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ADMINISTRAÇÃO
GERAL E PÚBLICA
GOVERNANÇA, GOVERNABILIDADE E ACCOUNTABILITY
Livro Eletrônico

PRESIDENTE: Gabriel Granjeiro
VICE-PRESIDENTE: Rodrigo Teles Calado
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ADRIEL SÁ
Professor de Direito Administrativo, Administra-
ção Geral e Administração Pública em diversos
cursos presenciais e telepresenciais. Servidor
público federal da área administrativa desde
1999 e, atualmente, atuando no Ministério Pú-
blico Federal. Formado em Administração de
Empresas pela Universidade Federal de Santa
Catarina, com especialização em Gestão Públi-
ca. Foi militar das Forças Armadas por 11 anos,
sempre atuando nas áreas administrativas. É
coautor da obra “Direito Administrativo Facili-
tado” e autor da obra “Administração Geral e
Pública - Teoria Contextualizada em Questões”,
ambas publicadas pela Editora Juspodivm.

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ADMINISTRAÇÃO GERAL E PÚBLICA
Governança, Governabilidade e Accountability
Prof. Adriel Sá
Governabilidade, Governança e Intermediação de Interesses.............................6
1 Origens...................................................................................................6
2 Governabilidade........................................................................................6
2.1 Conceito...............................................................................................6
2.2 Ingovernabilidade ou não Governabilidade.................................................8
3 Governança.............................................................................................9
3.1 Origem do Conceito de Governança..........................................................9
3.2 Princípios Básicos de Governança Corporativa..........................................11
3.3 Metodologia dos 8P’s............................................................................12
3.4 Governança Pública..............................................................................13
3.5 Governança e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995).....15
3.6 Princípios Básicos da Governança para o Setor Público..............................17
3.7. Decreto n. 9.203, de 22 de Novembro de 2017.......................................23
4 Intermediação de Interesses....................................................................32
Processos participativos de gestão pública....................................................36
1 Introdução e conceitos............................................................................36
2 Conselhos..............................................................................................37
2.1 Conselhos Temáticos Institucionalizados..................................................38
2.1 Conselhos Tutelares..............................................................................39
2.3 Conselhos Gestores de Políticas Públicas.................................................39
3 Orçamento participativo...........................................................................41
4 Ouvidorias.............................................................................................43
Resumo....................................................................................................44

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Mapas Mentais..........................................................................................49
Questões de Concurso................................................................................51
Gabarito...................................................................................................64
Gabarito Comentado..................................................................................65

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GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA E INTERMEDIAÇÃO
DE INTERESSES
1 Origens
Os conceitos de governabilidade e governança surgiram nos Estados moder-
nos do século XIX (democracia liberal-burguesa), não apresentando uma definição
muito clara e precisa, além de possuírem variáveis conforme o autor e sua nacio-
nalidade, orientação ideológica e a ênfase dada a cada elemento que os compõem.
No entanto, é importante destacar que governabilidade e governança são temas
indissociáveis e que se complementam entre si. Assim, estudar um conceito sem
conhecer o outro é praticamente impossível. Além disso, as provas insistem nas
comparações entre os termos justamente por causa desse vínculo forte existente
entre ambos.
É por isso que as cobranças em concursos públicos, muitas vezes, causam con-
fusões e mexem com a “cabeça” dos candidatos. O que queremos apresentar não é
uma discussão doutrinária aprofundada, mas “caminhos” que permitam fazê-lo(a)
gabaritar as questões de provas.
Assim, apenas para fins didáticos e uma análise mais pormenorizada, vamos
estudá-los de forma destacada, mas sempre que necessário, faremos remissões de
um ao outro.
2 Governabilidade
2.1 Conceito

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A governabilidade das democracias teve iniciada sua discussão sobre a causa
dos problemas de governabilidade e não governabilidade na Europa ocidental, no
Japão e nos Estados Unidos, considerando o aumento das demandas sociais e a
falta de recursos (ﬁnanceiros e humanos) e de capacidade de gestão.
De forma direta, podemos entender a governabilidade como o próprio poder
político, legitimado e contando com o apoio da sociedade e de seus represen-
tantes.
No entanto, outros conceitos se ramificam dessa definição inicial. Veja:
• Condições substantivas, sistêmicas, materiais e institucionais de exercício do
poder e de legitimidade do Estado.
• Capacidade política de decidir e governar.
• Capacidade para agregar múltiplos interesses da sociedade e apresentar-lhes
um objetivo comum.
• Definição de atuação do espaço público.
• Envolve o sistema de intermediação de interesses, as características do siste-
ma político, a forma de governo e as relações entre os Poderes.
• Termo que possui como fonte ou origem os cidadãos, além dos partidos polí-
ticos, as associações e demais grupos representativos da sociedade.
Na prática, um governo tem governabilidade na medida em que seus dirigentes
contem com os necessários apoios políticos para governar. Portanto, a governabi-
lidade, ou seja, capacidade política de governar decorre do relacionamento do
Estado e do seu governo com a sociedade.

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2.2 Ingovernabilidade ou não Governabilidade
Se a governabilidade decorre do relacionamento do Estado e do seu governo
com a sociedade, a ingovernabilidade é a negação desse relacionamento, ou
seja, é a relação de conflito do Estado e do seu governo com a sociedade.
Para Bobbio (2000),1
a ingovernabilidade ou a não governabilidade pode estar
associada à sobrecarga fiscal, excesso de demandas e à crise de legitimidade do
Estado.
A sobrecarga fiscal se refere à sobrecarga de problemas aos quais o Estado deve
responder com a expansão de seus serviços e intervenção.
O excesso de demandas se refere ao desequilíbrio entre as demandas da popu-
lação e a capacidade estatal em atendê-las.
A crise de legitimidade que se origina quando a sociedade não aceita a legitimi-
dade dos atos administrativos e políticos do Estado, considerando o problema de
acumulação, distribuição e redistribuição de recursos, bens e serviços.
Ainda, segundo o modelo de governabilidade proposto por Ferreira Filho (2001),2
a crise de governabilidade, em regra, abrange três crises que estão interligadas:
crise de sobrecarga, crise político-institucional ou agenciamento e crise democráti-
co- representativa.
A crise de sobrecarga consiste na incapacidade de o Estado dar conta de todas
as tarefas assumidas e que lhe são atribuídas pela Constituição e leis, sendo que
essas tarefas aumentam de forma ilimitada, e abrangem todos os setores da so-
ciedade. Para solucionar essa crise, o Estado precisa definir sua finalidade quanto
governo. É necessário utilizar uma política racional, em que o Estado, somente,
1
BOBBIO, N. Dicionário de Política. Brasília: UnB; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2000.
2
FERREIRA FILHO, M. G. A Democracia no Limiar no Século XXI. São Paulo: Saraiva, 2001.

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oriente, incentive, fiscalize e ampare e realize as funções que apenas ele pode de-
sempenhar.
A crise político-institucional ou agenciamento resulta da base de organização
governamental inadequada para um Estado intervencionista, adotada por muitos
países, que é a separação dos poderes seguindo o modelo de Montesquieu (sepa-
ração em três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, independentes e au-
tônomos entre si). Um exemplo da crise é que para o Executivo poder atuar de
forma eficiente, ele precisa de leis e no momento que são necessárias, mas não é
isso que ocorre, já que a própria estrutura do Legislativo dificulta muitas decisões.
E, também, por serem poderes autônomos, o que interessa para em determinada
ocasião, pode não interessar para o outro.
A crise democrático-representativa decorre em função da vontade real do povo
não ser transmitida aos órgãos da administração pública. Ocorre quando os gover-
nantes, depois de eleitos, agem seguindo a própria pretensão, para o seu proveito
e não de acordo com os interesses das pessoas que os elegeram. Soma-se a isso
o fato de o processo de escolha dos políticos ser feito por intermédio dos partidos
políticos, que influenciam na formação da opinião da população, resultando na es-
colha equivocada e aleatória de desconhecidos ou aproveitadores.
3 Governança
3.1 Origem do Conceito de Governança
Governança corporativa é o sistema pelo qual as empresas e demais organi-
zações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos
entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle
e demais partes interessadas.

