00058718520134025101 ms otto sobral - acórdão da apelação

Apelação Cível - Turma Espec. III - Administrativo e Cível - 0005871-85.2013.4.02.5101
(2013.51.01.005871-4)
RELATOR : DESEMBARGADOR FEDERAL ALUISIO MENDES
APELANTE : OTTO CRISTOVAM DOS SANTOS SOBRAL
ADVOGADO : OTTO CRISTOVAM SILVA SOBRAL
APELADO : UNIAO FEDERAL
ADVOGADO : ADVOGADO DA UNIÃO
ORIGEM : 24ª Vara Federal do Rio de Janeiro
(00058718520134025101)
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto por OTTO CRISTOVAM DOS
SANTOS SOBRAL, contra sentença (fls. 142/145) que, nos autos do mandado de
segurança por ele impetrado contra ato do SUPERINTENDENTE FEDERAL DE PESCA
E AGRICULTURA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, denegou a segurança.
O autor narra, em sua exordial (fls. 01/12), que é pescador profissional
cadastrado junto ao Ministério da Pesca e Agricultura desde 1985. Aduz que o
Superintendente Federal de Pesca e Agricultura do Rio de Janeiro indeferiu a renovação
de sua permissão de pesca profissional com aparelhos de mergulho, por falta de
regulamentação legal. Assim, requer a concessão de medida liminar, para que seja
assegurada a renovação de sua permissão, na modalidade de permissionamento de
aparelho de mergulho de qualquer natureza, nos mesmos moldes das licenças
anteriores, bem como a confirmação da liminar quando da prolação da sentença.
A União prestou informações às fls. 81/123.
O magistrado de primeiro grau fundamentou a denegação da segurança, em
breve síntese, no entendimento de que "a autorização, bem como a permissão,
diferentemente dos atos vinculados, é um ato administrativo discricionário e precário,
pelo qual o Estado confere seu consentimento para que um particular exerça atividade
ou utilize bem público" (fl. 144).
O impetrante, em suas razões de apelação (fls. 155/177), requer a reforma da
sentença de primeiro grau, alegando, para tanto, que "a não expedição da autorização
não decorre de juízo de discricionariedade, mas da ausência de previsão regulamentar
da pesca subaquática da norma que disciplinou os petrechos e métodos de pesca, a
Instrução Normativa Interministerial n. 10/2011" (fl. 164).
A União, em contrarrazões (fls. 139/143), requer a manutenção da sentença
de primeiro grau, por seus próprios e jurídicos fundamentos.
TRF2
Fls 245
Assinadoeletronicamente.CertificaçãodigitalpertencenteaALUISIOGONCALVESDECASTROMENDES.
DocumentoNo:126439-72-0-245-12-106100-consultaàautenticidadedodocumentoatravésdositehttp://portal.trf2.jus.br/autenticidade

(2013.51.01.005871-4)
O Ministério Público Federal, em parecer de fls. 227/230, manifesta-se pelo
desprovimento do recurso de apelação, afirmando que a lei 11.959/2009 veda a prática
da atividade pesqueira mediante a utilização de petrechos de mergulho, eis que tal
modalidade não está prevista na legislação.
É o relatório. Peço inclusão em pauta.
ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES
Desembargador Federal
TRF2
Fls 246

(2013.51.01.005871-4)
VOTO
Cinge-se a controvérsia em perquirir se o impetrante possui direito líquido
e certo à renovação de sua permissão de pesca.
1. Da tutela ao meio ambiente
Com efeito, o art. 225 da Constituição Federal institucionalizou o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nesse sentido, o § 1º do aludido artigo
elenca os deveres da Administração Pública, com o intuito de garantir a efetividade
do referido direito, sendo que os parágrafos seguintes dispõem acerca da
responsabilidade do particular no que tange à exploração de recursos naturais, bem
como ao exercício de atividades que possivelmente gerem danos ao meio ambiente.
Vejamos:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e
prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio
genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à
pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará
publicidade;
TRF2
Fls 247

(2013.51.01.005871-4)
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a
vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do meio
ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as
práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução
técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas,
a sanções penais e administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados.
Desta feita, a regulação de atividades que possam vir a causar danos ao
meio ambiente busca tutelar a saúde ambiental, com o consequente resguardo à
qualidade de vida, dotada, como visto, de amparo constitucional. Assim, tal fato
justifica eventuais restrições ao direito do administrado, bem como a imposição de
deveres ao Poder Público e aos particulares.
Nessa esteira, no que tange à pesca, o Decreto-Lei n° 221/1967, que
disciplinava a proteção e os estímulos à atividade, dispõe que:
Art. 40. O exercício da pesca subaquática será restringido a
membros de associações que se dediquem a esse esporte,
registrados na forma do presente Decreto-lei.
Parágrafo único. Os pescadores profissionais, devidamente
matriculados, poderão dedicar-se à extração comercial de
espécies aquáticas, tais como moluscos, crustáceos, peixes ou
algas, por meio de aparelhos de mergulho de qualquer
natureza.
Foi com respaldo no ato normativo acima que o impetrante exerceu,
desde 02.05.1985 (fl. 20), atividade de pesca artesanal, utilizando-se de aparelhos
de mergulho.
TRF2
Fls 248

