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LISTA DE ILUSTRAÇÕESFigura 1 – Sistema de Controle InternoFigura 2 – Pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal
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19cumprimento, pelos funcionários e por sua modificação, visando adaptá-lo às novascircunstâncias”.       Ressalte-se aind...
20       De acordo com a Constituição Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), Art. 74, no quetange às finalidades dos contro...
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22 Delegação de poderes e determinação de      Funciona como instrumento de descentralização administrativa,           res...
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28 próprios órgãos que o compõe, procurando manter a qualidade das informações geradas por ele. A Resolução do Tribunal de...
29                        administrativas;                        d) promover a aderência das leis, regulamentações e dire...
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312 AS TÉCNICAS/FERRAMENTAS DO CONTROLE INTERNO, DA  CONTABILIDADE PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE  FISCAL       O con...
32no âmbito Financeiro. Conforme rezam os Arts. 75 e 76 da referida lei:                        [...] Art. 75 – o controle...
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35tanto no âmbito de Estado e Municípios quanto na própria União, “[...] limitando os gastos àsreceitas, mediante adoção d...
36       Como se pode ver, o planejamento é a preocupação primeira, senão a mais importantena LRF, é ele que garante ao ge...
37       Ainda sobre a responsabilidade na gestão pública, estudando Motta e “outros” (2003,p.51) vê-se que:              ...
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Ciências Contábeis 2010

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Monografia Carlos Ciências Contábeis 2010

  1. 1. UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA - UNEB DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO - CAMPUS VII COLEGIADO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS CARLOS ADALTO MOREIRA DA SILVAO CONTROLE INTERNO NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS:Uma análise no Poder Legislativo em três municípios da microrregião de Senhor do Bonfim Senhor do Bonfim 2010
  2. 2. CARLOS ADALTO MOREIRA DA SILVAO CONTROLE INTERNO NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS:Uma análise no Poder Legislativo em três municípios da microrregião de Senhor do Bonfim Monografia apresentada a Universidade do Estado da Bahia, Campus VII, Senhor do Bonfim - BA, Colegiado de Ciências Contábeis, como requisito final para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis. Orientador: Prof. Franklin Rami C. O. Regis Senhor do Bonfim 2010
  3. 3. CARLOS ADALTO MOREIRA DA SILVA O CONTROLE INTERNO NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS: Uma análise no Poder Legislativo em três municípios da microrregião de Senhor do BonfimMonografia apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel emCiências Contábeis da Universidade do Estado da Bahia - Departamento de Educação, Senhordo Bonfim – Ba. Aprovada em 08 de setembro de 2010. Banca Examinadora _______________________________________________________________ Professor Franklin Rami Cavalcanti Oliveira Regis Orientador _______________________________________________________________ Professora Msc.Cleide Carneiro Alves da Silva ________________________________________________________________ Professor Daniel de Jesus Pereira
  4. 4. Este trabalho é dedicado aos meus pais, Adãoda Silva Evangelista e Romisse Moreira daSilva, pela coragem e ousadia em sair dointerior na busca por uma vida melhor, e,apesar das dificuldades enfrentadas,acreditarem que sempre é possível, comtrabalho e dedicação, o alcance dos objetivosalmejados, e hoje me proporcionam estemomento de realização e felicidade.
  5. 5. AGRADECIMENTOS Agradeço a DEUS por ter me dado a oportunidade de viver este momento. Na vida não importa o quanto andamos, pois independente da distância que iremospercorrer, não chegaremos a lugar algum se não tiver alguém que nos oriente e ajude aencontrar o caminho certo a ser seguido. A minha família pela ajuda, força e compreensão dispensada, propiciando-me arealização desse sonho. Ao meu orientador pelo comprometimento, empenho e compreensão disponibilizadospara a realização desse trabalho monográfico. A todos os meus professores pela paciência, tolerância, comprometimento ecompreensão a mim dispensados. A todos os meus colegas de sala, em especial Alyne, Bárbara e Magna, pelaimprescindível participação em provas, trabalhos e seminários. E por fim a todos que direta ou indiretamente contribuíram para a execução destamonografia.
  6. 6. “Só existem dois dias do ano que nada pode serfeito. Um se chama ontem e o outro se chamaamanhã, portanto hoje é o dia certo para amar,acreditar, fazer e principalmente viver”. Dalai Lama
  7. 7. RESUMOA presente monografia trata do Controle Interno na Administração Pública Municipal e tevecomo objetivo geral identificar como o controle interno pode assegurar aos gestores públicosa minimização de falhas quanto ao atingimento dos objetivos e metas orçamentárias propostase especificamente: analisar os princípios e fundamentos do controle interno na gestão pública;investigar quais técnicas/ferramentas do controle interno, da contabilidade pública e da Lei deResponsabilidade Fiscal (LRF) podem otimizar os resultados da gestão pública; sugerir comoo controle interno pode contribuir para que o gestor público alcance os objetivos e metaspreviamente propostos pela legislação e sociedade. Para seu desenvolvimento adotou-se comometodologia a pesquisa bibliográfica, onde se buscou abordar os conceitos e fundamentoslegais de controle interno e sistemas de controle interno aplicados na Administração PúblicaMunicipal. Foi necessária a aplicação de questionário, onde foram analisadas informaçõeslevantadas pelo Sistema de Controle Interno junto à gestão de três câmaras municipais damicrorregião de Senhor do Bonfim. Ao final da pesquisa constatou-se que o controle internonestes municípios ainda é deficiente, apresentando falhas consideráveis em alguns setores dosórgãos pesquisados, enfraquecendo a administração dos recursos públicos econsequentemente comprometendo as decisões do gestor público no que se refere aocumprimento de metas estabelecidas.Palavras-chaves: Administração Pública Municipal; controle interno; sistema de controleinterno; controlador interno.
  8. 8. LISTA DE ILUSTRAÇÕESFigura 1 – Sistema de Controle InternoFigura 2 – Pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal
  9. 9. LISTA DE QUADROSQuadro I – Princípios do Controle InternoQuadro II – Técnicas do Controle InternoQuadro III - Conceitos de Eficiência, Eficácia, Efetividade e Economicidade
  10. 10. LISTA DE ABREVIATURASAICPA - American Institute of Certified AccountantsCFC - Conselho Federal de ContabilidadeCF/88 - Constituição Federativa do Brasil de 1988Dasp - Departamento Administrativo do Serviço PúblicoIntosai - International Organization of Supreme Audit InstitutionsLRF - Lei de Responsabilidade FiscalLDO - Lei de Diretrizes OrçamentáriasLOA - Lei Orçamentária AnualNBC T - Normas Brasileiras de ContabilidadePPA - Plano PlurianualTCE/RS - Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do SulTCM/BA - Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da BahiaTCU - Tribunal de Contas da União
  11. 11. SUMÁRIOINTRODUÇÃO.................................................................................................121 A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.......................................................................161.1 CONTABILIDADE, CONTROLE INTERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........161.2 PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO.......................................................................211.3 OBJETIVOS/FINALIDADES DO CONTROLE INTERNO............................................221.4 A FUNÇÃO DO CONTROLADOR INTERNO E O SEU PAPEL NO MUNICÍPIO.....241.5 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO............................................................................261.5.1 Objetivos do Sistema de Controle Interno...................................................................281.5.2 Estrutura do Sistema de Controle Interno..................................................................292 AS TÉCNICAS/FERRAMENTAS DO CONTROLE INTERNO, DA CONTABILIDADE PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.........................................................................................................312.1 ASPECTOS LEGAIS.........................................................................................................312.2 O CONTROLE INTERNO SOB A ÓTICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL............................................................................................................................342.3 FERRAMENTAS/TÉCNICAS DE CONTROLE INTERNO............................................372.4 A CONTABILIDADE COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE..................................423 ANÁLISE DOS DADOS................................................................................443.1 ANÁLISE DO MUNICIPIO “A”.......................................................................................443.1.1 Quanto à implantação e atuação do Sistema de Controle Interno............................443.1.2 A atuação do Controle Interno quanto à execução orçamentária e financeira........453.1.3 A atuação do controle interno quanto ao sistema de pessoal.....................................463.1.4 A atuação do controle Interno quanto aos bens patrimoniais...................................463.1.5 A atuação do Controle Interno quanto aos bens do almoxarifado...........................463.1.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis.........................473.1.7 A atuação do Controle Interno quanto às licitações e contratos...............................473.1.8 A atuação do Controle Interno quanto à execução de obras públicas inclusivereformas...................................................................................................................................483.1.9 A atuação do Controle Interno quanto ao Adiantamento.......................................483.1.10 A atuação do Controle Interno quanto à despesa pública.......................................493.1.11 A atuação do Controle Interno quanto à receita pública.........................................493.1.12 A atuação do Controle Interno quanto aos limites constitucionais.........................493.2 ANÁLISE DO MUNICÍPIO “B”......................................................................................503.2.1 Quanto a implantação e estruturação do Sistema de Controle Interno...................503.2.2 A atuação do Controle Interno quanto a execução orçamentária e financeira.......513.2.3 A atuação do Controle interno quanto ao sistema de pessoal...................................51