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No Brasil, o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), uma
organização sem fins lucrativos, é a principal referência para o desenvolvimento
das melhores práticas sobre o tema.
O instituto atualiza, periodicamente, o Código das Melhores Práticas de Go-
vernança Corporativa. Esse código foi desenvolvido, primariamente, com foco
em empresas privadas. Entretanto, nas edições mais recentes é feita a opção pela
palavra “organização”, a fim de tornar o documento mais abrangente e adaptável a
outros tipos de organização, como, por exemplo, as do terceiro setor, cooperativas,
estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), órgãos governa-
mentais, entre outras. Isso porque cada tipo de organização tem suas peculiarida-
des em termos de governança.
Segundo Andrade e Rosseti (2006),3
há diferentes definições de governança
corporativa. Elas podem ser classificadas em quatro grupos, que enxergam a go-
vernança como:
• Guardiã de direitos das partes com interesses em jogo nas empresas.
• Sistema de relações pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas.
• Estrutura de poder que se observa no interior das corporações.
• Sistema normativo que rege as relações internas e externas das empresas.
3
ANDRADE, A.; ROSSETI, J. P. Governança Corporativa: fundamentos, desenvolvimento e tendên-
cias. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2006.

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3.2 Princípios Básicos de Governança Corporativa
Segundo o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa, os princí-
pios básicos de governança corporativa devem permear, em maior ou menor grau,
todas as práticas da organização, e sua adequada adoção resulta em um clima de
confiança tanto internamente quanto nas relações com terceiros. São eles:
Transparência (disclosure): consiste no desejo de disponibilizar para as partes
interessadas as informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas im-
postas por disposições de leis ou regulamentos. Não deve restringir-se ao desem-
penho econômico-financeiro, contemplando também os demais fatores (inclusive
intangíveis) que norteiam a ação gerencial e que conduzem à preservação e à oti-
mização do valor da organização.
Equidade (fairness): caracteriza-se pelo tratamento justo e isonômico de todos
os sócios e demais partes interessadas (stakeholders), levando em consideração
seus direitos, deveres, necessidades, interesses e expectativas.

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Prestação de contas (accountability): os agentes de governança devem pres-
tar contas de sua atuação de modo claro, conciso, compreensível e tempestivo,
assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões e atuando com
diligência e responsabilidade no âmbito dos seus papéis.
Responsabilidade corporativa (compliance): os agentes de governança devem
zelar pela viabilidade econômico-financeira das organizações, reduzir as externali-
dades negativas de seus negócios e suas operações e aumentar as positivas, levan-
do em consideração, no seu modelo de negócios, os diversos capitais (financeiro,
manufaturado, intelectual, humano, social, ambiental, reputacional etc.) no curto,
médio e longo prazos.
3.3 Metodologia dos 8P’s
Segundo Andrade e Rossetti (2014),4
a criação de um ambiente de governança
corporativa passa, geralmente, pelas oito dimensões dos “P’s”, que são:
Propriedade: a propriedade é o atributo fundamental e diferenciador das or-
ganizações, definindo as relações com as razões de ser e com as diretrizes da go-
vernança.
Princípios: os princípios são derivados do processo ético que deve prevalecer
no mundo dos negócios: transparência (disclosure), equidade (fairness), prestação
responsável de contas (accountability) e responsabilidade corporativa (complian-
ce).
Propósitos: os propósitos convergem para o máximo retorno total de longo
prazo dos acionistas, além da harmonização de interesses com outras partes inte-
ressadas.
4
ANDRADE, A.; ROSSETTI, J. P. Governança Corporativa: fundamentos, desenvolvimento e ten-
dências. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2014.

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Papéis: a segregação dos papéis resulta das diferentes atribuições de proprie-
tários, conselheiros e gestores e precisam ser claramente definidos entre os níveis
organizacionais.
Poder: o poder, emanado dos acionistas ou proprietários, será exercido pelos
administradores escolhidos, responsáveis pelo direcionamento da organização e
pela geração de resultados.
Práticas: as práticas ou processos visam o estabelecimento de canais fluídos
de informação e de consensual sistema para a tomada de decisões e acompanha-
mento das ações decorrentes.
Pessoas: na sustentação de todo os “P’s” estão as pessoas condutoras do con-
junto de legados e dos objetivos que dão vida e continuidade às operações organi-
zacionais.
Perenidade: a perenidade ou perpetuidade da organização é fortemente de-
pendente dos sete princípios precedentes, e define-se como objetivo síntese das
organizações, sustentada por bons resultados econômicos, financeiros, sociais e
ambientais.
3.4 Governança Pública
No setor público, é importante você compreender a governança como um con-
junto de arranjos formais e informais que determinam como são tomadas as deci-
sões públicas e como são implementadas as ações públicas.
Professor, esse conceito é muito semelhante ao de governabilidade?
• Verdade! Aí vai a primeira dica de prova:

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• Governabilidade é processo, é a análise da situação geral, é a análise de ce-
nário do governo (favorável ou desfavorável). Em suma, é a teoria!
• Governança é estruturar, é a prática das ações, é a capacidade técnica do
governo. Em suma, é a prática!
Exemplificando:
Um governo pode possuir uma governabilidade (apoios políticos e da sociedade);
ainda assim, poderá governar mal se lhe faltar a capacidade de governança (capa-
cidade técnica). Ou seja, a governança pode se apresentar deficiente em condições
satisfatórias de governabilidade.
Imagine você e sua família na plateia de uma apresentação da Orquestra Real do
Concertgebouw (Holanda), uma das melhores sinfônicas do mundo. De repente, o
maestro passa mal e precisa ser conduzido ao hospital. Você, que naquela semana
havia iniciado um curso básico de violão, grita algo do tipo “deixa comigo!”, achan-
do-se capaz de assumir o lugar do maestro; sua família coloca-se em pé em mani-
festo de apoio total à sua decisão “maluca” e toda a plateia, desconhecendo suas
capacidades, também começa a apoiá-lo. Pergunta-se: mesmo com o apoio total
de sua família e da plateia, teria você condições de conduzir a sinfônica pelo res-
tante do espetáculo? Não!
Pois é, você possui apoio de sua família e da plateia (governabilidade), mas não
tem condições técnicas e prática necessária para conduzir a orquestra (governan-
ça).
Então, vamos comparar os conceitos de governabilidade aos de governança,
para que tudo fique mais claro!

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GOVERNABILIDADE GOVERNANÇA
Condições substantivas, sistêmicas, mate-
riais e institucionais de exercício do poder e
de legitimidade do Estado.
Capacidade que um determinado governo
tem para formular e implementar as suas
políticas – regulação de transações e ope-
racionalização de soluções.
Capacidade política de decidir e governar. Capacidade técnica de gerir os recursos
públicos.
Capacidade para agregar múltiplos inte-
resses da sociedade e apresentar-lhes um
objetivo comum.
Surgem e se desenvolvem as condições
acordadas com a sociedade – capacidade
de representar os interesses da sociedade.
Definição de atuação do espaço público. Atuação no espaço público.5
Envolve o sistema de intermediação de
interesses, as características do sistema
político, a forma de governo e as relações
entre os Poderes.
Mecanismos formais e informais para ope-
racionalizar as políticas públicas.6
Termo que possui como fonte ou origem os
cidadãos, além dos partidos políticos, as
associações e demais grupos representati-
vos da sociedade.
próprios agentes públicos ou servidores do
Estado que possibilitam a implementação
das políticas públicas.
Relaciona-se com processo. Relaciona-se com estrutura.
Conceito mais simples e restrito. Conceito mais complexo e amplo.
3.5 Governança e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado (1995)
A governança, como já vimos, pode ser entendida como a capacidade de o Es-
tado implementar, forma eficiente, políticas públicas.
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), a reforma
gerencial de 1995 pretendia reforçar a governança – a capacidade de governo
5
Em relação ao espaço público de atuação, a definição desse espaço se refere ao conceito de governabilidade,
enquanto que a atuação propriamente dita se vincula ao conceito de governança.
6
Os mecanismos formais abrangem as próprias instituições governamentais; já os mecanismos
informais, de caráter não governamental, como associações e organizações, impõem uma con-
duta determinada dentro da sua área de atuação, satisfazendo as necessidades e demandas da
sociedade.