(2013.51.01.005871-4)
Ocorre que o Decreto-Lei n° 221/1967 foi revogado pela Lei n°
11.959/2009, que passou a dispor sobre a Política Nacional de Desenvolvimento
Sustentável da Aquicultura e da Pesca, regulando a atividade pesqueira. Entretanto,
a atual legislação em vigor foi omissa no que se refere à pesca profissional com
aparelhos de mergulho, sendo certo que a regulamentação de tal matéria foi
delegada à legislação específica. Vejamos:
Art. 3o Compete ao poder público a regulamentação da Política
Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Atividade
Pesqueira, conciliando o equilíbrio entre o princípio da
sustentabilidade dos recursos pesqueiros e a obtenção de
melhores resultados econômicos e sociais, calculando,
autorizando ou estabelecendo, em cada caso:
(...)
VIII – as artes, os aparelhos, os métodos e os sistemas de pesca
e cultivo;
§ 1o O ordenamento pesqueiro deve considerar as
peculiaridades e as necessidades dos pescadores artesanais, de
subsistência e da aquicultura familiar, visando a garantir sua
permanência e sua continuidade.
§ 2o Compete aos Estados e ao Distrito Federal o ordenamento
da pesca nas águas continentais de suas respectivas jurisdições,
observada a legislação aplicável, podendo o exercício da
atividade ser restrita a uma determinada bacia hidrográfica.
Art. 6o
O exercício da atividade pesqueira poderá ser proibido
transitória, periódica ou permanentemente, nos termos das
normas específicas, para proteção:
I – de espécies, áreas ou ecossistemas ameaçados;
II – do processo reprodutivo das espécies e de outros processos
vitais para a manutenção e a recuperação dos estoques
pesqueiros;
III – da saúde pública;
IV – do trabalhador.
§ 1o
Sem prejuízo do disposto no caput deste artigo, o exercício
da atividade pesqueira é proibido:
I – em épocas e nos locais definidos pelo órgão competente;
TRF2
Fls 249

(2013.51.01.005871-4)
II – em relação às espécies que devam ser preservadas ou
espécimes com tamanhos não permitidos pelo órgão competente;
III – sem licença, permissão, concessão, autorização ou registro
expedido pelo órgão competente;
IV – em quantidade superior à permitida pelo órgão competente;
V – em locais próximos às áreas de lançamento de esgoto nas
águas, com distância estabelecida em norma específica;
VI – em locais que causem embaraço à navegação;
VII – mediante a utilização de:
a) explosivos;
b) processos, técnicas ou substâncias que, em contato com a
água, produzam efeito semelhante ao de explosivos;
c) substâncias tóxicas ou químicas que alterem as condições
naturais da água;
d) petrechos, técnicas e métodos não permitidos ou predatórios.
A partir da leitura do trecho acima transcrito, não se pode negar que se,
por um lado, o legislador delegou a regulamentação da Política Nacional de
Desenvolvimento Sustentável da Atividade Pesqueira à Administração, por outro,
fixou diretrizes a serem atendidas quando esta estiver no exercício de seu poder
regulamentar. Nesse sentido, determinou que o ordenamento deverá considerar as
"peculiaridades e as necessidades dos pescadores artesanais, de subsistência e da
aquicultura familiar, visando a garantir sua permanência e sua continuidade".
No caso em análise, não obstante a legislação em vigor tenha sido
omissa ao não incluir, dentre as modalidades de pesca, aquela que utiliza
apetrechos de mergulho, entende-se que tal fato não obsta o desempenho da
atividade pelo impetrante.
De início, destaque-se que a Constituição Federal previu, como direito
fundamental, a liberdade do exercício de qualquer trabalho, sendo certo que a regra
geral é o livre exercício da profissão, somente sendo cabível impor restrições em
virtude da potencial lesividade da atividade. Vejamos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
TRF2
Fls 250

(2013.51.01.005871-4)
(...)
XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão,
atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;
Confira-se, mutatis mutandis, os precedentes abaixo:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO -
CONSELHO PROFISSIONAL - ORDEM DOS MÚSICOS DO
BRASIL - EXIGÊNCIA DE INSCRIÇÃO PARA EFEITO DE
EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ARTÍSTICA - INCOMPATIBILIDADE
COM O TEXTO DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA -
LIBERDADES CONSTITUCIONAIS DE EXPRESSÃO ARTÍSTICA
(CF, ART. 5º, IX) E DE OFÍCIO OU PROFISSÃO (CF, ART. 5º,
XIII) - SIGNIFICADO E ALCANCE DESSAS LIBERDADES
FUNDAMENTAIS - ARTE E CULTURA, QUE REPRESENTAM
EXPRESSÕES FUNDAMENTAIS DA LIBERDADE HUMANA E
QUE CONSTITUEM DOMÍNIOS INTERDITADOS À
INTERVENÇÃO, SEMPRE PERIGOSA E NOCIVA, DO ESTADO
- A QUESTÃO DA LIBERDADE PROFISSIONAL E A
REGULAÇÃO NORMATIVA DE SEU EXERCÍCIO -
PARÂMETROS QUE DEVEM CONFORMAR A AÇÃO
LEGISLATIVA DO ESTADO NO PLANO DA
REGULAMENTAÇÃO PROFISSIONAL: (a) NECESSIDADE DE
GRAU ELEVADO DE CONHECIMENTO TÉCNICO OU
CIENTÍFICO PARA O DESEMPENHO DA PROFISSÃO E (b)
EXISTÊNCIA DE RISCO POTENCIAL OU DE DANO EFETIVO
COMO OCORRÊNCIAS QUE PODEM RESULTAR DO
EXERCÍCIO PROFISSIONAL - PRECEDENTES DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL QUE SE CONSOLIDARAM DESDE A
CONSTITUIÇÃO DE 1891 - LIMITES À AÇÃO LEGISLATIVA DO
ESTADO, NOTADAMENTE QUANDO IMPÕE RESTRIÇÕES AO
EXERCÍCIO DE DIREITOS OU LIBERDADES OU, AINDA, NOS
CASOS EM QUE A LEGISLAÇÃO SE MOSTRA DESTITUÍDA
DO NECESSÁRIO COEFICIENTE DE RAZOABILIDADE -
MAGISTÉRIO DA DOUTRINA - INCONSTITUCIONALIDADE DA
EXIGÊNCIA LEGAL DE INSCRIÇÃO NA ORDEM DOS MÚSICOS
DO BRASIL E DE PAGAMENTO DE ANUIDADE, PARA EFEITO
TRF2
Fls 251

