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Erros e acertos em PPPs e concessões: lições para melhorar estudos, riscos e licitações

  • 1.
  • 2. PPPs e concessões: erros e acertos Mauricio Portugal Ribeiro PPP Summit 22 de maio de 2013
  • 3. Formas de estruturação e dificuldades reais para implantação
  • 4. Estudos de viabilidade e formas de contratação • Estudos – Demanda – Engenharia – Ambiental e social – Modelagem econômico-financeira – Jurídico-Regulatórios • Formas de contratação – Tradicional: licitação seguindo Lei 8.666/93 • Problemas: tempo, facciosidade em direção a preço e dificuldade de priorizar – EBP/BNDES – IFC/BNDES/BID – PMI • Grande maioria dos projetos federais
  • 5. PMI – O que precisa ser melhorado • Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenação dos órgãos na solicitação de estudos à iniciativa privada – Investimento de tempo na realização de termo de referencia claro relativo aos estudos – Definição a priori de valor de reembolso – Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos – A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios
  • 6. PMI – O que precisa ser melhorado • Escolha dos estudos – Conciliação de estudos inconciliáveis • Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc. • Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto – Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele – Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos • Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos – Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental • Foco tem estado na definição do preço de reserva – Análise dos estudos de engenharia e demanda • Foco deveria estar na definição dos – Indicadores de serviço – Sistema de pagamento – Condições de participação do edital – Aproveitar a experiência anterior
  • 7. O que precisa ser melhorado na qualidade dos estudos
  • 8. Estudos de demanda e engenharia – “optimism bias” • Estimativa do crescimento do PIB extremamente otimista por todo o prazo do contrato – Ajuste fica claro porque estudos de demanda aparecem com valores diferentes dos estudos de viabilidade • Estimativa de CAPEX extremamente otimista – Uso do nível de detalhamento dos estudos de anteprojeto é decisão correta – Deveria, no entanto, haver contingenciamento do CAPEX em vista do baixo grau de detalhamento
  • 9. Erros na distribuição de riscos e na regulação • Transferir para o parceiro privado risco de eventos que ele não controla significa aumentar o custo do usuário e do Poder Público. Muito comum esse erro ser cometido em relação aos riscos: – Geológico – Arqueológico – Desapropriação/realocação – Ambiental – Interface com obras públicas • A transferência desses riscos para iniciativa privada pode também causar seleção adversa na licitação • Resgatar lógica de distribuição de riscos – Quem pode melhor prevenir eventos gravosos – Quem pode melhor remediar eventos gravosos – Lembrar excesso de transferência e auto-seguro como algo a ser evitado • Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros
  • 10. Erros na distribuição de riscos e na regulação • O problema da interface com obras públicas – Necessidade de “hold harmless” • Possibilidade de acidentes – Necessidade de clareza quanto à qualidade das obras – Necessidade do Poder Público reequilibrar se o concessionário tiver que consertar ou refazer as obras públicas – Necessidade de cláusula que escuse o concessionário do não atingimento dos índices de serviço em virtude da qualidade das obras públicas, pelo menos até corrigí-las
  • 11. Uso inadequado de instrumentos regulatórios • Uso do Fator X – Indefinição da metodologia – Inexistência de padrões internacionais para “hard infrastructure” – Insegurança sobre o incentivo para produzir ganhos de eficiência • Equilíbrio econômico-financeiro – Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal ou metodologia semelhante • Taxa pode ser contratual ou pode ser estabelecida a posteriori • Concessionário pode se negar a fazer novo investimento – Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra • Não faz sentido que a taxa seja variável • Taxa variável cria dúvida sobre a credibilidade da própria matriz de
  • 12. Erros na formatação de licitações • Contexto – falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido – Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles que não tem condições de prestar o serviço • Necessidade de exigências financeiras robustas – Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigir balanços/demonstrações auditadas – Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato – Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura do contrato – Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponte ou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinatura do contrato • Necessidade de exigências técnicas quando cabível • Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestação do serviço)
  • 13. Instrumental jurídico para garantias sobre o fluxo • Modelo de fundo garantidor da União (copiado por vários Estados/Municípios) só funciona para entes que têm ativos de boa qualidade – São Paulo, Minas, Rio e (?) • Necessidade de desenvolvimento de legislação e estrutura contratual adequada para usar fluxo de receitas em garantia/pagamento de PPP