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do Estado – por meio da transição programada de um tipo de administração pública
burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno,
para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o aten-
dimento do cidadão.
Nesse sentido, destaca o documento que o governo brasileiro não carecia
de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade
democrática e o apoio com que contava na sociedade civil. Enfrentava, entretanto,
um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as
políticas públicas era limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.
Afirmava-se que a administração pública deveria reduzir o seu tamanho, ou
seja, reduzindo seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-
-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor desses serviços.
Assim, a administração pública deveria ser permeável à maior participação dos
agentes privados e das organizações da sociedade civil (pluralismo), des-
locando a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
Pelo contexto apresentado no PDRAE, temos a governança pública como uma
consequência do movimento da Administração Pública Gerencial, com uma visão de
mudança do papel do Estado (menos hierárquico e menos monopolista) na solução
de problemas públicos. Por isso, a governança pública significa um resgate da polí-
tica dentro da administração pública, diminuindo a importância de critérios técnicos
nos processos de decisão e um reforço de mecanismos participativos de delibera-
ção na esfera pública – modelo horizontal de relação entre atores públicos e
privados no processo de elaboração de políticas públicas.
Diferença entre “Reformar do Aparelho do Estado” e “Reforma do Estado”:

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Por aparelho do Estado, o PDRAE conceitua-o como a estrutura organizacional do
Estado, em três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União,
Estados-membros e municípios). Assim, o aparelho do Estado é constituído pelo
governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de funcioná-
rios e pela força militar.
O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adi-
cionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de
um território.
O PDRAE focaliza-se na reforma do aparelho do Estado. Essa reforma visava esta-
belecer as condições para tornar a administração pública mais eficiente, ou seja,
capaz de implementar políticas públicas. Logo, a Reforma do Aparelho do Estado
volta-se para a estrutura: Governança!
Já a reforma do Estado seria um projeto mais amplo, que diria respeito às várias
áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira. Logo, a Reforma do
Estado volta-se para o processo: Governabilidade!
3.6 Princípios Básicos da Governança para o Setor Público
Vimos que a governança está ligada à democratização do processo decisório, à
inserção do Estado na sociedade e à participação da sociedade civil organizada na
formulação e gestão de políticas públicas.
De acordo com o TCU,7
especificamente no que se refere ao setor público, a
crise fiscal dos anos 1980 exigiu novo arranjo econômico e político internacional,
com a intenção de tornar o Estado mais eficiente. Esse contexto propiciou discutir a
governança na esfera pública e resultou no estabelecimento dos princípios básicos
7
Referencial Básico de Governança – aplicável a órgãos e entidades da administração pública. Brasília: TCU,
2014.

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que norteiam as boas práticas de governança nas organizações públicas: transpa-
rência, integridade e prestação de contas.
Um dos estudos que se destacou foi o estudo n. 13 – Boa governança no setor
público –, da International Federation of Accountants (IFAC), publicado em 2001,8
que definiu os princípios e recomendações da governança corporativa para o setor
público, com o objetivo de contribuir para a melhoria da transparência e do controle
sobre o desempenho da gestão: transparência, integridade e accountability.
Essa mesma publicação também fez constar quatro pilares ou dimensões para
a governança no setor público:
1) Padrões de comportamento: relacionados ao exercício de liderança para
a determinação de valores, padrões de comportamento e cultura da organização;
2) Estruturas e processos organizacionais: relacionados à forma como a
alta gestão é indicada, as responsabilidades são definidas e a organização se torna
confiável;
3) Controle de risco: relacionados à instituição dos controles de forma a sub-
sidiar o alcance dos objetivos da entidade, a eficiência a efetividade das operações,
a confiabilidade dos relatórios e a conformidade com relação à aplicação de leis e
regulamentos.
4) Relatórios externos: relacionados à forma como a alta gestão da organi-
zação demonstra sua responsabilização pela administração das finanças públicas e
desempenho no uso dos recursos.
Adotando como referência essas quatro dimensões, a IFAC estabeleceu os ele-
mentos-chave para a definição das melhores práticas de governança, com foco na
responsabilidade da gestão:
8
INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS – PSC/IFAC. Study 13. Governance in the Public Sector: A
Governing Body Perspective, 2001.

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DIMENSÕES DA GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO
Padrões de
Comportamento
Liderança
Código de conduta: probidade e proprie-
dade, objetividade, integridade, honesti-
dade e relacionamento
Estruturas e Processos
Organizacionais
Responsabilidade de prestar conta estatu-
tária
Responsabilidade de prestar contas pelo
uso do dinheiro público
Comunicação com as partes interessadas
Papéis e responsabilidades: equilíbrio de
poder e autoridade, o grupo governante, o
presidente do grupo de governo, o grupo
governante não executivo e política de
remuneração
Controle de Risco
Gestão de risco
Auditoria interna: comitês de auditoria,
controle interno, orçamento, administração
financeira e treinamento
Relatórios Externos
Relatórios anuais
Normas contábeis apropriadas
Medidas de desempenho
Auditores externos
Com o passar do tempo, novos princípios foram agregados à governança públi-
ca. Segundo a publicação do TCU, a governança pública, para ser efetiva, pressu-
põe a existência de um Estado de Direito; de uma sociedade civil participativa no
que tange aos assuntos públicos; de uma burocracia imbuída de ética profissional;
de políticas planejadas de forma previsível, aberta e transparente; e de um braço
executivo que se responsabilize por suas ações.
Enfim, falar em princípios da governança pública não envolve uma lista exausti-
va, mas uma lista exemplificativa. Resoluções de questões de provas devem consi-
derar a análise das características do próprio conceito de governança. Ainda assim,
vamos analisar alguns postulados doutrinários.

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Por exemplo, conforme sugerido pelo Banco Mundial, atualmente, podemos
considerar como princípios da boa governança: a legitimidade, a equidade, a
responsabilidade, a eficiência, a probidade, a transparência e a accountability.
Legitimidade: princípio jurídico fundamental do Estado Democrático de Direito
e critério informativo do controle externo da administração pública que amplia a
incidência do controle para além da aplicação isolada do critério da legalidade. Não
basta verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse público, o bem comum,
foi alcançado. Admite o ceticismo profissional de que nem sempre o que é legal é
legítimo.
Equidade: promover a equidade é garantir as condições para que todos tenham
acesso ao exercício de seus direitos civis – liberdade de expressão, de acesso à
informação, de associação, de voto, igualdade entre gêneros –, políticos e sociais –
saúde, educação, moradia, segurança.
Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governança devem
ter pela sustentabilidade das organizações, visando sua longevidade, incorporando
considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações.
Eficiência: é fazer o que é preciso ser feito com qualidade adequada ao menor
custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de bus-
car a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.
Probidade: trata-se do dever dos servidores públicos de demonstrar probidade,
zelo, economia e observância às regras e aos procedimentos do órgão ao utilizar,
arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores públicos. Enfim, refere-se à obri-
gação que têm os servidores de demonstrar serem dignos de confiança.
Transparência: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informa-
ções relativas à organização pública, sendo um dos requisitos de controle do Estado

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pela sociedade civil. A adequada transparência resulta em um clima de confiança,
tanto internamente quanto nas relações de órgãos e entidades com terceiros.
Accountability: as normas de auditoria da Intosai conceituam accountability
como a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado
recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de assumir as responsa-
bilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de
informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. Espera-se que os agentes
de governança prestem contas de sua atuação de forma voluntária, assumindo in-
tegralmente as consequências de seus atos e omissões.
Já o autor Barrett (2005)9
assim elenca os principais princípios a que as enti-
dades do setor público devem aderir para efetivamente aplicar os elementos de
governança corporativa:
Liderança: a governança do setor público requer liderança no governo e/ou do
órgão executivo da organização. Um quadro efetivo requer a clara identificação e
articulação da responsabilidade, bem como a compreensão real e apreciação das
várias relações entre os stakeholders da organização e aqueles que são responsá-
veis pela gestão dos recursos e obtenção dos desejados resultados (outcomes).
Integridade: a integridade tem a ver com honestidade e probidade na adminis-
tração dos fundos públicos. Ela é dependente da eficácia do controle estabelecido
e dos padrões pessoais e profissionalismo dos indivíduos dentro da organização. A
integridade reflete-se nas práticas e processos de tomada de decisão e na qualida-
de e credibilidade do relatório de performance.
Compromisso: as melhores práticas de governança pública requerem um forte
compromisso de todos os participantes, para serem implementados os elementos
9
BARRET, P. Achieving Better Practice Corporate Governance in the Public Sector. AM Auditor General for Aus-
tralia. Disponível em: http://www.anao.gov.au/uploads/documents/. Acesso em: 17 dez. 2013.