(2013.51.01.005871-4)
DE ATUAÇÃO PROFISSIONAL DO MÚSICO - RECURSO
IMPROVIDO.
(RE-ED 635023, CELSO DE MELLO, STF.)
DIREITO CONSTITUCIONAL. EXERCÍCIO PROFISSIONAL E
LIBERDADE DE EXPRESSÃO. EXIGÊNCIA DE INSCRIÇÃO EM
CONSELHO PROFISSIONAL. EXCEPCIONALIDADE. ARTS. 5º,
IX e XIII, DA CONSTITUIÇÃO. Nem todos os ofícios ou profissões
podem ser condicionadas ao cumprimento de condições legais
para o seu exercício. A regra é a liberdade. Apenas quando
houver potencial lesivo na atividade é que pode ser exigida
inscrição em conselho de fiscalização profissional. A
atividade de músico prescinde de controle. Constitui, ademais,
manifestação artística protegida pela garantia da liberdade de
expressão.
(RE 414426, ELLEN GRACIE, STF.)
Na hipótese, não restou evidenciada nos autos a existência de qualquer
lesão ao meio ambiente que decorra da atividade pesqueira desenvolvida pelo
impetrante, o que justificaria eventual restrição à atividade.
Destaque-se, nesse sentido, que o próprio Ministério da Pesca e
Agricultura, em declaração de fl. 33, afirmou que "em razão da revogação do
Decreto-Lei 221/1967 e da falta de regulamentação por parte do próprio Ministério, o
permissionamento da pesca profissional com aparelhos de mergulho não pode ser
renovado até que um novo decreto a regulamente".
Some-se a isso o fato de que o Ministério da Pesca e da Agricultura e o
Ministério do Meio Ambiente, em Nota Técnica Conjunta n° 01/2012/SFPA-RJ (fls.
50/51), reconheceram a ausência de lesividade da modalidade de pesca em
comento, defendendo, ainda, a necessidade de sua regulamentação. Confira-se:
"Diante do exposto, entendemos que o petrecho deva
ser regularizado considerando a alta seletividade do mesmo, a
insignificante ou ausente fauna acompanhante e rejeito e pesca
desta modalidade e o número reduzido de profissionais que
exercem essa atividade pesqueira específica. Destacamos que as
questões de saúde do trabalhador consideradas na IN n°
138/2008 não tem a mesma dimensão na Região Sudeste,
TRF2
Fls 252

(2013.51.01.005871-4)
segundo informações dos pescadores. Estes pescadores pescam
por mergulho livre e autônomo, com compressor e cilindro.
Além disso, considerando que certas embarcações
permissionadas para o mergulho também foram e continuam
sendo permissionadas para outros petrechos como rede de
espera, linha, cerco, etc., uma das possibilidades para solucionar
a questão seria o enquadramento dos pleitos na modalidade
diversificada costeira para Sudeste Sul, desde que a limitação de
2 AB possa atender a demanda."
Assim, da leitura da declaração de fl. 33 e da Nota Técnica referida
acima, verifica-se que os Ministérios da Pesca e da Agricultura e do Meio Ambiente
não apontam qualquer lesividade decorrente da prática da pesca com apetrechos de
mergulho, sendo certo que o indeferimento da renovação da permissão de pesca do
autor decorre simplesmente da falta de menção expressa desta modalidade na
legislação em vigor.
Ademais, ao contrário do que afirmou o magistrado de primeiro grau,
entende-se que o poder discricionário da Administração não pode ser encarado de
forma irrestrita, sob pena de se confundir discricionariedade com arbitrariedade. Isto
porque, a permissão de pesca na modalidade de mergulho foi concedida ao
impetrante em 02.05.1985 (fl. 20), ou seja, há quase 30 (trinta) anos, sendo
renovada mês a mês, até o ano de 2013 (fl. 23).
Desse modo, não se afigura razoável que o Poder Público indefira seu
pedido de renovação, justificando-se através da discricionariedade administrativa,
simplesmente pelo fato de a modalidade não estar prevista expressamente na
legislação em vigor, sem que se tenha demonstrado qualquer dano ao meio
ambiente ou à saúde do próprio pescador, conforme visto acima.
Frise-se que a própria Lei n°11.959/2009 determinou que o ordenamento
deverá considerar as "peculiaridades e as necessidades dos pescadores artesanais,
de subsistência e da aquicultura familiar, visando a garantir sua permanência e sua
continuidade", sendo certo que o indeferimento da renovação de permissão em
comento vai de encontro à finalidade da norma. Negar o exercício da profissão, após
passados quase 30 (trinta) anos na atividade, em nada favorece o pescador
artesanal, que tem na pesca seu meio de subsistência.
TRF2
Fls 253