  12. 12. 3.2.4 A atuação do controle interno quanto aos bens patrimoniais...................................523.2.5 A atuação do controle Interno quanto aos bens do almoxarifado.............................523.2.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis.........................533.2.7 A atuação do Controle Interno quanto as licitações e contratos...............................533.2.8 A atuação do Controle Interno quanto as obras públicas inclusive reformas.........543.2.9 A atuação do Controle Interno quanto ao adiantamento...........................................543.2.10 A atuação do Controle Interno quanto a despesa pública.......................................543.2.11 A atuação do controle interno quanto a receita pública...........................................553.2.12 A atuação do Controle Interno quanto a observância dos limitesconstitucionais.........................................................................................................................553.2 ANÁLISE DO MUNICÍPIO “C”.....................................................................................553.3.1 Quanto a implantação e atuação do Sistema de Controle Interno.........................563.3.2 A atuação do Controle Interno quanto a execução orçamentária e financeira.....563.3.3 A atuação do Controle Interno quanto ao Sistema de pessoal................................573.3.4 A atuação do Controle Interno quanto aos bens patrimoniais...............................573.3.5 A atuação do Controle Interno quanto aos bens do almoxarifado.........................583.3.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis......................583.3.7 A atuação do Controle Interno quanto as licitações e contratos............................593.3.8 A atuação do Controle Interno quanto as obras públicas inclusive reformas......593.3.9 A atuação do Controle Interno quanto aos adiantamentos.....................................593.3.10 Atuação do Controle Interno quanto à despesa pública........................................603.3.11 A atuação do Controle Interno quanto à receita pública.......................................603.3.12 A atuação do Controle Interno quanto a observância dos limites constitucionais.............................................................................................................603.4 A ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO QUANTO A GESTÃOGOVERNAMENTAL..............................................................................................................61CONCLUSÃO...................................................................................................62REFERÊNCIAS..................................................................................................644APÊNDICES.......................................................................................................................68
  13. 13. 12 INTRODUÇÃO É sabido que a variedade dos meios de comunicação muito contribui para a troca deinformações nas diversas partes do mundo, como também com a exigência de maior clareza efidedignidade dessas. Quando se trata de gestão, seja ela pública ou privada, essa exigênciatorna-se cada vez mais acentuada face a acontecimentos históricos da humanidade queimpulsionam a sociedade a buscar maior transparência nas informações. Desde os primórdios,a Contabilidade tem se mostrado como uma ferramenta facilitadora em transmitir aos usuáriosinformações necessárias que os auxiliem no processo de tomada de decisão. Na gestãopública, a Contabilidade também aparece como precursora desse processo. Fala-se emcontrole interno; sendo que na era globalizada os Sistemas de Controle Interno têm se tornadoferramentas indispensáveis para os gestores, principalmente no que tange a administraçãopública. É fato que uma das situações-problema a ser enfrentada pelos Controladores Internosquando da implantação dos Sistemas nas Administrações Públicas Municipais é a dificuldadede execução de um bom trabalho, diante do dilema em se controlar, com eficiência, os gastose a gestão pública, e não ir de encontro a interesses particulares que possam surgir nasadministrações. O estudo proposto por esse trabalho tem como foco a área que diz respeito àimplantação e normatização dos Sistemas de Controle Interno nas Administrações PúblicasMunicipais, procurando garantir subsídios para assegurar o bom gerenciamento dos negóciospúblicos. Os controles se originaram da necessidade de se avaliar o desempenho dos gestores notrato com o patrimônio e recursos econômicos e financeiros a eles disponibilizados e mantidossob suas responsabilidades, contudo, em alguns momentos, esta necessidade de avaliação esua normatização, vão diretamente de encontro a pessoas e interesses que se julgam intocáveise irrefutáveis; assim sendo, surge o questionamento: Como pode o Sistema de ControleInterno contribuir para uma maior transparência, lisura e superávit na gestão públicamunicipal? As hipóteses nada mais são do que alternativas de respostas ao problema levantado,logo, nesta pesquisa, têm-se as seguintes:
  14. 14. 13 • Enfocando o fato de que os Controladores Internos vêm desempenhando de forma satisfatória seu papel, uma das prováveis soluções seria a criação de mecanismos técnicos garantindo-lhes autonomia e estabilidade profissional. • Constatando-se que a legislação em vigor não garante total autonomia aos controladores internos no desempenho de suas funções, a criação de dispositivos legais dentro de cada município, garantiria total independência para o desempenho de suas funções. A presente pesquisa teve como objetivo geral identificar como o controle interno podeassegurar aos gestores públicos a minimização de falhas quanto ao atingimento dos objetivose metas orçamentárias propostas; e especificamente: • Analisar os princípios e fundamentos do controle interno na gestão pública; • Investigar quais técnicas/ferramentas do controle interno, da contabilidade pública e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) podem otimizar os resultados da gestão pública; • Sugerir como o controle interno pode contribuir para que o gestor público alcance os objetivos e metas previamente propostos pela legislação e sociedade. O estudo proposto é relevante, pois possibilita o entendimento de como o controladorinterno pode, na gestão pública municipal, atender aos atuais desafios e regulamentação daadministração. Quanto à importância social, buscou-se com o presente estudo fomentar a reflexão acerca das possibilidades de melhoria do controle do erário público, o que resulta em umamelhor gestão dos serviços e recursos públicos e consequentemente contribui para a formaçãode uma sociedade mais justa. Com relação ao interesse pessoal, esse estudo foi de grande valia, pois como opesquisando é atuante nesta área, teve a oportunidade de aperfeiçoar-se, e conforme osresultados obtidos, contribuir com os administradores para um maior e melhor controle dagestão dos recursos públicos. Considerando que a microrregião de Senhor do Bonfim é composta por 10 (dez)municípios, para a realização deste trabalho foram escolhidos um percentual de 30% destes,somando um total de 03 (três) municípios, os quais foram denominados de Município “A”,“B” e “C”, por questões de sigilo das informações obtidas. A escolha dos referidos municípios
  15. 15. 14se deu por conta da afinidade do pesquisando com os controladores internos atuantes. Assimsendo, para alcançar os objetivos propostos neste trabalho adotou-se a seguinte metodologia: Quanto aos procedimentos, partiu-se da pesquisa bibliográfica e de aplicação dequestionário, onde foram analisadas informações levantadas pelo Sistema de Controle Internojunto à gestão de três câmaras municipais da microrregião de Senhor do Bonfim. A abordagem buscou enfocar um tratamento qualitativo, onde as informaçõeslevantadas foram analisadas criticamente por meio de hipóteses previamente definidas,visando garantir segurança nas conclusões. Quanto aos objetivos optou-se pela pesquisa descritiva e exploratória, pois se buscousubsídios teóricos que evidenciassem as particularidades da gestão e suas prováveis falhas,bem como entender quais conseqüências elas trazem para a administração pública, buscandoaveriguar as peculiaridades e propondo a partir do levantamento de informações acerca doobjeto de estudo, alcançar e atender aos objetivos da pesquisa proposta. Para o alcance do objetivo principal deste estudo, o presente trabalho está adotando aseguinte estrutura: • Introdução: traz uma visão geral do estudo. Contextualiza-se o problema de pesquisa, apresentam-se as hipóteses do mesmo, justifica-se a escolha do tema, apresentam-se objetivos a serem alcançados, identifica-se a metodologia caracterizando a pesquisa e os requisitos para este estudo. • 1º Capítulo – A importância do Controle Interno na Administração Pública – este capítulo trata dos conceitos de controle interno e do papel da contabilidade na administração dos recursos públicos, enfatizando a importância do controle interno como ferramenta de auxílio ao gestor público num processo de tomada de decisão, destacando também o papel do controlador interno, bem como o conceito, formação e estrutura do sistema de controle interno. • 2º Capítulo - As técnicas/ferramentas do Controle Interno, da Contabilidade Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal - Esse capítulo traz uma abordagem dos aspectos legais que regulamentam as práticas de controle interno na administração pública, e procura em seu contexto investigar a contribuição das técnicas/ferramentas de controle interno através da contabilidade pública e da LRF - Lei nº. 101/00 para a boa gestão do erário público.