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fundamentais da governança corporativa. Isso exige boa orientação das pessoas;
melhoria na comunicação; uma grande ênfase nos valores da entidade e conduta
ética; gestão do risco; relacionamento com os cidadãos e os clientes e prestação
de serviço de qualidade.
Responsabilidade/prestação de contas (accountability): os envolvidos devem
identificar quem é responsável por que, perante quem, e quando. Requer tam-
bém uma compreensão clara e apreciação dos papéis e das responsabilidades dos
participantes no quadro da governança, em que os Ministros, a Administração da
entidade e o CEO (executivo principal) são componentes-chave de uma responsa-
bilidade saudável.
Transparência: a abertura, ou a equivalente transparência, consiste em provi-
denciar aos stakeholders a confiança no processo de tomada de decisão e nas ações
de gestão das entidades públicas durante a sua atividade. Comunicações completas
e informação segura e transparente geram ações mais efetivas. A transparência é
essencial para ajudar a assegurar que os corpos dirigentes são verdadeiramente
responsáveis. A informação deve ser exibida e não detida por qualquer entidade
particular – ela é um recurso público, assim como o dinheiro público ou os ativos.
Integração: os vários elementos da governança devem estar holisticamente in-
tegrados no programa organizacional, bem compreendida e aplicada pelos funcio-
nários dentro das entidades. Se estiver corretamente implementada, a governança
pode providenciar a integração do quadro de gestão estratégica, necessária para
obter os padrões de performance necessários para atingir as suas metas e objeti-
vos.

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Para o autor Matias-Pereira (2008),10
a governança pública está apoiada em
quatro princípios:
Relações éticas: dizem respeito a permissões de ações, cujo parâmetro limita-
dor é a não nocividade social.
Conformidade: refere-se à compatibilidade dos procedimentos com as leis e
regulamentos.
Transparência: visa disponibilizar às partes interessadas as informações que
sejam de seu interesse, e não apenas aquelas impostas por disposições de leis ou
regulamentos.
Prestação de contas (accountability): é o dever dos agentes de governança
nas justificativas de suas atuações, assumindo integralmente as consequências de
seus atos e omissões.
3.7. Decreto n. 9.203, de 22 de Novembro de 2017
Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84,
caput, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, DECRETA:
Art. 1o
Este Decreto dispõe sobre a política de governança da administração
pública federal direta, autárquica e fundacional.
Art. 2o
Para os efeitos do disposto neste Decreto, considera-se:
I – governança pública – conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e
controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas
à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da socieda-
de;
10
MATIAS-PEREIRA, J. Administração Pública Comparada: uma avaliação das reformas administra-
tivas do Brasil, EUA e União Europeia. Revista de Administração Pública, v. 42, n. 1, 2008.

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II – valor público – produtos e resultados gerados, preservados ou entregues
pelas atividades de uma organização que representem respostas efetivas e úteis
às necessidades ou às demandas de interesse público e modifiquem aspectos do
conjunto da sociedade ou de alguns grupos específicos reconhecidos como destina-
tários legítimos de bens e serviços públicos;
III – alta administração – Ministros de Estado, ocupantes de cargos de natureza
especial, ocupantes de cargo de nível 6 do Grupo-Direção e Assessoramento Supe-
riores – DAS e presidentes e diretores de autarquias, inclusive as especiais, e de
fundações públicas ou autoridades de hierarquia equivalente; e
IV – gestão de riscos – processo de natureza permanente, estabelecido, di-
recionado e monitorado pela alta administração, que contempla as atividades de
identificar, avaliar e gerenciar potenciais eventos que possam afetar a organização,
destinado a fornecer segurança razoável quanto à realização de seus objetivos.
Art. 3o
São princípios da governança pública:
I – capacidade de resposta;
II – integridade;
III – confiabilidade;
IV – melhoria regulatória;
V – prestação de contas e responsabilidade; e
VI – transparência.
Art. 4o
São diretrizes da governança pública:
I – direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando
soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as
mudanças de prioridades;

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II – promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública
e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio
eletrônico;
III – monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os
resultados das políticas e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes
estratégicas sejam observadas;
IV – articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração
entre os diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar
e entregar valor público;
V – fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para
orientar o comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e
as atribuições de seus órgãos e de suas entidades;
VI – implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que
privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores;
VII – avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas
públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus
custos e benefícios;
VIII – manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade
legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação
da sociedade;
IX – editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regula-
tórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e rea-
lizando consultas públicas sempre que conveniente;
X – definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das
estruturas e dos arranjos institucionais; e

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XI – promover a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades
e dos resultados da organização, de maneira a fortalecer o acesso público à infor-
mação.
Art. 5o
São mecanismos para o exercício da governança pública:
I – liderança, que compreende conjunto de práticas de natureza humana ou
comportamental exercida nos principais cargos das organizações, para assegurar a
existência das condições mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam:
a) integridade;
b) competência;
c) responsabilidade; e
d) motivação;
II – estratégia, que compreende a definição de diretrizes, objetivos, planos e
ações, além de critérios de priorização e alinhamento entre organizações e partes
interessadas, para que os serviços e produtos de responsabilidade da organização
alcancem o resultado pretendido; e
III – controle, que compreende processos estruturados para mitigar os possíveis
riscos com vistas ao alcance dos objetivos institucionais e para garantir a execução
ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das atividades da organização, com
preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio de recursos públicos.
Art. 6o
Caberá à alta administração dos órgãos e das entidades, observados as
normas e os procedimentos específicos aplicáveis, implementar e manter mecanis-
mos, instâncias e práticas de governança em consonância com os princípios e as
diretrizes estabelecidos neste Decreto.
Parágrafo único. Os mecanismos, as instâncias e as práticas de governança de
que trata o caput incluirão, no mínimo:

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I – formas de acompanhamento de resultados;
II – soluções para melhoria do desempenho das organizações; e
III – instrumentos de promoção do processo decisório fundamentado em evi-
dências.
Art. 7o
Fica instituído o Comitê Interministerial de Governança – CIG, com a
finalidade de assessorar o Presidente da República na condução da política de go-
vernança da administração pública federal.
Art. 8o
O CIG será composto pelos seguintes membros titulares:
I – Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República, que o
coordenará;
II – Ministro de Estado da Fazenda;
III – Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; e
IV – Ministro de Estado da Transparência e Controladoria-Geral da União.
§ 1o
A suplência dos membros titulares será exercida pelos Secretários-Execu-
tivos.
§ 2o
As reuniões do CIG serão convocadas pelo seu Coordenador.
§ 3o
Representantes de outros órgãos e entidades da administração pública fe-
deral poderão ser convidados a participar de reuniões do CIG, sem direito a voto.
Art. 9o
Ao CIG compete:
I – propor medidas, mecanismos e práticas organizacionais para o atendimento
aos princípios e às diretrizes de governança pública estabelecidos neste Decreto;
II – aprovar manuais e guias com medidas, mecanismos e práticas organiza-
cionais que contribuam para a implementação dos princípios e das diretrizes de
governança pública estabelecidos neste Decreto;