(2013.51.01.005871-4)
A respeito do poder discricionário da Administração Pública, José dos
Santos Carvalho Filho leciona que:
"A moderna doutrina, sem exceção, tem consagrado a
limitação ao poder discricionário, possibilitando maior controle do
Judiciário sobre os atos que dele derivem.
Um dos fatores exigidos para a legalidade do exercício
desse poder consiste na adequação da conduta escolhida pelo
agente à finalidade que a lei expressa. Se a conduta eleita destoa
da finalidade da norma, é ela ilegítima e deve merecer o devido
controle judicial.1
"
No mesmo sentido, destaca-se também o princípio da segurança jurídica,
que tem como aspecto subjetivo a proteção à confiança, com o intuito de conferir
certa estabilidade às relações jurídicas, de modo a proteger o cidadão. De acordo
com a doutrina mais moderna, tal princípio encontra-se positivado em nosso
ordenamento jurídico, no art. 54 da Lei 9.784/992
.
Novamente destacamos os ensinamentos de José dos Santos Carvalho
Filho:
"As teorias jurídicas modernas sempre procuraram
realçar a crise conflituosa entre os princípios da legalidade e da
estabilidade das relações jurídicas. Se, de um lado, não se pode
relegar o postulado de observância dos atos e condutas aos
parâmetros estabelecidos na lei, de outro é preciso evitar que
situações jurídicas permaneçam por todo o tempo em nível de
instabilidade, o que, evidentemente, provoca incertezas e receios
entre os indivíduos. A prescrição e a decadência são fatos
jurídicos através dos quais a ordem jurídica confere destaque ao
princípio da estabilidade das relações jurídicas, ou, como se tem
denominado atualmente, ao princípio da segurança jurídica.
(...)
1
Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª Ed., Rio de Janeiro, 2011. Editora
Lumen Iuris, pg. 48.
2
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1
o
No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro
pagamento.
§ 2
o
Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe
impugnação à validade do ato.
TRF2
Fls 254

(2013.51.01.005871-4)
Doutrina moderna, calcada inicialmente no direito
alemão e depois adotada no direito comunitário europeu, advoga
o entendimento de que a tutela da confiança legítima abrange,
inclusive, o poder normativo da Administração, e não apenas os
atos de natureza concreta por ela produzidos. Cuida-se de
proteger expectativas dos indivíduos oriundas da crença de que
disciplinas jurídico- administrativas são dotadas de certo grau de
estabilidade. Semelhante tutela demanda dois requisitos: 1°) a
ruptura inesperada da disciplina vigente; 2°) a imprevisibilidade
das modificações. Em tais hipóteses, cabe à Administração adotar
algumas soluções para mitigar os efeitos das mudanças: uma
delas é a exclusão do administrado do novo regime jurídico; outra,
o anúncio de medidas transitórias ou de um período de vacatio;
outra, ainda, o direito do administrado a uma indenização
compensatória pela quebra da confiança decorrente de alterações
em atos normativos que acreditava sólidos e permanentes. 3
"
Portanto, não vislumbro qualquer condição apta a respaldar a quebra da
expectativa legítima do administrado, pois, como já visto, não há nos autos qualquer
indício de que sua permissão de pesca não tenha sido renovada em razão de danos
ao meio ambiente ou à população.
Por último, necessário destacar que, mesmo com a revogação do
Decreto-Lei n° 221/1967 pela Lei n° 11.959/2009, a Administração continuou
renovando a permissão do autor, até abril de 2013, conforme se infere dos
Certificados de Registro de fls. 23/31. Desse modo, entende-se que a falta de
previsão legal da pesca por mergulho na nova legislação não é argumento suficiente
a respaldar o indeferimento de renovação da referida permissão.
Nesse mesmo sentido foi o parecer do Ministério Público Federal nos
autos do processo n° 0137527-65.2013.4.02.5102, onde se discute a mesma
questão, in verbis:
"Assim, o fato de não haver norma específica autorizando o
exercício de determinada atividade profissional não é justificativa
para que se proíba sua realização, ainda mais em considerando
3
Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª Ed., Rio de Janeiro, 2011. Editora
Lumen Iuris, pg. 33.
TRF2
Fls 255

(2013.51.01.005871-4)
que a atividade em pauta é há anos desenvolvida pelo apelante
(vide fl. 43). A hipótese contrária é que encontraria vedação, vale
dizer, o exercício de atividade proibida por lei."
Assim, entende-se devida a renovação da permissão de pesca em
comento, seja em razão do direito fundamental ao livre exercício da profissão, seja
pelo princípio da proteção à confiança ou mesmo em razão das diretrizes de
proteção ao pescador artesanal, traçadas pela Lei n°11.959/2009.
Todavia, necessário destacar que a atividade deve ser desenvolvida pelo
impetrante apenas enquanto perdurar a omissão legislativa, sendo certo que seu
direito não subsiste acaso sobrevenha eventual proibição legal expressa. No
mesmo sentido, imperioso o cumprimento das normas que regulam a atividade
pesqueira, a ser exercida dentro dos limites legais, tais como os estabelecidos pela
Lei n°11.959/2009.
Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso de apelação, para
determinar que a autoridade impetrada renove a permissão de pesca do autor, nos
mesmos termos dos documentos de fls. 23/31, salvo eventual proibição futura
expressa na legislação.
É como voto.
TRF2
Fls 256

TRF2
Fls 257
Assinadoeletronicamente.CertificaçãodigitalpertencenteaACACIOHENRIQUEDEAGUIAR.

