Os 170 anos de história do registro imobiliário brasileiro e sua íntima relação com os direitos fundamentais

Os 170 anos de história do registro imobiliário brasileiro e
sua íntima relação com os direitos fundamentais
Emanuel Costa Santos

UM DIÁLOGO SOBRE DIREITO ESSENCIAL
Que as palavras que eu falo
não sejam ouvidas como prece e nem repetidas com fervor
apenas respeitadas
como a única coisa que resta a um homem inundado de
sentimentos
porque metade de mim é o que ouço,
mas a outra metade é o que calo.
(Metade – Oswaldo Montenegro)

DIREITOS FUNDAMENTAIS
E FELICIDADE
Satisfazer direitos fundamentais
torna o ser humano feliz ou o
conduz ao estado de felicidade?

ACREDITEM, REGISTRADOR TAMBÉM
PODE SER FELIZ!

…OU INFELIZ É UM DIREITO SUBJETIVO,
UMA QUESTÃO DE ESCOLHA E DE ÓTICA

A FELICIDADE
PARA A FILOSOFIA
“Acredita-se às vezes que é a satisfação de todos os nossos desejos.
A felicidade não é nem a saciedade (a satisfação de todas as nossas
propensões), nem a bem-aventurança (uma alegria permanente),
nem a beatitude (uma alegria eterna).
[…]
Cuida-se antes do que verdadeiramente tem importância: o trabalho,
a ação, o prazer, o amor – o mundo.
[…]
É mais fácil alcançá-la quando se deixa de exigi-la. ‘A felicidade’, dizia
Alain, ‘é uma recompensa que premia os que não a buscaram.’”
(COMTE-SPONVILLE, André. Dicionário filosófico. Tradução Eduardo Brandão. São Paulo: Martins
Fontes, 2003, p. 243 e 244.)

DIREITO FUNDAMENTAL SIGNIFICA
ATINGIR UM ESTADO IDEAL?
IDEAL
“Como nossas idéias correspondem mais facilmente a
nossos desejos do que a eles corresponde a realidade, que
não os leva em conta, essa palavra também indica uma
quase perfeição. O ideal só tem um defeito: não existe.”
Fontes, 2003, p. 174)

BASE FILOSÓFICA PARA COMPREENDER OS
DIREITOS FUNDAMENTAIS NO CENÁRIO PROPOSTO
ATUALISMO
“Doutrina segundo a qual tudo o que existe é atual, ou em
ato.[…] o possível e o real, no presente, são uma só coisa.”
DIREITO
“Uma possibilidade garantida pela lei (o direito à
propriedade, à segurança, à informação…) ou exigida pela
consciência (os direitos humanos).”
Fontes, 2003, p. 67 e 289)

ATUALISMO E DIREITO: CHAVES PARA PORTA DA HISTÓRIA DO
REGISTRO IMOBILIÁRIO COM OS DIREITOS FUNDAMENTAIS
• Compreensão do direito fundamental em conformidade com seu
tempo histórico
• O que é importante para uma dada sociedade em um dado
momento
• Tangibilidade: direito possível, não apenas potencial
• Normas e instituições como veículos de sua concretização

REGISTRO IMOBILIÁRIO E SUA RELAÇÃO COM OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS – TRECHOS INÉDITOS
“Afastar a ideia de Direito enquanto texto normativo objeto de
contemplação, apartado da realidade social e de sua
funcionalidade[...].
[...]
[...]importa [...] o Direito enquanto instrumento de realização das
satisfações humanas, individuais e sociais, especialmente aquelas
fundamentais.”
(SANTOS, Emanuel Costa. Registro imobiliário brasileiro: funções histórias e atuais na concretização
de direitos fundamentais [título provisório] – trechos inéditos)

DENSIFICAÇÃO DA NORMA FUNDAMENTAL
“[...] o responsável pela aplicação do texto normativo não
é um destinatário passivo, mas deve densificá-lo, dar-lhe
“corpo” e sentido, conferindo-lhe seu sentido prático-
efetivante, atuando no plano da realidade. Deve, portanto,
desapegar-se do sentido literal, quando desprovido este de
efeito concretizante.”
de direitos fundamentais [título provisório] – trecho inédito)