  16. 16. 15• 3 º Capítulo – Análise dos dados - Trata da análise dos dados coletados nos municípios de pesquisa e busca em seu contexto identificar como estão sendo aplicados os procedimentos de controle interno nos referidos municípios.• Conclusão: na conclusão, faz-se um fechamento do estudo, demonstrando as constatações nele identificadas e propondo continuidade de estudos mais aprofundados sobre o tema aqui tratado.
  17. 17. 161 A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Como se sabe, a conjuntura atual que envolve as administrações públicas municipaisrequer um controle cada vez mais atuante e eficaz da gestão, visto que, diante do quadro deescassez crescente de recursos e de um grau cada vez maior de cobranças por parte dasociedade, o gestor público encontra-se diante de um novo e desafiador cenário, que é o degerir, com eficácia e presteza, recursos sob sua responsabilidade, devendo dar-lhes o destinocorreto, tendo ainda de atender a uma legislação que está em constante aperfeiçoamento, eque pode lhe imputar penalidades que vão desde pesadas multas financeiras, à possibilidadede deixá-lo inelegível, ou ainda, em casos extremos, porém nem tão incomuns em dias atuais,a responsabilização em processos penais. Visando garantir a eficácia no controle dos recursos públicos, o controle interno vemdesenvolvendo, ultimamente, um importante papel junto aos gestores públicos, assegurando aestes meios eficientes para uma boa gestão. Neste sentido, este capítulo trata dos conceitos edo papel da contabilidade na administração dos recursos públicos enfatizando a importânciado controle interno como ferramenta de auxílio ao gestor num processo de tomada de decisão,destacando também o papel do controlador interno, bem como o conceito, formação eestrutura do sistema de controle interno.1.1 CONTABILIDADE, CONTROLE INTERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A contabilidade, num contexto geral, é definida como sendo a ciência do patrimônio dasentidades; daí justifica-se o fato de ser a contabilidade a grande responsável por fornecerinformações econômico-financeiras aos diversos tipos de usuários. Bezerra Filho (2008, p.133) afirma que a Contabilidade Pública [...] é o ramo da ciência contábil que controla o patrimônio público, evidenciando as variações e os consequentes resultados, inclusive sociais, decorrentes dos atos e fatos de natureza orçamentária, financeira e patrimonial nas Entidades de Administração Pública. Na administração pública, a contabilidade tem desempenhado um papel cada vez maisimportante, principalmente a partir do advento da Lei 101, de 04 de maio de 2000 - Lei deResponsabilidade Fiscal, que zela pela responsabilidade e transparência na gestão dos
  18. 18. 17recursos públicos, a fim de se prevenir riscos que possam afetar o equilíbrio das contaspúblicas. O termo Administração Pública está diretamente vinculado à pessoa do gestor, ou seja,todos os fatos que estão relacionados à administração pública também estão diretamenteligados ao seu gestor. Souza “e outros” (2007, p. 30) afirmam que [...] a administração pública [...] procura estabelecer o mais perfeito equilíbrio financeiro entre suas ações, ou seja, entre suas receitas e despesas, tendo com um dos principais objetivos o bem estar coletivo. Quando é gerado um superávit financeiro se denota daí a capacidade criativa e profissional daquele que assumiu a responsabilidade perante a sociedade de conduzir com esmero e acuidade o patrimônio público que lhe foi confiado. Diante disso os administradores devem primar cada vez mais pela aplicação dosprincípios inerentes a administração pública, pois os mesmos visam demonstrar a ação doadministrador na gestão dos recursos públicos e a prestação de serviços que busquem atenderaos anseios da sociedade e proporcionem o seu desenvolvimento baseado em preceitos deordem ética e moral. Conforme Meirelles (2005, p.658) [...] A Administração Pública, em todas as suas manifestações, deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realização. Até mesmo nos atos discricionários a conduta de quem os pratica há de ser legítima, isto é, conforme as opções permitidas em lei e as exigências do bem comum. Partindo do pressuposto que o gestor público necessita atender às demandas emanadaspelos interessados nas informações sobre os atos e fatos que se referem ao gerenciamento dosrecursos públicos, fica claramente demonstrada a importância do controle interno, visto que, omesmo proporciona subsídios para assegurar ao gestor o bom e correto gerenciamento dasadministrações, desempenhando papel relevante, principalmente pela orientação e vigilânciaem relação às ações por ele praticadas, visando assegurar a eficiência na arrecadação dasreceitas e adequado emprego dos recursos públicos. O controle interno, conforme Lima (2002), [...] compreende o plano de organização e o conjunto coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, além de promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração. Face ao exposto, o Controle Interno na Administração Pública pode ser definido comoo plano geral da organização de todas as medidas e métodos que, em forma coordenada, sãoadotadas dentro de uma entidade, visando proteger os seus ativos, controlar a exatidão e
  19. 19. 18confiabilidade das informações contábeis, além de promover a eficiência operacional emotivar a adesão às políticas de direção previamente estabelecidas. Já prescrevia a Declaraçãodos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, em seu Art. 15.º que “[...] a sociedade tem odireito de pedir contas a todo agente público pela sua administração”. Para auxiliar o gestorneste sentido, ainda conforme Souza “e outros” (2007, p. 30), [...] O controle interno faz parte dos planos das organizações integrando a administração, configurando-se como o ponto central do plano organizacional de qualquer entidade organizada, com o compromisso principal de auxiliar a administração diante de seus objetivos. No Brasil, o Controle Interno na administração pública, de acordo com Silva([2002?]), [...] teve como marco inicial a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936, com atribuições de racionalizar a administração mediante simplificações, padronizações e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicações de métodos na definição de procedimentos. Nesse período foi instituído o concurso para ingresso nos quadros de carreira da Administração Pública. Com o passar do tempo, diante da crescente escassez de recursos e com um grau deexigência cada vez mais amplo por parte da sociedade, foi criada e consequentementesancionada a Lei Federal nº 4.320/64, que em seus Arts. 75 e 76, procurou instituirmecanismos, ao Poder Executivo, que garantisse controlar a execução orçamentária e averificação da legalidade dos atos que a compõe, conforme descrito: Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Nesse contexto, o controlador que buscar atender rigorosamente essas práticas,certamente obterá melhores resultados na administração do erário público. Sabendo-se que o Controle Interno visa assegurar à Administração Pública o bomgerenciamento dos negócios públicos, desempenhando relevante papel, principalmente naorientação e vigilância, deve, também o gestor, procurar criar ferramentas que o auxiliemnesta função, pois segundo Crepaldi (2002, p. 215) “[...] o chefe da repartição pública é oresponsável pelo estabelecimento do Sistema de Controle Interno, pela verificação de seu
  20. 20. 19cumprimento, pelos funcionários e por sua modificação, visando adaptá-lo às novascircunstâncias”. Ressalte-se ainda, que o Controle Interno não pode ser tratado como um mecanismoisolado e perseguidor, devendo procurar aliar-se a todos os setores da administração, pois,conforme Jund (2008, p.666) [...] a fim de que o controle seja executado em toda a sua plenitude, e com eficiência, é preciso que os integrantes da sua Administração, bem como os que fazem parte das atividades intermediárias e operacionais, se conscientizem da sua necessidade para que metas e objetivos sejam plenamente alcançados. Diante do exposto, mostra-se cada vez mais necessário o controle nas administraçõespúblicas. Ainda citando Jund (2008, p.665), [...] controle é indispensável para acompanhar a execução de programas; apontar falhas e desvios; zelar pela adequada utilização, manutenção e guarda dos bens patrimoniais; constatar a veracidade das operações realizadas e a aplicação dos princípios e normas brasileiras de contabilidade na produção de informações para o controle e avaliação de desempenho dos programas governamentais. Dada a afirmação, tem-se uma visão do crescente grau de importância que os controlesinternos vêm adquirindo nas Administrações Públicas, devendo atuar de forma preventiva,buscando a eficiência da gestão, e, por fim, não se ater apenas à perfeição documental dospapéis, mas sim, também voltar-se para a qualidade da atuação governamental. Amaral (1999apud JOSÉ FILHO, 2008, p. 87) afirma: [...] Dentro dos novos conceitos de controle, ele deve cada vez mais reduzir sua preocupação em obter a perfeição documental dos papéis administrativos e estar mais voltado para a qualidade da atuação governamental. Deve perder o caráter estático, afogado em um oceano de papelório, para atuar de maneira dinâmica, atento ao melhor e mais adequado funcionamento dos órgãos fiscalizados. Vê-se nesse contexto que o Controle Interno nas organizações atua como ferramentade apoio a contabilidade, e, portanto, deve ser utilizado pelos agentes públicos tanto comouma ação preventiva, numa tentativa de alcançar resultados positivos na gestão dos recursospúblicos, quanto corretiva, corrigindo erros que outrora fora cometidos. Estudando José Filho(2008, p.93) tem-se que [...] O Controle Interno em uma entidade desempenha como objetivo maior, a segurança do patrimônio, além de gerar eficiência na consecução do objetivo social, o que se manifesta como resultado, e, obviamente, são ferramentas de apoio à contabilidade. A partir de um consistente sistema de controle interno, procura-se evitar desvios, perdas e desperdícios; assegurando, razoavelmente, o cumprimento de normas administrativas e legais e propiciando a identificação de erros, fraudes e seus respectivos responsáveis.