v o t o
1. Na sessão realizada em 17 de março de 2015, pedi vista dos autos para melhor analisar a
questão submetida a julgamento, levando em conta que não havia firmado convencimento até então.
2. O cerne da controvérsia gira em torno de pretensão de ver renovada permissão de pesca,
com a expedição do certificado de registro e autorização de embarcação pesqueira na modalidade
“permissionamento de pesca profissional com aparelho de mergulho de qualquer natureza”, conforme
licenças anteriores.
3. Compulsando os autos, verifica-se que o impetrante informa ser pescador profissional
artesanal inscrito no Registro Geral da Pesca sob o nº 89.732, exercendo tal atividade desde 1985. Alega
que a permissão para a pesca foi concedida à embarcação MOOBI II, inscrita na Capitania dos Portos sob
o nº 342-004.861-1, na modalidade “permissionamento de aparelho de mergulho de qualquer natureza”
para captura de peixes diversos no Sul/Sudeste, pela Superintendência Federal do Rio de Janeiro do
Ministério da Pesca e Aquicultura de 2002 a 2012, com base no Decreto-lei nº 221/67. Relata que, com a
revogação do Decreto-lei nº 221/67 pela Lei nº 11.959/2009 e a ausência de regulamentação da questão,
conforme Nota Técnica Conjunta nº 01/2012/SFPAJFRJRJ/MPA-SUPES/IBAMA/RJ, a SEPA-RJ/MPA,
por orientação da CGRPC/SEMOC/MPA,em casos semelhantes ao do Impetrante, passou a obstar a
renovação do permissionamento da pesca profissional com aparelhos de mergulho, até que sobrevenha
novo diploma legal.Destaca que a pesca profissional de mergulho com aparelhos de qualquer natureza para
captura de pescado, prevista no art. 40, parágrafo único, do Decreto-lei nº 221/67, não foi contemplada na
IN Interministerial nº 10/2011, que regula o sistema de permissionamento de embarcações, e normatiza
apenas a pesca com linha, emalhe, arrasto, cerco, armadilha e outros. Frisa que, não obstante a revogação
do Decreto-lei nº 221/67 em 2009, ainda logrou obter a renovação do permissionamento nos anos de 2010,
2011 e 2012.Salienta as peculiaridades da pesca artesanal com equipamentos de mergulho que, no seu
entender, seria menos predatória, além de não deixar resíduos. Argumenta que não há vedação ao exercício
da pesca profissional com aparelhos de mergulho, razão pela qual tem aplicação o princípio da legalidade
previsto no art. 5º, II, da CRFB/88. Invoca, ainda, em favor de sua pretensão, o direito ao livre exercício da
profissão previsto no art. 5º, XIII da CRFB/88, bem como a valorização do trabalho e da livre iniciativa,
consagrada no art. 170da CRFB/88.
4. A sentença de primeiro grau julgou improcedente o pedido denegando a segurança, sob
fundamento de que tanto durante a vigência do Decreto-lei 221/1967 como da atual Lei 11.959/2009, a
Apelação Cível - Turma Espec. III - Administrativo e Cível
Nº CNJ : 0005871-85.2013.4.02.5101 (2013.51.01.005871-4)
RELATOR : ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES
PROCURADOR : ADVOGADO DA UNIÃO
ORIGEM : 24ª Vara Federal do Rio de Janeiro (00058718520134025101)
Nº CNJ : 0005814-53.2009.4.02.5151
RELATOR : DESEMBARGADOR FEDERAL ALUÍSIO GONÇALVES DE
CASTRO MENDES
APELADO : UNIÃO FEDERAL
1
TRF2
Fls 258
Assinadoeletronicamente.CertificaçãodigitalpertencenteaGUILHERMECALMONNOGUEIRADAGAMA.

atividade do Impetrante dependia e depende de autorização administrativa, ato administrativo
discricionário e precário.
5. O impetrante apela alegando, para tanto, que "a não expedição da autorização não decorre
de juízo de discricionariedade, mas da ausência de previsão regulamentar da pesca subaquática da norma
que disciplinou os petrechos e métodos de pesca, a Instrução Normativa Interministerial n.10/2011". Tal
omissão da Administração implica na inviabilização do exercício de sua profissão, o que viola direito
líquido e certo seu.
6. O em. Relator, em seu voto deu provimento ao recurso de apelação, para determinar que a
autoridade impetrada renove a permissão de pesca do autor, nos mesmos termos dos documentos de fls.
23/31, salvo eventual proibição futura expressa na legislação. A fundamentação do voto lastreou-se no
direito fundamental ao livre exercício da profissão e no respeito ao princípio da proteção à confiança, além
de considerar as diretrizes de proteção ao pescador artesanal, traçadas pela Lei n° 11.959/2009.
7. Com a devida vênia, ouso divergir votando pela confirmação da sentença.
8. Como é sabido, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e preservado é
direito difuso, consagrado no art. 225 da Constituição da República, cabendo a todos, e especialmente aos
órgãos públicos, o dever de zelar pela sua preservação.
A atividade pesqueira está entre aquelas que podem causar danos severos ao meio ambiente se
não fiscalizada e controlada e é exatamente por essa razão que a Lei nº 11.959/2009 estabelece que:
“Art. 3o Compete ao poder público a regulamentação da Política Nacional de Desenvolvimento
Sustentável da Atividade Pesqueira, conciliando o equilíbrio entre o princípio da sustentabilidade dos
recursos pesqueiros e a obtenção de melhores resultados econômicos e sociais, calculando, autorizando
ou estabelecendo, em cada caso:
I – os regimes de acesso;
II – a captura total permissível;
III – o esforço de pesca sustentável;
IV – os períodos de defeso;
V – as temporadas de pesca;
VI – os tamanhos de captura;
VII – as áreas interditadas ou de reservas;
VIII – as artes, os aparelhos, os métodos e os sistemas de pesca e cultivo;
IX – a capacidade de suporte dos ambientes;
X – as necessárias ações de monitoramento, controle e fiscalização da atividade;
XI – a proteção de indivíduos em processo de reprodução ou recomposição de estoques.
§ 1º - O ordenamento pesqueiro deve considerar as peculiaridades e as necessidades dos pescadores artesanais, de
subsistência e da aquicultura familiar, visando a garantir sua permanência e sua continuidade."
9. No caso ora sob julgamento, observa-se que o autor é pescador profissional desde 02 de
maio de 1985, bem como proprietário da embarcação pesqueira "MOOBI II", e obteve permissionamento
para pesca com aparelho de mergulho de qualquer natureza com base no Decreto-lei nº 221/1967 que,
entretanto, foi revogado pela Lei nº 11.959/2009, o que ensejou a não renovação de sua licença, em razão
de suposta "omissão" da novel legislação quanto à pesca artesanal feita com aparelho de mergulho.
10. Entretanto, o que se extrai dos autos, especialmente da Nota Técnica nº 81/2013-
CGRPC/DRPA/SEMOC/MPA, de 02 de abril de 2013 (fls. 83/84), é situação diversa da que afirma ter
2
TRF2
Fls 259

