foram apresentadas por diversas entidades, inclusive pelo Conselho Nacional de Praticagem - CONAPRA. A grande maioria dessas contribuições foram consideradas inadequadas pela CNAP e algumas poucas teriam sido aceitas, com a observação de que seriam adotadas na versão final. Partes importantes da metodologia divulgada naquela consulta pública foram apresentadas sem nenhum detalhamento ou sequer mencionados. Destacamos o fator de qualidade Q e a fórmula de construção do fator Rrr, citados na proposta, não foram detalhados ou esclarecidos, omissão essa que inviabilizou a possibilidade de análise ou crítica apresentada através de contribuição, como foi devidamente consignado nas contribuições apresentadas à época. A análise da inconsistência desses fatores é ampliada em outras contribuições deste Conselho. O fator W, que visaria à adequação do “price cap” ao número de práticos participantes simultaneamente da manobra, nem sequer foi citado na proposta ou nas contribuições apresentadas, tendo surgido de forma aleatória e com impacto significativo no resultado Pm (preço máximo). Não há como explicar o porquê de, na utilização de dois profissionais com idêntica formação e responsabilidade, com funções semelhantes e complementares e determinada pela Autoridade Marítima por razões técnicas, um deles ter remuneração menor do que a do outro. É mister relembrar que o fator W é aplicado diretamente na remuneração do prático e não no CEIR (custo da estrutura inicial de referência). Considerando que a participação de dois ou mais práticos não interfere, pela fórmula proposta, no fator CEIR não há razão plausível para a diferenciação estabelecida nem a possibilidade legal de remunerar de forma diferenciada cada profissional. Ainda no início do prazo estabelecido para o envio das citadas contribuições, o CONAPRA solicitou em correspondência enviada à CNAP, o esclarecimento de diversos itens que compunham a metodologia, itens de cuja avaliação dependeria a análise e crítica da metodologia proposta com a profundidade necessária. A grande maioria desses esclarecimentos não foi até hoje prestada e a questão é objeto de medida judicial, inclusive do descumprimento pela autoridade impetrada de liminar deferida pelo Poder Judiciário. 1/3
  2. 2. A CNAP, através de sua Resolução no 03, de 23/09/13, imediatamente homologada pela Diretoria de Portos e Costas, através da Portaria no 284/13, de 25/09/13, divulgou oficialmente a versão definitiva da metodologia, da qual vários pontos presentes na versão proposta na Consulta Pública no 1 foram retirados e diversos outros, antes ausentes, foram acrescentados. Nenhuma dessas alterações, entretanto, foi objeto das contribuições apresentadas por ocasião da mencionada Consulta Pública no 1, conforme o relatório oficialmente divulgado em 28 de maio de 2013. Fatores essenciais para a formação da estrutura de preços que se discute para aplicação da metodologia, não só não fizeram parte da Consulta Pública, como terminaram por não estarem contemplados, nem direta, nem indiretamente, na metodologia proposta pela CNAP. Da mesma forma, contribuições apontadas na resposta da CNAP como acatadas deixaram de ser incorporadas na versão final homologada em 25/09/2013. Afinal tormam-se inócuas Consultas Públicas quando a CNAP tem, como demonstrado, contrariado suas próprias deliberações sem qualquer justificativa, sem qualquer ato que, como determina a lei, deveria ser objeto de anulação parcial ou total. O CONAPRA, como representante nacional da categoria diretamente afetada, não pode deixar de consignar sua preocupação com o procedimento adotado, que submete os administrados a um total regime de incertezas, embora supostamente amparados em consultas públicas. Posteriormente, em função de uma série de detalhamentos mínimos e explicações necessárias à aplicação da metodologia não terem sido apresentados do texto divulgado e homologado e publicado pela Autoridade Marítima, a CNAP lançou uma Nota Explicativa no seu sítio eletrônico, em data posterior à homologação da metodologia. Ou seja, essa Nota nunca foi objeto de consulta pública. Por fim, a CNAP novamente surpreendeu mais uma vez a sociedade civil ao divulgar no DOU do dia 16/01/2014 a Resolução Nº 4 contendo uma ERRATA