  21. 21. 20 De acordo com a Constituição Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), Art. 74, no quetange às finalidades dos controles internos, estabelece-se o seguinte: [...] I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Um grande problema encontrado pelos controladores internos é ainda, a falta devalorização profissional pelo desempenho das atividades inerentes a sua função, contudo, aCF/88 também em seu artigo 74, criou prerrogativas que de uma só vez atribuiu grandesresponsabilidades tanto ao gestor quanto ao controlador, porém, indiretamente, mostrou aosgestores a importância dos controladores em sua administração. Se por um lado provocou ao controlador a possibilidade de responsabilidade solidáriapelos possíveis desmazelos da gestão, por outro, deu-lhes subsídios para poder demonstrar aogestor, de forma clara e direta, as falhas existentes na gestão, obrigando-lhes a tomada dedecisões que busquem o contorno das mesmas, a fim de que, não lhe sejam interpostaspenalidades previstas na legislação em vigor, pois, caso tais medidas não sejam adotadas,caberá ao controlador dar ciência aos controladores externos, conforme previsto no art. 74 daCF/88, que diz: § 1º: “[...] Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimentode qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União(TCU), sob pena de responsabilidade solidária.” Ainda em relação ao aqui exposto, a LRF, estabeleceu normas voltadas àresponsabilidade da gestão fiscal, que apresenta como pressupostos básicos o planejamento, ocontrole, a fiscalização e a transparência na gestão, objetivando o equilíbrio do orçamento eda gestão pública. A CF/88, em seu art. 54, prevê ainda que gestor e controlador sejam co-responsáveis pelo resultado de análise apresentado através de relatório mensal e anualmente,confirmando assim, terem ciência de todos os fatos ali relatados. Art. 54 “[...] – Parágrafoúnico – O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administraçãofinanceira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cadaPoder ou órgão [...].” Nesse contexto, observa-se que cada vez mais o controle interno assume papelfundamental ao bom andamento da gestão, visto que, deverá está presente em todos os níveis
  22. 22. 21da organização, atuando em todos os processos, e por fim, constituindo-se em instrumentoindispensável para que sejam atingidos objetivos previamente estabelecidos por qualqueradministração.1.2 PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO É de extrema importância a aplicação adequada dos procedimentos de controleinterno numa entidade para que os resultados obtidos sejam satisfatórios à alta administração.Manter as características das informações contábeis é fundamental para garantir a eficácia dossistemas de controle interno. Nessa linha de raciocínio e entendendo que todo procedimentonecessita de regras e princípios para se tornarem eficientes, na gestão pública também se temo conjunto de regras, diretrizes e sistemas que devem ser adotados em termos de política,sistemas e organização, visando o atingimento de objetivos específicos, previamentepropostos pelos gestores. Souza “e outros” (2007, p. 31) apontam que: [...] Dentre os resultados a serem obtidos pelos procedimentos de controle, enfatiza- se a garantia que os aspectos legais estão sendo rigorosamente cumpridos, ou seja, que a lei esta sendo observada e que não haverá sanções para o administrador público. O Guia de orientação sobre Sistemas de Controle Interno na Administração PúblicaMunicipal [2008?] elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul -TCE/RS, destaca em seu contexto, aquilo que são considerados como sendo princípios docontrole interno na Administração Pública Municipal, e demonstra a finalidade de cada umdeles, conforme pode se observar no quadro a seguir: PRINCÍPIO FINALIDADE As estruturas do controle devem proporcionar um nível de garantia Segurança razoável razoável e satisfatória para o cumprimento dos objetivos traçados; Os responsáveis pelo controle deverão mostrar e manter atitude positiva Comprometimento na busca pelos objetivos; O controle deve minimizar a probabilidade de falhas quanto ao atingimento dos objetivos e metas, e, devendo o seu custo de Relação custo/benefício implantação e manutenção não ser superior aos benefícios que ele deve proporcionar; O alcance dos objetivos está diretamente relacionado à competência dos controladores, necessitando que, de tempos em tempos, sejam Qualificação adequada feitos treinamentos, buscando o aperfeiçoamento dos seus responsáveis; Deve-se primar pelo comportamento ético e pela integridade pessoal e Ética e integridade profissional;
  23. 23. 22 Delegação de poderes e determinação de Funciona como instrumento de descentralização administrativa, responsabilidades visando assegurar maior rapidez e objetividade nas decisões; A estrutura do controle deve prever separação entre funções de Segregação de funções autorização e aprovação; Deve-se acompanhar e verificar continuamente suas operações e adotar, Vigilância dos controles imediatamente, medidas oportunas frente a qualquer evidência de irregularidade; É imprescindível que as ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados através de instrumentos eficazes, claros e Instruções devidamente formalizadas objetivos, devendo está ainda disponíveis para verificação; É fundamental a existência de sistemas pré-estabelecidos para que se Aderência às diretrizes e normas legais determine e assegure a observância das diretrizes, planos, normas regulamentos e procedimentos internos; As transações e fatos significativos devem ser imediatamente Registro oportuno e adequado das registrados, visando assegurar o oportuno e confiável registro da transações e fatos informação; Transações e fatos relevantes só poderão ser autorizados e executados Autorização e execução das transações e por pessoas específicas e dentro de suas respectivas competências; fatos O acesso aos registros deverá ser restrito a pessoas devidamente Acesso aos registros autorizadas; É imprescindível que exista uma constante supervisão, visando o ajuste Supervisão e garantia no alcance dos objetivos previamente estabelecidos.Quadro I – Princípios do Controle InternoFonte: Adaptado de: TCE/RS ([2008?]).1.3 OBJETIVOS/FINALIDADES DO CONTROLE INTERNO As atribuições referentes ao Controle Interno na administração pública levam a crerser ele o instrumento responsável por garantir a eficácia nos atos públicos, no entanto, aimplantação do controle interno em uma entidade não garante o alcance dessa eficácia se nãofor adequado às necessidades da organização em questão. Consoante os estudos de Correia(2001, apud BARBOSA, 2002, p.41), [...] um controle interno adequado é aquele estruturado pela administração e que possa propiciar uma razoável margem de garantia que os objetivos e metas serão atingidos de maneira eficaz, eficiente e com a necessária economicidade. E que controles eficientes permitem cumprir os objetivos de maneira correta e tempestiva com a mínima utilização de recursos. Partindo desse pressuposto, pode se afirmar que o controle interno, no que tange aoalcance da eficácia e eficiência no controle dos atos públicos, além de está apropriado aosobjetivos estabelecidos pelo gestor, deve também funcionar corretamente dentro daquilo quese pretende alcançar, como também possuir uma relação custo-benefício, onde os benefícios