ocorrido. Vale transcrever excerto da referida nota, in verbis:
"(...)
Diante disso, informamos que consta nos autos cópia de Certificado de Registro e Autorização de Pesca para a
embarcação denominada "Moobi II", que tem 9,75 de comprimento total, arquiação bruta de 11,00 e motorizada,
de propriedade do interessado acima elencado, com a descrição de método de pesca com Aparelho de Mergulho,
para captura de peixes diversos, com a área de atuação no Sudeste/Sul, documento este com data de término de
validade em 01 de abril de 2013.
Ademais, consta em nosso Sistema Informatizado do Registro Geral de Atividade Pesqueira - SisRGP, que o barco
pesqueiro em questão passou por um levantamento em 2011,e foi descrito que a embarcação integra a frota
permissionada para pesca do cerco de peixes diversos não controlados da Região Sudeste/Sul, e por este motivo, foi
solicitado que o processo 21044.010323/2000-83 fosse encaminhado a esta Coordenação, para enquadramento na
modalidade de permissionamento correta, seguindo os moldes da INI MPA-MMA nº 10/2011, que aprovou as
regras gerais para o permissionamento de embarcações pesqueiras e o modelo a ser adotado para a pesca extrativa
marinha, e o MPA divulgou em seu sítio uma versão preliminar da matriz, aprovada em consenso com o Ministério
do Meio Ambiente - MMA.
(...)
Convém esclarecer que atualmente, de acordo com a INI MPA/MMA Nº 10/2011, existem as modalidades de
permissionamento do o uso de Puça, para Mergulho livre e autônomo para captura de peixes ornamentais, no
litoral brasileiro (6.01.001); coleta (6.05.001); e coleta manual com mergulho autônomo para captura de algas
calcáreas para atuação no Sudeste/Sul (6.02.001).
Pelo exposto, não há atualmente previsão de concessão de Autorizações de Pesca para captura de espécies
'diversos', através do método mergulho, na forma dos anexos da referida INI. E ressalvamos existe proibição dessa
pescaria para ingresso em outra modalidade, tendo em vista o porte da embarcação não ser condizente para
registro na modalidade 'diversificada costeira', prevista para embarcações artesanais de baixa autonomia e poder
de pesca"
Entretanto, considerando o papel da SEPOP como protagonista nas discussões da CTGP que culminaram na
aprovação da matriz publicada, sugerimos encaminhamento do questionamento àquela Secretaria para
manifestação, ressaltando que as Autorizações a serem concedidas por esta CGRPC devem estar amparadas em
modelo formalmente aprovado que, no momento, não relaciona outro método como questionado.(...)" (grifo nosso)
11. Vê-se, assim, que a questão da renovação da permissão para pesca com aparelho de
mergulho almejada pelo apelante encontra óbice não simplesmente no fato de não haver previsão legal
para seu deferimento, mas no fato de haver incongruência entre o tipo de pescado que deseja extrair
(diversificado costeiro) e o porte da embarcação de que é proprietário que não se enquadra na definição de
embarcação artesanal de baixa autonomia e poder de pesca.
12. Não é demais repisar que o exercício da atividade profissional do Impetrante - pesca
subaquática com a utilização de aparelhos de mergulho - encontrava-se disciplinada no art. 40 do Decreto-
lei 221/67, que foi revogado pelo art. 38 da Lei 11.959/2009 e dependia, como depende hoje, de
autorização da Administração. Tal autorização, como se sabe, é ato administrativo discricionário e
precário, pelo qual o Estado confere seu consentimento para que um particular exerça atividade ou utilize
bem público.
Como bem destacado na sentença monocrática, “na autorização e na permissão, além do
atendimento dos requisitos legais, abre-se ao administrador um espaço para que este realize um juízo de
3
TRF2
Fls 260

conveniência e oportunidade, em que decidirá se o ato deve, ou não ser praticado, devendo-se pautar
sempre pelo atendimento ao interesse público”.
13. Assim, atividade de pesca é feita de forma precária, dependendo sempre da devida
autorização pela autoridade competente, em consonância com o poder discricionário que é conferido à
Administração, sendo vedado ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito do ato administrativo,
incumbindo-lhe apenas sua análise quanto à ocorrência de eventual ilegalidade, o que não se vislumbra na
espécie.
14. Isto posto, com a devida vênia do Relator, nego provimento ao apelo, confirmando a
sentença monocrática por seus próprios fundamentos.
É como voto.
GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
4
TRF2
Fls 261

VOTO-VISTA
Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interpostos por OTTO CRISTOVAM
DOS SANTOS SOBRAL contra sentença que denegou a segurança por ele pleiteada, com o
objetivo de que fosse assegurada a renovação de sua permissão de pesca profissional, na
modalidade de permissionamento de aparelho de mergulho de qualquer natureza, nos mesmos
moldes das licenças anteriores.
O DD. Desembargador Federal Dr. Guilherme Calmon proferiu voto-vista no sentido de
negar provimento ao recurso de apelação, por entender que haveria "incongruência entre o tipo
de pescado que deseja extrair (diversificado costeiro) e o porte da embarcação de que é
proprietário que não se enquadra na definição de embarcação artesanal de baixa autonomia e
poder de pesca".
A divergência, como se vê, restringe-se em saber se o impetrante se enquadra nos
requisitos necessários à concessão da mencionada licença.
Do acurado exame dos autos, verifica-se que os Ministérios do Meio Ambiente e da Pesca
e Agricultura emitiram a Nota Técnica Conjunta n° 01/2012/SFPA-RJ (fls. 50/51), na qual, além
de reconhecerem a necessidade de regulamentação da pesca na modalidade de mergulho[ 1 ] ,
destacaram a possibilidade de que alguns pleitos fossem enquadrados na modalidade
diversificada costeira, "desde que a limitação de 2 AB possa atender a demanda".
Nesse sentido, algumas embarcações, que eram permissionadas na modalidade de
mergulho, poderiam ser enquadradas na modalidade diversificada costeira, desde que
atendessem às exigências desta última. Tal possibilidade seria uma medida alternativa com o
intuito de solucionar o caso específico de tais embarcações, permitindo o exercício da pesca.
Ou seja, se o interessado pleiteia uma permissão para exercer a pesca na modalidade de
mergulho, mas sua embarcação também pode ser enquadrada na modalidade "diversificada
costeira", concede-se a permissão na modalidade "diversificada costeira", apenas com o intuito
de permitir o exercício da profissão.
Transcrevo, por oportuno, trecho da referida Nota Técnica:
Nº CNJ : 0005871-85.2013.4.02.5101 (2013.51.01.005871-4)
RELATOR : Desembargador Federal ALUISIO MENDES
1
TRF2
Fls 262