à metodologia divulgada e homologada: ERRATA Onde se lê:M = número de manobras realizadas na ZP. Leia-se:M = número de escalas realizadas na ZP. Para efeito de aplicação na fórmula de cálculo da remuneração - RRR - temos que: M = número de escalas = (número de manobras) / 2,2 Observação: A mesma correção citada acima deverá ser considerada no texto da Consulta Pública No 2 para manifestação da sociedade civil a respeito das Tabelas Preliminares de Preços Máximos do Serviço de Praticagem das Zonas de Praticagem: ZP-12, ZP-14 e ZP-16, constante das páginas da DPC/MB e SEP/PR na internet, cujo extrato foi publicado no DOU no 243, 16 de dezembro de 2013, seção 1, página 15. Salientamos que a correção indicada não implica alteração nos resultados da aplicação da fórmula de cálculo, quais sejam os preços máximos calculadas para cada ZP, restando corrigida apenas a denominação da variável indicada na errata. Assim, fica evidente, através desta errata, que modifica substancialmente a metodologia proposta, a constatação de que essa não foi devidamente discutida na Consulta Pública Nº 1, sendo necessário que a sociedade civil possa se manifestar sobre essa, embora a Consulta Pública em vigor trate da aplicação dessa nova metodologia da errata. Surpreende o fato das autoridades envolvidas, imporem aos administrados, erratas, notas de esclarecimento e outras informações, de forma aleatória e desordenada, a todo momento alterando e modificando as bases pelas quais seriam aplicadas a tal metodologia. O que se vê é a não aplicação da metodologia, mas tentativa de se impor um preço aos serviços, preço esse aleatório e que parece ter sido estipulado para atender interesses alheios, em prejuízo dos critérios que a própria autoridade defende e da segurança do tráfego aquaviário. No que tange à fórmula de cálculo de RRR, ela sequer foi apresentada, pois, houvesse sido, teria sido criticada e corrigida antes da divulgação dos preços máximos calculados e colocados para apreciação na Consulta Pública nº 2. Ocorre que, em qualquer processo regulatório, é imprescindível que as partes interessadas, governo, prestadores e usuários, compreendam a metodologia em sua totalidade e que o processo de crítica, usualmente realizado através de consulta pública, seja esgotado, para que, só depois disso, os reguladores possam empregá-la na função para a qual foi idealizada.
  3. 3. A consulta pública é instrumento situado no âmbito da motivação do ato administrativo, sendo dever do administrador explicitar as razões pelas quais aceitou ou não as sugestões apresentadas, de forma justificada. As questões consultadas vinculam a administração, caso contrário, para que serviria esse procedimento? Por isso, proposta uma metodologia e solicitadas as manifestações e as informações para análise e decisão, outra metodologia não pode ser adotada, salvo retornando-se à fase anterior do procedimento, zerando-se o jogo e permitindo que novas manifestações sejam realizadas sobre as alterações que modificaram, sem sombra de dúvidas, substancialmente a metodologia antes proposta e homologada anteriormente. Contrariando essa praxe regulatória, a CNAP surpreendeu a sociedade civil ao utilizar uma nova versão da metodologia, que não foi objeto de consulta pública, para calcular preços máximos “preliminares” para três Zonas de Praticagem (ZPs) brasileiras, colocando-os nesta Consulta Pública no 2 e solicitando contribuições no prazo de 30 dias. Mas não apenas ignorou esta boa prática, como demonstra ser refratária a quaisquer críticas neste sentido, mesmo à luz de fatos que comprovam a precariedade da metodologia divulgada, como a errata divulgada evidenciou. A corroborar esta afirmação, vemos que o Ofício 119/2014 da SEP/PR de 24/01/14, em resposta a requerimento de esclarecimentos sobre a metodologia divulgada apresentado pela Bahia Pilots Praticagem (ZP12), afirma que: 4. Uma vez superada a fase de definição da metodologia , a presente Consulta Publica versa sobre a aplicação da metodologia, no que se refere ao estabelecimento dos preços máximos dos serviços, estando, da mesma forma, disponibilizados os dados necessários para a elaboração das considerações consideradas pertinentes pelos interessados. (...) (Grifos originais) Os