  24. 24. 23proporcionados pela prática do controle sejam superiores aos custos da sua implantação.Quando aplicado corretamente, pode inibir a ocorrência de irregularidades no resguardo aosbens públicos, avaliando a ação governamental e primando pelo respeito ao cumprimento dasmetas e execução de orçamentos, e atuando ainda na avaliação da gestão dos administradorespúblicos quanto à economicidade, eficiência e eficácia. Botelho (2010, p. 31) enfatiza em seusestudos que [...] o Controle Interno na Administração Pública objetiva a descoberta de possíveis desacertos, de descompasso administrativo, do mau cumprimento ou emperramento das rotinas, de inconformidade aos princípios administrativos, processados pelos próprios servidores de diversas áreas da administração. Dado o contexto, presume-se que o Controle Interno deve assegurar que na gestãopública não ocorram erros potenciais que venham a comprometer e prejudicar o bom e corretogerenciamento da administração. Os objetivos macros do Controle Interno são: • Assegurar a legitimidade dos passivos; • Salvaguardar os ativos contra roubo, perdas ou desperdícios; • Promover a eficiência operacional; e • Encorajar adesão às políticas internas. (BOTELHO, 2010, p.25) Não obstante a afirmação citada, a International Organization of Supreme AuditInstitutions – INTOSAI, através dos estudos de Castro (2006, p. 8) define como sendoobjetivos do controle interno: [...] - promover operações ordenadas, econômicas, eficientes, eficazes, produtos de qualidade e serviços em consonância com os objetivos da organização; - salvaguarda dos recursos contra perdas provenientes de desperdício, abuso administrativo, desordem administrativa, erros e fraudes e outras irregularidades administrativas; - aderência às leis, regulamentações e diretrizes da administração superior; e - desenvolvimento e manutenção de dados financeiros e gerenciais confiáveis, revelando, razoavelmente, tais dados em relatórios oportunos. No que diz respeito às finalidades do Controle Interno na Administração Pública, aNBC T 16.8, aprovada pela Resolução do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) nº.1.135/08, define em seu texto como sendo: [...] (a) salvaguardar os ativos e assegurar a veracidade dos componentes patrimoniais; (b) dar conformidade ao registro contábil em relação ao ato correspondente; (c) propiciar a obtenção de informação oportuna e adequada; (d) estimular adesão às normas e às diretrizes fixadas; (e) contribuir para a promoção da eficiência operacional da entidade; (f) auxiliar na prevenção de práticas ineficientes e antieconômicas, erros, fraudes, malversação, abusos, desvios e outras inadequações. E acrescenta ainda que
  25. 25. 24 [...] O controle interno deve ser exercido em todos os níveis da entidade do setor público, compreendendo: (a) a preservação do patrimônio público; (b) o controle da execução das ações que integram os programas; (c) a observância às leis, aos regulamentos e às diretrizes estabelecidas. Dentro dessas premissas entende-se que as normas de controle interno são definidasnas próprias Unidades Administrativas a fim de se evitar erros e fraudes na administração doerário público. Cabe ao controle interno a ação fiscalizadora e de acompanhamento daexecução orçamentária anual, a partir das metas previamente estabelecidas para tal.1.4 A FUNÇÃO DO CONTROLADOR INTERNO E O SEU PAPEL NO MUNICÍPIO O mundo moderno exige capacitação constante dos profissionais, os controladoresestão inseridos nesse grupo, pois se exige dos mesmos cada vez mais conhecimentos ehabilidades que conciliem a teoria à prática, para o bom e correto desempenho de suasfunções. Cavalheiro e Flores (2007, p. 19), preconizam que [...] um conjunto de regras vem requerendo da Administração Pública e, por conseqüência, do servidor público um preparo mais adequado para lidar com os instrumentos de gestão, especialmente em se tratando do aprimoramento do sistema de controle interno, [...]. Este profissional, a cada dia que passa, aumenta a sua responsabilidade tanto para aadministração quanto para a sociedade, pois, em virtude de suas prerrogativas profissionais,tem em suas mãos a possibilidade de proporcionar melhor gestão aos recursos públicos, e,consequentemente contribuir com a fidedignidade, transparência e melhor lisura dos atospúblicos. Inexiste uma legislação específica que regulamente quais características deve possuirum profissional para assumir o cargo de controlador, porém, a simples denominação dafunção e a legislação que a rege, já demonstram exigir deste profissional, um elevado grau deconhecimento em diversas áreas de atuação. Conhecimentos como da área contábil, jurídica,administrativa, financeira e de pessoal, são imprescindíveis, visto que são áreas quefuncionam como pilares de qualquer administração, e o seu desconhecimento acarretarágraves problemas a qualquer controlador no desempenho de suas funções. O bom controladordeve buscar diariamente sua atualização profissional, pois a legislação constantemente éaperfeiçoada e o mercado se torna cada vez mais seletivo, exigindo deste profissional, um
  26. 26. 25nível crescente de conhecimento para manter-se neste mercado, bem como a criação de laçosde confiança e credibilidade para o trabalho a ser desenvolvido. Deve-se ressaltar que as administrações buscam nos controladores, pessoascompetentes, atuantes e capazes de solucionar problemas do cotidiano das gestões, e nãosomente, profissionais que tenham apenas conhecimentos teóricos, pois, diante do novocenário social e político em que estão inseridos, estes profissionais devem ser capazes deprevê situações-problema, atuando com espírito crítico, e capacidade analítica e inovadorapara evitar estas situações. Segundo a CF/88, ficará a cargo de cada Poder a criação enormatização dos controles internos, responsabilizando-se os mesmos, pela fiscalizaçãocontábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Reza o Art. 70 da CF/88: Art. 70 – [...] A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Algumas administrações, já no momento da implantação dos sistemas de controleinterno, criam algumas prerrogativas para que se assuma a função de controlador. A CâmaraMunicipal de Senhor do Bonfim – Bahia, através da Lei Municipal nº. 912/2004, em seu § 4º,do artigo 1º rege: [...] IV – CONTROLE INTERNO § 4º - O Sistema de Controle Interno criado na forma desta Lei será constituído por 01 (um) Diretor de Controle Interno, em cargo comissionado, o qual deverá ser provido exclusivamente por funcionário efetivo, com formação técnica em administração ou contabilidade, ou com nível superior completo, com atribuições de gerenciar o Sistema de Controle Interno da Câmara; 01 (um) Assessor de Controle Interno, em cargo comissionado, o qual deverá ser provido exclusivamente por funcionário efetivo, com formação técnica em administração ou contabilidade, ou com nível superior completo, com atribuições de assessorar o Controle Interno. Além do alto grau de conhecimento técnico que os controladores devem ter, é comumque as administrações criem algumas prerrogativas, que funcionam como impedimentoslegais, para que se assuma e se permaneça no desempenho da função de controlador. A Câmara Municipal de Senhor do Bonfim – Bahia, também em conformidade com aLei Municipal nº 912/2004, Arts. 11º e 14º, estabeleceu: [...] Art. 11º - Além dos impedimentos capitulados no Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, é vedado aos servidores com função nas atividades de Controle Interno exercer: I – atividade político-partidária; II – patrocinar causa contra a Administração Municipal Direta ou Indireta ou contra a Câmara Municipal. Art. 14º - É vedada a indicação e nomeação para o exercício de função ou cargo
  27. 27. 26 relacionado com o Sistema de Controle Interno, de pessoas que tenham sido nos últimos 05 (cinco) anos: I – responsabilizadas por atos julgados irregulares, de forma definitiva pelo Tribunal de Contas dos Municípios do estado; II – punidas, por decisão da qual não caiba recurso na esfera administrativa, em processo disciplinar, por ato lesivo ao patrimônio público, em qualquer esfera do governo; III – condenadas em processo criminal por prática contra a Administração Pública. Nesse contexto, Cavalheiros e Flores (2007, p. 47) apontam que “[...] algumasprerrogativas e garantias devem assistir o controlador e, pelo princípio constitucional dalegalidade, devem estar expressamente previstas em lei no âmbito de cada entegovernamental”. As práticas de controle interno na administração pública zelam pela boaadministração do patrimônio público, portanto, estudando Padovezze (2005, p. 219) tem-seque: [...] o conceito de controle efetuado pela Controladoria é no sentido de buscar a congruência de objetivos, otimização dos resultados setoriais e corporativos, apoio aos gestores, correção de rumos, ajustes de planos, etc. – nunca em um conceito de controle punitivo, que enfraquece a atuação do controller. Nessa linha de raciocínio as principais funções do controlador interno são aquidefinidas conforme afirmam Perez Junior, Pestana e Franco (1997, p. 36) 1) a organização de um adequado sistema de informações gerenciais que permita à administração conhecer os fatos ocorridos e os resultados obtidos com as atividades; 2) a comparação permanente entre o desempenho esperado e o real; 3) a classificação das variações entre variações de estimativa e de desempenho; 4) a identificação das causas e dos responsáveis pelas variações; 5) a apresentação de recomendações para a adoção de medidas corretivas. Diante do exposto, subentende-se que o controlador interno desempenha um papel deassessoramento ao gestor público, influenciando-os apenas tecnicamente, conforme afirmaCavalheiro e Flores (2007, p. 47), o controlador interno “[...] não tem privilégios hierárquicossobre as unidades administrativas que não estejam vinculadas expressamente à sua. [...]Entretanto, se a lei autorizar, poderá editar instruções normativas de controle, padronizandoprocedimentos técnicos” que possam lhe servir de apoio no desempenho da sua função. Com base nas informações até então vistas sobre os controladores internos, percebe-seque é imprescindível uma formação técnica especializada que contemple conhecimentosamplos de caráter técnico-profissional, para que se insiram no mercado, profissionais com ashabilidades e competências exigidas pelas administrações.1.5 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