FUNDAMENTALIDADE DO
SISTEMA REGISTRAL IMOBILIÁRIO
“A reflexão a que se pretende conduzir [...] analisa o tema sob a ótica
dos direitos fundamentais, aqueles que são mais caros ao ser
humano e cujo reconhecimento progride no mesmo passo em que
evolui a humanidade.
Um olhar desapaixonado e histórico permitirá vislumbrar a evolução
do sistema registral no mesmo passo em que os direitos
fundamentais foram – e ainda são – afirmados.
À medida que se (re)afirmam os direitos fundamentais, torna-se
cada vez mais imprescindível munir seu pleno exercício de
instituições que os assegurem.”

CARACTERÍSTICAS DA FUNDAMENTALIDADE DO SISTEMA REGITRAL
ESSENCIALIDADE
“Já no início, a noção de registro, no Brasil, implicava na existência de um sistema essencial
à organização e à publicização de direitos imobiliários, notadamente o de garantia, ao que
se seguiu o de propriedade.”
INDISPENSABILIDADE
“[…] interessa ao Estado em particular e aos cidadãos em geral a mantença de sistema que
afaste o risco de desorganização territorial e dominial. Enfim, evitar o retrocesso nas
conquistas fundamentais, o que daria causa ao caos existente antes de sua adoção.”
CONCRETIZAÇÃO DE DIREITO FUNDAMENTAL
“À medida que estes nascem ou se acumulam, correlatamente há uma nova etapa no
desenvolvimento do sistema de registro de imóveis. A ausência dessa evolução implicaria
em um direito situado apenas no campo do dever-ser.”

FUNCIONALIDADES DO
SISTEMA REGISTRAL IMOBILIÁRIO
“[...] identifica-se que desde sua origem, com o chamado registro
hipotecário, até o presente momento, o registro imobiliário brasileiro
foi chamado a realizar funções relevantes, mas nem sempre
reveladas, e com implicações importantes na macroeconomia e na
organização territorial, social, urbana, ambiental e da informação.”
“[...]uma análise mais detida demonstra que [...] a cada geração ou
dimensão de direito fundamental se redescobre nesse sistema um
eco relevante a lhe dar concretude.”

FUNDAMENTALIDADE E FUNCIONALIDADE
“Em síntese, dois fatores importantes impulsionaram o desenvolvimento do
sistema registral imobiliário brasileiro: fundamentalidade e funcionalidade.
No primeiro plano, possível identificar que, ainda quando incipiente, o registro
imobiliário espelhou – e espelha até hoje – direitos fundamentais, evoluindo junto
com as gerações ou dimensões desses direitos.
No aspecto da funcionalidade, sempre possuiu dinamicidade e atuou para
concretizar aqueles direitos fundamentais. Talvez a forma como tenha sido
estudado ou empregado tenha conduzido à noção de desmedida burocratização,
ideia de todo equívoca.”

NA ORIGEM, A FUNÇÃO ECONÔMICA;
EM SEU TRAJETO E NOS DIAS ATUAIS, TAMBÉM.
“Em um Brasil Imperial que experimentara, ainda na fase colonial,
grande crescimento populacional, cada vez mais se tornava obsoleta
a forma consistente em título mais traditio como elementos
exteriorizadores da propriedade.
Ademais, tal precariedade colocava em xeque a própria segurança
da garantia ofertada na concessão de créditos, o que não era fator a
se desprezar, notadamente se considerando o histórico de
descontrole estatal na fase marcada pela presença da família real no
Brasil colonial.”