problemas dessa linha de ação, adotada pela CNAP, inédita em termos de regulação econômica, podem ser resumidos em dois pontos principais, que não são recomendáveis nem observados em qualquer processo regulatório, a saber: a) Que uma metodologia ainda não completamente discutida e compreendida pelas partes seja açodadamente empregada para cálculo de preços máximos ou tarifas; b) Que preços máximos ou tarifas, calculados por qualquer metodologia, sejam objeto de consulta pública. O estabelecimento de preços máximos ou tarifas é um ato administrativo posterior do regulador, que é normalmente baseado em uma metodologia que tenha sido previamente discutida e assimilada pelas partes. Seria, assim, recomendável que, antes de sua aplicação, se esgotassem as discussões sobre a metodologia, normalmente através do instrumento das consultas públicas, sendo considerado temerária sua utilização, como instrumento de regulação, enquanto ainda não completamente debatida e compreendida. Enfim, não parece haver motivo que justifique estabelecer preços máximos através de consulta pública sem antes buscar o aperfeiçoamento da própria metodologia que gera tais preços, contrariando práticas regulatórias consagradas por agências reguladoras do nosso país e pela praxe internacional. Dito de outra forma, não é boa prática utilizar uma consulta pública para testar uma metodologia através da divulgação de preços máximos ou tarifas, ainda que preliminares. Ou seja, ao se adotar esse procedimento, fica sugerida a inerente falta de confiança do regulador na própria metodologia e a insegurança, jurídica e econômica, pode gerar sérias consequências à segurança do tráfego aquaviário, cujo responsável é a União, em especial a Autoridade Marítima. Ao longo dos debates públicos que se seguiram à homologação da metodologia pela Autoridade Marítima, por diversas vezes, os práticos e, em especial seu órgão representativo, o CONAPRA, foram acusados de inviabilizar o aperfeiçoamento da metodologia ao não fornecer dados relativos à organização financeira das entidades. Sem considerar a evidente ilegalidade de exigir a apresentação de dados financeiros de uma organização privada, sem previsão legal que assim o determine, o argumento não se sustenta pelo simples fato de que as inconsistências, erros estatísticos e generalizações equivocadas denunciadas nesses debates foram verificadas no desenvolvimento das médias, regressões e fórmulas que antecedem, no desenvolvimento da
  4. 4. metodologia, a introdução dos custos e demais dados de ordem financeira, que vêm sendo reiteradamente solicitados. Para que se possa colaborar com as autoridades, faz-se necessário que essas sejam transparentes e forneçam o conjunto de informações e documentos, em sua íntegra, como requerido pelo CONAPRA, que subsidiaram a formulação de sua proposta de metodologia de preços de praticagem, para que se possa, ao mesmo tempo, sanar as dúvidas e omissões e apontar as incorreções. A alegação de que os cálculos, regressões e dados iniciais para a construção da metodologia foram descartados é tão absurda, tendo em vista a complexidade do processo e a relevância do resultado para a economia brasileira, que desperta suspeita sobre a efetiva realização do trabalho em questão e sobre quais interesses estariam a ser tutelados pelo Estado em seus atos públicos. Não se justifica a falta da prestação dessas informações, ainda mais pela consideração de que o CONAPRA representa os profissionais responsáveis pela prestação do serviço e que são diretamente interessados e afetados pelos atos administrativos que possam resultar das recomendações dessa Comissão. Essa recusa, ademais, viola o comando da Lei nº 12.527, de 18.11.2011, diploma cuja observância é essencial ao exercício da cidadania, que impõe às autoridades e órgãos públicos da administração direta e indireta a obrigação de prestar as informações requeridas. Ademais disto, apenas e tão somente atas de reuniões foram divulgadas, sendo inteiramente omitidos do conhecimento dos interessados e nas informações a eles prestadas todos os estudos, dados e trabalhos apresentados durante a Consulta Pública. Ainda no ofício Nº 119/2014 da SEP/PR o Secretário Executivo da CNAP afirma que: 3. Esclarecemos que a primeira Consulta Publica, aberta entre 7 de março e 5 de abril de 2013, versou exatamente sobre o estabelecimento da metodologia de cálculo de valores máximos para os serviços de praticagem, tendo sido aberto na ocasião prazo de 30 dias para o oferecimento de contribuições por todos os interessados, a fim de que fosse aprimorada a metodologia detalhadamente exposta nos documentos disponibilizados.