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III – aprovar recomendações aos colegiados temáticos para garantir a coerência
e a coordenação dos programas e das políticas de governança específicos;
IV – incentivar e monitorar a aplicação das melhores práticas de governança no
âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional; e
V – expedir resoluções necessárias ao exercício de suas competências.
§ 1o
Os manuais e os guias a que se refere o inciso II do caput deverão:
I – conter recomendações que possam ser implementadas nos órgãos e entida-
des da administração pública federal direta, autárquica e fundacional definidos na
resolução que os aprovar;
II – ser observados pelos comitês internos de governança, a que se refere o art.
14.
§ 2o
O colegiado temático, para os fins deste Decreto, é a comissão, o comitê,
o grupo de trabalho ou outra forma de colegiado interministerial criado com o ob-
jetivo de implementar, promover ou executar políticas o programas de governança
relativos a temas específicos.
Art. 10. O CIG poderá constituir grupos de trabalho específicos para subsidiá-lo
no cumprimento de suas competências.
§ 1o
Representantes de órgãos e entidades públicas e privadas poderão ser con-
vidados a participar dos grupos de trabalho constituídos pelo CIG.
§ 2o
O CIG definirá, no ato de criação do grupo de trabalho, seus objetivos es-
pecíficos e sua composição e, quando for o caso, o prazo para conclusão de seus
trabalhos.
Art. 11. A Secretaria-Executiva do CIG será exercida pela Casa Civil da Presi-
dência da República.
Parágrafo único. Compete à Secretaria-Executiva do CIG:

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I – receber, instruir e encaminhar aos membros do CIG as propostas recebidas
na forma estabelecida no caput do art. 10 e no inciso II do caput do art. 13;
II – encaminhar a pauta, a documentação, os materiais de discussão e os regis-
tros das reuniões aos membros do CIG;
III – comunicar aos membros do CIG a data e a hora das reuniões ordinárias ou
a convocação para as reuniões extraordinárias;
IV – comunicar aos membros do CIG a forma de realização da reunião, se por
meio eletrônico ou presencial, e o local, quando se tratar de reuniões presenciais; e
V – disponibilizar as atas e as resoluções do CIG em sítio eletrônico ou, quando
for confidencial, encaminhá-las aos membros.
Art. 12. A participação no CIG ou nos grupos de trabalho por ele constituídos
será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.
Art. 13. Compete aos órgãos e às entidades integrantes da administração pú-
blica federal direta, autárquica e fundacional:
I – executar a política de governança pública, de maneira a incorporar os prin-
cípios e as diretrizes definidos neste Decreto e as recomendações oriundas de ma-
nuais, guias e resoluções do CIG; e
II – encaminhar ao CIG propostas relacionadas às competências previstas no
art. 9o
, com a justificativa da proposição e da minuta da resolução pertinente, se
for o caso.
Art. 14. Os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, au-
tárquica e fundacional deverão, no prazo de cento e oitenta dias, contado da data
de entrada em vigor deste Decreto, instituir comitê interno de governança ou atri-
buir as competências correspondentes a colegiado já existente, por ato de seu di-
rigente máximo, com o objetivo de garantir que as boas práticas de governança se

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desenvolvam e sejam apropriadas pela instituição de forma contínua e progressiva,
nos termos recomendados pelo CIG.
Art. 15. São competências dos comitês internos de governança:
I – auxiliar a alta administração na implementação e na manutenção de pro-
cessos, estruturas e mecanismos adequados à incorporação dos princípios e das
diretrizes da governança previstos neste Decreto;
II – incentivar e promover iniciativas que busquem implementar o acompa-
nhamento de resultados no órgão ou na entidade, que promovam soluções para
melhoria do desempenho institucional ou que adotem instrumentos para o aprimo-
ramento do processo decisório;
III – promover e acompanhar a implementação das medidas, dos mecanismos
e das práticas organizacionais de governança definidos pelo CIG em seus manuais
e em suas resoluções; e
IV – elaborar manifestação técnica relativa aos temas de sua competência.
Art. 16. Os comitês internos de governança publicarão suas atas e suas resolu-
ções em sítio eletrônico, ressalvado o conteúdo sujeito a sigilo.
Art. 17. A alta administração das organizações da administração pública fede-
ral direta, autárquica e fundacional deverá estabelecer, manter, monitorar e apri-
morar sistema de gestão de riscos e controles internos com vistas à identificação,
à avaliação, ao tratamento, ao monitoramento e à análise crítica de riscos que
possam impactar a implementação da estratégia e a consecução dos objetivos da
organização no cumprimento da sua missão institucional, observados os seguintes
princípios:
I – implementação e aplicação de forma sistemática, estruturada, oportuna e
documentada, subordinada ao interesse público;

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II – integração da gestão de riscos ao processo de planejamento estratégico e
aos seus desdobramentos, às atividades, aos processos de trabalho e aos projetos
em todos os níveis da organização, relevantes para a execução da estratégia e o
alcance dos objetivos institucionais;
III – estabelecimento de controles internos proporcionais aos riscos, de maneira
a considerar suas causas, fontes, consequências e impactos, observada a relação
custo-benefício; e
IV – utilização dos resultados da gestão de riscos para apoio à melhoria contínua
do desempenho e dos processos de gerenciamento de risco, controle e governança.
Art. 18. A auditoria interna governamental deverá adicionar valor e melhorar as
operações das organizações para o alcance de seus objetivos, mediante a aborda-
gem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de
gerenciamento de riscos, dos controles e da governança, por meio da:
I – realização de trabalhos de avaliação e consultoria de forma independente,
segundo os padrões de auditoria e ética profissional reconhecidos internacional-
mente;
II – adoção de abordagem baseada em risco para o planejamento de suas ati-
vidades e para a definição do escopo, da natureza, da época e da extensão dos
procedimentos de auditoria; e
III – promoção à prevenção, à detecção e à investigação de fraudes praticadas
por agentes públicos ou privados na utilização de recursos públicos federais.
Art. 19. Os órgãos e as entidades da administração direta, autárquica e funda-
cional instituirão programa de integridade, com o objetivo de promover a adoção
de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição
e à remediação de fraudes e atos de corrupção, estruturado nos seguintes eixos:

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I – comprometimento e apoio da alta administração;
II – existência de unidade responsável pela implementação no órgão ou na en-
tidade;
III – análise, avaliação e gestão dos riscos associados ao tema da integridade; e
IV – monitoramento contínuo dos atributos do programa de integridade.
Art. 20. O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, no prazo
de cento e oitenta dias, contado da data de entrada em vigor deste Decreto, esta-
belecerá os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao monitora-
mento dos programas de integridade dos órgãos e das entidades da administração
pública federal direta, autárquica e fundacional.
Art. 21. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 22 de novembro de 2017; 196º da Independência e 129º da República.
MICHEL TEMER
Dyogo Henrique de Oliveira
Wagner de Campos Rosário
4 Intermediação de Interesses
O estudo de temas relativos à governabilidade e à governança passa, entre ou-
tras coisas, pela reflexão sobre os mecanismos de intermediação de interesses.
Podemos dizer que tanto nas sociedades tradicionais como nas sociedades mo-
dernas, a construção da governabilidade e de governança envolve a administração
de redes de lealdades marcadas ora pela simetria, ora pela assimetria, e, ainda,

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Prof. Adriel Sá
pela horizontalidade e pela verticalidade, ou seja, uma rede baseada em trocas de
todo tipo de recursos públicos por legitimação e apoio.
Veja alguns desses mecanismos!
Clientelismo – o Dicionário Aurélio (2016) conceitua clientelismo como a manei-
ra de agir que consiste numa troca de favores, benefícios ou serviços políticos ou
relacionados com a vida política.
Nesse mecanismo, temos uma relação do tipo assimétrica (ação entre de-
siguais), em que políticos e Governo trocam serviços e empregos por votos, com
setores pobres da população.
O clientelismo na política brasileira tem sua origem no período colonial. É possí-
vel vislumbrá-lo nas relações estabelecidas entre os grandes senhores de engenho
e seus colonos livres, seus agregados e os agricultores pobres que rodeavam os
latifúndios.
No entanto, essa prática acaba sendo enfraquecida à medida que o Estado dis-
ponibiliza serviços de caráter universal a toda a população.
Fisiologismo – o fisiologismo é a prática que se caracteriza pela ação de grupos,
que buscam vantagens pessoais em detrimento do interesse público.
É um tipo de relação em que ações políticas e decisões são tomadas em troca
de favores, favorecimentos e outros benefícios de interesses individuais, desconsi-
derando-se o bem comum.
Corporativismo – o corporativismo surgiu na Idade Média como uma forma de
organização da sociedade, foi, também, utilizado pelo Estado. O corporativismo
privado era uma prática em que artesãos e comerciantes promoviam a regula-
mentação de suas atividades. Dessa forma, pretendiam ordenar as margens de
lucro, baratear os custos de produção e evitar o predomínio da concorrência.