"Além disso, considerando que certas embarcações permissionadas para o
mergulho também foram e continuam sendo permissionadas para outros
petrechos como rede de espera, linha, cerco, etc., uma das possibilidades
para solucionar a questão seria o enquadramento dos pleitos na modalidade
diversificada costeira para Sudeste Sul, desde que a limitação de 2 AB possa
atender a demanda."
Em razão disso, O Ministério da Pesca e Agricultura emitiu a Nota Técnica nº 81/2013-
CGRPC/DRPA/SEMOC/MPA (fls. 83/84), na qual consta que "não há atualmente previsão de
concessão de Autorizações de Pesca para captura de espécies 'diversos', através do método
mergulho, na forma dos anexos da referida INI. E ressalvamos que existe proibição dessa
pescaria para ingresso em outra modalidade, tendo em vista o porte da embarcação não ser
condizente para registro na modalidade 'diversificada costeira', prevista para embarcações
artesanais de baixa autonomia e poder de pesca".
Assim, o mencionado documento apenas reiterou duas ideias: (i) a legislação é omissa no
que tange ao permissionamento na modalidade mergulho e (ii) o impetrante não tem direito à
permissão na modalidade diversificada costeira, em razão do tamanho de sua embarcação.
Entretanto, a concessão desta última permissão sequer foi pleiteada pelo impetrante.
Os documentos acostados aos autos são claros no sentido de que a permissão de pesca
na modalidade de permissionamento de aparelho de mergulho não foi renovada em razão da
omissão legislativa, a exemplo do que dispõe a declaração de fl. 33 ("em razão da revogação do
Decreto-Lei 221/1967 e da falta de regulamentação por parte do próprio Ministério, o
permissionamento da pesca profissional com aparelhos de mergulho não pode ser renovado até
que um novo decreto a regulamente").
Tanto é assim que nenhuma das partes levantou a questão referente ao tamanho da
embarcação, até porque o impetrante não pediu a emissão de permissão de perca na
modalidade "diversificada costeira", mas sim na modalidade "aparelho de mergulho".
De fato, a embarcação do impetrante tem 9,75 metros de cumprimento, 11 de arqueação
bruta (AB) e um motor com potência de 170 HP. Desse modo, apesar de ser considerada uma
embarcação de pequeno porte, de acordo com o art. 10 da Lei 11.959/2009[2], não poderia ser
emitida permissão para que o mesmo praticasse a pesca na modalidade "diversificada costeira",
em razão das exigências previstas na Instrução Normativa Interministerial n° 10 do Ministério da
Pesca e Agricultura, que dispõe:
Art. 8º Para a concessão de Autorização de Pesca na Modalidade de
Permissionamento qualificada como Diversificada Costeira, constante do
anexo VI desta Instrução Normativa, deverão ser observadas as seguintes
condições:
I - Embarcação de Pesca não motorizada com AB inferior ou igual 2,0;
II - Na ausência da informação sobre a AB, a embarcação deverá possuir
comprimento total inferior ou igual a 8,0 metros.
2
TRF2
Fls 263

§ 1º Quando a Embarcação de Pesca for motorizada, a potência do motor
não poderá ultrapassar 18 HP, respeitadas as condições estabelecidas nos
incisos I e II deste artigo;
§ 2º A Modalidade de Permissionamento Diversificada Costeira não poderá
contemplar:
I - A prática de arrasto tracionado; e
II - A captura de espécies sob controle de esforço de pesca.
Entretanto, esta não é a questão debatida nos autos, posto que a modalidade "diversificada
costeira" foi mencionada apenas como alternativa para as embarcações que cumprissem os
requisitos legais, o que não impede a análise do permissionamento na modalidade de mergulho.
Portanto, entendo que deve ser concedida ao impetrante a licença pleiteada, na
modalidade de permissionamento de aparelho de mergulho de qualquer natureza, tendo em
vista a liberdade do exercício de qualquer trabalho, prevista no art. 5°, XIII, da CF, bem como o
princípio da proteção à confiança, eis que o impetrante já exerce tal atividade desde 1985.
Ante o exposto, mantenho o entendimento exarado no voto na sessão do dia 17/03/2015,
no sentido de dar provimento ao recurso de apelação interposto por OTTO CRISTOVAM DOS
SANTOS SOBRAL.
[ 1 ] "Diante do exposto, entendemos que o petrecho deva ser regularizado considerando a alta
seletividade do mesmo, a insignificante ou ausente fauna acompanhante e rejeito e pesca desta
modalidade e o número reduzido de profissionais que exercem essa atividade pesqueira
específica."
[ 2 ] Art. 10. Embarcação de pesca, para os fins desta Lei, é aquela que, permissionada e
registrada perante as autoridades competentes, na forma da legislação específica, opera, com
exclusividade, em uma ou mais das seguintes atividades:
I – na pesca;
II – na aquicultura;
III – na conservação do pescado;
IV – no processamento do pescado;
V – no transporte do pescado;
VI – na pesquisa de recursos pesqueiros.
§ 1o As embarcações que operam na pesca comercial se classificam em:
I – de pequeno porte: quando possui arqueação bruta - AB igual ou menor que 20 (vinte);
II – de médio porte: quando possui arqueação bruta - AB maior que 20 (vinte) e menor que 100
(cem);
III – de grande porte: quando possui arqueação bruta - AB igual ou maior que 100 (cem).
3
TRF2
Fls 264