(grifo nosso) Ainda que se possa arguir, como já o fizemos anteriormente nesta contribuição, que a metodologia não estivesse “detalhadamente exposta”, passemos a analisar estatisticamente o relatório de Análise das contribuições recebidas pela CNAP naquela Consulta Pública. O relatório afirma que foram recebidas no prazo 92 contribuições. Destas, 8 eram repetições de outras contribuições. As contribuições possuíam um ou mais itens analisados, assim utilizou-se a unidade Item de Contribuição para efeito desta análise, verificando-se um total de 166 itens nas contribuições. Como 17 destes itens eram repetições, foram analisados pela CNAP efetivamente 149 itens de contribuição. A cada item, a CNAP deu um dos seguintes tipos de parecer: a) Contribuição não acatada; b) Contribuição contemplada pela metodologia; c) Contribuição acatada parcialmente; e d) Contribuição acatada. Para fins de análise estatística dividimos estes itens em contribuições advindas de praticagens, práticos ou associações e sindicatos da categoria e demais partes interessadas, resultando no quadro abaixo: Análise estatística de pareceres dados aos itens das contribuições à Consulta Publica No 1 Praticagem Outras partes Totais Tipo de parecer dado ao item de contribuição a Consulta Publica Qtde. Itens % Grupo Qtde. Itens % Grupo Qtde. Itens % Total Não acatada Já contemplada na metodologia Parcialmente Acatada Acatada Itens analisados % Total Itens repetidos Total de Itens no relatório 69 8 5 6 78,4% 9,1% 5,7% 6,8% 37 11 1 12 60,7% 12,5% 1,1% 13,6% 88 59,1% 100,0% 61 40,9% 100,0% 106 19 6 18 71,1% 12,8% 4,0% 12,1% 149 100,0% 17 11,4% 166 111,4% Inicialmente vale notar que apenas 16,1% das contribuiçoes válidas foram acatadas de forma integral ou parcial pelo relatório, enquanto a esmagadora maioria de 83,9% das contribuiçoes não foram acatadas ou consideradas como já contempladas na metodologia (o relatório por algumas vezes confunde os dois conceitos nas justificativas).
  5. 5. Outro ponto digno de nota é que embora as contribuições por parte do serviço de praticagem representem cerca de 60% do total, apenas 6,8% delas foram acatadas enquanto 78,4% delas não o foram. Já no grupo das contribuições de outras partes interessadas na regulação, 13,6% delas foram acatadas enquanto 60,7% delas não o foram. Para entender melhor o motivo da diferença, procuramos analisar as Justificativas dadas a cada parecer pela CNAP e classificamos, grosso modo nos grupos abaixo estes motivos: • Não acatadas/Já contempladas o Fora do escopo da contribuição: quando realmente a contribuição estava completamente fora do escopo por não se relacionar ao objeto da consulta pública, por exemplo, sugestão de exames médicos rigorosos para os práticos. o Fora do escopo (controvérsia): neste caso, por várias vezes, a CNAP declarava uma contribuição como fora do escopo, mas o assunto indiretamente, e algumas vezes, diretamente está intimamente relacionado ao preço do serviço de praticagem, por exemplo, nível logístico e qualidade do serviço, inadimplência e ameaça de hold up, número de práticos, regras de transição, insalubridade, periculosidade, quedas bruscas na movimentação da ZP, necessidade de abordagens regionalizadas para custos e preços, manobras gratuitas, entre vários outros assuntos que controversamente foram considerados fora do escopo da regulação de preços, mas que têm grande impacto sobre estes. o Fere preceitos da regulação: nestas justificativas a CNAP explica que a contribuição fere ou vai de encontro a algum preceito básico de regulação ou dos objetivos da metodologia, por exemplo, proposta de quebra do monopólio, segmentação de clientes, etc. o Detalhamento/operacionalização: aqui coloca-se a enigmática explicação de que será detalhado oportunamente ou será definido quando da implementação da metodologia. o Não ficou claro: a CNAP alega que não ficou suficientemente claro o objetivo da contribuição ou a que se propõe. o Já contemplado: aqui há justificativas para contribuições com pareceres de já contemplada ou não acatada indistintamente, pois nestas duas diferentes situações foram usados. o Outros Os percentuais encontrados para cada uma destas classes de justificativas estão resumidos na tabela abaixo: Análise de justificativas dos pareceres na análise de itens das contribuições à Consulta Pública No 1 Classificação das Justificativas Qtde. Itens % Total Não acatadas/Já contempladas 125 83,9% Fora do escopo da contribuição 23 15,4% Fora do escopo (controvérsia)* 29 19,5% Fere preceitos da regulação 25 16,8% Já contemplado** 32 21,5% Não ficou claro 4 2,7% Detalhamento/operacionalização 12 8,1% Outros 0 0,0% Acatadas/Acatadas parcialmente 24 16,1% Manobras especiais 1 0,7% Manobras intermediarias 5 3,4% Detalhamento/Operacionalização 9 6,0% Melhoria da metodologia 7 4,7% Outros 2 1,3% Total 149 100,0% Percebe-se que o grosso das contribuições foi analisado pela CNAP como fora do escopo ou já contemplado, perfazendo 56% do total das respostas. Se adicionarmos a este bloco as que considerou como “ferindo” os preceitos e objetivos da regulação temos 73%. Importante destacar que 8,1% das contribuições foram
  6. 6. rechaçadas com a justificativa de que serão oportunamente detalhadas “posteriormente” ou na fase de implementação. Finalmente, do reduzido percentual de contribuições acatadas parcial ou integralmente (16%), um terço será detalhado posteriormente ou na fase da implementação e grande parte se refere a contribuições com um viés de redução do preço. Como pode ser observado, diversas contribuições aceitas pela Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem, indicadas como acatada ou parcialmente acatada não aparecem no texto da metodologia homologada pela Autoridade Marítima. Entretanto, diversas inovações, que não constaram da proposta de metodologia, não tendo sido citadas, detalhadas ou criticadas durante o processo da Consulta Pública Nº 1 aparecem na versão de metodologia finalmente homologada. A proposta constante da Consulta Pública Nº 2 aproveita dessas inovações na formulação das tabelas de “price cap”, contrariando princípios básicos aplicáveis aos processos de regulação, nos quais as tabelas de preços ou valores aplicáveis só são definidas após a metodologia que as sustenta ser devidamente analisada e testada. Os resultados das simulações que realizamos, cujo detalhamento é apresentado nas demais contribuições oferecidas pelo CONAPRA, indicam claramente que o conjunto que inclui os parâmetros adotados e a fórmula Rrr, elaborada com base nas regressões que utilizam os dados das praticagens dos Estados Unidos da América, não é consistente. Como pode ser verificado a única contribuição efetivamente acatada na metodologia divulgada foi a feita sobre as manobras intermediárias. Não é compreensível porque textos que haviam sido apresentados e acatados pela metodologia não participaram do relatório final, assim como textos que jamais vieram a público foram adotados substituindo os acatados. A fim de esclarecer esta colocação, estão sendo apresentadas 22 contribuições específicas sobre o processo de estabelecimento da metodologia. Demonstrando em cada uma destas como o processo não ocorreu da forma que a CNAP imagina. CONCLUSÃO Os vários fatos relatados nesta contribuição e nas demais 22 que detalham os problemas encontrados neste processo de estabelecimento da metodologia, suas inovações sem paralelo com as boas práticas regulatórias apontadas, além das inconsistências e equívocos da metodologia homologada, desaconselham a utilização desta metodologia para a regulação do preço máximo do serviço de praticagem, na sua atual condição. Essas inovações, criaram uma nova metodologia, diversa daquela homologada, em momento impróprio, não permitindo outras considerações sem que sejam realizadas críticas à própria nova metodologia. Assim sendo, a única opção viável seria que esta Consulta Pública nº 2 fosse suspensa e descartada, retornandose à discussão da metodologia para o estabelecimento de parâmetros do serviço de praticagem.

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