PRECEDENTE HISTÓRICO:
UM “SISTEMA” CREDITÍCIO FALIDO
“Em 1820, o novo banco já estava arruinado. Seus depósitos em
ouro, que serviam de garantia para a emissão de moeda,
representavam apenas 20% do total de dinheiro em circulação. Ou
seja, 80% correspondiam a dinheiro podre, sem lastro. Noventa por
cento de todos os saques eram feitos pela realeza. Para piorar a
situação, ao retornar a Portugal, em 1821, D. João VI levou todas as
barras de ouro e os diamantes que a Coroa mantinha nos cofres do
banco, abalando definitivamente sua credibilidade. Falida e sem
chances de recuperação, a instituição teve de ser liquidada em 1829,
sete anos depois da Independência. Foi recriada duas décadas e
meia mais tarde, em 1853, já no governo do imperador Pedro II.”
(GOMES, Laurentino. 1808: como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta
enganaram Napoleão e mudaram a história de Portugal e do Brasil. São Paulo: Editora Planeta do
Brasil, 2007, p. 172.)

DIREITO FUNDAMENTAL À PROPRIEDADE
NO BRASIL IMPÉRIO
“A noção de registro imobiliário surge, pois, da valoração
fundamental ao direito de propriedade e da necessidade
de se dotar a economia de garantia sólida, que
assegurasse a certeza daquele incipiente direito. Se de um
lado aquele precário registro se encontrava distante do
grau de complexidade hoje experimentado, por outro já
guardava marcas típicas e que o acompanham até os dias
atuais: fundamentalidade e funcionalidade.”

DISTINÇÃO ENTRE FUNCIONALIDADE E FUNDAMENTALIDADE
“Ao longo dos 170 anos de sua existência, esse aspecto funcional ganhou destaque, sendo
constantemente ampliado, donde resulta que o sistema registral imobiliário brasileiro
subsiste, neste aspecto, pelas funções que cumpre no meio jurídico, econômico e social, e
não pelas fórmulas e textos normativos que aparentemente o formatam. “
“[…]a funcionalidade é distinta da fundamentalidade. Enquanto aquela revela a razão de ser
do sistema, esta determina o grau de relevância e (in)dispensabilidade que possui. Quanto
mais vocacionado a ser mero depósito de documentos, mais dispensável o sistema, visto
que dele não se espera segura repercussão jurídica, eficaz garantia econômica ou relevância
social. Contudo, à medida que referido sistema é voltado a dar concretude a direitos
fundamentais, o que faz por exercício de suas funções, sua presença passa a ter relevância
crescente.
Em poucas palavras, para além de cuidar de direitos fundamentais, passa ele próprio – o
sistema – a ser fundamental. “

DIREITO FUNDAMENTAL: RETRATO DE UMA GERAÇÃO
“Sendo certo que cada geração deve utilizar dos bens como
melhor lhe aprouver, moldando para tanto as leis e a
constituição à sua realidade geracional, (GUSTAVO
ZAGREBELSKY, 2005, p. 41), isto não deve significar
retrocesso nas conquistas e garantias fundamentais, o que
conduziria às ideias de retrocesso na própria marcha da
História e de involução do ser humano.”

DIREITO À PROPRIEDADE E FUNÇÃO ECONÔMICA PRIMÁRIA
“Apesar de reconhecido pela Constituição Imperial de 1824, faltava àquele direito de
propriedade, especialmente no tocante aos imóveis, mecanismos de controle sobre as terras
públicas e as privadas. Tal precariedade afetava tanto o mercado de crédito [...], como a
própria segurança nas alienações de imóveis privados. [...] havia o interesse do Governo
Imperial em alienar parcela das terras públicas, que se transmudaria em recursos, mais
relevantes naquele momento histórico que a mantença de patrimônio imobilizado.
[...]
Essa função econômica, que se encontra nos primórdios do sistema registral imobiliário
brasileiro, acompanha-o em todas as etapas de sua evolução.
[...]
De fato, não surge precipuamente o registro imobiliário do Brasil como espelho do direito de
propriedade assegurado constitucionalmente; antes, surge da necessidade de mobilizar
economicamente referido direito.”

FUNÇÃO ECONÔMICA E SEGURANÇA JURÍDICA
“O registro a ser criado deveria conceder a posseiros e ao Estado
Imperial uma dose adequada de certeza quanto aos direitos que
passaria a inscrever. Uma vez inscritos, esses direitos dariam de
forma preventiva estabilidade às relações que se desenvolvessem
com base na incipiente inscrição.
Surge aqui não apenas outro vetor do sistema, também presente em
sua origem, mas aquele que se tornou o princípio por excelência dos
registros imobiliários: o princípio da segurança jurídica.”