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No âmbito público, temos o chamado corporativismo estatal, uma prática
que se baseia em entidades representativas de interesses. Em suma, é uma ação
sindical ou política, em que prevalece a defesa dos interesses ou privilégios de um
setor organizado da sociedade (Dicionário Aurélio, 2003).
Segundo Schmitter (1974),11
corporativismo:
(...) é um sistema de representação de interesses cujas unidades constituintes são
organizadas em um número limitado de entidades singulares, compulsórias, não com-
petitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou
licenciadas (quando não criadas) pelo Estado, às quais é concedido monopólio de repre-
sentação dentro de sua respectiva categoria em troca da observância de certos contro-
les na seleção de seus líderes e na articulação de demandas e suporte.
No Brasil, o corporativismo estatal emerge a partir dos anos 30, durante o go-
verno de Getúlio Vargas, caracterizando-se pela exclusão da grande maioria dos
trabalhadores.
Neocorporativismo – no neocorporativismo, também chamado de corporati-
vismo societal, as entidades privadas conquistaram o direito de participar do
processo decisório. Diferentemente do corporativismo estatal, o corporativismo so-
cietal agrega grupos de interesse da sociedade que condicionam o poder estatal,
deixando-o mais dependente de sua força e organização.
Presidencialismo de coalizão – o presidencialismo de coalizão foi um termo cria-
do pelo cientista político Sérgio Abranches. Segundo ele, o termo designa a rea-
lidade de um país presidencialista em que a fragmentação do poder parlamentar
entre vários partidos obriga o Executivo a uma prática que costuma ser mais as-
sociada ao parlamentarismo. Para governar, o Executivo precisa “costurar” uma
ampla maioria, frequentemente contraditória em relação ao programa do partido
no poder, difusa do ponto de vista ideológico e problemática no dia a dia, em razão
11
SCHMITTER, P. Still a Century of Corporatism? Review of Politics, n. 36, v. 1, p. 85-131, 1974.

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do potencial de conflitos trazido por uma aliança formada por forças políticas muito
distintas entre si e que, com frequência, travam violenta competição interna.
Em suma, representa o conhecido padrão brasileiro de governança, em que os
partidos políticos firmam “coalizões” para formar a chamada “base aliada” e, com
isso, fazer com que o Presidente da República tenha a maioria no Congresso.
Anéis burocráticos – anéis burocráticos é uma terminologia cunhada por Fer-
nando Henrique Cardoso, ao se referir à aliança política entre a alta tecnoburocra-
cia estatal, civil e militar, e a classe empresarial durante o período militar.
Neoliberalismo – o neoliberalismo é uma doutrina que retoma os antigos ideais
do liberalismo clássico, preconizando a mínima intervenção do Estado na economia.
Nesse modelo socioeconômico, temos a máxima desregulamentação da força
de trabalho, com a diminuição da renda e a flexibilização do processo produtivo.
Outra premissa básica do neoliberalismo é o desaparelhamento do Estado, ou seja,
as privatizações.
Nesse sentido, a função do Estado é apenas garantir a infraestrutura básica para
o bom funcionamento e escoamento da produção de mercadorias, bem como a in-
tervenção na economia em tempos de eventuais crises.

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PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA
1 Introdução e conceitos
O processo de democratização vivenciado pelo Brasil após a década de 1980 al-
terou a configuração dos processos de gestão pública. Inúmeras organizações sur-
gem nesse contexto de desenvolvimento da cidadania, como por exemplo, as or-
ganizações sociais, as associações, os movimentos, os conselhos, os fóruns, dentre
outros.
O poder entre Estado e sociedade, que antes era visto de forma vertical, tende
a ser substituído e complementado por relações mais horizontais, privilegiando o
diálogo e a negociação.
A democracia, no sentido etimológico da palavra, significa o “governo do povo”,
o “governo da maioria”. Ou seja, governo democrático requer participação popular!
O conceito de governo empreendedor sinaliza o deslocamento dos centros
decisórios do domínio da burocracia para estruturas envolvendo a participação da
sociedade, essa influenciando de maneira mais prática nas escolhas e decisões e,
consequentemente, na ampliação do que podemos chamar de “espaço público” ou
“espaço participativo”.
Convém destacar que o conceito de participação social é um conceito mais
amplo que o conceito de controle social.
Conceitualmente, participação social está relacionada à capacidade de influ-
ência dos indivíduos na organização de uma sociedade.
Já o conceito de controle social é definido como meio de compartilhar, entre
Estado e sociedade, o poder decisório acerca das políticas públicas como instru-

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mento de expressão e, divulgação da democracia e da cidadania. Logo, pode ocor-
rer desde a criação, a execução e fiscalização das políticas públicas.
Para Marcus Vinicius de Azevedo Braga (2011)12
, o controle social tem:
1. Função política: que se expressa pela participação de segmentos da
sociedade civil em processos decisórios, de promoção da transparência e do
acompanhamento da gestão pública.
2. Função jurídica: que se faz presente ao funcionar como elemento de
defesa dos interesses individuais e coletivos e dos aspectos de legalidade da
gestão pública, conforme previsto no ordenamento jurídico e na legislação vi-
gente.
3. Função social: assegurar ou ampliar os direitos sociais aos cidadãos
ou àquelas comunidades, antes excluídas desses direitos. Manifesta-se quan-
do estimulam-se os cidadãos ao aprendizado da cidadania e a serem sujeitos
ativos.
2 Conselhos
As autoras Maria das Graças Rua e Roberta Romanini13
, com maestria, apresen-
tam-nos um estudo direto e didático sobre essas formas de participação social.
No cenário brasileiro, os conselhos de participação social têm sua origem com os
Conselhos Institucionalizados da década de 1990, que se destinavam a disciplinar
os preceitos constitucionais da CF/1988. Portanto, compreendem nessa conceitu-
ação:
12
BRAGA, M. V. de A. Artigo: “O controle social da educação básica pública: a atuação dos conselheiros do
FUNDEB”.
13
RUA, M. G.; ROMANINI, R. Para aprender políticas públicas. Brasília: IGEPP, 2013.

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• Conselhos Temáticos Institucionalizados;
• Conselhos Tutelares; e
• Conselhos Gestores de Políticas Públicas.
Vamos especificar e detalhar cada uma dessas modalidades de conselhos, se-
gundo as lições das autoras citadas.
2.1 Conselhos Temáticos Institucionalizados
Os Conselhos Temáticos Institucionalizados possuem a função de exercer o con-
trole e a fiscalização do Poder Executivo e a participação no planejamento das
políticas de gestão de bens públicos.
Fazem parte desse tipo os conselhos de categorias sociais (idosos, indígenas,
mulheres, etc.), os conselhos de áreas - também chamados “Conselhos de Gestão”
ou “Conselhos Gestores” (saúde, transporte, educação, etc.) e os conselhos tarifá-
rios (atuam no âmbito das agências regulatórias e em outras instituições).
Ainda, podemos destacar nessa modalidade o “Conselho da República”, o “Con-
selho de Defesa Nacional”, o “Conselho de Governo”, dentre outros. Especifica-
mente na área econômica e de regulação, encontram-se o “Conselho Monetário
Nacional (CMN)”, o “Comitê de Política Monetária (COPOM)”, o “Conselho Diretor
das Agências Reguladoras”.
Com relação à área de administração de empresas estatais, empresas públicas
e sociedades de economia mista, os “Conselhos de Administração e Deliberação”,
os “Conselhos de Administração” e os “Conselhos Fiscais”.
Vinculados ao Poder Judiciário e Ministério Público, o “Conselho Nacional
de Justiça (CNJ)”, o “Conselho da Justiça Federal (CJF)” e o “Conselho Nacional do
Ministério Público (CNMP)”.