  28. 28. 27 Garantir a honestidade, a eficiência e a prevenção de erros numa organização, requer,além de profissionais qualificados e empenhados no desenvolvimento da suas atividades, acriação e/ou implantação de sistemas de controle que possibilitem a esses profissionais aeficácia e eficiência nos trabalhos elaborados e principalmente, sistemas que sejam capazes deassegurar a qualidade nas informações obtidas. Sistemas de Controle que estejam adequadosàs necessidades da organização e que em sua abragência possa englobar todos os processosenvolvidos. Definindo Sistema, no dizer de Sanches (1997, p.243, apud CAVALHEIRO;FLORES, 2007, p. 26), [...] corresponde o conjunto de partes coordenadas (articuladas entre si) com vista à consecução de objetivos bem determinados. Os objetivos devem ser claramente definidos para que as partes possam ser articuladas de modo a possibilitar o atingimento dos resultados pretendidos. Dentre os vários conceitos de Controle Interno, cita-se aqui aquele definido peloAmerican Institute of Certified Accountants (AICPA) (apud CASTRO, 2006, p. 7), quandoafirma que [...] o controle interno é o plano da organização, todos os métodos e medidas coordenadas adotados pela empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a adequação e confiabilidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e estimular o respeito e obediência às políticas administrativas fixadas pela gestão. Assim sendo, a junção desses conceitos trazem a definição para o Sistema de ControleInterno que Cavalheiro e Flores (2007, p. 28) definem muito bem quando afirmam queSistema de controle interno [...] É, portanto, o mecanismo de autocontrole da própria Administração, exercido pelas pessoas e Unidades Administrativas e coordenado por um órgão central, organizado, e em parâmetros gerais, por lei local. Consiste a atuação do sistema de controle, em sua essência, na fiscalização que realizam mutuamente as unidades administrativas, cujas funções se encontram organizadas de tal forma que um processo, decisão ou tarefa não possa ser tomado por um setor sem que outro o acompanhe e/ou revise, desde que sem entraves ao processo. Corroborando com os autores supramencionados, Alves (2007, p. 18), o sistema decontrole interno [...] compreende o conjunto de atividades e mecanismos adotados para orientar, acompanhar e avaliar a ação governamental dos gestores públicos quanto à regular aplicação dos recursos públicos por Órgãos e Entidades vinculadas ao Poder Executivo [...], visando proteger o patrimônio público e assegurar a eficácia e eficiência operacionais. Nesse contexto, entende-se que o sistema de controle interno na administração públicaé responsável por fiscalizar e verificar o andamento das atividades desenvolvidas pelos
  29. 29. 28 próprios órgãos que o compõe, procurando manter a qualidade das informações geradas por ele. A Resolução do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM/BA), nº. 1120, de 21 de Dezembro de 2005, estabelece em seu art. 1º a obrigatoriedade de implantação e manutenção dos Sistemas de Controle Interno no âmbito municipal: [...] Art. 1º Os Poderes Executivo e Legislativo municipais implantarão e manterão, de forma integrada, Sistemas de Controle Interno Municipais, de conformidade com o mandamento contido no art. 74, I a IV, da Constituição da República Federativa do Brasil, e no art. 90, I a IV e respectivo parágrafo único, da Constituição do Estado da Bahia. A atuação do sistema de controle interno em uma entidade é resumidamente demonstrada por Neves (2004, p.53) conforme figura a seguir: • Maior produtividade com menor custo; OBJETIVOS • Transparência na gestão fiscal.SISTEMA DE • Segregação de funções; REQUISITOS • Definição clara dasCONTROLEINTERNO LEGAIS competências, atribuições e responsabilidade. • Controles Administrativos; INSTRUMENTOS • Controles Contábeis; • Auditoria Interna. Figura 1: Sistema de controle interno Fonte: Neves (2001, p.53) 1.5.1 Objetivos do Sistema de Controle Interno O TCE/RS, em seu Guia de Orientação sobre Sistema de Controle Interno na Administração Pública Municipal ([2008?]) destaca como objetivos do Sistema Controle Interno: a) promover operações ordenadas, econômicas, eficientes e eficazes; b) gerar produtos de qualidade e serviços em consonância com os objetivos da instituição; c) salvaguardar os recursos contra perdas provenientes de desperdício, abuso administrativo, desordem administrativa, erros e fraudes e outras irregularidades
  30. 30. 29 administrativas; d) promover a aderência das leis, regulamentações e diretrizes da administração superior; e) desenvolver e manter dados financeiros e gerenciáveis confiáveis; f) racionalizar a aplicação dos recursos públicos; g) assegurar a proteção do patrimônio; h) proporcionar tranquilidade ao gestor pelo constante acompanhamento sobre as ações executadas; i) disponibilizar um fluxo de informações oportunas ao gestor, capaz de proporcionar um planejamento adequado das atividades a serem desenvolvidas; j) estimular a profissionalização e a eficiência do pessoal, na medida em que se desenvolvem tarefas com responsabilização individual; l) tornar mais segura a gestão pública; e m) oferecer transparência na aplicação dos recursos públicos. Os poderes legislativos municipais também traçam objetivos e finalidades para seremseguidos e aplicados pelos seus sistemas de controle interno. A Câmara Municipal de Senhordo Bonfim – Bahia fixou na Lei Municipal nº. 912/04, finalidades para o alcance dosobjetivos previamente fixados. Reza o artigo 8º. da citada lei: Art. 8 – O Sistema de Controle Interno tem como finalidade: I – examinar as fases da execução da despesa, inclusive verificando a regularidade das licitações e contratos, sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade e razoabilidade; II – verificar a regularidade da programação orçamentária e financeira, avaliando o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e do orçamento do Poder Legislativo; III – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e economicidade da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, bem como a aplicação dos recursos públicos; IV – examinar a escrituração contábil e a documentação a ela correspondente. Ressalte-se que os objetivos do Sistema de Controle Interno devem serelaborados para cada atividade da entidade dentro das necessidades de cada uma delas edaquilo que se pretende alcançar.1.5.2 Estrutura do Sistema de Controle Interno Definir os objetivos do controle, as práticas adotadas pelo controlador interno, sãodecisões imprescindíveis para facilitar o processo decisório na gestão pública. Quando se falaem Sistema de Controle Interno, se faz necessário adotar medidas cabíveis quanto a suaestrutura e implantação na entidade, para que os resultados proporcionados por ele sejamsatisfatórios aos gestores e demais usuários das informações. Considera-se fundamental para obom funcionamento do sistema de controle interno os aspectos listados e definidos a seguir: 1. Condições estruturais - Os controles internos sofrem influência da cultura da organização. Logo, [...] cada cargo deve possuir o perfil do colaborador que é considerado adequado para a função.