SEGURANÇA JURÍDICA: ELA MESMA UM DIREITO FUNDAMENTAL
“[...]necessidade de ambiente seguro, marcado por regras
pré-determinadas e especialmente respeitadas elevou com
o passar do tempo a própria segurança jurídica ao status
de direito fundamental.”

E NAQUELE AMBIENTE NASCE O REGISTRO HIPOTECÁRIO
“Do ponto de vista cronológico, pode-se dizer que o registro imobiliário brasileiro
surge, ao menos juridicamente, em 21 de outubro de 1843. Nesta data, após
decreto da Assembléia Geral, o Governo Imperial editou a Lei nº 317, que fixava a
despesa e orçava a receita para os exercícios de 1843-1844 e 1844-1845.
Assim como ocorreria em outras oportunidades, também em seu nascedouro
ficava clara a correlação que o legislador fazia entre registro e economia. Essa
relação não era casual, mas necessária para impulsionar o desenvolvimento
econômico.
[...]
[...] artigo 35 da Lei 317, de 21 de outubro de 1843: ‘Fica creado um Registro geral
de hypothecas, nos lugares e pelo modo que o Governo estabelecer nos seus
Regulamentos.’”

DECRETO Nº 482/1846: PRIMEIRO REGULAMENTO HIPOTECÁRIO
“Em se tratando de uma primeira experiência normativa, o nascente
registro hipotecário já previa algumas situações que revelavam o
cuidado na elaboração do Decreto regulamentador. Por exemplo, já
previa a necessidade de registro em cada cartório da hipoteca
constituída sobre imóvel, posto que único, situado em mais de uma
Comarca. Diversamente de hoje, mas com igual curiosidade pela
preocupação na elaboração do texto normativo, havia previsão que
em caso de duas hipotecas do mesmo devedor, registradas no
mesmo dia, uma não teria preferência sobre a outra, mesmo que o
Tabellião do Registro declarasse “que huma foi registrada de manhã,
e outra de tarde”. Nestes casos, prevaleceria a data da lavratura das
escrituras.”

APARELHAVA A EXECUÇÃO,
MAS NÃO RESOLVIA A QUESTÃO DA TITULAÇÃO
“Buscava-se com as condições estipuladas no Regulamento
do registro hipotecário munir o credor – e, consequemente,
a circulação do crédito com garantia imobiliária – de
instrumentos que garantissem uma eficaz execução.
[...]
Apesar de significar uma grande evolução, evidentemente
faltava a certeza da titularidade para segura constituição
da garantia hipotecária, visto que o registro não era ainda
fiel espelho do jus disponendi[...]”

LEI 1.237/1864:
SURGE, TÍMIDA, A NOÇÃO DA TRANSCRIÇÃO DA PROPRIEDADE
“[...]introduziu importante dispositivo que, com alterações, passou a
constar das legislações civis posteriores: “Só póde hypothecar quem
póde alhear. Os immoveis que não podem ser alheados, não podem
ser hypothecados.”
“[...]padecia a Lei 1.237 de vícios que a tornaram instrumento
insuficiente para instituição de um seguro sistema de garantia.
[...] decisivo fator estava nos efeitos da transcrição da transmissão.
[...] esta não era constitutiva do direito de propriedade”

DECRETO 169-A, DE 19 DE JANEIRO DE 1890:
ECOA NO REGISTRO O DIREITO À LIBERDADE
“[...] dentre outras coisas, excluiu os escravos como objeto
passível de figurar nas hipotecas ou penhores e introduziu
o penhor agrícola entre os ônus reais.”