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Prof. Adriel Sá
Vinculados ao Poder Legislativo, os “Conselhos de Ética e Decoro Parlamen-
tar” da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Ainda, temos os “Conselhos Profissionais”, também chamados de “Conselhos
Corporativos” e “Conselhos de Classe”. Possuem natureza jurídica de “autarquias
corporativas” ou “autarquias profissionais”, regidos em parte pelo Direito Público e
em parte pelo Direito Privado (CRM, CREA, OAB, etc.).
2.1 Conselhos Tutelares
Voltam-se para a proteção de crianças, adolescentes, idosos e incapazes. São
instâncias encarregadas pela comunidade de zelar, no âmbito dos municípios, pelo
cumprimento dos direitos a essas pessoas.
2.3 Conselhos Gestores de Políticas Públicas
Esse tipo de conselho é o que, comumente, é cobrado em provas.
Os conselhos de gestores de políticas públicas correspondem à novidade mais
substantiva das políticas públicas ao longo da década de 1990. Dotados de caráter
interinstitucional, esses conselhos são instrumentos mediadores da relação Estado-
-sociedade, sendo compostos tanto por representantes (os conselheiros) do poder
público quanto da sociedade civil organizada. Portanto, são instâncias instituciona-
lizadas de expressão, de representação e de participação social.
Os conselhos gestores viabilizam a participação de segmentos sociais na for-
mulação, na implementação e na avaliação de políticas públicas e possibilitam à
população o acesso aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas.
A banca Cespe/Cebraspe, em especial, já enfatizou, várias vezes, aspectos do
Conselho de Gestão Fiscal (CGF), previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

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Complementar 101/2000). Outras bancas também podem realizar essa cobrança.
Então, vejamos:
Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da po-
lítica e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de
gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e
esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas re-
presentativas da sociedade, visando a:
I – harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II – disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação
e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endi-
vidamento e na transparência da gestão fiscal;
III – adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização
das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal
de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os
pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social;
IV – divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1º O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e
reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados me-
ritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática
de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.
§ 2º Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do con-
selho (grifei).
Salienta-se que, apesar de o Conselho de Gestão Fiscal (CGF) estar previsto
na Lei de Responsabilidade Fiscal, até o momento não houve a sua implementação.

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3 Orçamento participativo
O orçamento participativo surge no país ainda na fase do regime militar instala-
do em 1964; no final dos anos 70, experimentos em Lages (SC), Vila Velha (ES) e
Pelotas (RS) tiveram pouca visibilidade, dados as condições restritivas do contexto
político.
A previsão constitucional mais evidente desse tipo de participação social está no
art. 29, inciso XII, da CF/88:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstí-
cio mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal,
que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Consti-
tuição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal;
(Renumerado do inciso X, pela Emenda Constitucional n. 1, de 1992)
XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade
ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
(Renumerado do inciso XI, pela Emenda Constitucional n. 1, de 1992) (grifei)
A partir da promulgação da Constituição de 88, a experiência mais incisiva des-
se modelo foi a registrada no município de Porto Alegre (RS), a partir de 1989.
Em síntese, o Orçamento Participativo possui como pauta a participação aberta
a todos os cidadãos do município, na implementação de assembleias onde a atu-
ação da sociedade civil ocorre de forma direta e, em outro momento, através da
forma de representação.
Logo, a decisão de alocação de recurso municipal estará sob poder dos indiví-
duos participantes da sociedade, mas tal decisão estará firmada junto a critérios
técnicos e gerais, ou seja, a alocação do investimento municipal terá como supor-

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Prof. Adriel Sá
te as diretrizes estabelecidas pelos técnicos e respeitado os limites financeiros do
município.
O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) foi editado para regulamentar os
arts. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que dispõe, respectivamente, so-
bre a função social da propriedade urbana e sobre a função social da propriedade
rural. No entanto, temos diversos dispositivos que se relacionam com o orçamen-
to participativo. Vejamos:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
(...)
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associa-
ções representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação,
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvi-
mento urbano;
(...)
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
(...)
III – planejamento municipal, em especial:
(...)
f) gestão orçamentária participativa;
(...)
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvol-
vimento urbano;
V – (VETADO)
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea
f do inciso III do art. 4º desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consul-
tas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e
do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara
Municipal (grifei).

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4 Ouvidorias
As ouvidorias são canais de comunicação entre o cidadão e a administração
pública, objetivando receber manifestações, sugestões, reclamações, denúncias e
elogios. É um instrumento que se baseia na gestão ética, democrática e transpa-
rente.
Como exemplo, citamos a ouvidoria do Ministério Público Federal (MPF), a quem
compete receber, analisar e dar o encaminhamento devido às manifestações acerca
das atividades desenvolvidas pelos órgãos, membros, servidores e serviços auxi-
liares do MPF.

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RESUMO
GOVERNABILIDADE GOVERNANÇA
Condições substantivas, sistêmicas, mate-
riais e institucionais de exercício do poder e
de legitimidade do Estado.
políticas – regulação de transações e ope-
racionalização de soluções.
Capacidade política de decidir e governar.
Capacidade técnica de gerir os recursos
públicos.
Capacidade para agregar múltiplos inte-
resses da sociedade e apresentar-lhes um
objetivo comum.
Surgem e se desenvolvem as condições
acordadas com a sociedade – capacidade
de representar os interesses da sociedade.
Definição de atuação do espaço público. Atuação no espaço público.14
Envolve o sistema de intermediação de
interesses, as características do sistema
político, a forma de governo e as relações
entre os Poderes.
Mecanismos formais e informais para ope-
racionalizar as políticas públicas.15
cidadãos, além dos partidos políticos, as
associações e demais grupos representati-
vos da sociedade.
próprios agentes públicos ou servidores do
Estado que possibilitam a implementação
das políticas públicas.
Relaciona-se com processo. Relaciona-se com estrutura.
Conceito mais simples e restrito. Conceito mais complexo e amplo.
Ingovernabilidade
É a relação de conflito do Estado e do seu governo com a sociedade. Pode estar
associada à:
• sobrecarga fiscal: problemas aos quais o Estado deve responder com a ex-
pansão de seus serviços e intervenção;
14
Em relação ao espaço público de atuação, a definição desse espaço se refere ao conceito de governabilidade,
enquanto que a atuação propriamente dita se vincula ao conceito de governança.
15
Os mecanismos formais abrangem as próprias instituições governamentais; já os mecanismos
informais, de caráter não governamental, como associações e organizações, impõem uma con-
duta determinada dentro da sua área de atuação, satisfazendo as necessidades e demandas da
sociedade.

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• excesso de demandas: desequilíbrio entre as demandas da população e a ca-
pacidade estatal em atendê-las; e
• crise de legitimidade: quando a sociedade não aceita a legitimidade dos atos
administrativos e políticos do Estado.
Princípios básicos de governança corporativa
• Transparência (disclosure): disponibilizar para as partes interessadas as in-
formações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas impostas por
disposições de leis ou regulamentos.
• Equidade (fairness): tratamento justo e isonômico de todos os sócios e de-
mais partes interessadas.
• Prestação de contas (accountability): prestação de contas de modo claro,
conciso, compreensível e tempestivo, assumindo integralmente as consequ-
ências de seus atos e omissões.
• Responsabilidade corporativa (compliance): zelo pela viabilidade econômi-
co-financeira das organizações.
Princípios básicos da governança para o setor público
Banco Mundial:
• Legitimidade: não basta verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse
público, o bem comum, foi alcançado.
• Equidade: garantir as condições para que todos tenham acesso ao exercício
de seus direitos civis, políticos e sociais.
• Responsabilidade: zelo que os agentes de governança devem ter pela susten-
tabilidade das organizações.