  31. 31. 30 2. Vontade política - A vontade política aqui tratada é a colaboração do agente público maior da entidade, que deve estudar as formas de estruturar e organizar o sistema de controle interno e, a partir disso, iniciar o processo legislativo do projeto que organiza o sistema. [...] Após o funcionamento regular do sistema, a vontade política deve se manifestar na atenção às irregularidades levantadas pela unidade de controle e as decisões que devem ser tomadas para saná-las, inclusive sob pena de responsabilidade. 3. Estrutura de servidores de provimento efetivo – Não é possível planejar e organizar processos e procedimentos de funcionamento das operações calcados em uma estrutura de servidores que não seja de provimento efetivo, isto é, os cargos em comissão somente devem ser ocupados para as funções de direção, chefia e assessoramento, assim como os estagiários somente em funções auxiliares e supervisionados. Esta medida garante a continuidade dos controles e bom andamento dos processos, pois a rotatividade de pessoas nas funções, ainda que os procedimentos estejam disciplinados por escrito, é prejudicial ao aprendizado e causa transtornos à eficiência das operações. 4. Estrutura física - A estrutura física para o funcionamento dos controles e do sistema de maneira em geral é fundamental. [...] A Administração tem que demonstrar aos servidores que não economiza esforços para dar condições de trabalho, como móveis, redes de informática e tecnologias da informação, softwares. 5. Coordenação dos controles - A coordenação-geral do controle interno tem como função representar interna e externamente, mediante assinatura conjunta com os chefes dos Poderes, os relatórios legais de gestão. [...] No campo da normatização encontra-se a organização dos processos, os fluxos, rotinas e orientações, treinamentos internos, assessoria e consultoria, apoio institucional ao controle externo e melhoria contínua como garantia de cumprimento dos padrões de controle previamente estabelecidos em lei e regulamentos. (FLORES 2007, p. 31-34) (grifo nosso) Observar esses aspectos e colocá-los em prática garante a eficiência e eficácia dosistema de controle interno e consequentemente a qualidade nos resultados obtidos.
  32. 32. 312 AS TÉCNICAS/FERRAMENTAS DO CONTROLE INTERNO, DA CONTABILIDADE PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL O controle interno na Administração Pública não é uma preocupação recente, desde osprimórdios busca-se aplicar e aperfeiçoar práticas de Controle no âmbito da administraçãopública. Estudos apontam que essa preocupação teve início em 1922, conforme Calixto eVelásquez (2005, p. 4) nessa época, “o Controle Interno atuava examinando e validando asinformações sob os aspectos da legalidade e da formalidade”. Neste Sentido, nota-se que afinalidade primeira do controle na administração pública, naquele período, estava voltada paraatender aos órgãos de fiscalização externa e não em avaliar o desempenho dos gestores naprestação dos serviços públicos. No decorrer do tempo, principalmente a partir do advento da Lei nº. 4.320/64 erecentemente com a criação da LRF - Lei nº. 101/00, o Controle Interno na administraçãopública deixa de ser um meio de garantir resultados aos órgãos fiscais externos e passa a seruma ferramenta indispensável para a gestão dos recursos públicos. Esse capítulo traz umaabordagem dos aspectos legais que regulamentam as práticas de controle interno naadministração pública, e procura em seu contexto investigar a contribuição dastécnicas/ferramentas de controle interno através da contabilidade pública e da LRF para a boagestão do erário público.2.1 ASPECTOS LEGAIS A normatização que cria e regulamenta o controle interno na administração públicaestá presente em todas as esferas do poder: • Na esfera federal o controle interno é regulamentado pela Constituição Federal, LRF – Lei nº 101/00, Lei nº 4320/64 e Lei nº 8.666/93; • Na esfera estadual é regulamentada pela Constituição Estadual; e • Na esfera municipal, pela Lei Orgânica do Município e pelas leis que regulamentam os controles nos poderes executivo e legislativo. O advento da Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, pode ser considerado como omarco para implantação dos Sistemas de Controle Interno na Administração Pública, ela éresponsável por incluir e delimitar as funções de Controle interno na Administração Pública
  33. 33. 32no âmbito Financeiro. Conforme rezam os Arts. 75 e 76 da referida lei: [...] Art. 75 – o controle da execução orçamentária compreenderá: I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76 – O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. A implantação e normatização do controle interno também aparecem no textoconstitucional da CF/88 conforme prescreve os artigos 70 e 74: [...] Art. 70 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Outra importante contribuição, quanto à normatização do controle interno encontra-seprescrito na Lei Federal nº. 8.666 de 21 de Junho de 1993, que dispõe sobre as normas pararealização de licitações e contratos na administração pública. Ela faz referência ao controleinterno quando evidencia a importância e a necessidade de acompanhar e avaliar os atos eprocedimentos envolvidos na elaboração e execução de contratos provenientes de licitações.Diz o Art. 113: “[...] O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentosregidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, [...] sem prejuízo dosistema de controle interno nele previsto.” Em relação a regulamentação do Controle Interno na esfera estadual, a Constituição doEstado da Bahia traz em seus artigos 61, 89 e 90, uma adaptação do que foi expresso naConstituição Federal, com relação ao funcionamento do sistema de controle interno, conformedispõe abaixo: [...] Art. 61 – Lei complementar fixará procedimentos técnicos e administrativos de controle interno e externo sobre os atos contábeis, financeiros, operacionais e patrimoniais dos Municípios. [...] Art. 89 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos Municípios, incluída a das entidades da administração
  34. 34. 33 indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa, quanto ao Estado, e pelas Câmaras Municipais, quanto aos Municípios, mediante controle externo e sistema de controle interno de cada Poder. [...] Art. 90 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de Governo e dos orçamentos do Estado; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da aplicação de recurso públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Parágrafo Único – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao respectivo Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária. No âmbito municipal, geralmente são aprovadas diferentes leis para regulamentaremos controles nos poderes executivo e legislativo. A Lei Orgânica Municipal de 05 de abril de1990, do município de Senhor do Bonfim - Bahia, também faz referência ao sistema decontrole interno, mostrando de forma clara o elevado grau de importância que este setorrepresenta dentro da administração pública municipal e conseqüentemente no auxílio aos seusgestores. Dispõe o Art. 50 da Lei Orgânica Municipal: [...] Art. 50 – O Executivo manterá sistema de controle interno a fim de: I – Criar condições indispensáveis para assegurar eficácia ao controle externo e regularidade à realização de receita e despesa. II – Acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento. III - Avaliar os resultados alcançados pelos administradores. IV – Verificar a execução dos contratos. Em Senhor do Bonfim – Bahia, a implantação do sistema de controle interno no PoderExecutivo Municipal foi regulamentada pela sanção das leis municipais nº. 900, de 25 deAbril de 2003, e nº. 945, de 14 de Abril de 2005. Em seu art. 1º, a Lei nº. 900/03 estabelece:art. 1º. “[...] cria o sistema de Controle Interno no âmbito da Administração Municipal naforma do art. 74 da Constituição Federal e dos art. 76 a 80 da Lei 4320/64 e do art. 59 da Leifederal nº. 101/00”. Posteriormente, alterando alguns dispositivos da citada lei, a Lei nº.945/05 estabelece o seguinte: [...] Art. 1º - Ficam criados os cargos comissionados a seguir relacionados, com seus respectivos símbolos, de conformidade com o Anexo II da Lei 916/2004, de 1º de abril de 2004: I – Controlador Interno Adjunto, símbolo CC – 2; II – Diretor Técnico, símbolo CC – 3; III – Gerente Técnico, símbolo CC – 5; IV – Assistente Técnico, símbolo CC – 7. Art. 2º - O cargo denominado “Chefe da Controladoria Interna”, criado pela Lei nº 900/2003, passará, doravante, a deter status de Secretaria, fazendo jus o titular do