DECRETO Nº 370, DE 02 DE MAIO DE 1890
“[...]introduziu expressamente a expressão official do registro. Dentre suas diversas
colaborações ao aperfeiçoamento legislativo da matéria, [...] disciplinou a
inauguração do registro geral nas novas comarcas; informou que “officiaes do
registro geral são por sua natureza privativos, unicos e indivisiveis”, podendo “ter
os escreventes juramentados, que necessarios forem para o respectivo serviço”;
apontou o Livro 1 – Protocolo como “a chave do registro geral”; instituiu ordem do
serviço e processo do registro; estipulou que apenas após checar a nota da
apresentação do título e seu número de ordem poderia o oficial examinar sua
legalidade; admitiu que, havendo dúvida quanto a sua legalidade, poderia
devolver o título com a declaração da dúvida, para que o interessado pudesse
recorrer ao juiz de direito; fez menção expressa à urbanidade no tratamento dado
às partes[...]”

EM PARALELO, A ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL
“Calha anotar, pois, que esta primeira fase do registro imobiliário brasileiro,
conquanto tenha dado grandes contributos ao desenvolvimento do sistema, foi
marcada por uma elevada preocupação com a garantia do crédito hipotecário,
relegando ao segundo plano a função constitutiva ou declaratória do direito à
propriedade. Essa situação apenas mudaria com o Código Civil de 1916.
Paralelamente, desenvolveu-se um sistema de registro que buscava extremar as
terras públicas das terras particulares, dando os primeiros passos na organização
do quadro territorial: a conhecida Lei de Terras.”

FINALIDADES DA LEI 601/1850
“Las finalidades principales que tenía la Ley nº 601 eran la protección a los poseedores y la
efectiva colonización del país. La colonización pasaba en estos tiempos por momentos
difíciles, en virtud de la población estar concentrada en la costa del país y la monocultura
del café, que, substituyendo al cultivo de la caña de azúcar, absorbía gran cantidad de la
mano de obra disponible.
Durante este período, hemos experimentado la transformación de la propiedad pública en
propiedad privada y la manera de adquisición de ésta se debe a tres factores: a) Las
concesiones de sesmarias. b) La usucapión. c) La legitimación del “posseiro” que producía
em las tierras. Aparte de esto, todas las tierras públicas pasaron a ser consideradas “terras
devolutas”.”
(LIMA, Frederico Henrique Viegas de. Direito imobiliário registral na perspectiva civil-constitucional.
Porto Alegre: IRIB : S. A. Fabris, 2004, p. 349)

LEI DE TERRAS JUSTIFICA A RESISTÊNCIA, POR DÉCADAS,
A UM REGISTRO INDUTOR DE DOMÍNIO
“O surgimento do assento registral era fundado em títulos cujas
posses haviam sido legitimadas por atos meramente declaratórios,
donde o risco de certeza quanto à titularidade era razoavelmente
alto, sobretudo se somado às precárias – para os critérios atuais –
medição, demarcação e descrição existentes.
Ademais, consumava-se de maneira definitiva a quebra do “trato
sucessivo” decorrente do sistema de Carta Patente, seguida de Carta
de Sesmaria.”

CÓDIGO CIVIL DE 1916:
E O REGISTRO AVANÇA PARA ATESTAR A PROPRIEDADE...
“Na tradição, há uma publicidade limitada; na transcrição,
é a sociedade juridicamente organizada que, por
intermédio do funcionário competente, dá publicidade à
mutação do direito real; na tradição o alienante entrega a
coisa móvel, na transcrição, o oficial do registro atesta a
transmissão do imóvel.”
(BEVILÁQUA, Clóvis, atualizada por BEVILÁQUA, Isaias e BEVILÁQUA, Achilles. Código Civil dos Estados
Unidos do Brasil Comentado por Clóvis Beviláqua. 11ª ed. Volume III. Rio de Janeiro: Editora Paulo de
Azevedo Ltda.,1958, p 52, 53 e 54)

ESTADO PRESTATIVO E
FUNÇÃO SOCIAL DO REGISTRO IMOBILIÁRIO
“Guina-se de um Estado protetor da máxima individualidade para um Estado
indutor de políticas públicas que atendam ao anseio de bem estar do corpo
social.”
“Representa o crescente papel atribuído ao sistema de registro na tutela de
interesses coletivos ou individuais difusos ou, ainda, de interesses notadamente
públicos.
Se a propriedade começou a ter nova baliza, dada por sua função social, o registro
imobiliário passou a ter nova função, decorrente de sua destinação a preordenar o
estado de segurança jurídica em empreendimentos coletivos, assim como
organizar o crescente espaço urbano.”