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• Eficiência: fazer o que é preciso ser feito com qualidade adequada ao menor
custo possível.
• Probidade: dever dos servidores públicos de demonstrar probidade, zelo, eco-
nomia e observância às regras e aos procedimentos do órgão.
• Transparência: possibilidade de acesso a todas as informações relativas à or-
ganização pública.
• Accountability: obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se te-
nham confiado recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de
assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que
lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabi-
lidades.
Matias-Pereira (2008):
• Relações éticas: dizem respeito a permissões de ações, cujo parâmetro limi-
tador é a não nocividade social.
• Conformidade: refere-se à compatibilidade dos procedimentos com as leis e
regulamentos.
• Transparência: visa disponibilizar às partes interessadas as informações que
sejam de seu interesse, e não apenas aquelas impostas por disposições de
leis ou regulamentos.
• Prestação de contas (accountability): é o dever dos agentes de governança
nas justificativas de suas atuações, assumindo integralmente as consequên-
cias de seus atos e omissões.
Intermediação de interesses

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• Clientelismo – troca de favores, benefícios ou serviços políticos ou relaciona-
dos com a vida política.
• Fisiologismo – ação de grupos que buscam vantagens pessoais em detrimen-
to do interesse público.
• Corporativismo privado – prática em que artesãos e comerciantes promoviam
a regulamentação de suas atividades.
• Corporativismo estatal – ação sindical ou política em que prevalece a defe-
sa dos interesses ou privilégios de um setor organizado da sociedade.
• Neocorporativismo – No neocorporativismo, também chamado de corpora-
tivismo societal, as entidades privadas conquistaram o direito de participar
do processo decisório. Diferentemente do corporativismo estatal, o corpora-
tivismo societal agrega grupos de interesse da sociedade que condicionam o
poder estatal, deixando-o mais dependente de sua força e organização.
• Presidencialismo de coalizão – realidade de um país presidencialista em que
os partidos políticos firmam “coalizões” para formar a chamada “base alia-
da” e, com isso, fazer com que o Presidente da República tenha a maioria no
Congresso.
• Anéis burocráticos – aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil
e militar, e a classe empresarial durante o período militar.
• Neoliberalismo – doutrina que preconiza a mínima intervenção do Estado na
economia.
• Processos participativos de gestão pública: substituição da relação ver-
tical entre Estado e sociedade por relações mais horizontais, privilegiando o
diálogo e a negociação.

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• Conselhos Temáticos Institucionalizados: possuem a função de exercer
o controle, a fiscalização e a participação no planejamento das políticas de
gestão de bens públicos.
• Conselhos Tutelares: voltam-se para a proteção de crianças, adolescentes,
idosos e incapazes. São instâncias encarregadas pela comunidade de zelar, no
âmbito dos municípios, pelo cumprimento dos direitos a essas pessoas.
• Conselhos Gestores de Políticas Públicas: correspondem à novidade mais
substantiva das políticas públicas ao longo da década de 1990. São instâncias
institucionalizadas de expressão, de representação e de participação social.
• Orçamento participativo: participação aberta a todos os cidadãos do mu-
nicípio, na implementação de assembleias onde a atuação da sociedade civil
ocorre de forma direta e, em outro momento, através da forma de represen-
tação.
• Ouvidorias: canais de comunicação entre o cidadão e a administração públi-
ca, objetivando receber manifestações, sugestões, reclamações, denúncias e
elogios.

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ADMINISTRAÇÃO
Governança, Governabilidade e Accountability na Administração Pública
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Participação aberta a todos os cidadãos do
município, na implementação de assembleias
onde a atuação da sociedade civil ocorre de
forma direta e, em outro momento, através
da forma de representação
Conselhos Temáticos
Institucionalizados:
controle, fiscaliza-
ção e participação
no planejamento das
políticas de gestão de
bens públicos
Conselhos Gestores de políticas
Públicas: instâncias instituciona-
lizadas de expressão, de repre-
sentação e de participação social
Conselho Tutelares: proteção de crianças,
adolescentes, idosos e incapazes
Conselho da República
Conselho Nacional de justiça (CNJ)
Conselho de Ética e Decoro Parlamentar
Canais de comunicação entre o cidadão e
administração pública, objetivando receber
manifestações, sugestões, reclamações,
denúncias e elogios
Orçamento participativo Conselhos
Ouvidorias
Processos participativos de
gestão pública
MAPAS MENTAIS

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ADMINISTRAÇÃO
Governança, Governabilidade e Accountability na Administração Pública
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Clientelismo - troca de favores relacionados
com a vida política
Intermediação de interesses
Ingovernabilidade
Poder político, legitimado e contando com o
apoio da sociedade e de seus representantes
Princípios básicos da governança corporativa
Princípios básicos da governança pública
políticas
Crise de legitimidade: origina-se quando a
sociedade não aceita a legitimidade dos atos
administrativos e políticos do Estados
Excesso de demandas: desequilíbrio entre as
demandas da população e a capacidade
estatal em atendê-las
Sobrecarga fiscal: sobrecarga de problemas
aos quais o Estado de responder com a ex-
pansão de seus serviços e intervenção
Conceito
Conceito
Governabilidade
Governança
Governabilidade, governança e
intermediação de interesses
Corporativismo privado - regulamentação
de atividades específicas
Neocorporativismo - grupos de interesse da
sociedade que condicionam o poder estatal
Presidencialismo de coalizão - coalizões de
partidos políticos para obtenção de maioria
Corporativismo estatal - ação sindical ou
política, em defesa de interesses de um
setor organizado da sociedade
Fisiologismo - ação de grupos que buscam
vantagens em detrimento do interesse
público
Relações éticas
Conformidade
Transparência
Prestação de contas (accountability)
Prestação de contas (accountability)
Equidade
Transparência
Resposabilidade corporativa

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QUESTÕES DE CONCURSO
Governabilidade, Governança e Intermediação de Interesses
Questão 1 (CESPE/AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO/APOIO TÉCNICO
E ADMINISTRATIVO/PLANEJAMENTO E GESTÃO/2008) Com referência aos concei-
tos e situações aplicáveis à administração pública, bem como à experiência e à
legislação brasileira nesse setor, julgue os itens.
A governabilidade diz respeito às condições sistêmicas e institucionais sob as quais
se dá o exercício do poder, tais como as características do sistema político, a forma
de governo, as relações entre os poderes e o sistema de intermediação de interesses.
Questão 2 (CESPE/AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO/1998) A reforma
do Estado é um tema prioritário nas agendas política e acadêmica da maioria das
sociedades contemporâneas. Com efeito, dezenas de países, de diferentes inclina-
ções culturais, contextos políticos e em diferentes graus de inserção internacional,
têm realizado reformas institucionais em seus sistemas políticos, econômicos e
administrativos, com uma marcante repercussão na forma de atuação do Estado.
Relativamente a esse tema, julgue os itens a seguir.
A ideia de ingovernabilidade está fortemente associada à sobrecarga fiscal, ao ex-
cesso de demandas e à crise de legitimidade do Estado.
Questão 3 (CESPE/AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO/1998) A reforma
do Estado é um tema prioritário nas agendas política e acadêmica da maioria das
sociedades contemporâneas. Com efeito, dezenas de países, de diferentes inclina-
ções culturais, contextos políticos e em diferentes graus de inserção internacional,
têm realizado reformas institucionais em seus sistemas políticos, econômicos e

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administrativos, com uma marcante repercussão na forma de atuação do Estado.
Relativamente a esse tema, julgue os itens a seguir.
A ideia de governança está associada à capacidade de o Estado exercer uma or-
questração entre o Estado e os agentes econômicos e sociais.
Questão 4 (CESPE/AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO/CONTROLE EX-
TERNO/AUDITORIA GOVERNAMENTAL/2011) Julgue o item que se segue, acerca de
governabilidade, governança e mudanças institucionais.
Governança trata do aperfeiçoamento dos conflitos de interesses presentes em de-
terminada sociedade quando se trata de defender interesses.
Questão 5 (CESPE/AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO/CONTROLE EX-
TERNO/AUDITORIA GOVERNAMENTAL/2011) Julgue o item que se segue, acerca de
governabilidade, governança e mudanças institucionais.
Entre outros aspectos, a governança trata das condições sistêmicas sob as quais se
dá o exercício de poder em determinada sociedade.
Questão 6 (CESPE/AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO/TC-DF/2012) Julgue o pró-
ximo item, acerca das novas modalidades de gestão.
O fato de o governador de uma unidade federativa, incluso o DF, perder sua legiti-
midade democrática lhe acarreta a perda da governança.
Questão 7 (CESPE/ANALISTA JUDICIÁRIO/TRE-ES/ADMINISTRATIVA/”SEM ESPE-
CIALIDADE”/2011) No que se refere aos fundamentos da administração pública no
Brasil nos últimos 30 anos, julgue o seguinte item.
No modelo gerencial, a governança constitui importante ação governamental, visto
que propõe a ampliação do papel da sociedade civil organizada e a diminuição do
tamanho do Estado.

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