EMENTA
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. RENOVAÇÃO DE PERMISSÃO DE PESCA COM
APARELHOS DE MERGULHO. DECRETO - LEI N° 221/1967. POSSIBILIDADE. LEI N°
11.959/2009. OMISSÃO. LIVRE EXERCÍCIO DA PROFISSÃO. ART. 5°, XIII DA CF. PRINCÍPIO
DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA. AUSÊNCIA DE LESIVIDADE AO MEIO AMBIENTE OU AO
PESCADOR. RECURSO DE APELAÇÃO PROVIDO.
1. Com efeito, o art. 225 da Constituição Federal institucionalizou o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Nesse sentido, o § 1º do aludido artigo elenca os deveres da
Administração Pública, com o intuito de garantir a efetividade do referido direito, sendo que os
parágrafos seguintes dispõem acerca da responsabilidade do particular no que tange à
exploração de recursos naturais, bem como ao exercício de atividades que possivelmente
gerem danos ao meio ambiente.
2. A regulação de atividades que possam vir a causar danos ao meio ambiente busca tutelar a
saúde ambiental, com o consequente resguardo à qualidade de vida, dotada, como visto, de
amparo constitucional. Assim, tal fato justifica eventuais restrições ao direito do administrado,
bem como a imposição de deveres ao Poder Público e aos particulares.
3. O Decreto-Lei n° 221/1967, que disciplinava a proteção e os estímulos à atividade pesqueira,
expressamente previu a utilização de aparelhos de mergulho, sendo certo que tal ato normativo
foi revogado pela Lei n° 11.959/2009, omissa em relação à modalidade em comento.
4. A Constituição Federal previu, como direito fundamental, a liberdade do exercício de qualquer
trabalho, sendo certo que tal direito somente pode ser restringido em virtude da potencial
lesividade da atividade.
5. O Ministério da Pesca e Agricultura e o Ministério do Meio Ambiente reconhecem, tanto na
declaração de fl. 33, como na Nota Técnica Conjunta n° 01/2012/SFPA-RJ, a ausência de
lesividade da modalidade de pesca em comento, sendo certo que o indeferimento da renovação
da permissão de pesca do autor decorreu da falta de menção expressa da modalidade na
legislação em vigor.
6. A permissão de pesca na modalidade de mergulho foi concedida ao impetrante em
02.05.1985, ou seja, há quase 30 (trinta) anos, sendo renovada mês a mês, até o ano de 2013.
7. O poder discricionário da Administração não pode ser encarado de forma irrestrita, sob pena
de se confundir discricionariedade com arbitrariedade.
8. Não se afigura razoável que o Poder Público indefira o pedido de renovação da permissão,
justificando-se através da discricionariedade administrativa, simplesmente pelo fato de a
modalidade não estar prevista expressamente na legislação em vigor, sem que tenha
Nº CNJ : 0005871-85.2013.4.02.5101 (2013.51.01.005871-4)
RELATOR : Desembargador Federal ALUISIO MENDES
1
TRF2
Fls 265

demonstrado qualquer dano ao meio ambiente ou à saúde do pescador.
9. A própria Lei n° 11.959/2009 determinou que o ordenamento deverá considerar as "
peculiaridades e as necessidades dos pescadores artesanais, de subsistência e da aquicultura
familiar, visando a garantir sua permanência e sua continuidade", sendo certo que o
indeferimento de renovação da permissão em comento vai de encontro à finalidade da norma.
Negar o exercício da profissão, após passados quase 30 (trinta) anos na atividade, em nada
favorece o pescador artesanal, que tem na pesca seu meio de subsistência.
10. O princípio da segurança jurídica, que tem como aspecto subjetivo a proteção à confiança,
abrange também o poder normativo da Administração, sendo necessário proteger as
expectativas legítimas do indivíduo.
11. Necessária e renovação da permissão de pesca em comento, seja em razão do direito
fundamental ao livre exercício da profissão, seja pelo princípio da proteção à confiança ou
mesmo em razão das diretrizes de proteção ao pescador artesanal, traçadas pela Lei n°
11.959/2009.
12. A atividade deve ser desenvolvida pelo impetrante apenas enquanto perdurar a omissão
legislativa, sendo certo que seu direito não subsiste acaso sobrevenha eventual proibição legal
expressa. No mesmo sentido, imperioso o cumprimento das normas que regulam a atividade
pesqueira, a ser exercida dentro dos limites legais, tais como os estabelecidos pela Lei n°
11.959/2009.
13. Recurso de apelação provido.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados os presentes autos em que são partes as acima indicadas, decide a
Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2a Região, por unanimidade, dar
provimento ao recurso de apelação, na forma do Relatório e do Voto, que ficam fazendo parte
do presente julgado.
Rio de Janeiro, 08 de setembro de 2015. (data do julgamento).
2
TRF2
Fls 266

00058718520134025101 ms otto sobral - acórdão da apelação

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Mais procurados

Mais procurados (7)

Semelhante a 00058718520134025101 ms otto sobral - acórdão da apelação

Semelhante a 00058718520134025101 ms otto sobral - acórdão da apelação (20)

00058718520134025101 ms otto sobral - acórdão da apelação