  35. 35. 34 cargo, aos subsídios correspondentes à remuneração dos Secretários Municipais. Já com relação ao Poder Legislativo Municipal a regulamentação foi feita pela sançãoda Lei Municipal nº 912/04, que em seus artigos 5, 6 e 7, criou e regulamentou ofuncionamento do controle interno na Câmara Municipal de Senhor do Bonfim. Diante do quefoi explicitado rezam os referidos artigos: [...] Art. 5 – Fica criado o Sistema de Controle Interno da Câmara Municipal de Senhor do Bonfim, na forma do artigo 74 da Constituição Federal e dos artigos 76 a 80 da Lei 4.320/64, e do Art. 59 da Lei Federal nº 101/00. Art. 6 – Entende-se por Sistema de Controle Interno o conjunto de atividades de controle exercidas em todos os níveis da estrutura organizacional do Poder Legislativo. Art. 7 – O Controle Interno da Câmara Municipal compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas pelo Legislativo Municipal para salvaguardar os ativos, desenvolver a eficiência nas operações, avaliar o cumprimento dos programas, objetivos, metas e orçamentos e das políticas administrativas prescritas, verificar a exatidão e a fidelidade das informações e assegurar o cumprimento da lei. Como se pode observar, a sanção das leis municipais garante ao município autonomiapara criar o próprio sistema de controle interno como um instrumento de padronizar eacompanhar as atividades rotineiras realizadas por gestores e subordinados, dando ênfase aimplantação e correta estruturação dos controles para que a organização possa atingir aosobjetivos propostos. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária, de acordo comAzevedo “e outros” (2004, p. 175) acontecerá de forma “prévia, concomitante e subsequente”conforme descrito abaixo: [...] Controle prévio, preventivo ou a priori – [...] antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia; Controle concomitante ou sucessivo – [...] é todo aquele que acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação, como, por exemplo, a realização de auditoria durante a execução do orçamento; e Controle subsequente ou corretivo (a posteriori) – é aquele que se realiza após a conclusão do ato controlado, buscando corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia, como, por exemplo, a homologação do julgamento de uma ocorrência, o visto das autoridades superiores em geral. (MEIRELLES 2000, apud AZEVEDO “e outros” 2004, p. 175)2.2 O CONTROLE INTERNO SOB A ÓTICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A LRF ou Lei Complementar nº. 101/2000, criada com o respaldo do art. 165, §9º, daCF/88, traz implícito em seu texto o propósito de corrigir os rumos da administração pública,
  36. 36. 35tanto no âmbito de Estado e Municípios quanto na própria União, “[...] limitando os gastos àsreceitas, mediante adoção das técnicas de planejamento governamental, organização, controleinterno e externo e transparência das ações de governo em relação à população” (SADDY,2003, p. 2). Com o advento desta Lei, nota-se que o gestor não pode gastar mais do quearrecada, durante o período de gestão as receitas devem sobressair às despesas. A LRF, [...] dá suporte à criação de um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até então inexistente no cenário brasileiro. Tem o objetivo de controlar o déficit público, para estabilizar a dívida em nível compatível com o status de economia emergente (PELICIOLI, 2000, p. 109). Logo em seu art. 1º, a LRF estabelece que: [...] Art. 1º, § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito inclusive por antecipação de receita concessão de garantia e inscrição em restos a pagar. Para cumprir seu principal objetivo com a responsabilidade da gestão fiscal, a LRF,apóia-se em quatro pressupostos básicos que são os pilares desta Lei: o planejamento,transparência na gestão, o controle, e a responsabilidade, conforme demonstra a figura aseguir: TRIPÉ PARA A RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL – SEGUNDO A LRF: Ênfase no Planejamento FOCO Controle da Transparência dos Gestão Fiscal Resultados (metas/resultados) Punições fiscais e penaisFigura 2: Pilares da Lei de Responsabilidade FiscalFonte: Zandona (2008)
  37. 37. 36 Como se pode ver, o planejamento é a preocupação primeira, senão a mais importantena LRF, é ele que garante ao gestor o atingimento dos demais objetivos podendo alcançar obem-comum. Nos estudos de Saddy (2003, p. 3), [...] o planejamento dará suporte técnico a gestão fiscal, através de mecanismos operacionais, como o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária - LOA. Por meio desses instrumentos haverá condições objetivas de programar a execução orçamentária e atuar no sentido do alcance de objetivos e metas prioritárias. Depois de planejar, o foco da LRF passa a ser a transparência. A gestão transparentecoloca a sociedade a disposição dos fatos que ocorrem no governo e permite a suaparticipação. De acordo com Botelho (2010, p.33), [...] com a LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas a administração pública e seus gestores, mas a sociedade torna-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para esta finalidade. Relembrando Saddy (2003, p. 3), os instrumentos que merecem destaque nesseprocesso são “[...] a participação em audiências públicas e a ampla divulgação dasinformações gerenciais, através do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, doRelatório de Gestão Fiscal, bem como dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais”. No texto daprópria LRF, tem-se que: [...] Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Seguindo por essa linha, os sistemas de controle devem garantir a fiscalização dos atosdecorrentes da gestão de forma cada vez mais rigorosa e contínua a fim de garantir resultadospositivos. Fayol (1890, apud BOTELHO 2010, p. 23) afirma que [...] controle é o exame dos resultados. Controlar é ter certeza de que todas as operações a toda hora estão sendo realizadas de acordo com o plano adotado com as ordens dadas, e com os princípios estabelecidos. Ele tende a estimular o planejamento, a significar e fortalecer a organização, aumentar a eficiência do comando e facilitar a coordenação. Por fim, temos a responsabilidade, o último alicerce da LRF, porém não menosimportante, é ela que garante a lisura nos atos públicos. Ela “[...] impõe ao gestor público ocumprimento da lei, sob pena de responder por seus atos e sofrer as sanções inseridas naprópria Lei Complementar 101/2000 e em outros diplomas legais, como disposto no artigo 73da LRF” (SADDY, 2003, p. 5).
  38. 38. 37 Ainda sobre a responsabilidade na gestão pública, estudando Motta e “outros” (2003,p.51) vê-se que: [...] a responsabilidade passa, com a LRF, a ser personificada e personalizada, - sem prejuízo do princípio da impessoalidade da gestão, - otimizando não só o cumprimento da vontade do povo, consagrado no orçamento pelos seus legítimos representantes, quanto pela tutela legal, que se de um lado imputa sanções, - na Lei de Responsabilidade Fiscal ao ente federado ou empresa estatal dependente que não cumprir aos ditames da responsabilidade fiscal-,mas dá espaço para a ação do controle definir o agente que por meio da pessoa jurídica violou a norma e alcançá- lo. Como se pode notar, para o bom desempenho das atividades de um gestor público ospressupostos da LRF devem ser aplicados em paralelo e de forma contínua, assim pode segarantir eficiência nos resultados. Com base nesses princípios, a LRF estabeleceu normas para que fossem seguidoslimites para realização dos gastos públicos, visando garantir o equilíbrio financeiro, os quais ocontrole interno deve fazer o devido acompanhamento de sua evolução. Os Arts. 54 e 59 da referida Lei rezam: [...] Art. 54 – Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20, Relatório de Gestão Fiscal, [...] Parágrafo único – O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20. (grifo nosso) Art. 59 – O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, [...] (grifo nosso) O advento desta Lei complementar dá uma nova ênfase ao controle interno naadministração pública já que ele torna-se ferramenta obrigatória para a gestão dos recursospúblicos, conforme já foi visto nos arts. 54 e 59 da referida Lei. Botelho (2010, p.33) é muitoenfático quando afirma que “[...] finalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu àcontabilidade pública, novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lheum caráter mais gerencial”. Assim sendo, presume-se que a LRF introduz uma nova culturana administração pública tendo o controle interno como um instrumento relevante e com apreocupação de avaliar as ações públicas, já que essas são premissas básicas e os órgãos docontrole interno são as principais ferramentas de fiscalização e acompanhamento das normasde gestão fiscal propostas pela Lei, onde se procura prevenir possíveis riscos e/ou corrigirpossíveis desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.2.3 FERRAMENTAS/TÉCNICAS DE CONTROLE INTERNO

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