CRESCIMENTO DAS CIDADES
“[...]essa expansão culminaria por revelar um arcabouço
legislativo incapaz de regrar a crescente vida em
conglomerados sociais e de tutelar os adquirentes de
imóveis vendidos para pagamento em prestações.”

DECRETO 5.841/1928:
PRIMÓRDIO DA REGULAÇÃO CONDOMINIAL
“Contudo, a atividade registral ficava limitada, como visto,
a averbar a identificação numérica das unidades
autônomas, em empreendimento ainda descolado de uma
função social menos voltada à satisfação da propriedade
individual. Em síntese, conquanto tenha sido excelente
precedente, assim como o foram alguns tópicos do Código
Civil de 1916, não tinha o condão de colocar a atividade
registral em um novo patamar de sua evolução histórica.”

LINHA DO TEMPO DA FUNÇÃO SOCIAL
DO REGISTRO DE IMÓVEIS BRASILEIRO
HISTÓRICO LEGISLATIVO DA FUNÇÃO SOCIAL DO REGISTRO IMOBILIÁRIO BRASILEIRO
10/12/1937 16/12/1964 28/12/1967 19/12/1969 10/07/2001 07/07/2009
Decreto-lei 58 Lei 4591 Decreto-lei 271 Lei 6.766 Lei 10.257 Lei 11.977
(SANTOS, Emanuel Costa. Registro imobiliário brasileiro: funções histórias e atuais
na concretização de direitos fundamentais [título provisório] – trecho inédito)

CARACTERÍSTICAS COMUNS
• Proteção do adquirente
• Regração da vida coletiva
• Ordenação do crescimento
• Paralisação da desordem urbana
• Preservação e indução de um meio-ambiente urbano adequado
• Regularização de situações pretéritas
Decreto-lei 58/1937
“Para além de ser um diploma prospectivo, atingia também os parcelamentos já levados a
efeitos [...]. A irregularidade fundiária que marca o Brasil até os dias atuais não permite
concluir que, naquela época, referido dispositivo tenha sido levado a sério.”

FUNÇÕES AMBIENTAL E PROTETIVA DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO
PROTEÇÃO AMBIENTAL PROTEÇÃO HISTÓRICA
Códigos Florestais Tombamento
Áreas contaminadas

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
SUBLIMAÇÃO DA ATIVIDADE REGISTRAL - HUMANIDADE
“A Lei 11.977/2009 traz para o centro o que sempre esteve
à margem, para a realidade o que sempre ficou no campo
do ideal; atribui sentido prático-efetivante ao que
compunha apenas retórica; confere proteção registral à
vítima de uma conduta ilícita; em suma, aproxima o
registro e o registrador da construção da dignidade.”

E O REGISTRO SEGUE AVANÇANDO COM OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS...
DIREITO À INFORMAÇÃO
REGISTRO ELETRÔNICO CONCENTRAÇÃO

QUALIFICAÇÃO: INSTRUMENTO JURÍDICO À DISPOSIÇÃO DO
REGISTRADOR PARA REALIZAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
“A prudência, no sentido filosófico do termo, é uma das
quatro virtudes cardeais da Antiguidade e da Idade Média,
sem a qual as outras três (a coragem, a temperança, a
justiça) seriam cegas ou indeterminadas: é a arte de
escolher os melhores meios, tendo em vista um fim
supostamente bom.”
Fontes, 2003, p. 489)

PACIFICAÇÃO SOCIAL
E OS OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPÚBLICA
“A certeza do direito, oponível erga omnes, talvez traduza a
função menos revelada e mais relevante do sistema
registral: aquela pacificadora das relações sociais. Ao
estabelecer a paz social, o sistema deita raízes nos
objetivos fundamentais da República brasileira, conferindo
concretude jurídica ao ideal de construção de uma
sociedade livre, justa e solidária.”

PARABÉNS AO REGISTRO IMOBILIÁRIO BRASILEIRO
POR SEUS 170 ANOS!

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